MeritoYEmpleoPublico-9789587945355

Vista previa del material en texto

M
ér
it
o 
y 
em
p
le
o 
p
ú
b
lic
o:
 r
et
os
 y
 d
es
af
ío
s 
d
e 
la
 a
d
m
in
is
tr
ac
ió
n
 p
ú
b
lic
a 
co
n
te
m
p
or
án
ea
Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia
Vicerrectoría de Investigación
AURA NIDIA HERRERA ROJAS
ANDRÉS ABEL RODRÍGUEZ VILLABONA
EDITORES
Mérito y empleo público: 
retos y desafíos de la 
administración pública 
contemporánea
Aura Nidia Herrera Rojas
Psicóloga de la Universidad Nacional de 
Colombia, con estudios de especialización 
en Estadística y doctorado en Evaluación 
y Tecnología informática en Ciencias del 
Comportamiento de la Universidad de Barcelona. 
Profesora de la Universidad Nacional de 
Colombia, coordinadora del Laboratorio de 
Psicometría, fundadora y actual líder del grupo 
de investigación Métodos e Instrumentos 
en Ciencias del Comportamiento y directora 
del Centro de Pensamiento en Evaluación y 
Meritocracia.
Andrés Abel Rodríguez Villabona
Abogado de la Universidad Nacional de 
Colombia, magíster en Filosofía del Derecho 
de la Universidad París II, magíster en Derecho 
Público de la Universidad París I, y doctor en 
Derecho Público de la Universidad Grenoble-
Alpes. Profesor de la Facultad de Derecho, 
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad 
Nacional de Colombia, codirector del Centro 
de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia. 
Vicedecano académico y coordinador académico 
de la maestría y la especialización en Derecho 
Constitucional de la misma Facultad.
Mérito y empleo público: 
retos y desafíos de la 
administración pública 
contemporánea
Aura Nidia Herrera Rojas
Andrés Abel Rodríguez Villabona 
Editores
Mérito y empleo público: 
retos y desafíos de la 
administración pública 
contemporánea
© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá
 Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia
© Vicerrectoría de Investigación
 Editorial Universidad Nacional de Colombia
© Aura Nidia Herrera Rojas
 Andrés Abel Rodríguez Villabona
 Editores
© Varios autores
Primera edición, 2021
ISBN 978-958-794-534-8 (papel)
ISBN 978-958-794-535-5 (digital)
Colección Escuela de Pensamiento
Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia
Edición 
Editorial Universidad Nacional de Colombia
direditorial@unal.edu.co
www.editorial.unal.edu.co 
Coordinación editorial: Dayán Viviana Cuesta Pinzón
Corrección de estilo: Omar Andrés Portilla
Coordinación de la colección: Mario Fernando Guerrero
Diseño de páginas interiores: Marisol del Rosario Vallejo
Diseño de la cubierta: Nick Yei Castro Gómez
Ilustración de la cubierta: Freepik (https://www.freepik.es/)
Diagramación: Andrea Kratzer M.
Bogotá, D. C., Colombia, 2021
Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio 
sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.
Impreso y hecho en Bogotá, D.C., Colombia, 2021
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
Mérito y empleo público: retos y desafíos de la administración pública contemporánea / Aura Nidia 
 Herrera Rojas, Andrés Abel Rodríguez Villabona, editores. -- Primera edición. 
 -- Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia; 
 Universidad Nacional de Colombia. Vicerrectoría de Investigación. Editorial, 2021.
 1 CD-ROM (144 páginas). -- (Colección Escuela de Pensamiento. Centro de Pensamiento en 
Evaluación y Meritocracia)
 
 Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo 
 ISBN 978-958-794-535-5 (e-book)
 1. Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) -- Empleados públicos –Colombia -- Congresos, 
conferencias, etc.2. Congreso Internacional de Meritocracia : «Mérito y Empleo Público : retos y desafíos 
de la administración pública contemporánea» -- Tercero – 2019 -- Bogotá 3. Meritocracia 4. Funcionarios 
públicos -- Promoción -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 5. Empleo en servicios públicos 
-- Concursos -- Colombia --Congresos, conferencias, etc. 6. Administración pública -- Funcionarios y 
empleados -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 7. Función pública Funcionarios y empleados 
-- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 8. Carrera administrativa -- Empleados públicos -- 
América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 9. Igualdad de oportunidades en el empleo -- Funcionarios 
y empleados -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 10. Inclusión social I. Herrera Rojas, Aura 
Nidia, 1962-, editor II. Rodríguez Villabona, Andrés Abel, 1975-, editor III. Serie
CDD-23 352.63098 / 2021
Contenido
Introducción 9
Papel de la meritocracia en la administración 
pública contemporánea 13
La meritocracia que necesitamos 16
Horacio Cao
Meritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en 
América Latina 28
Carlos González Barragán
El reto de garantizar procesos meritocráticos 
inclusivos 39
Inclusión laboral de personas con discapacidad: 
abordaje desde una perspectiva de derechos 
humanos 42
Bernardita López Radrigán
En búsqueda de evaluaciones equitativas 
en los procesos meritocráticos 54
Aura Nidia Herrera Rojas
Rol de la administración de justicia 
en la consolidación del mérito 63
Validez de la prueba de análisis de estrés vocal 
en los concursos de méritos para el ingreso 
a la función pública. Una construcción jurisprudencial 66
Sandra Lisset Ibarra Vélez
Corte Constitucional y carrera administrativa. 
Recuento de los asuntos más relevantes 78
Cristina Pardo Schlesinger
El mérito en el poder judicial 106
Hernando Torres Corredor
Entre libertad e igualdad: las paradojas 
constitucionales de la meritocracia 114
Andrés Abel Rodríguez Villabona
Reflexión crítica y prospectiva 125 
Diez claves del mérito y la meritocracia 128
Jesús García Cívico
Autores 139
9
Introducción
El Congreso Internacional de Meritocracia viene realizándose des-de 2016, como iniciativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil (cnsc), entidad que, por mandato constitucional, es la encargada de la 
administración y vigilancia del sistema de carrera administrativa, mediante el 
reconocimiento del mérito, considerado el eje central para el acceso y perma-
nencia en los empleos públicos. La cnsc ha centrado sus esfuerzos en conso-
lidar un Estado eficiente a partir de la profesionalización de la burocracia. En 
ese sentido, espacios como el Tercer Congreso Internacional Mérito y empleo 
público: retos y desafíos de la administración pública contemporánea propician 
la evaluación y definición de nuevos mecanismos e instrumentos que permi-
tan afianzar la meritocracia en Colombia.
Uno de los procesos meritocráticos más antiguos, consolidados y reco-
nocidos en el país es la admisión de estudiantes a la Universidad Nacional de 
Colombia (unal), el cual ha sido un referente para el ingreso a la educación 
superior desde 1939. De igual manera, la unal ha sido pionera en el diseño, 
estudio y uso de técnicas y procedimientos aplicados al desarrollo de concursos 
de méritos para el ingreso a cargos públicos, en varias entidades públicas desde 
hace más de setenta años. Recientemente, como institución académica, a través 
de su Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia (cpem), la unal ha 
promovido un espacio de estudio y análisis sobre el concepto de mérito, su 
aplicación y su evaluación.
La relación entre la cnsc y la unal se ha estrechado a través de un con-
venio institucional o alianza estratégica que busca aportar a la consolidación 
del mérito, como principal mecanismo de acceso a los empleos públicos de 
carrera en Colombia, así como a la generación de conocimiento y el desarrollo 
10
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
de actividades académicas sobre el tema. El cpem de la Universidad Nacional de 
Colombia ha impulsado esta alianza, buscando avanzar en la mejora continua 
de la función pública, la profesionalización del empleo público y la garantía del 
Estadosocial de derecho.
Una de las principales estrategias ha sido trabajar de la mano con entida-
des nacionales y territoriales, tanto del sector público como del privado, en la 
construcción conjunta de sistemas de mérito. Desde el Estado, los principales 
actores institucionales que han liderado este debate son la Procuraduría General 
de la Nación y las Altas Cortes (principalmente, la Corte Constitucional y el 
Consejo de Estado). Estas instituciones han orientado la línea jurisprudencial 
que debe tenerse en cuenta en los procesos de selección, desde una visión 
integral de los derechos fundamentales, así como de las garantías que deben 
salvaguardarse en los concursos de méritos. Con el mismo propósito, desde la 
cnsc se ha considerado que las universidades son aliados estratégicos, en tanto 
actores relevantes que contribuyen al debate y la discusión sobre la meritocracia 
y su papel en la administración pública.
