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ARTÍCULO DE
D E U D A
¿Y qué hacemos con la deuda?
Un estudio sobre el impacto y las alternativas para
la gestión y el control de la deuda pública en Colombia.
Centro de Pensamiento
 de Política Fiscal
1Orlando Arana Ruiz2
Dairo Alonso Cañón Murcia3
Nicolás Chávez Castillo4
Daniel Alberto Libreros5
Juanita Mayorga Acosta6
Juan David Pachón Baena7
David Clemente Retamoso Castrillón8
Juan Pablo Rubiano Sanabria9
Andrés Felipe Santana Ariza10 11
1 Este artículo está a cargo de David Clemente Retamoso. Dirección: Carrera 82 # 23 D 23. Celular: 3104767188. Correos electrónicos: dcretamosoc@unal.
edu.co o cpfiscal_bog@unal.edu.co
2 Estudiante de pregrado de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7459-8875
3 Estudiante de pregrado de Ciencia política de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9046-8683
4 Estudiante de pregrado de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7747-9695 
5 Docente de planta e investigador de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y sociales de la Universidad Nacional de Colombia. Abogado, Magister en 
Ciencia política y candidato a doctor en Derecho
6 Estudiante de pregrado de Economía de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0590-4028
7 Economista y estudiante de la maestría en economía la Facultad de Ciencias económicas de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.
org/0000-0002-9212-8567
8 Estudiante de pregrado de Derecho y Economía de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4775-0103.
9 Estudiante de pregrado de Economía de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8540-348X
10 Estudiante de pregrado de Ciencia política de la Universidad Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0319-8908
11 Todos los integrantes son miembros activos del Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia
¿Y qué hacemos con la deuda?
Un estudio sobre el impacto y las alternativas para la 
gestión y el control de la deuda pública en Colombia.
1. Introducción
 1.1 ¿Qué es la deuda pública? 
 1.1.1 Deuda como contrato
 1.2 El problema de la deuda pública en el mundo
 1.2.1 La deuda externa como un problema actual.
 1.2.2 Banco Mundial (BM) y Fondo Monetario Internacional (FMI), 
 arquitectos del orden económico y financiero internacional
 1.2.3 Las agencias calificadoras de riesgo: empresas al servicio del sector 
 financiero
 1.2.4 Deuda pública y soberanía estatal, un dilema fundamental del siglo XXI
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ÍNDICE
 1.3 El problema de la deuda en Colombia
 1.3.1 Historia del endeudamiento externo en Colombia
 1.3.1.1 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XIX
 1.3.1.2 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XX
 1.4 El contexto actual: análisis del comportamiento macroeconómico del País 
 1991-2016 y la sostenibilidad de la deuda
 1.4.1 Análisis del Gobierno Nacional Central
 1.4.2 La sostenibilidad de la deuda
2. Enfoques académicos para la gestión de la deuda pública
 2.1 El enfoque colombiano: solución de la sostenibilidad fiscal
 2.1.1 Los enfoques de sostenibilidad fiscal en la literatura
 2.1.2 Enfoque de sostenibilidad empleado por Colombia
 2.2 Declararse en default: no pagar
 2.3 La auditoría de deuda pública: el modelo alternativo
 2.3.1 El concepto de deuda odiosa
 2.3.2 El seguimiento administrativo
 2.3.3 Mejora de la condición contractual: plataforma jurídica actual
 2.3.4 Control judicial y político por parte de la población
 2.3.4.1 Herramientas jurídicas actuales de control
 2.3.4.1.1 Acción pública de inconstitucionalidad
 2.3.4.1.2 Acción popular
 2.3.4.1.3 Nulidad Simple
 2.3.4.1.4 Mecanismos de participación: el referendo
 2.3.4.2 Herramientas políticas de control 
 2.4 Reestructuración del organismo multilateral y las calificadoras de riesgo
 2.4.1 El camino a la transformación de los organismos multilaterales
 2.4.2 La necesidad de revisar las instituciones calificadoras de riesgo
3. Sobre la investigación
 3.1 Metodología empleada (Análisis DOFA)
 3.2 Resultados y análisis
4. Propuesta para la gestión de deuda: la política integral de gestión de deuda pública (PIGD)
 4.1 Primer eje: la disciplina fiscal en base al ingreso 
 4.2 Segundo eje: una comisión auditora
 4.3 Tercer eje: la discusión internacional
5. Conclusiones
6. Bibliografía
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¿Y qué hacemos con la deuda?
Un estudio sobre el impacto y las alternativas para la gestión y 
el control de la deuda pública en Colombia.
Resumen: La deuda pública es una de las acciones fiscales del Estado que más incidencia tiene en la defini-
ción de presupuestos. El pagar deuda se puede convertir en una camisa de fuerza que impide alcanzar logros 
sociales y desarrollar el Estado Social de Derecho consagrado en la constitución. En la presente investiga-
ción se evalúan las posibles soluciones que se han empleado para la disminución del servicio a la deuda y 
se plantea una política pública para el control de esta orientada al contexto Colombiano, denominada la 
política integral de gestión de deuda.
Palabras claves: deuda, auditoría, política fiscal, sistema tributario.
Abstract: The public debt is one of the most important aspects of the action of governments related to the 
states’ budgets. Paying the debt can be a huge restriction for countries like Colombia because it can inter-
fere with social goals and the development of the Welfare-Social State, wich is placed in the constitution. 
In this investigation, some solutions that have been studied for the disminution of the debt service are 
analyzed, and a new strategy of policy is proposed for the Colombian context; this proposal is named as the 
Integral Policy for the Debt Management (IPDM).
Key words: debt, audit, fiscal policy, tax sistem
Clasificación: E62
El concepto central de esta investigación es la deuda pública, un concepto con una definición genérica en 
la que coinciden el Banco de la República y diferentes Ministerios de Hacienda de la región es que la deuda 
pública es la deuda contraída por el Estado en forma de obligaciones financieras (bonos o préstamos), a tra-
vés de las cuáles se compromete a pagar los intereses y el préstamo original en ciertas fechas determinadas.
Dentro de los académicos y la doctrina, existe una profundización del concepto. Ferreiro (1967) ha asigna-
do diversas acepciones al concepto de deuda pública, de acuerdo al ámbito en que sea tratada. El profesor 
Ferreiro reconocido tratadista sobre el tema connota la deuda como concepto de derecho público, 
caracterizando la “confianza” como pilar para que exista.
Dentro del contexto español, éste catedrático establece cinco diversas modalidades de deuda, que puede 
adquirir el Estado:
 1. Solicitando un préstamo, dónde pagará el dinero más intereses, o sólo pagando estos últimos.
 2. Difiriendo el pago de sus obligaciones, con quienes con él contratan.
 3. Avalando operaciones de otros sujetos jurídicos, ya sean públicos o privados.
 4. Estableciendo Cajas o Instituciones de Crédito.
 5. Contratando servicios de Tesorería, actividad normalmente desarrollada por el Banco de Emisión.
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1. Introducción
1.1 ¿Qué es la deuda pública?
En el caso colombiano el artículo 42, la ley 80 de 1993 define las “operaciones de crédito público” como 
Esta definición también es empleada por el decreto 1068 de 2015 (único reglamentario del sector hacien-
da). Sin embargo, en la doctrina siguen existiendo debates acerca de la naturaleza jurídica de la deudapú-
blica. Al respecto encontramos dos tesis.
Para quienes defienden esta posición la deuda pública no es contractual sino un acto soberano. La norma 
jurídica que permite la emisión es la clave interpretativa, pues no necesita consentimiento de la contrapar-
te. Esta visión unilateralista destaca la posición de poder del Estado sobre cualquier potencial adquiriente 
de la deuda. La norma jurídica, en principio, no es modificable por particulares. Al anterior planteamiento, 
surge una crítica marcada: La voluntad del Estado declarada a través de la emisión debe explicarse recu-
rriendo a la oferta, es decir, finalmente al Contrato; hasta la adquisición del título, nacerá la obligación.
En este caso, surge una obligación de base: Devolver el préstamo. La principal acotación es identificar si se 
está ante Derecho común (Ordinario) o Administrativo: Será este último si el Estado actúa en funciones de 
Administración, siendo una actuación en esencia de orden público, más allá de las características de sujeto 
privado que puedan surgir de una negociación.
En nuestro artículo tomamos partido por la segunda posición, puesto que depende de la naturaleza del em-
préstito. Si bien la deuda puede surgir como una oferta (como sucede en los títulos de emisión secundaria), 
esta debe ser aceptada, con lo cual surge un contrato de adhesión en el cual solo una de las partes define 
el título. Así mismo, la visión contractual se refuerza aún más en aquellos que surgen de una negociación 
directa del Estado.
Como se mencionó, la deuda pública es una forma ordinaria de financiación del Estado. Sin embargo esta 
tiene impactos en el quehacer del Estado y el desarrollo del Estado Social de Derecho. Esta sección se en-
carga de desarrollar esos problemas, entre los cuales encontramos la financiarización de la economía, el 
problema de las instituciones financieras internacionales, las calificadoras de riesgo y su injerencia sobre la 
política económica nacional. Posteriormente, se procede a analizar el caso colombiano y a plantear posibles 
soluciones al problema de la deuda pública.
En el marco de una economía global financiarizada, la deuda soberana se convierte en un problema cuando 
los Estados se ven obligados a implementar una serie de reformas de ajuste estructural con el fin de pagar 
las obligaciones adquiridas con el capital financiero.
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[…] las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las 
que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bo-
nos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligacio-
nes de pago a cargo de las entidades estatales. 