A pesar de su corto tiempo de funcionamiento, el cpem se postula como un 
eje articulador entre la academia y la institucionalidad con el interés de socializar 
los retos y desafíos de la consolidación del mérito y las discusiones actuales 
sobre su dinámica y su implementación. En este sentido, ha participado junto 
con la cnsc y otras instituciones académicas en la coorganización del Diálogo 
interamericano: mérito y servicio civil en perspectiva comparada, evento que 
se llevó a cabo en 2018; adicionalmente, en 2019 organizaron ocho eventos 
de reflexión sobre temas específicos, y sus miembros participaron en los foros 
regionales que la cnsc desarrolló en 2017-2018.
Para la tercera versión del Congreso Internacional, además de la cnsc y la 
unal, participó la Universidad Libre (ul) como coorganizadora. En tanto institu-
ción de educación superior, la ul propende por la construcción permanente de 
un mejor país y una sociedad democrática, pluralista y tolerante, a través de 
la formación de profesionales éticos, idóneos, competentes y sanamente com-
petitivos. Junto a ello, la ul impulsa el desarrollo sostenible, iluminada por los 
principios filosóficos y morales de su fundador, con liderazgo en los procesos 
de investigación, ciencia, tecnología y solución pacífica de los conflictos. 
Desde estos principios, aquella universidad ha puesto a disposición de los 
concursos de méritos del régimen general colombiano de carrera administrativa 
la pericia e idoneidad de su recurso humano, capacidad técnica y experiencia en 
procesos objetivos de selección e infraestructura, para verificar el cumplimiento 
de los requisitos mínimos y evaluar las competencias de cerca de 240 000 aspi-
rantes a las 8500 vacantes, en cuatro procesos de selección. Estos antecedentes 
la convierten en un aliado estratégico para la cnsc, en el desarrollo de su mi-
sión de garantizar, a través del mérito, que las entidades públicas cuenten con 
Introducción
11
servidores de carrera competentes y comprometidos con lograr los objetivos 
institucionales y los fines del Estado.
El Tercer Congreso de Meritocracia Mérito y empleo público: retos de la 
administración pública contemporánea buscó generar un espacio de diálogo 
nacional e internacional para reflexionar sobre los desafíos que enfrenta la ad-
ministración pública moderna, en la implementación y consolidación del mérito 
como mecanismo de acceso al empleo público. Para esto, se incorporó el punto 
de vista de académicos, quienes ejercen un rol directivo en la administración y 
los operadores de justicia, a través de tres paneles y una reunión llevada a cabo 
después del congreso. 
El primer panel versó sobre el papel de la meritocracia en la administración 
pública contemporánea, el segundo se ocupó de algunas reflexiones y propuestas 
para responder al reto de garantizar procesos meritocráticos inclusivos y en el 
tercero se mostró un panorama de la función que la administración de justicia 
ha jugado en la consolidación del mérito en Colombia. Por último, en la reu-
nión del poscongreso, organizada por el Centro de Pensamiento en Evaluación 
y Meritocracia, se buscó propiciar una reflexión crítica y prospectiva sobre las 
ideas fundamentales de mérito y meritocracia, a través de la conferencia del 
profesor Jesús García Cívico.
13
Papel de la 
meritocracia en 
la administración 
pública 
contemporánea
La meritocracia 
que necesitamos
Horacio Cao
Universidad de Buenos Aires, Argentina
17
Introducción
El trabajo que presentamos tiene el objetivo de someter a la crítica el concep-
to de meritocracia y establecer sus potencialidades y debilidades frente a las 
necesidades del Estado. Toma como referencia el caso argentino, pero estima 
que, mutatis mutandis, el análisis desarrollado podría ser de utilidad para otros 
países sudamericanos.
Nuestro objetivo es primordialmente organizacional, pero, tratándose del 
Estado, no podemos dejar de resaltar que sus asuntos generan modelos y metá-
foras que repercuten sobre lo que ocurre en la sociedad. Adicionalmente, la ad-
ministración pública, en cuanto mayor organización del país, marca un patrón de 
influencia sobre los agregados estructurales. En este sentido, no podemos dejar 
de hacer un recorrido sucinto de las raíces ético-sociales de la meritocracia, toda 
vez que este concepto no solo fue utilizado en el ámbito de la gestión, sino que 
es esgrimido con frecuencia como pauta de justicia en el ámbito social.
En lo que se refiere a lo organizacional propiamente dicho, partimos del 
supuesto de negar la existencia de algún modelo universal de racionalidad 
18
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
superior para la acción colectiva. Ella está en función de elementos históricos, 
institucionales y estructurales, así como de los objetivos que se asignen a cada 
ente.
En el presente trabajo, se busca hacer un abordaje que permita el tratamiento 
muy conciso de los principales asuntos, en una doble perspectiva, organizacio-
nal y ético-social. Con esto en mente, dividimos el texto en tres secciones: en 
la primera, nos enfocamos, por un lado, en los dilemas y críticas planteados 
alrededor del concepto meritocrático y, por otro, en las dificultades que implica 
poner en marcha un sistema que trate de incorporarlo al accionar estatal. En 
la segunda, analizamos las fortalezas de la meritocracia y explicamos por qué 
sostenemos que, a pesar de la solidez de muchas de las críticas que se le hacen, 
la consideramos un concepto fecundo para la actual etapa sudamericana. En la 
tercera sección, a partir de los análisis anteriores, hacemos algunas recomen-
daciones importantes para tener en cuenta en el tratamiento y desarrollo de 
sistemas meritocráticos en el Estado.
Los problemas de la meritocracia
Como anticipamos, la meritocracia ha sido sometida a la crítica reiteradamente. 
Dentro de la profusa bibliografía, seleccionamos tres elementos que, para los 
efectos del presente trabajo, consideramos merecen especial consideración.
El clasismo meritocrático
La meritocracia ha sido ubicada, reiteradamente, dentro del espacio discursivo 
neoliberal y, en tal sentido, se ha considerado un concepto clave dentro del 
conjunto de herramientas que justifica y termina produciendo enormes des-
igualdades en nuestra sociedad. No parece casual que, en la obra que popularizó 
el término (Young, 1958), se realizara una crítica severa a la meritocracia, par-
ticularmente, por su vinculación discursiva con la reproducción de las élites y 
su tendencia a tener poca consideración con quienes pierden en la competencia 
por lugares específicos en la sociedad.
El argumento más recurrente para cuestionar la validación por mérito del 
esfuerzo individual se encuentra en las condiciones asimétricas de partida de 
las diferentes personas en una sociedad capitalista. En tal sentido, se hace notar 
que en la fórmula tradicional (mérito = talento + esfuerzo) se ha minimizado laimportancia del segundo término —por otro lado, en términos de trayectoria, 
mucho más difícil de medir—, mientras que el primero es presentado como 
una desigualdad natural del genio.
19
La m
eritocracia que necesitam
os
Hace más de cincuenta años, textos como los de Bourdieu y Passeron 
(2012)1 hacían notar que el mérito no hacía más que explicitar y ponderar el 
peso que la familia ejercía en la transmisión de los diferentes tipos de capital. 
Dentro de ellos, prestaba atención no solo al obvio renglón económico, sino 
también a lo social y cultural que, al ser una herencia difícil de visibilizar, hizo 
que la meritocracia se ejerciera en perjuicio de los menos afortunados. De esta 
forma, la de por sí debatible forma de darwinismo social no generaría la premiación 
del más apto, sino un escenario en el que la herencia termina sobreponiéndose 
siempre tanto al empeño como a conceptos igualitarios de justicia social. 
Meritocracia y tecnocracia2
Un segundo punto de tensión se vincula con la propensión de la meritocracia 
a vincularse con la defensa de un orden tecnocrático. Se trata de un tema ne-
buloso, más aún en el Estado, donde diferenciar las incumbencias del saber y 
la política es complejo por naturaleza.
Como es sabido, desde lo tecnocrático se propone que el conocimiento 
técnico o científico debería ganar creciente autonomía y capacidad de decisión, 
en detrimento de las instituciones políticas. Como no es difícil notar, esta 
perspectiva entra en tensión, particularmente, con el régimen democrático, 
pues este se basa en la participación y la igualdad de todos los ciudadanos, 
independientemente de sus talentos.
De lo que no hay duda, es que quienes propugnan ideas tecnocráticas se 
han valido del mérito para impulsar sus fórmulas para el funcionamiento estatal. 
Esta situación ha tendido a generar los siguientes problemas:
1. Un modo de construcción de hegemonía, que tiende a establecer como 
“técnicas” soluciones políticas.
2. Dentro del par política-administración (intrínseco al Estado moderno), 
un desequilibrio en favor del segundo término.
3. Una visión eficientista de herramientas, dispositivos y acciones, adju-
dicándoles un carácter valorativamente neutral.
1 Ver también Battistini y Szlechter (2016), Vélez (2018) y Cociña (2013). Estos escritos 
fueron referencia para el presente trabajo.