1.1.1 Tesis Internacionalista o del “Acto de soberanía” 
1.1.2 Deuda como contrato
1.2 El problema de la deuda pública en el mundo
1.2.1 La deuda externa como un problema actual
Este problema se debe a que la economía mundial se ha volcado hacía las finanzas, donde la lógica finan-
ciera “[…] se sobrepone a la etapa productiva en el proceso económico” (Giraldo, 2005, pp. 233). En ese 
sentido, hay un incremento de las transacciones financieras por parte de los diferentes agentes del merca-
do; las empresas e inversionistas redirigen su actuar a la captación de rentas financieras en lugar de generar 
ganancias productivas en el sector real de la economía. Esto se da en un marco donde la política económica 
de los países está orientada a lograr unos equilibrios macro financieros mediante la instauración de una 
serie de reformas de ajuste estructural que buscan crear un excedente en la balanza comercial (exportar 
más que lo que se importa). Esto, para generar las divisas que permitan cumplir con las obligaciones de los 
acreedores extranjeros (Millet & Toussaint, 2009). Sin embargo, si el capital financiero impone un equilibrio 
macro financiero para garantizar su obtención de rentas, fomenta una serie de desajustes que generan una 
cadena de burbujas especulativas que afectan gravemente a los países, como se evidenció en América Latina 
tras la crisis de la década de 1980 y los Tigres Asiáticos en los 90.
Dado que la deuda soberana se convirtió en un problema estructural y de preocupación mundial, como lo 
reconoce Kristalina Georgieva, directora gerente del FMI, se considera necesario estudiar los orígenes, con-
secuencias y posibles soluciones al problema de la deuda externa, la cual alcanza el 230% del PIB mundial, 
es decir, US $188 billones (El Espectador, 2019). Para un adecuado entendimiento de la dinámica y los ac-
tores involucrados en la deuda externa, se abordará el papel de las instituciones multilaterales y su relación 
con esta, seguido del papel de las agencias calificadoras de riesgo y el endeudamiento de los países. Por 
último, se abordará el problema de la deuda externa y la soberanía estatal.
Después de la Segunda Guerra Mundial se generó una reorganización del orden político y económico orien-
tada por los países ganadores del conflicto, principalmente Estados Unidos. En julio de 1944, en el Hotel 
Bretton Woods en New Hampshire, Estados Unidos, se presentó un plan para reconstruir el orden económico 
tras el final de la contienda, el cual contemplaba la idea de crear tres instituciones para tal fin: una encargada 
de los asuntos relacionados con el desarrollo, otra de los asuntos monetarios, y otra de los problemas del 
comercio internacional (Ureña, 2008). Los documentos creadores de las dos primeras organizaciones interna-
cionales, es decir, el Banco Internacional para la Reconstrucción y Desarrollo (Banco Mundial) y el FMI entra-
ron en vigencia el 27 de diciembre de 1945, mientras la creación de la tercera organización quedó pendiente.
El BM se estableció como una institución cuyos objetivos fueron “[…] soportar financieramente la recons-
trucción de Europa luego de la posguerra y suplir las deficiencias de los mercados privados de capital espe-
cialmente en lo relativo a la disponibilidad de financiación para el desarrollo” (Burgos, 2007, p.4). La finan-
ciación de la reconstrucción europea no fue llevada a cabo por esta institución sino por el capital privado 
principalmente norteamericano en lo que fue conocido como el Plan Marshall. Posteriormente la lógica de 
financiamiento del BM cambió progresivamente, ya que pasó de financiar los proyectos de infraestructura a 
financiar la lucha contra la pobreza en los años 70 y después a financiar de los programas de reforma econó-
mica en los años 80, lo cual estuvo marcado por la introducción de los préstamos condicionados que implican 
la reforma de diversos sectores económicos de los países deudores para garantizar su pago.
1.2.2 Banco Mundial (BM) y Fondo Monetario Internacional (FMI),
arquitectos del orden económico y financiero internacional
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Los acreedores, apoyados por las élites locales, exigen el reembolso de la deuda y los ajustes 
que permitan asegurar la prioridad de ese pago por encima de cualquier necesidad social, ata-
cando así a los derechos más elementales de la población. Además, las medidas aplicadas se 
revelan contraproducentes pues no hacen sino empeorar el problema. Como resultado, la situa-
ción de endeudamiento excesivo se vuelve estructural (Gottiniaux et. Al, 2015, pp. 86).
Tras el cambio de la línea de financiamiento, Burgos (2007) afirma que el BM entró en el terreno de la políti-
ca de los Estados a pesar de que dicha intervención estaba prohibida en sus estatutos. Sin embargo, esta se 
argumentó bajo la gobernanza, lo cual le dio vía libre a la institución para intervenir en los asuntos políticos 
que podían estar ligados con el desarrollo económico (según lo juzgaba el propio Banco), aspecto que le 
dio un poder considerable a dicha institución para hacer los cambios que creyera convenientes y otorgar el 
financiamiento condicionado requerido por los Estados.
El FMI se configuró como la institución encargada de mantener la estabilidad del sistema financiero interna-
cional con el finde evitar otra Gran Depresión. Sin embargo, al igual que el BM, adoptó una condicionalidad 
agresiva de los préstamos para equilibrar la balanza de pagos de los países en dificultades (el diferencial 
entre la salida y entrada de capital extranjero). Villarreal (1983) anota que, desde la creación del FMI en 
1945 hasta 1973, “[…] se aceptaba abiertamente que la balanza de pagos de un país es esencialmente un 
fenómeno monetario y por lo tanto las políticas de ajuste enfatizaban la gestión monetaria” (p.205). En 
ese periodo, el FMI no solía revisar los orígenes ni la evolución del desequilibrio externo de los países en 
desarrollo, sino que insistía en la efectividad de la contracción monetaria como remedio a los desequilibrios 
monetarios presentados. Durante la década del 70 con el cambio en el sistema financiero interna-
cional producido por la decisión unilateral de Estados Unidos de romper con la paridad dólar/oro 
y la desregulación de capitales el esquema de control del FMI sobre los países deficitarios en el 
comercio exterior preservó el sesgo monetarista pero haciéndolos más dependientes de la Inversión 
extranjera tanto de la IED como de la inversión en portafolio. 
De acuerdo con lo anterior, si hay una mala administración de un país y éste entra en crisis, el FMI recomien-
da la contracción de la oferta monetaria, la reducción de la demanda agregada, el recorte de los gastos esta-
tales, y la liberalización de los mercados y del comercio exterior, lo cual puede ir acompañado de límites en 
el tope de endeudamiento externo y el déficit fiscal para frenar dicha adversidad. No obstante, las políticas 
de ajuste del equilibrio de la balanza de pagos derivaron en un proceso de recesión y desindustrialización, au-
mento de la inflación y desempleo, la permanencia del desequilibrio externo, la concentración del ingreso y 
la represión. En ese sentido, Villarreal (1983) afirma que la política de ajuste predicada por el FMI no resuel-
ve el problema del desequilibrio externo, pero“[…] produce daños al resto del sistema económico, político y 
social que hunden aún más a los países en el retraso y cierra las puertas a un mundo democrático” (p.220).
Los autores Millet y Toussaint (2009) y Stiglitz (2002) afirman la existencia de una politización de las orga-
nizaciones multilaterales como el FMI y el BM, donde el G-7 y el sector financiero hacen valer sus intereses 
y buscan alargar la deuda pública de los países mediante la imposición de una serie de reformas de ajuste es-
tructural que garanticen las condiciones para su pago sostenible. Por su parte, García (2018) expresa que se ha 
impuesto un modelo de globalización dominado por el capitalismo financiero, el cual tiende a limitar el Estado 
de Bienestar, donde se impone el mercado y una serie de condiciones a su favor. Esto implica reducir el ámbito 
de los derechos económicos y sociales para lograr los equilibrios fiscales exigidos y garantizar una renta a las 
élites, quienes se someten incondicionalmente ante las exigencias del FMI. En ese sentido, esta globalización 
financiera “[...] concentra y especula, endeuda y fuga, hace a sociedades cada vez más desiguales e insosteni-
bles, e introduce conflictos políticos, sociales y económicos difícilmente manejables sin represión” (pp. 43).
De acuerdo con lo anterior es posible concluir que han sidoestas instituciones las que persiguen endeudar 
a los países en déficits comerciales, normalmente los países periféricos para lo cual otorgan un financia-
miento condicionado que transgrede la soberanía de los Estados obligándolos a la realización de una 
serie de programas de ajuste estructural que no solucionan dicha crisis, sino que la profundizan y someten 
al país a la dinámica de la sostenibilidad de los endeudamientos.
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Dentro de los actores que se identifican a la hora de tratar el tema de la deuda soberana, además de los 
organismos financieros internacionales, encontramos a las agencias calificadoras de riesgo. Sala (2016) 
afirma que estas “[…] son empresas especializadas en evaluar los riesgos de todos los préstamos a todas las 
empresas y todos los gobiernos” (p.212). Standard & Poor’s (creada en 1860), Moody’s (creada en 1909) 
y Fitch Ratings (creada en 1913) son las tres agencias calificadoras más importantes del mundo, las cuales 
han evaluado los niveles de solvencia de las diferentes empresas y gobiernos, otorgándoles una calificación 
que determina la probabilidad de que entre en bancarrota.