2 Sobre la base de Ochoa y Estévez (2006) y Ramos (2014).
20
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
Problemas instrumentales de gestionar la 
meritocracia
Un tercer factor, de un orden diferente de los ya citados, es la complejidad 
intrínseca que tiene la gestión de políticas meritocráticas. Ocurre que vincular 
cuáles son los méritos individuales que actúan virtuosamente con la función 
de productividad de las oficinas estatales implica definiciones discutibles. Es 
igualmente debatible seleccionar el plexo axiológico del mérito, pues el valor 
estatal no tiene una definición universalmente aceptada.
Asumiendo definiciones heroicas y viendo la amplia experiencia desarro-
llada, vemos que los casos exitosos remiten a sistemas complejos, onerosos, de 
largo plazo de maduración, que requieren de una constante actualización para 
mantener su efectividad y evitar que sean capturados por intereses empresa-
riales, penetrados por los sindicatos o ser víctima de conductas fraudulentas.
Elementos a favor de la meritocracia
Del mismo modo en que ciertos perfiles del concepto producen acalorados de-
bates, existen otros elementos que generan amplios consensos. En esta sección, 
pasamos revista a algunos de ellos.
La igualdad ante la ley: todavía hay tareas 
pendientes
Desde una perspectiva axiológica, los elementos menos polémicos de la merito-
cracia se vinculan con el momento fundante de nuestras nacionalidades. Hace 
algo más de 200 años, los líderes revolucionarios sudamericanos se propusieron 
dejar de lado condicionamientos innatos en lo referente al posicionamiento de 
los ciudadanos en la sociedad: particularmente, lugar de nacimiento (España 
o América), raza, pureza de sangre y religión. Para ello, se inspiraron en la De-
claración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que establece 
que “todos los ciudadanos [...] son igualmente admisibles a todas las dignidades, 
puestos y empleos públicos, según su capacidad, y sin otra distinción que la de 
sus virtudes y la de sus talentos” (art. 6).
Más allá de los indudables avances logrados, la igualdad ante la ley es toda-
vía un proyecto inacabado. Pensar desde una visión meritocrática sigue siendo 
importante para superar diferencias subsistentes (clase social, etnia) e incorporar 
otras dimensiones (por ejemplo, género o preferencia sexual, entre otras).
21
La m
eritocracia que necesitam
os
Porque es clave para salvaguardar un núcleo 
de estatalidad ante los cambios
En el marco de un modelo estatal, caracterizado por la preponderancia del 
Ejecutivo sobre los otros dos poderes del Estado, el escenario electoral argen-
tino aparece sujeto a importantes cambios de hegemonía, con dos propuestas 
opuestas, igualmente legítimas. En lo estatal, estas dos propuestas remiten a un 
diagnóstico que ven los grandes males en 1) la captura y 2) el clientelismo y la 
politización. Haciendo una simplificación extrema, al menos, desde lo formal, 
en el primer caso se promueve un modelo gerencial que, según se denuncia, es 
funcional a la captura; mientras en el segundo, se tiende a establecer personal 
de confianza, con denuncia análoga en lo relativo al clientelismo.
En este marco, es imperioso desplegar una institucionalidad que contenga 
ambos sistemas; para ello, lo meritocrático en las tareas “de orden superior”3 
es un primer paso vital en este sentido. En todo caso, en estos ámbitos, nunca 
se considerará excesivo el énfasis sobre el apego al Estado de derecho, en el 
marco de una subordinación de la técnica a la política: un orden meritocrático 
virtuoso es particularmente apto para avanzar en ambos aspectos.
Es instrumentalmente funcional a nuestro 
momento histórico
Las dos justificaciones previas son muy relevantes. Sin embargo, si tuviera que 
elegir una razón para defender la meritocracia en los Estados sudamericanos, 
sostendría: porque, en el largo plazo, se ha mostrado funcionalmente superior 
a los otros modelos realmente existentes: el modelo gerencial y el modelo de 
confianza.
Como adelantamos en la introducción, sostenemos que las formas orga-
nizacionales óptimas tienen el carácter de variable dependiente de los objeti-
vos estratégicos, las condiciones políticas, económicas y sociales y el grado de 
madurez alcanzado por la administración estatal. Si precisamos una estructura 
organizacional capaz de contribuir al desarrollo, se considera al orden merito-
crático el más adecuado por las siguientes razones4:
3 Remite, principalmente, a la gestión del régimen político y constitucional; tareas genera-
les de arbitraje entre ciudadanos y actores sociales y económicos y megapolíticas de 
educación, salud, defensa y relaciones exteriores. Sobre la base del informe de Dror 
(1995) al Comité de Expertos de las Naciones Unidas.
4 En una cantidad significativa de trabajos se sostiene esta vinculación. Ver, por ejemplo, 
Banco Mundial (1997, Parte III), Prats (1995), Rauch y Evans (1999). Ver también las 
recomendaciones del Comité de Expertos del Consejo Económico y Social de las Nacio-
nes Unidas (https://publicadministration.un.org/es/CEPA).
22
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
1. Hay ejemplos que muestran que es eficaz y eficiente. Debe resaltarse que 
el desafío estatal es más exigente en los países emergentes —como los de 
América del Sur—, donde la administración pública es considerada un 
actor clave para completar una serie de reformas yalcanzar el desarrollo.
2. Se ha mostrado capaz de superar dos de los grandes desafíos que de-
ben enfrentar los Estados sudamericanos: la propensión a la captura 
(debilidad del modelo gerencial) o a la dificultad para evitar el com-
portamiento desinstitucionalizado (debilidad del modelo de confianza).
3. Existe un capital organizacional, entendido como una serie de prácticas 
instaladas y con algún nivel de consolidación, en proceso de cimenta-
ción y mejoría desde hace más de un siglo.
4. En la experiencia histórica, se ha observado alto grado de dificultad para 
producir procesos eficientes de reforma organizacional. Los programas 
llevados a cabo han resultado costosos en términos fiscales y políticos, y 
los resultados han sido menores, cuando no negativos o, directamente, 
no han podido avanzar en sus objetivos de transformación.
5. Las metamorfosis políticas y la sucesión de programas fracasados de 
reforma han terminado generando una “fatiga de cambio”, que es con-
traproducente. En la maraña de idas y vueltas, el modelo meritocrático 
se presenta como el más consolidado y aceptado por la cultura organi-
zacional estatal y los ciudadanos. 
6. Las alternativas, como el modelo gerencial y el modelo de confianza, 
no se han mostrado eficaces para definir tres temas claves como a) el 
modelo de articulación política-administración y b) un esquema global 
de incentivos, gestión, control y disciplina del empleo público.
7. El modelo meritocrático presenta bases más potentes para la continui-
dad y la preservación de memoria institucional, tema clave ante un 
escenario de cambios.
Conclusiones y recomendaciones
A modo de resumen, digamos que la meritocracia presenta valores y disvalores. 
El saldo favorable remite a lo siguiente:
1. Su probada capacidad para enfrentar algunos de los desafíos más com-
plejos que el Estado debe enfrentar en esta etapa.
2. La existencia de una serie de prácticas instaladas y con algún nivel de 
consolidación —incluso a nivel de cultura organizacional— que implica 
una inversión que no debería desperdiciarse.
3. Las debilidades de sistemas alternativos (modelo gerencial, modelo de 
confianza).
23
La m
eritocracia que necesitam
os
Para minimizar sus problemas y hacerlo viable y virtuoso en el largo pla-
zo, deberá trabajarse continuamente en fortalecer un discurso que marque la 
potencia organizacional de lo meritocrático y, al mismo tiempo, haga notar sus 
limitaciones en términos de principio rector de la sociedad. Veamos a conti-
nuación algunas recomendaciones concretas:
Garantizar el cumplimiento de igualdad ante la ley
Como ha recomendado el Comité de Expertos en Administración Pública (Na-
ciones Unidas, 2019), lo meritocrático debe garantizar el “acceso a la función 
pública en condiciones generales de igualdad, sin distinción alguna de raza, 
color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen 
nacional o social, posición económica, nacimiento, discapacidad o cualquier 
otra condición”.
Para garantizar esta igualdad ante la ley, es fundamental hacer un seguimien-
to detallado de los beneficiaros y conocer las razones meritocráticas esgrimidas 
para hacerlo. Esto debe ser acompañado por políticas de mejoría continua de 
los instrumentos vinculados con su eficacia y el control contra fraudes y distor-
siones, generadas por reglamentaciones inadecuadas. Corresponde mencionar 
las eventuales tensiones que pudieran generar políticas inclusivas. Por un lado, 
porque inevitablemente produce mayores costos (por ejemplo, es más caro 
llegar a segmentos más vulnerables) y porque lo inclusivo es más complejo y 
lo complejo es más oneroso. Por otro lado, costos por hacer una elección no 
óptima (al generar discriminaciones positivas) y por las turbulencias que pudiera 
generar la inserción de personal extraño5.
Por último, no debe perderse de vista que la clase media de nuestros paí-
ses es la principal clientela de lo meritocrático, pues su capital fundamental 
es su formación y predisposición al esfuerzo. Este trampolín de la movilidad 
social —una de las joyas que dejaron los procesos desarrollistas del siglo xx— 
debe ser tenido en cuenta, tanto para su preservación y ampliación, en tanto 
es uno de los canales de movilidad social existentes, como para evitar que la 
ampliación de los horizontes meritocráticos transforme estas clases medias en 
su enemigo político.
5 Nos referimos a los casos de ingreso de personas percibidas como diferentes por el 
grupo de trabajo: otra extracción social, otro tipo de formación u otra etnia. En Ar-
gentina uno de los ejemplos de esta situación remite a las dificultades de inserción en 
oficinas del Estado para miembros de la comunidad transexual. Nada que no pueda re-
solverse con las previsiones adecuadas. Ver, por ejemplo, Secretaría de Empleo (2017).
24
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
Adaptar la meritocracia a las necesidades
Como dijimos, nuestro modelo meritocrático está en función de las contingen-
cias internas o externas: condiciones generales del mercado de trabajo estatal (y 
su relación con el sector privado), tecnología disponible, grado de dinamismo y 
turbulencia del entorno, cultura organizacional, sindicalización, modalidad de 
vinculación política-administrativa, etcétera. Si el sistema está suficientemente 
maduro, puede pensarse en discriminar estas contingencias, a fin de producir 
diferentes modelos meritocráticos en función de la materia o tipo organizacional 
de que se trate. En este punto, es válido lo dicho sobre los costos intrínsecos de 
la complejidad.
Más audaz, a fin de moderar el perfil elitista del conjunto de herramientas 
vinculado al concepto, sería valioso ver la forma de incorporar valores de me-
ritocracia social: las certificaciones y habilidades de cada postulante en términos 
de promover la inclusión, el respeto por la diferencia, la participación y la justicia 
social, entre otros.
Meritocracia no solo en el ingreso
Finalmente, no está de más remarcar que el reclutamiento meritocrático es un 
paso muy importante, pero no debe ser la única dimensión de trabajo. Por ejem-
plo, para Horn (1995), un régimen funcionarial, aun disponiendo de selección 
con base al mérito, no merece la plena calificación de sistema de mérito, si no 
cuenta con un adecuado desarrollo de la carrera administrativa.
La promoción por mérito es un elemento decisivo del sistema. Además, 
existen bastantes pruebas de que los sistemas más virtuosos son aquellos que 
tienen pautas de carrera bien establecidas, capaces de cubrir toda una vida 
administrativa.
Referencias
Banco Mundial (1997). Informe sobre desarrollo mundial 1997. El Estado en un 
mundo en transformación. Washington: Banco Mundial. 
Battistini, O. y Szlechter, D. (2016). Entre el oficio y el mérito. La evaluación 
del trabajo frente a la problemática del solapamiento salarial en Argentina. 
Pléyade —Revista de Humanidades y Ciencias Sociales, 18, 95-129. 
Bourdieu, P. y Passeron, J. C. (2012). Los herederos: los estudiantes y la cultura. 
México: Siglo XXI.
25
La m
eritocracia que necesitam
os
Cociña, M. (2013) Cinco argumentos contra la meritocracia. Centro de In-
vestigación Periodística (Ciper) –Chile. Recuperado de https://ciperchile.
cl/2013/06/07/cinco-argumentos-contra-la-meritocracia/
Dror, Y. (1995) Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos en materia de 
formulación de políticas [Documento presentado a la 12a reunión de exper-
tos del Programa de las Naciones Unidas en materia de Administración y 
Finanzas Públicas –Naciones Unidas]. Nueva York. Recuperado de http://
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan000754.pdf 
Horn, M. (1995). The Political Economy of Public Administration. Institutional 
Choice in the Public Sector. Cambridge (UK): Cambridge University Press.
Ochoa, H. y Estévez, A. M. (Coord.). (2006). El poder de los expertos.Para 
comprender la tecnocracia. Maracaibo: Centro de Estudios de la Empresa. 
Universidad del Zulia.
Naciones Unidas (2019). Comité de Expertos en Administración Pública (Informe 
sobre el 18º período de sesiones, 8 al 12 de abril de 2019). Consejo Eco-
nómico y Social. Suplemento N.° 24. Nueva York. Recuperado de http://
workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN99265.pdf
Prats, J. (1995). Los fundamentos institucionales del sistema de mérito. La 
obligada distinción entre función pública y empleo público. Documentación 
Administrativa No 241-242. Madrid: inap.
Ramos, A. (2014). La construcción del orden democrático. Burocracia, tecno-
cracia y meritocracia. Mérida (MX): Centro de Investigaciones de Política 
Comparada.
Rauch, J. y Evans, P. (1999). Bureaucratic Structure and Bureaucratic Perfor-
mance in Less Developed Countries. American Sociological Review, 64(5), 
748-765.
Secretaría de Empleo (2017). Guía de acciones para una inclusión sociolaboral 
de travestis, transexuales y transgéneros. Secretaría de Empleo. Ministerio 
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (con participación de pnud). Buenos 
Aires. Recuperado de https://www.undp.org/content/dam/argentina/Publi-
cations/Desarrollo%20Inclusivo/PNUDArgent-guia-sociolaboral-trans.pdf
Vélez, F. (2018). ¿Meritocracia? ¿Para quiénes? Revista Isonomía, 48, 147-167.
Young, M. (1958). The Rise of the Meritocracy, 1870–2033. Londres: Thames 
& Hudson.
Meritocracia 
y gobernanza 
sostenible e 
inteligente en 
América Latina
Carlos González Barragán 
Tecnológico de Monterrey y Universidad 
de Monterrey, México
29
Hoy por hoy, el rol del sector público es más complejo que nunca. Los problemas que enfrentan nuestras comunidades están cada vez más interrelacionados entre sí y requieren de una burocracia dispuesta a 
conocer y trabajar en estas relaciones. La labor de académicos, Gobierno y 
sociedad en el tema es muy alentadora y, sin duda, emocionante. Este capítulo 
muestra un panorama de la meritocracia en América Latina y describe sus 
principales retos ante la gobernanza inteligente.
¿Qué es la meritocracia?
La meritocracia existe cuando, en su gran mayoría, los puestos no electos del 
sector público son ocupados por personas que atravesaron un proceso de cre-
dencialización, basado en su educación, exámenes o alguna otra prueba de 
capacidad, donde existe una escalera para ascensos que, a su vez, dependen 
de mostrar credenciales, exámenes, experiencia o alguna otra prueba de mérito 
y en la que la estabilidad laboral está garantizada, salvo por mal desempeño 
(Weber, 1946, pp. 196-204).
30
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
¿Cómo vamos en meritocracia en América Latina?
Las reformas a los servicios civiles en el mundo en busca de la meritocracia no 
son nuevas. En Estados Unidos y Reino Unido, las reformas que buscaban evitar 
el control político de los puestos gubernamentales datan de finales del siglo xix. 
Hoy en día, estos países se jactan de tener servicios civiles preeminentemente 
meritocráticos. Sin embargo, esta transición les llevó generaciones. Stephen 
Skowroneck (2003) señala que no fue sino hasta la década de 1930 cuando 
podía señalarse que, en su mayoría, los servidores públicos en Estados Unidos 
estaban incorporados por el nuevo sistema.
Tomando esta lección, sabemos que, por un lado, puede esperarse una 
importante resistencia al cambio y, por otro, que las reformas por sí mismas no 
se implementan automáticamente. Atendiendo estas preocupaciones, el Banco 
Interamericano de Desarrollo (bid) ha elaborado índices que buscan medir el 
estado y los avances en temas de servicio civil en la región. En la tabla 1, se 
presentan algunos de los indicadores que componen tales índices. El primero 
es el de la presencia de mérito en el sistema de cada país. El segundo es la 
eficiencia, que mide la inversión en capital humano, en relación con la polí-
tica fiscal y los mercados de referencia. El tercero es la capacidad funcional, 
definida como la capacidad del sistema de influir en el comportamiento de los 
empleados públicos, a través de sus competencias, incentivos a la productividad 
y flexibilidad del sistema.
En América Latina, han proliferado las reformas al servicio civil y los da-
tos del bid muestran un avance importante en el tema del mérito y eficiencia, 
aunque se trate de un avance modesto en capacidad funcional. Sin embargo, el 
mecenazgo, entendido como la distribución discrecional de empleos del sector 
público para premiar a seguidores y apuntalar relaciones políticas y personales, 
sigue vivo (Grindle, 2010).