En el caso colombiano, Acosta (2016) explica que estas tres agencias examinan los avances de la eco-
nomía y establecen una nota con la cual los inversionistas miden el riesgo para definir el grado de con-
veniencia de invertir en el país; a partir de esto, otorgan una calificación, la cual permitirá acceder o no a 
créditos con una determinada tasa de interés establecida por el nivel de riesgo. Los riesgos analizados por 
estas agencias son el riesgo soberano (referente al historial de pagos), el económico, el político, el social 
y el riesgo del contexto internacional.
Sala (2016) anota que cuando una agencia “[…] rebaja la nota de una empresa o un gobierno porque conside-
ran que el riesgo aumenta, inmediatamente los inversores le exigen unos intereses superiores a los créditos” 
(p.213). Así, ésta calificación les proporciona información a los inversores acerca del riesgo que adquieren 
comprando bonos de determinada empresa o gobierno. Sin embargo, el autor pone en cuestión el grado de 
legitimidad de estas calificaciones, debido a que las agencias habían otorgado excelentes calificaciones a 
bancos como Lehman Brothers o países como Islandia días antes de entrar en bancarrota. Esto, sin olvidar el 
caso de Grecia y Goldman Sachs, el banco de inversión que manipuló las calificaciones del país heleno para 
facilitar su endeudamiento mediante ingeniería financiera y después apostar por su quiebra (Herrera, 2017).
Si las instituciones multilaterales como el BM y el FMI asignan programas de ajuste estructural a los países 
con dificultades económicas, las agencias de rating son las empresas encargadas de vigilar la implementa-
ción de estas reformas y monitorear el estado de la economía de los países con el fin de emitir la calificación 
correspondiente. Esto les permite a los países el acceso a los mercados de capitales y la realización de las 
diferentes transacciones económicas en el escenario global. Así, los países deben mantener un porcentaje 
de cumplimiento de los requisitos establecidos por las instituciones multilaterales y las agencias de rating 
para estar conectados a la economía global, dado que, si no cumplen, se les puede imponer una baja cali-
ficación acompañada de una serie de sanciones con costos políticos, económicos y sociales considerables.
La globalización implicó la reconfiguración de las relaciones de poder en el escenario global. En ese sentido, 
Strange (2001) afirma que los Estados han perdido parte de su autoridad, la cual ha sido asumida por las 
empresas e instituciones multilaterales, las cuales tienen una mayor autoridad económica en los ámbitos 
industriales, de inversión, tecnológicos, laborales y fiscales. Serulle & Boin (1984) explican que los países 
desarrollados han buscado endeudar a los países del tercer mundo, los cuales han aceptado dicho financia-
miento sin medir las consecuencias. En ese contexto de excesivo endeudamiento, el FMI asume el papel de 
asegurar las dinámicas de la deuda mediante la conservación de los beneficios que obtiene el capitalismo 
financiero a costa de seguir endeudando a los países prestatarios. 
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1.2.3 Las agencias calificadoras de riesgo:
empresas al servicio del sector financiero
1.2.4 Deuda pública y soberanía estatal, 
un dilema fundamental del siglo XXI
El actuar del FMI atenta en contra de la soberanía de las naciones porque esta institución “[...] adquiere el 
poder de dictar a los gobiernos lapolítica económica que, a su entender, debe ser aplicada en el país que 
recibe los préstamos” (Serulle & Boin, 1984, p.397). En ese sentido, el Estado pierde su soberanía y poder 
como sujeto de derecho internacional y se convierte en agente pasivo en la economía, el cual debe seguir lo 
dictado por las instituciones financieras internacionales. Por otro lado, Girón (2008) afirma que el FMI dejó 
de ser el centro del Sistema Financiero Internacional y dio campo para que los intermediarios manipulen el 
mercado financiero internacional. En ese nuevo entorno global, el FMI asumió el rol de un simple observa-
dor de los mercados, pero se convirtió en “[…] asesor de los gobiernos para restringir la política monetaria, 
fiscal y financiera, de acuerdo al nuevo orden internacional, y prestamista de última instancia” (p.51).
Giraldo (2009) y Millet & Toussaint (2009) afirman que las reformas impuestas por el FMI se tradujeron 
en la imposición jerárquica de los temas de hacienda, donde un tecnócrata ordena las bases de la política 
económica según criterios técnicos: conseguir estabilidad en el crecimiento económico, baja inflación y 
estabilidad en la balanza de pagos. Por otro lado, se configura un poder económico que busca favorecer las 
empresas trasnacionales y el capital financiero, el cual impone la disciplina fiscal para garantizar el pago 
sostenible de la deuda externa a costa de la prioridad de los derechos sociales, obligando a la adopción de 
un ajuste fiscal que se traduce en una política que debilita la demanda interna y aumenta el excedente ex-
portable y, con él, las divisas para pagar las rentas al capital financiero. De acuerdo con lo anterior, la deuda 
externa se convierte en un instrumento económico de los países poderosos, sus instituciones multilaterales 
y agencias de rating, que buscan perpetuar la lógica de centro-periferia: la provisión de materias primas y la 
obtención de rentas para alimentar un capitalismo financiero rentista en constante evolución. 
De esta manera, se presenta un recuento general de la problemática de la deuda y sus actores en el 
contexto geopolítico internacional. En el siguiente acápite, se procede a evaluar cómo dicho contexto 
se ha dado en Colombia.
El siglo XIX implicó el reajuste del equilibrio de poder en Europa a razón de la invasión de Napoleón a una 
buena parte del continente, lo cual afectó el sistema internacional vigente en ese momento. Este siglo estu-
vo marcado por la primacía del Imperio Británico y la caída del Imperio Español, dada la independencia de 
sus colonias en territorio americano, las cuales acudieron a un proceso de endeudamiento para culminar su 
proceso independentista (Avella, 2007). En ese contexto, se inscribe el comienzo del proceso de endeuda-
miento de Colombia con el exterior. Kalmanovitz (2015) señala que “Colombia vivió a espaldas de los mer-
cados internacionales de capitales durante la mayor parte del siglo XIX” (p.177), y resalta un considerable 
flujo de capitales en la década de 1920 con la indemnización de Panamá y la danza de los millones. 
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La intervención del F.M.I., a través de la imposición de sus programas económicos, lesiona gran-
demente la independencia de los pueblos, al tiempo que condiciona la práctica y políticas de los 
Estados nacionales, reduciéndolos muchas veces a ser simples actores en un escenario diseña-
do en función de los objetivos y estrategia del imperialismo mundial (Ibid, p. 396).
1.3. El problema de la deuda en Colombia
1.3.1 Historia del endeudamiento externo en Colombia
1.3.1.1 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XIX
A pesar de que el país vivió continuos ciclos de impago y renegociación en este siglo, Avella (2007) afirma 
que Colombia fue uno de los grandes deudores internacionales a comienzos del siglo XIX, siendo Gran 
Bretaña uno de los principales prestamistas hasta comienzos de la Gran Guerra, cuando fue sustituido por 
Estados Unidos. Avella (2007) indica que una política monetaria laxa en la década de 1820 facilitó el pro-
ceso de endeudamiento siendo la Gran Colombia la primera en recibir préstamos, endeudamientos cuya 
motivación fue pagar las deudas de guerra originadas por la independencia de España. Avella (2007) señala 
que en 1839 tras la disolución de la Gran Colombia (ocurrida en 1831), se estableció la repartición de las 
obligaciones adquiridas por el Estado hasta ese momento. Así, la deuda se repartió de la siguiente manera: 
la República de la Nueva Granada quedó con el 50% de la deuda, Venezuela con el 28,5% y Ecuador con el 
21,5%. Sin embargo, “hasta 1845 Colombia no pagó un solo centavo a los acreedores extranjeros” (Melo, 
2007, p.154), lo cual generó una moratoria y la República de la Nueva Granada comenzó a pagar nuevamen-
te sus obligaciones en 1845 tras una reestructuración.
Los años siguientes implican dificultades en el pago de la deuda externa. En ese sentido, en 1861 se firmó 
la Convención de París donde se estableció el monto de la deuda y se generaron nuevas condiciones para 
el restablecimiento del servicio de la deuda (Avella, 2007). Personajes ilustres del momento como Salva-
dor Camacho Roldán “[…] insistieron en la necesidad de que el país pagara sus obligaciones” (Melo, 2015, 
p.155). Posteriormente, la década de 1870 trajo una oleada de capitales europeos que fueron un atractivo 
interesante para ser invertidos en el desarrollo de los ferrocarriles, lo cual implicó que los gobiernos de 
turno trataran de cumplir cuidadosamente con sus obligaciones, lo cual hicieron hasta 1879 cuando decla-
raron el impago nuevamente. 
Tras ese impago, se intentó renegociar con los acreedores, lo cual no dio buenos resultados y se mantuvo 
el impago hasta 1896, donde se negociaron mejores condiciones para que el país pudiera pagar. El pago de 
dichas obligaciones se mantuvo hasta 1900 cuando se suspendieron por causa de la Guerra de los mil días, y 
se reasumieron de nuevo en 1905 tras la firma de un convenio. Avella (2007) señala que la deuda adquirida 
con la Gran Bretaña para financiar el proceso de independencia se terminó de pagar en la década de 1930. 
Así, concluye el proceso de endeudamiento con el Imperio Británico y Estados Unidos se erige como el prin-
cipal prestamista externo de Colombia desde comienzos del siglo XX hasta el presente.
Avella (2006) indica que el acceso al financiamiento externo durante el siglo XX por parte de América La-
tina estuvo marcado por una serie de fases de auge y estancamiento en los mercados internacionales de 
capitales. Así, en la década de 1920 Colombia se erigió como uno de los mayores deudores internacionales 
durante el auge de exportación de capitales por parte de los Estados Unidos, pero en la década de 1930 fue 
uno de los principales deudores que declaró la moratoria de su deuda. 