Tabla 1. Puntuación de tres características deseables en el sector público de América Latina
País
Mérito Eficiencia Capacidad funcional
2004 2011-2013 2004 2011-2013 2004 2011-2013
Bolivia 7 27 30 35 13 17
Brasil 93 93 50 55 61 63
Chile 60 67 65 85 61 64
Colombia 53 67 50 55 46 46
Costa Rica 67 73 40 50 41 46
Ecuador 20 27 10 15 19 26
El Salvador 13 33 0 25 17 27
Guatemala 20 20 35 35 16 19
31
M
eritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en A
m
érica Latina
País
Mérito Eficiencia Capacidad funcional
2004 2011-2013 2004 2011-2013 2004 2011-2013
Honduras 7 7 5 15 7 11
México 40 47 35 40 40 39
Nicaragua 20 40 30 35 14 29
Panamá 0 20 10 35 16 24
Paraguay 13 40 15 15 11 24
Perú 20 40 10 25 16 29
República Dominicana 7 27 40 40 24 36
Uruguay 53 73 45 45 50 53
Región 33 42 30 37 29 34
Fuente: adaptado de Iacoviello y Strazza (2014).
La resistencia observada en algunos países de América Latina ha sido do-
cumentada por Merilee Grindle (2010). Esta investigadora ha encontrado que 
el principal reto no es la reforma sino su implementación. En esta fase es donde 
la reforma se obstaculiza. Los principales mecanismos empleados para esta 
obstaculización son los siguientes:
1. Exclusión, exención o excepción: buscar que las nuevas reglas no se 
apliquen en agencias o servicios determinados.
2. Desmantelamiento institucional: legislar la desaparición de la agencia o 
comisión encargada de la gestión del sistema de servicio civil.
3. Reducir fondos: disminuir el presupuesto del que dispone la agencia 
implementadora, a fin de diezmar su capacidad de trabajo y, con ello, 
reducir oportunidades para exámenes o concursos.
4. Recatalogar: descentralizar decisiones de personal a otros órdenes de 
Gobierno o agencias que estén fuera de la legislación.
5. Redefinir: legislar una reducción al alcance inicial de la reforma al ser-
vicio civil.
6. Reingeniería: buscar maneras de contratar personal por fuera de las 
regulaciones del servicio civil.
A la lista de Grindle, conviene añadir las medidas antitecnócratas —como 
las legisladas recientemente en México— que, si bien parecen bien intencionadas 
y están cobijadas en la genuina búsqueda de austeridad, inhiben la capacidad 
del Gobierno para atraer y retener a los mejores talentos. Se alude a leyes que 
buscan limitar las remuneraciones de empleados gubernamentales, sin atender 
a los salarios en el mercado de referencia. Estas leyes ponen al sector público 
en una desventaja aun mayor sobre el sector privado, a los ojos de prospectos 
calificados. Esto constituye, efectivamente, un límite a la meritocracia.
32
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
En la actualidad, México tiene una ley que limita los salarios gubernamen-
tales y prohíbe que alguien en el Gobierno gane más que el presidente de la 
República. Los legisladores buscaban que esto aplicara tanto a secretarios de 
Estado como a legisladores y ministros de la Suprema Corte. La ley está vigente, 
pero algunas dependencias e institutos la han impugnado o han buscado alegar 
estar exentas al ser organismos independientes o buscan que no se aplique a 
quienes ya están contratados.
Otra ley antitecnócrata es la que busca limitarlas posibilidades de empleo 
en el sector privado, tras haber tenido algún rol directivo en el Gobierno. La 
idea es que el servidor público no use sus relaciones, información privilegiada 
y conocimientos adquiridos en el puesto gubernamental para beneficiarse de 
ellos en el sector privado. Si bien algunos de estos objetivos son loables (como 
reducir el uso de información privilegiada y el tráfico de influencias), esto tam-
bién impide que los funcionarios busquen un desarrollo profesional legítimo 
fuera del Gobierno. 
Con respecto a lo anterior, Bilmes y Gould (2009) han documentado que 
los profesionistas cada vez más buscan la posibilidad de poder “saltar” entre 
el sector público y el privado, y este tipo de reformas dificultan este tipo de 
migración. La legislación mexicana contempla una restricción de diez años 
tras haber ostentado algún puesto directivo. Esta ley ya ha sido aprobada 
por el Senado y la Cámara de Diputados, de modo que su promulgación es 
inminente1.
¿Qué es la gobernanza inteligente y sostenible?
La administración pública ha evolucionado al igual que el entorno donde existe. 
Sus objetivos, funciones y estilos han cambiado. Desde la administración tradi-
cional weberiana, enfocada en los procesos y jerarquías; pasando por la nueva 
administración pública, basada en indicadores, resultados y frecuentemente, 
tomando lecciones del sector privado; llegando a la gobernanza en redes, donde 
la forma de gobernar y la gestión de servicios es compartida; hasta alcanzar, 
ahora, la gobernanza inteligente y sostenible que busca la eficacia, enfocada en 
los destinatarios específicos. La tabla 2 muestra la progresión en estos paradig-
mas de la administración pública.
1 Para una discusión más amplia de este punto ver reporte del Instituto Mexicano de 
Ejecutivos de Finanzas o análisis del politólogo Macario Schettino (2019).
33
M
eritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en A
m
érica LatinaTa
b
la
 2
. C
am
bi
os
 d
e 
pa
ra
di
gm
a 
en
 la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a
A
nti
gu
a 
ad
m
in
ist
ra
ci
ón
 
pú
bl
ic
a
Ad
m
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
tr
ad
ic
io
na
l (
dé
ca
da
 d
e 
19
60
)
N
ue
va
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 
pú
bl
ic
a 
(d
éc
ad
a 
de
 
19
80
)
N
ue
va
 g
ob
er
na
nz
a 
pú
bl
ic
a 
(d
éc
ad
a 
de
 2
00
0)
G
ob
er
na
nz
a 
in
te
lig
en
te
 y
 
so
st
en
ib
le
 (d
éc
ad
a 
de
 2
02
0)
Pr
in
ci
pi
os
 d
e 
go
be
rn
an
za
E
l G
ob
ie
rn
o 
ex
cl
us
iv
am
en
te
E
l G
ob
ie
rn
o 
es
 
el
 m
ej
or
 c
al
ifi
ca
do
La
 g
ob
er
na
nz
a 
efi
ci
en
te
La
 b
ue
na
 g
ob
er
na
nz
a
La
 g
ob
er
na
nz
a 
efi
ca
z
Pú
bl
ic
o 
se
le
cc
io
na
do
Sú
bd
it
os
E
l e
le
ct
or
ad
o
C
lie
nt
es
La
 c
iu
da
da
ní
a
E
l p
úb
lic
o
Se
rv
ic
io
s 
 
pú
bl
ic
os
Pr
es
ta
ci
ón
 d
e 
se
rv
ic
io
s 
bá
si
co
s
Pr
es
ta
ci
ón
 d
ir
ec
ta
Pr
es
ta
ci
ón
 c
on
tr
at
ad
a
Pr
es
ta
ci
ón
 c
op
ro
du
ci
da
Pr
es
ta
ci
ón
 a
da
pt
ad
a 
a 
de
st
in
at
ar
io
s 
es
pe
cí
fic
os
Fu
nc
io
ne
s 
de
l 
G
ob
ie
rn
o
G
ob
er
na
r
O
ri
en
ta
r
D
ir
ig
ir
Fa
ci
lit
ar
D
is
eñ
ar
E
st
ilo
 d
e 
lid
er
az
go
A
ut
oc
rá
ti
co
Bu
ro
cr
át
ic
o
C
om
pe
ti
ti
vo
C
ol
ab
or
at
iv
o
C
on
st
ru
ct
iv
o
R
es
po
ns
ab
ili
da
d
Lí
de
r
Je
ra
rq
uí
a
M
er
ca
do
R
ed
D
is
ti
nt
os
 n
iv
el
es
O
bj
et
iv
o 
y 
or
ie
nt
ac
ió
n
O
be
di
en
ci
a,
 
ba
sa
do
 e
n 
la
 le
al
ta
d
Le
ye
s,
 b
as
ad
o 
en
 la
s 
no
rm
as
In
di
ca
do
re
s,
 b
as
ad
o 
en
 
re
su
lt
ad
os
R
el
ac
io
ne
s,
 b
as
ad
o 
en
 la
 c
on
fia
nz
a
So
st
en
ib
ili
da
d,
 
ba
sa
do
 e
n 
la
 ju
st
ic
ia
N
ot
a:
 lo
s 
tít
ul
os
 “A
nti
gu
a 
ad
m
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a”
 y
 “G
ob
er
na
nz
a 
in
te
lig
en
te
 y
 s
os
te
ni
bl
e”
 fu
er
on
 a
ña
di
do
s 
po
r e
l a
ut
or
.