El financiamiento retornó después de la Segunda Guerra Mundial y adquirió fuerza en la década de 1970 
con la llegada de los petrodólares a la región, lo cual desembocó en la crisis de la deuda y la denominada 
década perdida, donde Colombia, a pesar de tener una deuda considerablemente alta, no cayó en impago 
y negoció el acceso al mercado de capitales de manera individual. Esto vino acompañado de la implemen-
tación del paquete de reformas de ajuste estructural plasmadas en la Revolución Pacífica, el plan de de-
sarrollo económico y social 1990-1994 de César Gaviria el cual “[…] fue apoyado por el Fondo Monetario 
Internacional y por organismos técnicos independientes como Fedesarrollo” (Junguito, 2016, p.398). Fi-
nalmente, en la década de los años 90, se erige otro ciclo de endeudamiento, donde Colombia, al igual que 
otros países, hacen parte de la dinámica de un endeudamiento considerable. De acuerdo con las estadísticas 
del BM (2019), la deuda volvió a incrementarse considerablemente entre 1994 y 1999, alcanzando niveles 
1.3.1.2 El endeudamiento externo colombiano en el siglo XX
7
cercanos al 41% del PIB de ese año durante la denominada crisis de fin de siglo. A raíz de estacrisis, las leyes 
617 de 2000 y 819 de 2003 fueron expedidas. La primera consagró los límites máximos al endeudamiento 
de las entidades municipales, limitando su autonomía, y la segunda estableció la definición de superávit 
primario y la regla del gasto.
En la primera década del siglo XXI, la deuda se ubicó en niveles cercanos al 20% en relación al PIB. En los 
años siguientes, el valor de la deuda pasó del 22,2% del PIB en 2012 a un 41,6% del PIB, es decir, 134.972 
millones de dólares a mediados del presente año (Portafolio, 2019). Durante esta época, se establece toda 
una nueva regulación encaminada a generar la sostenibilidad fiscal con las modificaciones constitucionales 
del acto legislativo 3 de 2011 y las legales de las leyes 1473 de 2011 y 1695 de 2013. La primera desarrolla 
sobretodo la regla fiscal -que se basa en el superávit primario, un diferencial entre los ingresos fiscales y 
el gasto del gobierno sin contar el gasto del pago de intereses- y la segunda la que habla del incidente del 
impacto fiscal y lo regula. 
Este resumen histórico permite evidenciar que en toda la historia republicana de Colombia, el país se ha 
enfrentado a altos niveles de endeudamiento e impago. Aún así, en los últimos años se han establecido he-
rramientas que permiten garantizar el pago a los acreedores, pero que introducen, por medio del superávit 
primario, restricciones presupuestales que pueden afectar el gasto social. En concreto, para el año 2019, el 
presupuesto total es de 259 billones, de los cuales 51,9 (20,1%, la mayor asignación de los rublos especí-
ficos en servicios) se emplean para deuda pública (Minhacienda, 2019), un muy alto costo de oportunidad 
para el gasto social.
El cambio constitucional de 1991 trajo consigo muchas reformas institucionales que configuraron las diná-
micas económicas actuales; estas definen el papel del Estado en la economía y establecen un enfoque libe-
ral sobre su funcionamiento. En esta sección se hará un recuento del comportamiento macroeconómico del 
país y de las reformas fiscales, que no solo alteran el recaudo tributario, sino que cambian constantemente 
las condiciones para realizar actividades económicas, como por ejemplo, la inversión. A continuación, se 
presentará el análisis de la evolución de una serie de indicadores macroeconómicos relevantes para la for-
mulación de unas soluciones pertinentes al problema de deuda en el país.
El Gobierno Nacional Central (GNC) es la parte del Estado que más pesa sobre el balance fiscal nacional; 
además, es la más importante a la hora de tomar decisiones de índole fiscal. Es por esto por lo que el balan-
ce que presente esta entidad representa en gran parte la situación de las finanzas públicas.
8
1.4 El contexto actual: análisis del comportamiento
macroeconómico del País 1991-2016 y la sostenibilidad de la deuda
1.4.1 Análisis del Gobierno Nacional Central
Gráfica 1. Saldo de deuda Gobierno Nacional Central (miles de millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de la República.
Como podemos ver, la evolución de la deuda del GNC ha ido en aumento de una forma acelerada debido a 
diferentes variables, que han obligado al gobierno a contraer deuda para cubrir sus gastos, ya que este suele 
ser inflexible y atado a compromisos políticos de los gobiernos. Otro aspecto importante para analizar la 
deuda del GNC es su composición; en la Tabla 1 se puede ver los agentes económicos con los que el GNC 
ha contraído deuda, y en la Gráfica 2, la composición de la deuda entre externa e interna. Esta información 
no solo señala a los acreedores, sino que da luces sobre para qué se usa la deuda, ya que, dependiendo la 
entidad acreedora, ese dinero se debe usar para algunos proyectos específicos.
Con respecto a la composición de la deuda entre externa e interna, generalmente se menciona que una 
composición saludable y poco susceptible a choques cambiarios, es 70% interna y 30% externa. Luego de la 
crisis de 1998, que en parte se generó a partir de un mal manejo de la deuda, la composición de la deuda en 
el país se ha manejado bajo los parámetros “saludables” mencionados anteriormente; sin embargo, tras el 
fuerte choque petrolero de 2014, esta tendencia se revirtió. Desde el 2014, el aumento de la deuda externa 
que maneja el GNC se ha tornado alarmante, y no solo en términos absolutos, sino como porcentaje del 
total de deuda; si se sigue esta tendencia, la economía sería vulnerable a choques cambiarios que generarían 
aumentos insostenibles de los montos de deuda, dejando al país en una posición muy desfavorable. 
Tabla 1. Saldos de la deuda externa del GNC por agente prestamista 
(Cifras en billones de pesos)
Fuente: Informe preliminar. Situación de la Deuda Pública Colombiana 2018. Contraloría General de la República
9
Gráfico 2. Deuda del Gobierno Nacional Central por tipo 2010/2018 (participación porcentual)
Fuente: Informe preliminar. Situación de la Deuda Pública Colombiana 2018. 
Contraloría General de la República
En la Tabla 1, se puede ver que la banca multilateral, el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) y 
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), concentran el 73% de la deuda del GNC. En 
general, la deuda que se contrae con este tipo de organismos se emplea para rescates financieros o para de-
sarrollar grandes proyectos de infraestructura. Colombia ha mantenido una relativa estabilidad financiera, 
pero los grandes proyectos de infraestructura que se han llevado a cabo no se realizan de manera eficiente y 
han generado pérdidas, incluso de vidas, lo cual pone en entredicho el manejo eficiente de esta deuda, que 
a fin de cuentas pagan todos los contribuyentes. 
Además de la composición de la deuda, han surgido otras preocupaciones como el crecimiento de la deu-
da en Colombia; esto debido al bajo crecimiento económico y la depreciación del peso. Esta coyuntura ha 
generado que la deuda en razón del PIB haya incrementado de forma acelerada y sostenida en los últimos 
años. Como se muestra en el gráfico 1, la proporción de la deuda del GNC en el PIB fue aproximadamente 
47% en el año 2018.
Gráfico 3. Deuda del GNC como porcentaje del PIB en Colombia, 2001-2018
10
1.4.2 La sostenibilidad de la deuda
Fuente: Banco de la República. Elaboración propia
Dicho incremento acelerado y sostenido hace plantear el cuestionamiento sobre la sostenibilidad de la deu-
da, es decir, si en el futuro se puede pagar esa deuda. Esta preocupación es esencial para cualquier país, pues 
en caso de no pagarse, habría serias consecuencias sobre la economía de cada nación (Borensztein & Paniz-
za, 2008). Por estas razones, la normativa colombiana ha estado preocupada por garantizar los mecanismos 
jurídicos y económicos para honrar sus obligaciones, siendo una de las más recientes la implementación de 
la regla fiscal. De acuerdo con Blanchard (2019), una deuda es sostenible si los intereses que paga esta son 
inferiores al crecimiento económico de un país; esto, dado que en el tiempo no se requeriría un incremento 
en los impuestos para pagar dichas obligaciones, ya que solo bastaría con los ingresos de la economía y las 
tarifas actuales de los impuestos. En ese sentido, Blanchard (2019), hace un análisis del crecimiento econó-
mico y de las tasas de interés de la deuda en Estados Unidos en el período 1950-2018, y encuentra que el 
crecimiento económico ha sido en general superior a las tasas de interés de la deuda, mostrando que, por lo 
menos en Estados Unidos, la deuda es sostenible.
En el caso colombiano, Libreros y Pachón (2019), analizando las tasas de interés de los bonos de deuda 
(TES) a uno, cinco y diez años, y comparándolas con el crecimiento económico del país, encuentran que en 
el período 2003-2018, las tasas de los TES a uno y cinco años son en promedio menores que el crecimiento 
económico. Sin embargo, la tasa de interés promedio de los TES a 10 años es superior al crecimiento econó-
mico. Adicionalmente, muestran que, después dela implementación de la regla fiscal, las tasas de interés de 
la deuda en promedio han disminuido. Estos resultados se muestran en la Tabla 2.
Tabla 2. Promedio tasas de interés real de los TES a 1, 5 y 10 años y crecimiento del PIB, 2003-2018
Fuente: Libreros y Pachón (2019)
Lo anterior es un indicador de la sostenibilidad de la deuda en el corto y mediano plazo, pero de proble-
mas en el largo plazo. 
En este análisis se sigue lo hecho por Mendoza y Oviedo (2009), quienes, analizando los balances fiscales, 
las tasas de interés sobre la deuda y el crecimiento económico en Brasil, Colombia, Costa Rica y México, 
calculan el nivel de deuda sostenible para cada país. Para hacer este análisis, se debe tener en cuenta que 
la deuda pública (en el presente) depende de los siguientes factores: la deuda pública pasada, la diferencia 
entre la tasa de interés y el crecimiento económico, y el balance primario. El enfoque propuesto por Mendo-
za y Oviedo (2009), tiene los siguientes pasos: en primer lugar, calcular los valores mínimos de los ingresos 
fiscales y del gasto público primario; en segundo lugar, escoger el diferencial adecuado entre la tasa de in-
terés de la deuda y el crecimiento económico; en tercer lugar, calcular el nivel de deuda sostenible como la 
diferencia entre ingresos y gastos dividido por el diferencial del segundo paso. 
En el gráfico 4 se observa cómo se han comportado los ingresos y los gastos primarios como porcentaje del 
PIB en el período 2001-2018 y se encuentra que, en general, los gastos han sido mayores que los ingresos 
en Colombia; principalmente, el país ha registrado un déficit en el balance primario en este período. Para 
el cálculo del nivel sostenible de deuda, se toman como parámetros el ingreso del GNC en 11.4% del PIB 
(que corresponde a dos desviaciones estándar debajo del promedio para el período 2001-2018) y el gasto 
primario del GNC en 15.2% del PIB (que corresponde al promedio de este rubro para ese mismo período).
11
Gráfico 4. Ingresos y gastos del GNC Colombia, 2001-2018
Fuente: Banco de la República. Elaboración propia
En cuanto al comportamiento de la tasa de interés y el crecimiento económico, se debe resaltar lo siguiente: 
la tasa de interés sobre la deuda usada en este análisis, es igual a la tasa de interés nominal implícita, la 
cual resulta de la razón de los intereses pagados de la deuda pasada. Así mismo, se toma como referencia el 
crecimiento económico nominal. En el gráfico 5, se evidencia que para todo el período, el crecimiento no-
minal fue superior a la tasa de interés. Para el cálculo del nivel sostenible de la deuda, se toma la diferencia 
promedio entre la tasa de interés y el crecimiento nominal la cual es -7%.
Gráfico 5. Tasa de interés sobre la deuda y crecimiento nominal del PIB de Colombia, 2001-2018
Fuente: Banco de la República. Elaboración propia
Al realizar el cálculo del nivel sostenible de deuda del GNC, se encuentra que este es del 55% del PIB, siendo 
este mayor al cálculo hecho por Lozano et al (2019), el cual obtiene un 50% del PIB. Las diferencias entre 
el estudio hecho por Lozano et al (2019) y este análisis, radican en el período de análisis y en el cálculo del 
diferencial entre la tasa de interés y el crecimiento económico. El período de análisis del estudio de Lozano 
et al (2019) es 2007-2017, mientras que la tasa de interés toma como referencia la tasa de los bonos del 
tesoro de Estados Unidos y el crecimiento económico es igual al crecimiento del PIB per cápita de Colombia 
entre 1977 y 2016.
12
Si se mira el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2019, las proyecciones que se hacen para la deuda del 
GNC muestran dos distintos escenarios de sostenibilidad de la deuda dependiendo del enfoque que se use; 
en el MFMP, la deuda del GNC llega a ser del 51.5% del PIB en el 2019, lo cual es mayor al nivel de deuda 
pública sostenible de Lozano et al (2019), pero inferior al mostrado en este análisis. Sin embargo, estos dos 
análisis coinciden en que el denominado espacio fiscal, el cual es la diferencia entre la deuda actual y el nivel 
sostenible de deuda, se está cerrando, por lo cual, de seguir la tendencia creciente de la deuda, se requeriría 
un ajuste futuro de las finanzas públicas.
De acuerdo a lo desarrollado anteriormente, se sustenta la necesidad del planteamiento de propuestas 
que ayuden a disminuir el impacto de la deuda pública. Como se observó, la deuda tiene impactos en la 
soberanía nacional, en la provisión de derechos sociales e incluso en la sostenibilidad fiscal del país; riesgos 
que deben discutirse antes de que se conviertan en problemáticas mayores. A continuación, se realizará 
un recuento de las estrategias que la literatura menciona como soluciones que han empleado los distintos 
gobiernos para solucionar el tema de la deuda pública. Posteriormente, se realizará un análisis de las op-
ciones más convenientes, procediendo a plantear una propuesta de política pública que ayude a resolver el 
problema que se ha desarrollado en este apartado para Colombia.
Este apartado tiene como objetivo elaborar un breve recuento de las alternativas más trabajadas en la academia 
y en los casos concretos de los Estados. Este análisis es relevante para la evaluación de las políticas que se rea-
liza después, con el fin de estructurar una política que se ajuste a los requerimientos y las necesidades del país.
Se han estudiado y analizado diversos enfoques sobre la sostenibilidad fiscal, en especial con respecto a las 
crisis fiscales. Uno de estos enfoques sostiene que es necesario que los países adopten las medidas nece-
sarias para garantizar un superávit primario suficiente para controlar la deuda pública; un ejemplo de esto 
es la adopción de medidas para controlar el gasto público. Otras opciones menos convencionales son: que 
las instituciones financieras emitan deuda en una nueva unidad de cuenta (actuarían como intermediarias 
en el proceso de emisión de bonos soberanos) o que se evite la relación negativa del desaceleramiento de 
las economías (países podrían protegerse vendiendo bonos indizados al crecimiento del PIB). En general, 
el enfoque de Martner y Tromben (2004) apunta a la generación de superávits primarios, mecanismos de 
autoseguro y un mejoramiento de las condiciones de financiamiento.
Posteriormente, a partir de la aplicación de las políticas aconsejadas por el Consenso de Washington, los 
países latinoamericanos priorizaban el manejo de las políticas monetarias (como la reducción de la inflación 
y la fijación de tasas de interés y de tasas de cambio en sus niveles naturales) para mantener la estabilidad 
macroeconómica y el crecimiento a largo plazo de los países. Dentro de este marco, el manejo fiscal debía 
consistir en el establecimiento de reglas fiscales que demarcaran el nivel óptimo de deuda y de déficit fis-
cal; así, con un el comportamiento fiscal óptimo, se evitaba el efecto desplazamiento real y financiero. Sin 
embargo, esta idea cambió con la crisis del 2008, ya que resultaba imposible el estímulo monetario, pues 
se generó el fenómeno de trampa por liquidez. 
13
2. Enfoques académicos para la gestión de la deuda pública
2.1 El enfoque colombiano: solución de la sostenibilidad fiscal
2.1.1 Los enfoques de sostenibilidad fiscal en la literatura
Los países comenzaron a utilizar estímulos fiscales para hacerle frente a la recesión que implicó la crisis, así 
como para el incentivo a la creación de capital físico y humano; es decir, se comenzaron a plantear una polí-
tica fiscal más discrecional. Dentro de este marco, el enfoque y el debate de la política macroeconómica ha 
girado en torno a la política fiscal como herramienta fundamental para la estabilización del comportamien-
to macroeconómico y, específicamente, como estabilizadora contracíclica (CEPAL, 2018). En este contexto, 
se desarrolla el planteamiento ya mencionado de Blanchard; planteando la flexibilización de las reglas y de 
los ajustes tanto fiscales como de la deuda pública(CEPAL, 2018).
Blanchard, Chouraqui, Hagemann y Sartor (1990) explican que la sostenibilidad fiscal se define en términos 
generales como el objetivo de las políticas y estrategias fiscales, para hacer converger la razón deuda sobre 
PIB a un nivel que sea considerado sostenible. Sobre esta premisa, construyen cuatro indicadores para me-
dir la sostenibilidad fiscal; de corto, mediano, largo plazo y uno teórico. 
El primero de ellos consiste en calcular el valor del déficit primario más el actual nivel de deuda sobre PIB 
multiplicado por el diferencial entre la tasa de interés real y el crecimiento económico; este indicador per-
mite dilucidar si hay problemas de sostenibilidad de la deuda en el corto plazo. El segundo indicador con-
siste en el promedio del balance fiscal primario esperado durante los próximos cinco años, más el promedio 
del diferencial entre la tasa de interés real y crecimiento económico en este mismo horizonte de tiempo. 
El tercer indicador que mencionan los autores tiene que ver más con los procesos de envejecimiento de la 
población; es decir, tiene que ver con las futuras presiones sobre el sistema pensional y el sistema de salud 
(gasto público primario); se sugiere entonces proyectar el gasto en salud y el de pensiones para tener estos 
factores en cuenta. El último indicador propuesto es el diferencial entre la tasa impositiva sostenible y la 
actual tasa impositiva. Se define la tasa impositiva sostenible a aquella que sea igual al valor anualizado de 
los gastos y transferencias esperados, más el diferencial entre la tasa de interés real y el crecimiento del 
PIB multiplicado por el nivel de deuda a PIB. Si esa tasa impositiva es mayor a la verdadera tasa impositiva, 
entonces se tienen que incrementar los impuestos. Es por esto por lo que no se puede hablar de una sola 
forma de medir la sostenibilidad fiscal, sino que varias convergen a nivel mundial.