Fu
en
te
: a
da
pt
ad
o 
de
 H
ow
le
tt,
 K
ek
ez
 y
 P
oo
ch
ar
oe
n 
(2
01
7)
.
34
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
La gobernanza inteligente y sostenible puede encuadrarse dentro de los 
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) de las Naciones Unidas. Este nuevo en-
foque de gobernanza va más allá de normas, resultados y redes. Ahora, se busca 
diseñar intervenciones que logren todo lo anterior, pero de forma sostenible e 
inclusiva, guiados a satisfacer los ods, siempre con la mirada puesta en el futuro. 
Este nuevo paradigma está regido por principios de efectividad, rendición de 
cuentas e inclusividad.
La efectividad quiere decir, primero, que el nuevo modelo requiere de per-
sonal competente y, segundo, las políticas públicas estén basadas en evidencias 
sólidas y colaboración entre diferentes agencias y órdenes del Gobierno. Es decir, 
la efectividad será mayor cuanto más se integren y compartan mejores prácticas 
en el Gobierno, en vez de quedarse en los pensamientos jerárquicos lineales. La 
rendición de cuentas debe estar basada en la integridad de la información, la bús-
queda de transparencia y la presencia de un auditor o supervisor verdaderamente 
independiente. En cuanto a inclusividad, el Gobierno busca que nadie se quede 
atrás, a la vez que debe guiarse por la no discriminación, buscar la participación, 
alentar la subsidiaridad y promover la equidad intergeneracional.
Ello no es tarea menor, por lo que actualmente los servidores públicos 
requeridos van más allá de simples administradores, ejecutores de proyectos o 
lazos con la comunidad. En la actualidad, se necesitan servidores capaces de 
usar y crear plataformas que permitan la colaboración efectiva y el intercambio 
de datos. Además, se requiere una comunicación inclusiva que transforme datos 
complejos en imágenes, diagramas e infografías que democraticen la gobernanza.
¿Qué implica la gobernanza inteligente y 
sostenible para la meritocracia?
La gobernanza inteligente y sostenible hace que la meritocracia sea más rele-
vante que nunca. Ya no solamente se trata de evitar clientelismo-mecenazgo 
para buscar que los mejores estén en el Gobierno. Sino que ahora la demanda 
de servicios y la forma de proveerlos hace imprescindible la meritocracia. Al 
tener al público como audiencia meta, la gobernanza inteligente e inclusiva 
presupone la existencia de un servicio civil. El buscar lo mejor para el público 
no es compatible con el mecenazgo ni el clientelismo.
El éxito en la gobernanza inteligente y sostenible requiere excelencia en el 
desarrollo de capacidades, a través de muchas disciplinas y habilidades, incluyen-
do las habilidades duras y blandas (hard skills y soft skills; habilidades técnicas y 
habilidades interpersonales). Es necesario reclutar, entrenar, invertir y retener el 
talento. Además, ese talento debe ser realmente diverso, tanto en género, como en 
representación regional y, en la medida de lo posible, en estrato socioeconómico.
35
M
eritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en A
m
érica Latina
Esto requiere de un compromiso mayor con el mérito y la diversidad, lo 
que implica invertir en la gente. Esto va más allá de pagar mayores salarios u 
ofrecer prestaciones o incentivos. Más bien, significa apalancar el conocimiento, 
desempeño, compromiso y humanismo de la burocracia para mejorar procesos 
y ofrecer mejores resultados. Significa fomentar el intra-emprendimiento, sin 
represalias en caso de no lograrse el resultado deseado. Significa buscar que el 
servidor público desarrolle habilidades de pensamiento crítico, pensamiento 
complejo, pensamiento prospectivo y pensamiento de diseño. 
La mayoría de los servidores públicos tienen ideas de cómo mejorar procesos, 
ser más efectivos o ser más eficientes; pero los paradigmas anteriores no los em-
poderaban para buscar esto (Poocharoen, 2019). Como podemos ver, la realidad 
de la administraciónpública actual requiere más habilidades y competencias que 
nunca, de ahí surge la importancia de la meritocracia.
Conclusiones
Los avances en materia de meritocracia en América Latina son visibles. Los die-
ciséis países analizados por el bid han mejorado sus indicadores en materia de 
mérito en sus burocracias. Esta es una buena noticia. Sin embargo, la diferencia 
entre los más avanzados en esta materia y los que apenas se inician es muy 
marcada. Países como Brasil, Costa Rica y Uruguay muestran niveles muy altos 
en cuanto a mérito, pero no necesariamente se han traducido en altos niveles en 
eficiencia o capacidad funcional. Otros países, como México, muestran un desa-
rrollo similar, aunque menor, en los tres indicadores. Finalmente, también hay 
países que partieron de niveles muy bajos y ahora muestran mejorías relativas 
como Bolivia, El Salvador, Panamá y República Dominicana.
Si bien el avance es importante, aún hay retos significativos en la implemen-
tación de nuestras regulaciones. Los avances y reformas orientadas a impulsar 
el servicio civil y la meritocracia se topan, con frecuencia, con contrarreformas 
o con mecanismos que obstruyen, obstaculizan o impiden la implementación 
de las reformas. Los más importantes son los casos de excepción o el desman-
telamiento de la entidad encargada de implementar la reforma.
Mientras nosotros diseñamos nuestros sistemas de servicio civil, el mundo 
ha transitado hacia la gobernanza inteligente y sostenible. Este nuevo modelo 
de Gobierno busca un desarrollo justo para todo el público tratando de ser 
efectivo e inclusivo rindiendo cuentas. Este nuevo modelo requiere habilida-
des interpersonales y cualitativas que van más allá de una simple calificación 
técnica. La buena noticia es que estas nuevas necesidades alinean los incentivos 
para desarrollar un servicio civil meritocrático. La mala noticia es que, si no 
aprovechamos este momento para alinear nuestro aparato gubernamental con 
36
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
la gobernanza inteligente y sostenible, podríamos quedarnos rezagados como 
región en el logro de los ods.
No quisiera ser quien traiga lluvia a un día de campo. Sin embargo, deben 
tenerse presentes estos puntos para trabajar en ellos cuanto antes. América Latina 
tiene que trabajar en dos vías para ponerse al día. Por un lado, tienen que seguir 
construyéndose nuestros servicios civiles. Por otro, tiene que avanzarse en los 
ods. Es cierto que ambas vías son paralelas y puede avanzarse o retroceder en 
cualquiera de las dos, pero es cierto también que lograr los ods será más factible 
si se profundizan y alinean con los servicios civiles.
Referencias
Bilmes, L. y Gould, W. S. (2009). The People Factor: Strengthening America 
by Investing in Public Service. Washington: Brookings Institution Press.
Iacovello, M. y Strazza, L. (2014). Diagnóstico del servicio civil en América 
Latina. En J. C. Cortázar, M. Lafuente y M. Sanginés (Eds.). Al servicio del 
ciudadano. Una década de reformas del servicio civil en América Latina 
(2004-13) (pp. 13-60). Washington: Banco Interamericano de Desarrollo.
Grindle, M. (2010). Constructing, Deconstructing, and Reconstructing Career 
Civil Service Systems in Latin America. Faculty Research Working Paper 
Series. Harvard Kennedy School. Recuperado de https://gsdrc.org/docu-
ment-library/constructing-deconstructing-and-reconstructing-career-civ-
il-service-systems-in-latin-america/ 
Howlett, M., Kekez, A. y Poocharoen, O. (2017). Understanding Co-Production 
as a Policy Tool: Integrating New Public Governance and Comparative Pol-
icy Theory. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 
19(5), 48-501. Doi: 10.1080/13876988.2017.1287445
Poocharoen, O. (2019). Fortalecimiento de la capacidad del sector público en 
un mundo en rápida evolución para el logro de los objetivos de desarrollo 
sostenible. En Comité De Expertos en Administración Pública (Informe 
del 18 periodo de sesiones, 8 a 12 de abril de 2019). Naciones Unidas. 
Recuperado de https://undocs.org/pdf?symbol=es/E/2019/44 
Poocharoen, O. y Wong, N. H. (2016) Performance Management of Col-
laborative Projects: The Stronger the Collaboration, the Less Is Mea-
sured. Public Performance & Management Review, 39(3), 607-629. Doi: 
10.1080/15309576.2015.1137767
Schettino, M. (2019, 10 de octubre). Destrucción Legal. El financiero. Recu-
perado de https://www.elfinanciero.com.mx/opinion/macario-schettino/
destruccion-legal
37
M
eritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en A
m
érica Latina
Skowronek, S. (2003). Building a New American State. The Expansion of Na-
tional Administrative Capacities, 1877-1920. Cambridge (MA): Cambridge 
University Press.
Weber, M. (1972). Economía y Sociedad [Wirtschaft und Gesellschaft]. En H. H. 