Por otro lado, también se argumenta que es fundamental una estrategia institucional que contemple la 
composición de la deuda. Gabriela Fernández (2006) explica que lo anterior es fundamental para mejorar el 
manejo de recursos públicos y reducir la vulnerabilidad ante eventos externos, contribuye a profundizar los 
mercados de valores, fortalece las finanzas públicas (facilita la rendición de cuentas), contribuye a la trans-
parencia, coherencia y simplicidad de la gestión del endeudamiento público y fortalece la credibilidad de las 
autoridades económicas. Es por esto que la estrategia debe permitir una evaluación constante de los costos, 
riesgos y beneficios de las opciones de endeudamiento, dejar una definición de los requerimientos en corto, 
mediano y largo plazo, y tener un monitoreo de la sustentabilidad y vulnerabilidad fiscales.
Fernández (2006) desarrolla su planteamiento a partir de los aspectos más relevantes que se discutieron en 
el marco del Foro “Sovereign Debt Management” (SDM Forum) organizado por el BM en el 2006. A partir 
de lo anterior, la autora propone múltiples estrategias para gestionar la deuda pública. La primera es tratar 
el problema desde un enfoque sistémico: explica que es fundamental que exista una articulación entre la 
gestión de la deuda y la política fiscal. Es claro que existe una estrecha relación entre el control del costo de 
servicio de deuda y la reducción del nivel de endeudamiento, por lo que resulta necesario coordinar la elec-
ción de fuentes de financi amiento y las condiciones de los préstamos. La segunda es la administración de la 
deuda pública: la autora explica que, dentro del marco del foro, se discutieron hechos estilizados respecto a 
objetivos, metas y políticas de administración de la deuda, entre otros. Algunos de estos hechos estilizados 
para las naciones fueron: que los mayores riesgos en el portafolio de deuda tienen que ver con el tipo de 
cambio, y que los objetivos comunes son cubrir las necesidades de financiamiento del gobierno, minimizar 
el costo de servicio del endeudamiento, y promover el desarrollo del mercado doméstico de deuda, entre
14
| otros (Fernández, 2006). De esta manera se puede realizar una caracterización de los enfoques de deuda 
pública, que no son unívocos ni han tenido una sola aplicación en los diferentes países. A continuación, se 
desarrolla el enfoque aplicado por Colombia y el cual es el objeto de esta investigación.
|
La sostenibilidad de la deuda en Colombia se ve regulada principalmente por una regla fiscal; específicamen-
te, la ley 1473 de 2011. Esta ley dictamina un límite sobre el déficit estructural (ingresos estructurales menos 
gastos estructurales) con el objetivo de que en el año 2022 este déficit se reduzca al 1% del PIB. Esta norma 
dictamina gran parte de la política fiscal que se va a ejecutar, ya que no puede ser superado el déficit, limi-
tando la cantidad de presupuesto que se puede ejecutar año tras año, incluidos otros gastos como el social.
Sin embargo, en el 2019, esta regla se flexibilizó, y cambió el objetivo para 2019 a 2.7% y el de 2020 a 2.3%. 
A partir de lo anterior, podemos observar que el manejo de la regla no es tan estricto como se cree, y que 
esta se cambia de acuerdo con la necesidad del gobierno. A pesar de la regla fiscal, el comportamiento del 
déficit fiscal ha seguido una trayectoria de ampliación en términos absolutos, y, en términos relativos, tuvo 
un aumento preocupante; por ejemplo, en el caso del Sector Público de Financiero (SPNF). Por lo tanto, 
parece indicar que la regla fiscal no se ha cumplido, y no ha cumplido su propósito de un déficit estructural 
bajo y sostenible a largo plazo. 
Gráfico 6. Sector público no Financiero (miles de millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de la República.
Gráfico 7. Balance del Sector público no Financiero (% del PIB)
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de la Repúblic y el DANE
15
2.1.2 Enfoque de sostenibilidad empleado por Colombia
Este diagnóstico de la sostenibilidad fiscal se debe al manejo procíclico de la política fiscal en el país. Se 
supondría que, además de los objetivos de sostenibilidad, la regla fiscal guiaría al país para adoptar una 
política contracíclica que suavizara los efectos del ciclo (Lozano et al., 2019); sin embargo, esto no se está 
cumpliendo, ya que la formulación de la política fiscal de corto plazo y reformas tributarias en las que 
se oficializan una serie de exenciones al gran capital mientras se castiga a las capas medias y 
los asalariados , generando recurrentemente huecos fiscales . Con respecto a este manejo, Lozano et al 
(2019) hace la siguiente consideración:
Entonces, el manejo de la sostenibilidad fiscal del país, a pesar de ser formulado y legislado, no se cumple 
a cabalidad, y normas como la regla fiscal no se siguen del todo. Por lo tanto, no es claro que llevar una 
regla fiscal sobre el déficit estructural del país haya sido efectivo para cumplir objetivos de sostenibilidad; 
aunque se cumple con las exigencias del FMI en los pagos anuales del endeudamiento. Debe concluirse 
entonces que es necesario transformar la política fiscal con otras herramientas que favorezcan la inversión 
del Estado y garanticen los derechos sociales. 
Existe otra alternativa además de la sostenibilidad fiscal para acabar con las deudas del país: simplemente 
no pagarlas. Al respecto, Reinhart & Rogoff (2012) expresan la no existencia de una legislación internacional 
que obligue a los Estados a pagar sus obligaciones crediticias adquiridas; sin embargo, afirman que los Es-
tados que entran en una etapa de impago, les son impuestas una serie de sanciones políticas y económicas 
como un mecanismo de presión para obligarlos a cumplir sus obligaciones crediticias. Esto en razón de que 
el uso de la fuerza por parte de los Estados acreedores no está permitido desde la ocupación del puerto de 
la Guaira en Venezuela por parte de la alianza militar de los imperios Alemán e Inglés y el Reino de Italiaa 
comienzos del siglo XX (Herrera, 2017). En ocasiones suele considerarse el impago de deuda soberana como 
una situación anormal, pero Reinhart y Rogoff (2012) señalan que el impago es un mecanismo frecuente en 
los países altamente endeudados, porque estos saben que si caen en tal situación, serán rescatados por los 
Estados acreedores o las instituciones multilaterales con el fin de mantener la estabilidad del sistema finan-
ciero; esto lo evidencia la crisis de la deuda de los años 80, donde se otorgó liquidez a los países en aprietos 
con el fin de evitar la caída del sistema financiero global (Avella, 2006). 
Sin embargo, el impago no es viable porque, cuando un Estado entra en default, mediante la intervención de 
las instituciones multilaterales, los Estados acreedores imponen una serie de sanciones políticas y econó-
micas que afectan las diferentes relaciones de los países en dificultades con el Exterior y facilitan su declive 
social, político y económico (como ocurrió con Venezuela). En caso de regresar al sistema, se le impondrían 
una serie de reformas de ajuste estructural que buscan el pago de las obligaciones financieras de manera 
permanente en detrimento de las condiciones de vida y bienestar de los ciudadanos de ese país. Por tanto, 
esta opción no es viable para ser adoptada en el caso colombiano, por los altos costos económicos y sociales 
que ello puede implicar. Adicional a esto, los Estados que caen en default tienen una mayor inestabilidad a
16
“[…] Por el lado de la deuda, se estimó el llamado límite natural de la deuda, para el gobierno 
nacional, entendido como el nivel máximo de deuda sostenible bajo “escenarios de ingresos y 
gastos adversos”. Se subraya que el límite de la deuda no es más que un valor indicativo, o de 
referencia, que es valioso en la medida que le da señales al gobierno para evitar que su deuda se 
acerque a ese nivel. Los resultados sugieren que dicho límite natural ascendería a 50% del PIB, 
cifra que no es muy alta, especialmente si se reconoce que actualmente la deuda sobrepasa el 
45% del PIB y que sigue siendo sensible a los choques externos.” (2019, 37)
2.2 Declararse en default: no pagar
 lo largo del tiempo y una mayor probabilidad de caer en impago de nuevo. Como lo muestran Reinhart, Ro-
goff y Savastano (2003) los países con historia de impago generan una intolerancia a la deuda; es decir, que 
son más susceptibles a caer en impago aún con deudas consideradas estables, como ocurre con Argentina.
Así mismo, y concretando en el caso de Colombia, el impago genera problemas jurídicos que hacen que el 
Estado se vea envuelto en un proceso judicial. Para llegar a una solución de impago, debería cambiarse la 
estructura de la Constitución Política, especialmente su artículo 90 que establece que el Estado es respon-
sable de todo daño antijurídico que le sea imputable, así como enfrentar un juicio de sustitución en la Corte 
Constitucional. Una opción de default en las actuales condiciones internacionales obliga a unificación 
de los países deudores en bloques regionales que le posibiliten no tan solo resistir a las con-
secuencias del impago o una renegociación, sino, igualmente, a encontrar mecanismos de intercambio 
económico paralelos y por fuera del ordenamiento de la globalización financiera.
La justificación de las auditorías de la deuda se fundamenta en el derecho de la ciudadanía a conocer los 
procesos de endeudamiento que realizan los Estados, los cuales pueden haberse obtenido con decisiones 
que no consultan los intereses colectivos, en cuyo caso puede decretarse la ilegalidad de las mismas. En 
el caso Colombiano podría ser el caso de los endeudamientos realizados mediante corrupción (Odebrecht, 
Reficar para citar los más conocidos). Para lograr este objetivo, la auditoría debe conocer los contratos, las 
autorizaciones legales, los informes contables y la forma en cómo fueron gastados esos recursos en medio 
de un análisis del contexto macroeconómico en el que fueron obtenidos. 