Gerth y M. Wright (Eds.). Ensayos en Sociología (pp. 97-192). Barcelona: 
Ediciones Martínez Roca (Primera edición de 1922).
El reto de 
garantizar procesos 
meritocráticos 
inclusivos
Inclusión laboral 
de personas con 
discapacidad: 
abordaje 
desde una 
perspectiva de 
derechos humanos
Bernardita López Radrigán
Avanza Inclusión y Universidad de Valparaíso, Chile
43
Derecho al trabajo y discapacidad
Los derechos humanos son inherentes, sin distinción, a todo ser humano y ne-
cesarios para el ejercicio de la ciudadanía (Cechini, Filgueira, Martínez y Rossel, 
2015); constituyen acuerdos de convivencia, consagrados en instrumentos jurí-
dicos internacionales, y cuentan con mecanismos de protección. De ese modo, 
se hacen efectivos a nivel nacional, mediante políticas sociales con enfoque de 
derechos, para su promoción, respeto, satisfacción, acceso y garantía.
Este “enfoque de derechos”, por un lado, implica una posición ética frente 
a la acción del Estado y la sociedad y, por otro, es un instrumento transformador 
de las prácticas del desarrollo que permite migrar miradas y acciones desde estra-
tegias de desarrollo, centradas en la satisfacción de necesidades, hacia estrategias 
centradas en la generación de ciudadanía (Nussbaum, 1998). Esta se entenderá 
no solo como un estatus legal que implica derechos y responsabilidades, sino 
también como una identidad y expresión de pertenencia a una comunidad 
política (Kymlicka y Norman, 2002). 
44
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
En línea con lo expuesto, los derechos humanos son fundamentales para 
el ejercicio de la ciudadanía, en sus dimensiones de participación y sentimiento 
de pertenencia a un territorio (Cecchini et al., 2015). Así también, los derechos 
humanos resultan fundamentales para la inclusión social, entendida a partir 
de un modelo ecológico que incluye factores individuales, interpersonales, 
organizacionales, comunitarios y sociopolíticos (Clifford, Leader, Kosciulek y 
Leahy, 2015).
En la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las per-
sonas con discapacidad (cdpd) de 2006, la inclusión social se reconoce como un 
principio general (art. 3), una obligación general (art. 4) y un derecho (art. 19 y 
29). En este instrumento internacional la discapacidad es conceptualizada desde el 
modelo social, como una construcción relacional situacional, dinámica e interactiva 
entre la sociedad y un sujeto individual o colectivo (Ferreira, 2008).
La movilización social de las personas con discapacidad y su participación 
académica y científica desde diversas disciplinas comenzó a cuestionar, a partir de 
la década de 1970, la idea de la discapacidad como un atributo, característica o 
tragedia personal. La visión naturalista, biológica y patológica (Delgado y Blanes, 
2017) que orientaba el tratamiento hacia la curación o la adaptación de la persona 
a la sociedad fue cuestionada con base en el reclamo de estas mismas personas 
para ser tratadas comosujetos de pleno derecho, iguales a los demás en dignidad, 
autonomía y participación social y política.
Fueron ellos quienes propusieron nuevas formas de entender la deficiencia 
no como una causa y responsabilidad de la persona, sino como el resultado 
de la relación del individuo con el sistema. Así se dio forma al “modelo social 
en discapacidad”, que trajo consigo cambios teóricos y políticos en la caracte-
rización de la discapacidad hecha por la Clasificación Internacional de la Fun-
cionalidad, Incapacidad y Salud (cif), por la Organización Mundial de la Salud 
(oms) y, sobre todo, por la cdpd. 
Esta última entidad fijó un nuevo estándar para el diseño de legislación y 
políticas públicas, sustentadas en la superación de barreras estructurales, me-
diante la provisión de apoyos que facilitaran la autodeterminación y la inclusión 
social. En su artículo 27, referido al trabajo y el empleo, indica que los Estados 
que la ratifiquen reconocen el derecho de las personas con discapacidad a 
trabajar, en igualdad de condiciones, a través de un empleo libremente elegido 
en un contexto laboral regular, inclusivo y accesible.
Para ello, los estados deben adoptar medidas legislativas congruentes con 
dicho principio, promoviendo la adquisición de experiencia en el mercado 
de trabajo abierto. Sin embargo, existe gran cantidad de evidencia en todo el 
mundo que muestra que la relación empleo-población para las personas con 
discapacidad es mucho menor que la relación empleo-población para las per-
sonas sin discapacidad (Eichhorst et al., 2010).
45
Inclusión laboral de personas con discapacidad: 
abordaje desde una perspectiva de derechos hum
anos
Por ejemplo, en Estados Unidos, solo el 17,5 % de las personas con dis-
capacidad estuvo empleado durante 2015, lo que contrasta con el 65 % de 
la población sin discapacidad (Oficina de Estadísticas Laborales de Estados 
Unidos, 2016). En Canadá, la tasa de empleo de las personas con discapacidad 
es alrededor del 49 % en comparación con el 79 % de los canadienses sin dis-
capacidad (Turcotte, 2014). De los 44 millones de personas con discapacidad 
que vivían en la Unión Europea en 2011, solo el 47,3 % formaba parte de la 
fuerza de trabajo (Eurostat, 2014). En Latinoamérica, las tasas de empleo varían 
entre 20 % y 60 %, y las diferencias entre estas cifras probablemente se deben 
a los métodos de medición utilizados. No todos los países tienen sistemas de 
medición consistentes con la definición de discapacidad de la cdpd (Organiza-
ción Iberoamericana de Seguridad Social, 2014).
En 2011, Drew y su equipo demostraron que, de todas las discapacidades, 
las psicosociales están asociadas con las mayores tasas de desempleo (incluso 
llegan al 90 %). Las tasas aumentan conforme con la gravedad de las enferme-
dades mentales. La brecha en las tasas de empleo ajustadas, que compara la 
enfermedad grave con ninguna mental, fue del 1 % entre las personas de 18-25 
años, frente al 21 % entre las personas de 50-64 años (Luciano y Meara, 2014). 
Por otro lado, de acuerdo con la Imagen Nacional de Adultos con Dis-
capacidades Intelectuales en la Fuerza de Trabajo realizada por Olimpiadas 
Especiales, el 34 % de la población con discapacidad intelectual está empleada 
en los Estados Unidos. De ellos, el 53 % tiene un empleo competitivo; el 38 %, 
un empleo protegido; mientras el 9 % trabaja en otros entornos (Siperstein, 
Parker y Drascher, 2013).
Las barreras constituyen factores de exclusión en el entorno de una persona 
que, a través de su ausencia o presencia, limitan el funcionamiento y crean dis-
capacidad. Las barreras para la inclusión de personas con discapacidad podrían 
ser 1) un entorno físico que no es accesible, 2) la falta de tecnología asistencial 
(dispositivos de asistencia, adaptación y rehabilitación), 3) prácticas culturales 
discriminatorias de las personas hacia la discapacidad y 4) servicios, sistemas 
y políticas inexistentes o que impiden la participación de todas las personas en 
todas las áreas de la vida (oms, 2001).
Las barreras más importantes relacionadas con la inclusión laboral son orga-
nizacionales, por ejemplo, discriminación en el lugar de trabajo (actitudes nega-
tivas, prejuicios y comportamiento estereotipado), entorno laboral inadecuado, 
preocupaciones del empleador sobre los costos y la productividad, sumado a una 
cultura corporativa excluyente (Kaye, Jans y Jones, 2011).
46
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
Estándares para la implementación de marcos 
normativos
Durante el proceso de inclusión laboral, será necesario cumplir con los principios 
de la cdpd con respecto a la provisión de ajustes razonables y el cumplimiento 
de condiciones de accesibilidad. La cdpd define los ajustes razonables de la 
siguiente manera:
Modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una 
carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, 
para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad 
de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades 
fundamentales. (art. 2) 
De acuerdo con la cdpd “el diseño universal es el diseño de productos, en-
tornos, programas y servicios que pueda utilizar la mayor cantidad de personas 
posible, sin necesidad de adaptación ni diseño especializado” (art. 2). Desde 
esta perspectiva, construir un edificio con rampa de acceso, puede ser útil para 
el ingreso en silla de ruedas, coche para bebé o incluso carro de compras, por 
lo que construir la rampa deja de ser exclusivo para un pequeño porcentaje 
de la población.
Desde esta perspectiva, todas las acciones del ciclo de desarrollo laboral desde 
el proceso de reclutamiento y selección hasta la desvinculación-jubilación deben 
realizarse contemplando las premisas anteriores. Sobre la base de las experiencias 
de los países de la Unión Europea, Eichhorst y su equipo (2011) escribieron 
un informe con recomendaciones de políticas sobre movilidad e incorporación 
de personas con discapacidad en el mercado laboral. Allí, sugirieron que la 
implementación y la aplicación del principio de no discriminación, alineado 
con un enfoque de derechos, es necesaria para aumentar el empleo de las 
personas con discapacidad, de acuerdo con los tratados internacionales de 
derechos humanos.