Los fundamentos jurídicos existentes que permiten exigir estas auditorías son:
La iniciativa para la realización de estas auditorías puede salir de cualquiera de las ramas del poder público 
o de la ciudadanía. Así, en el caso de Ecuador, en el 2007 cuando el gobierno de Rafael Correa estaba recién 
posesionado, la auditoría de la deuda fue convocada por el propio presidente mediante el decreto ejecutivo 
No 472 del mismo año. En lo que se refiere a iniciativas parlamentarias sobre el tema, la Constitución Federal 
brasilera de 1998 postula la realización de este tipo de auditorías con la participación de senadores y diputa-
dos federales, lo que hasta el momento no se ha cumplido. Un avance en el cumplimiento de esta exigencia 
constitucional fue la investigación realizada por una Comisión de la Cámara de Diputados Federales, la cual 
funcionó entre Agosto del 2009 y Mayo del 2010. En lo atinente a iniciativas judiciales, la de mayor reconoci-
miento fue la del llamado “Fallo Olmos”, que se desarrollará en conjunto con el concepto de la deuda odiosa.
17
2.3 La auditoría de deuda pública: el modelo alternativo
El Principio de Transparencia y Derecho de acceso a la información: de las acciones del Estado con-
sagrado en el Derecho internacional de las Naciones Unidas y, en el caso colombiano, en la propia 
constitución.
El Principio democrático de la participación ciudadana: Igualmente reconocido en el Derecho Inter-
nacional. En Colombia, la constitución de 1991 en su artículo primero nos definió como “República 
unitaria, descentralizada y participativa”; lo que significa que la participación constituye un principio 
fundante de nuestra organización política.
El Principio de Motivación para la realización de acciones de crédito público: La totalidad de los 
endeudamientos deben tener motivación y justificación. Los gobernantes como representantes del 
conjunto de la sociedad no pueden realizar actos que comprometen los ingresos de los ciudadanos 
con responsabilidades fiscales sin tener una justificación para realizarlos. 
Las auditorías ciudadanas pueden convocarse por organizaciones sociales, como sindicatos, organiza-
ciones campesinas, colectivos universitarios, utilizando herramientas jurídicas e invocando los derechos 
mencionados. La primera en este tipo de auditorías surgió en Brasil en el 2001, formalizando una fun-
dación sin ánimo de lucro que centralizó la información y logró obtener documentos oficiales. Logró 
igualmente accionar en forma de red con organizaciones nacionales e internacionales incidiendo en el 
seguimiento a la deuda ecuatoriana.
En todas estas auditorías se ha logrado demostrar que la deuda pública constituye un mecanismo de despo-
jo del patrimonio público y una forma de exacción de las poblaciones. Hace parte de un sistema de exacción 
financiera que posibilita una gran concentración de la riqueza.
Dentro de las discusiones sobre la auditoría de la deuda, se encuentra el concepto relativamente reciente 
de deuda odiosa como mecanismo político de reducción de deuda y fomento de la legitimidad del Estado. 
Se menciona en muchas ocasiones al abogado ruso Alexander Nahum Sack como el creador de la teoría ju-
rídica detrás de la deuda odiosa; según él, esta se da cuando “[…] un poder despótico contrae una deuda no 
para las necesidades y los intereses del Estado, sino para fortificar su régimen despótico, para reprimir a la 
población que lo combate, etc” (Sack, 1927). La importancia de crear esta categoría es el efecto que genera 
sobre la obligación: el demostrar que una deuda es odiosa se podría considerar una forma de objeto ilícito 
que anularía el contrato y que cambiaría, en principio, al titular de la obligación de este. 
“[…] esta deuda es odiosa para la población de todo el Estado [...] Esta deuda no es obligatoria para la na-
ción; es una deuda de régimen, personal delpoder que la contrajo, y, en consecuencia, deja de tener validez 
cuando ese poder cae” (Sack, 1927). 
Este concepto de deuda ha sido poco desarrollado en la práctica, aunque se encuentran algunos ejemplos 
famosos que más podrían parecerse a impagos fundamentados en el poder político. 
Sin embargo, se puede sostener que dicho criterio ha sido aplicado más como una forma de impago que como 
un criterio válido de anulación porque 1) ha sido anulado unilateralmente por el mismo deudor o por una na-
ción protectora, no mediante un proceso judicial, como lo menciona Sack, y 2) no se ha demostrado, volvien-
do al proceso judicial, los dos factores decisivos que se enuncian en el planteamiento de la deuda ilegítima.
También se resalta que 3) se utiliza el poder político y no el judicial para evitar el pago, por lo cual no existe 
una verdadera contradicción ni igualdad de armas y 4) se dan en un contexto donde aún esa institución no 
ha sido creada de manera previa y general. Por otro lado, también se destaca un antecedente de deuda ile-
gítima al separar los actos de gobierno de los creados por los funcionarios, especialmente en contextos de 
dictaduras militares. En concreto, el fallo Olmos fue el resultado de un proceso penal en Argentina que, si 
bien no generó condenas (al presentarse el fenómeno de la sobresesión), si generó un antecedente impor-
tante pues estudió cómo se generó la deuda y como esta fue usada para reprimir al propio pueblo: 
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2.3.1 El concepto de deuda odiosa
Sin pretender ser exhaustivo, podemos citar: las tres olas de repudio de deudas en Estados Uni-
dos, en los años 1830, 1860 y 1870; los repudios de deuda practicados por México en 1861,1867 
1883 y luego en los años 1910; el repudio realizado por Perú de la deuda reclamada por la banca 
Dreyfus de París; el repudio de la deuda reclamada por España a Cuba en 1898; el repudio de las 
deudas de los Boers por parte del Reino Unido durante la conquista del Transvaal en 1899-1900; 
el repudio de las deudas zaristas por parte de la Rusia bolchevique en 1918 (Toussaint, 2016, 2).
Sin embargo, podría resultar interesante observar los alcances que podría tener esta figura, así como en 
los impactos políticos, como una verdadera herramienta de control hacia el corporativismo financiero in-
ternacional. El inconveniente que tiene esta figura es que, precisamente, no tiene un desarrollo normativo 
directo en la actualidad, llevando a la necesidad de recurrir a las actuales teorías civiles del contrato. Una 
regulación directa podría disipar dudas y surgir como una plataforma legal para una auditoría posterior.
En este punto se plantea una estrategia desde la misma institucionalidad: el utilizar instituciones existen-
tes como la contraloría para generar un seguimiento a la legalidad de los títulos, y evitar el endeudamiento 
ilegítimo y excesivo. Los ejes de acción de la Contraloría, pueden ayudar en la búsqueda de realizar acompa-
ñamiento al orígen, destinación y pago de los valores producto del endeudamiento, que son claves para un 
control que trasciende de lo fiscal. El tema de la deuda pública ya es estudiado por parte de esta institución; 
en el Informe de la Contraloría General de la República (CGR) (2018) se detalla que el mayor prestatario de 
deuda pública es el Gobierno Nacional Central (GNC) con un monto ascendente a $468.86 billones, equi-
valentes al 47.9% del PIB; mientras que el endeudamiento acumulado tanto del gobierno nacional como de 
los entes locales llega a los $576.89 Billones (59% del PIB).
Más allá del análisis cuantitativo, que es valioso en sí mismo, el análisis de los factores que afectaron la 
evolución de la deuda del GNC tiene 5 pilares, como lo detalla el informe: 1) Contexto internacional menos 
favorable, 2) evolución de las diferentes variables económicas internas, 3) necesidades de financiamiento, 
4) la política de endeudamiento de corto plazo y 5) las operaciones de manejo de deuda realizadas en el 
año. Es aquí cuándo el accionar de la contraloría toma sentido, al intervenir para el diagnóstico. La estra-
tegia institucional que analizamos pasa por evaluar la sostenibilidad de la deuda, sobre todo a largo plazo. 
La CGR encuentra que la devaluación, la tasa de interés externa e interna y el crecimiento económico, son 
los factores principales del aumento de la deuda pública. La conclusión más importante es que, en los años 
donde la tasa de interés real de la deuda fue superior al crecimiento económico, la deuda a PIB se elevó, 
mientras en los años en que el crecimiento superó la tasa de interés, la deuda disminuyó. Así mismo, se 
generan propuestas desde esta misma institución:
Sin embargo (más allá de los informes) la institucionalidad debe trascender en el control del endeudamien-
to, ejecutando acciones concretas para garantizar la legalidad, control y seguimiento de la deuda; esto, 
transitando de una posición de vigilancia externa a una de control.
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“[…] El gobierno constitucional, en junio de 1984, se dirigió al Fondo Monetario Internacional 
exponiendo la situación heredada, el deterioro económico a partir del fracaso de la política en 
ese sentido practicada durante el gobierno de facto, reclamando condiciones más adecuadas 
para cumplir los compromisos. Tal vez ha llegado el momento de reiterar similar petición para 
lograr una reducción en los costos financieros de la deuda” (Olmos, 2000, 94).
2.3.2 El seguimiento administrativo
“[…] Si se cumplen las proyecciones del Comité Consultivo de la Regla Fiscal en materia de 
crecimiento económico (observado y potencial), tasa de interés de la deuda, tasa de cambio y 
déficit fiscal, se garantizará la sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional, en la medida en 
que la deuda se reduciría del 49,8% en 2018 al 35,5% del PIB en 2029” (CGR, 2018)
En el momento del desarrollo de este documento existe una estrategia institucional para mejorar la 
condición de adquisición de los títulos: la evaluación de Riesgos y beneficios permanente de la Dirección 
Nacional de Planeación.
En su manual de operaciones de crédito público (2013), la Dirección Nacional de Planeación plantea, dentro 
de su apartado de esquemas de seguimiento, un seguimiento por parte de las entidades ejecutoras que 
busca generar un impacto positivo en la mejora de la condición contractual, seguimiento dividido en 4 fases: 
1) gestión financiera de proyectos, 2) sistemas de control internos contables y administrativos, 3) Informes 
y estados financieros y 4) auditoría externa. Además, recalca que:
También existe una estrategia desde el mercado de valores y otros actores del sistema financiero para generar 
esta mejora. Al ser un tema de complejidad económica y bursátil, se hace una mención concreta a la estrategia 
que busca la Superintendencia Financiera de Colombia en conjunto con la ANIF y la Bolsa de Valores de 
Colombia, para robustecer el mercado de capitales (ANIF, 2017). La propuesta para el desarrollo del Mercado 
de Capitales se basa en cuatro estrategias principales: 1) facilitar el desarrollo de nuevas alternativas de 
inversión mediante la innovación financiera, 2) promover el acceso al Mercado de Capitales, 3) robustecer 
el marco y los mecanismos de supervisión del Mercado de Valores (supervisión basada en riesgos), y 4) 
fortalecer la supervisión de conductas y autorregulación que incluya el desarrollo de nuevas tecnologías.
También la jurisprudencia ha entrado en el trabajo de evaluar las operaciones contractuales de deuda pública. 
En el Radicado 1587, Sentencia del año 2005, el CdE analiza la Ley 85 de 1995, especialmente su artículo 
8, en lo referente a la racionalización tributaria en relación a asumir obligaciones pensionales de entes 
autónomos universitarios del orden nacional a cambio de activos. El CdE señalará, entre otras precisiones, 
una que tiene especial importancia en el estudio: La Ley 85 de 1995 ya está diseñada para saneamiento de 
obligaciones crediticias del sector público; deslegitimando así el proceder delente ministerial.
De esta breve reseña se destacan varias conclusiones: en primer lugar, que el seguimiento contractual está 
más enfocado en el pago de los contratos que en el mejoramiento de las condiciones para el Estado. En 
segundo lugar, se encuentra la búsqueda del fortalecimiento del mercado de valores y atraer inversión 
extranjera robustecer el sistema financiero. Ninguna de estas alternativas tiene el foco en el Estado ni una 
mejora contractual para disminuir el servicio a la deuda general. Así, se estima conveniente incluir dicha 
tarea en una posible comisión auditora.
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“[…] El DNP a través de Subdirección de Crédito-SC, asesora a los organismos y entidades públicas 
en la presentación y preparación de programas y proyectos a ser financiados con crédito externo o 
interno, brindando apoyo en materia de diseño de operaciones y fuentes de financiación.” (2013)
“[…] las entidades ejecutoras son responsables de los compromisos establecidos en le contrato 
de préstamo. Sus obligaciones son informar periódicamente a las instancias de coordinación 
(DNP-Ministerio de Hacienda-Organismos de control), la programación de desembolsos y los 
avances en la ejecución de los proyectos, asegurarse de cumplir con los cronogramas de des-
embolsos establecidos al momento de la firma del empréstito y adelantar auditorías y control 
interno a los proyectos” (Dirección Nacional de Planeación, 2013)
2.3.3 Mejora de la condición contractual: plataforma jurídica actual
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De acuerdo con la Contaduría General de la Nación (2000) un aspecto contable y jurídico a tener en cuenta 
por las entidades del nivel nacional -que resulten obligadas a cancelar sumas de dinero como consecuencia de 
decisiones judiciales en el marco de la Ley 298 de -1996 son las conciliaciones judiciales en las operaciones 
de crédito público, definidas como fórmula de acuerdo entre las partes. El acto de conciliación también se 
denomina juicio de conciliación. La Contaduría señala, además, que procuran la transigencia de las partes, 
para no llegar a un proceso de tipo judicial. Si las partes concilian, esta tiene los mismos efectos que una 
sentencia emitida por un Juez.
Esta alternativa se refiere al control que pueden establecer otros actores sobre la deuda, como los que se 
ven afectados por ella o la sociedad en su conjunto. El sistema jurídico colombiano tiene herramientas que 
permiten que exista un control por parte de los ciudadanos a los actos que ejecuta el Estado; entre ellos, el 
contraer deuda pública. Algunos de ellos son mencionados a continuación.
La acción pública de inconstitucionalidad es una herramienta que viene instaurada desde la reforma política 
de 1910 y desarrollada en los artículo 241 y 242 de la Constitución Política de Colombia. Esta herramienta 
permite que cualquier ciudadano pueda pedir que una ley sea eliminada porque considere que contradice 
a la constitución. Para el caso en concreto de la deuda pública, una ley fundamente una solicitud de 
préstamos podría atacarse por motivos de inconstitucionalidad, revirtiendo todas las actuaciones jurídicas 
que se hicieron con base en ella.
La acción popular es una acción que también puede ser iniciada e impulsada por cualquier ciudadano. Este 
mecanismo está regulado en la ley 472 de 1998 y su función es proteger los derechos más allá de los 
individuales. En términos de la Corte Constitucional, “[…] las acciones populares son herramientas procesales 
que ocupan un lugar preponderante en la defensa de los derechos colectivos en el orden jurídico” (Corte 
Constitucional, Sentencia C11/630-). En concreto, existe una causal que tiene potencial de herramienta 
para el control de la deuda: el literal e.) del artículo 4 de la ley 472; la defensa del patrimonio público. Estas 
acciones pueden solicitar medidas cautelares que pueden generar un debate político alrededor de ciertos 
títulos cuando, por ejemplo, son pedidos a excesivas tasas de interés. Sin embargo, hay que tener en cuenta 
que la utilización de esta herramienta no permite, en un primer momento, dar a discutir la legalidad de 
ninguna norma, sino disminuir las consecuencias.
2.3.3.1 Conciliación Judicial
2.3.4 Control judicial y político por parte de la población
2.3.4.1 Herramientas jurídicas actuales de control
2.3.4.1.1 Acción pública de inconstitucionalidad
2.3.4.1.2 Acción popular
La nulidad simple es un mecanismo administrativo que se utiliza con el fin de atacar la legalidad de una norma 
administrativa general. Está consagrada en el artículo 137 de la ley 1437 y tiene algunas características 
especiales, como no requerir de un interés propio para impulsar el proceso ni requerir de apoderado. Las 
causales establecidas, según la norma son: 1) los actos fueron expedidor por la entidad con infracción de 
las normas en que deberían fundarse, 2) sin competencia, 3) en forma irregular, 4) con desconocimiento del 
derecho de audiencia y defensa, 5) mediante falsa motivación, o 6) con desviación de las atribuciones propias 
de quien los profirió. Sin embargo, hay que recordar que muchos de estos títulos son contratos estatales, por 
lo cual no entrarían dentro de la definición de actos administrativos generales. Aún así, la norma establece 
la posibilidad de demandar actos concretos (como los actos en los cuales se fundan los contratos) cuando se 
cumple alguna de las causales establecidas anteriormente. En los casos en concreto, esta herramienta podría 
usarse por parte de la ciudadanía con el fin de realizar un control a los títulos en concreto.
En el marco de la democracia participativa existente en Colombia, se resaltan ciertos mecanismos que, al 
contrario de los anteriormente mencionados, no buscan extinguir una obligación jurídica o una norma, sino 
generar otra. En concreto, el referendo puede ser de dos tipos: el constitucional y el legal. Este es definido 
por la Corte Constitucional como un mecanismo de participación que “[…] incorpora un proyecto de reforma 
constitucional que debe ser sometido a consideración de la ciudadanía” (Corte Constitucional de Colombia, 
sentencia C10/397-). Mediante él se pueden generar nuevos textos y derogar otros, siempre que se cumplan 
con los requisitos y las mayorías necesarias para tal fin. En esta medida, se puede utilizar el referendo como 
mecanismo de participación para introducir nuevos requisitos, modificar los existentes e introducir nuevas 
instituciones jurídicas con el fin de tramitar la deuda, como lo es el concepto de deuda ilegítima.
En la segunda mitad del siglo XX, en el marco de la guerra fría y las dictaduras apoyadas por los Estados 
Unidos, las instituciones multilaterales como el FMI y el BM, otorgaron ciertos préstamos a los países 
en vías de desarrollo con el fin de mantener una posición predominante en la región (Millet & Toussaint, 
2009). Adicionalmente, se impuso un modelo tecnocrático en la dirección de la política económica de 
los Estados, porque se estableció la figura de un Ministerio de Hacienda que ordena las finanzas públicas 
y los asuntos económicos del Estado; esto le dio primacía al pago de la deuda externa y la estabilidad 
macroeconómica (crecimiento y baja inflación) como un voto de confianza hacia los mercados financieros, 
dejando de lado vigencia de la democracia y las instancias de participación ciudadana establecidas por 
las Cartas Constitucionales.
La deuda pública trasciende al Estado para convertirse en un problema de la población porque su pago 
condiciona el bienestar y la calidad de vida de los habitantes de un país. Así, se hace necesario otorgarle 
vigencia a los mecanismos democráticos y de participación ciudadana como una forma de control del pueblo 
sobre el actuar de los gobernantes, quienes suelen regirse por lo dictado por las elites del capitalismo 
financiero y sus defensores. En ese sentido, Bolivia constituye un ejemplo y un avance en esa línea, dado
que estableció un control político sobre el endeudamiento público mediante el debate y la aprobación