También aclaran que es necesario abordar el problema desde un ámbito 
más amplio, centrándose más en la capacidad de trabajo restante o parcial de la 
persona en lugar de la incapacidad laboral. Se necesita un enfoque de flexiguri-
dad (“flexicurity approach”) y sin barreras para hacer el trabajo más atractivo y 
factible para las personas con discapacidad. El enfoque de flexiguridad significa 
trabajo flexible y seguro. 
Este enfoque, descrito por el Consejo Europeo en 2007, incluye acuerdos 
contractuales flexibles y confiables a través de leyes laborales modernas, conve-
nios colectivos y organizaciones de trabajo, estrategias integrales de aprendizaje 
permanente, políticas efectivas del mercado laboral que ayuden a las perso-
nas a enfrentar cambios rápidos, reducir los períodos de desempleo y facilitar 
47
Inclusión laboral de personas con discapacidad: 
abordaje desde una perspectiva de derechos hum
anos
las transiciones a nuevos puestos de trabajo, y los sistemas modernos de segu-
ridad social que proporcionan un adecuado apoyo a los ingresos, fomentan el 
empleo y facilitan la movilidad en el mercado laboral (Unión Europea, 2012).
Un ejemplo del enfoque de flexiguridad en el mercado laboral abierto sería 
permitir que el empleado con discapacidad trabaje menos horas si es necesario 
o con un profesional de apoyo en el lugar de trabajo, sin dañar la productividad 
de la institución, también con garantías como pensiones u otros subsidios en 
un mercado laboral con sistema de cuotas.
La Organización Internacional del Trabajo (oit, 2007) dioalgunas reco-
mendaciones para promover la creación de políticas de empleo de las personas 
con discapacidad. Estas sugerencias se basan en el modelo de empleo con apoyo 
(Parmenter, 2011). Recomienda crear alianzas con la comunidad de personas 
con discapacidad y con las organizaciones que se dedican a la intermediación 
laboral para alinear este proceso con el plan nacional de inclusión de la disca-
pacidad de cada país.
El empleo con apoyo es un método de trabajo para personas con discapa-
cidad y otros grupos en desventaja para acceder y mantener un empleo remu-
nerado en el mercado laboral abierto. Este método de trabajo es una política 
proactiva, de acuerdo con la cdpd, porque es completamente coherente con 
los conceptos de empoderamiento, inclusión social, dignidad y respeto por las 
personas (Unión Europea de Empleo con Apoyo, 2014). 
Asimismo, el modelo de empleo con apoyo se considera el más efectivo 
en el proceso de inclusión laboral de personas con discapacidades intelectuales 
y psicosociales (Organización Mundial de la Salud, 2011). Es una estrategia 
para la creación de empleos que comenzó en la década de 1980 en Estados 
Unidos, principalmente, para personas con discapacidades intelectuales y de 
desarrollo, pero ahora se utiliza de manera exitosa con todos los grupos de 
personas con discapacidad, especialmente las personas con discapacidades 
físicas o psicosociales, y en todo el mundo (Jordán de Urríes, 2010; 2015). Esta 
estrategia responde a un enfoque de “colocar y luego entrenar” en oposición a 
otros enfoques tradicionales que usan procedimientos de “entrenar y colocar” 
(Corrigan, 2001). También se basa en un enfoque orientado al usuario desde 
la planificación centrada en la persona (Wehman, 2007).
El modelo tiene cinco etapas: compromiso, perfil profesional, búsqueda de 
empleo, compromiso del empleador y apoyo laboral on/off. Las medidas de apoyo 
se refieren, en particular, a cuando el individuo está en un empleo remunerado 
y se entregan a través de la provisión de un preparador laboral (Unión Europea 
de Empleo con Apoyo, 2005). La Unión Europea de Empleo con Apoyo planteó 
los ocho principales valores del modelo de empleo con apoyo en 2005: indi-
vidualidad, respeto, autodeterminación, elección informada, confidencialidad, 
flexibilidad y accesibilidad.
48
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
En 2007, la oit analizó el sistema de cuotas en un documento sobre la 
igualdad de oportunidades de acceso al trabajo para personas con discapacidad. 
A partir de ello, concluyó que solo es eficiente cuando existe un mecanismo de 
regulación con multas para las cuotas. También es más efectivo si hay incentivos 
para los empleadores y si las cuotas se implementan en los sectores público y 
privado simultáneamente. 
Estas recomendaciones son similares a las experiencias reportadas en la 
Unión Europea, donde las cuotas se cumplen solo en pocos países (entre 15 % 
y 30 % de las instituciones de los sectores público y privado). Existe cierta 
preocupación por que los puestos de cuota a menudo se llenen mediante con-
tratación interna en lugar de externa; también, por que el cumplimiento de la 
reserva sea más probable con personas con discapacidad que participan del 
mercado laboral o que necesitan menos apoyo (Greve, 2009).
Existen otras acciones afirmativas, útiles para promover el empleo de 
las personas con discapacidad, como dar preferencia a las empresas que contra-
tan personas con discapacidad en la adquisición de bienes o en el contrato de 
servicios con la administración pública, o bien descuento fiscal directo para las 
empresas privadas con prácticas de inclusión laboral (Organización Iberoame-
ricana de Seguridad Social, 2014).
Conclusiones
Entendiendo la discapacidad desde el modelo social, los desafíos para la in-
clusión laboral de personas con discapacidad, desde una perspectiva de dere-
chos humanos se explican por diversos factores de exclusión, como barreras 
estructurales económicas y culturales. Los factores económicos están asociados 
a la precarización laboral, mientras que los culturales se refieren a actitudes 
y prácticas discriminatorias en esferas íntimas, privadas, públicas y sociales.
Debido a estas barreras económicas y culturales, las personas con disca-
pacidad no tendrían completamente realizado un derecho humano: el derecho 
al trabajo. Esto, debido a que no estarían en posición de ejercer su ciudadanía 
en las dimensiones de participación y pertenencia, encontrando brechas en su 
interacción con el entorno, en el uso de servicios dentro de la comunidad y en 
el desarrollo de relaciones interpersonales satisfactorias.
Existen modelos de inclusión laboral que contribuyen a transformar esta 
realidad, como el empleo con apoyo, promotor de la inclusión social mediante 
el trabajo. Los valores del modelo están alineados con los principios genera-
les del artículo 3 de la cdpd, como el respeto por la dignidad inherente, la no 
discriminación, participación plena y efectiva, igualdad de oportunidades y 
accesibilidad. También los literales d, e, i y j del artículo 27, relacionados con el 
49
Inclusión laboral de personas con discapacidad: 
abordaje desde una perspectiva de derechos hum
anos
apoyo, asistencia y ajustes razonables en el proceso de inclusión laboral, están 
en concordancia con la línea de intervención propuesta por el modelo. Junto 
con lo anterior, el modelo se alinea con la visión de la cdpd sobre inclusión 
social (art. 19).
Cumplir con los estándares de la cdpd es difícil, porque implica un cambio 
de paradigma en la concepción de las personas con discapacidad y su rol en el 
mercado laboral. Para ello, es necesario contar con una legislación sólida que 
proteja los derechos de las personas con discapacidad, sobre la base de los prin-
cipios de accesibilidad y no discriminación. Por tanto, es necesario también que 
este marco legal se transforme en cultura, mediante un enfoque de derechos.
Finalmente, en concordancia con lo propuesto en el artículo 29 de la cdpd sobre 
participación en la vida política y pública, entendiendo el derecho al trabajo como 
algo fundamental para el ejercicio de la ciudadanía, persisten desafíos asociados al 
cambio de paradigma y los modelos comprensivos en discapacidad, para acabar de 
ese modo con el asistencialismo y la estigmatización y, al mismo tiempo, generar 
estructuras económicas y culturales que contribuyan a construir la identidad del 
colectivo desde la diversidad y los derechos. 
Todo lo anterior debe hacerse con el fin de promover y articular la parti-
cipación política como colectivo, la incidencia de las demandas de este tipo de 
población en el espacio público y social, y la movilidad y posicionamiento en 
estructuras de poder y toma de decisiones.
Referencias
Cechini, S., Filgueira, F., Martínez, R. y Rossel, C. (2015). Instrumentos de pro-
tección social: caminos latinoamericanos hacia la universalización. Santiago: 
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal).
Clifford, S., Leader, G., Kosciulek, J. y Leahy, M. (2015). Defining Social Inclu-
sion of People with Intellectual and Developmental Disabilities. An Ecolog-
ical Model of Social Networks and Community Participation. Reaserch in 
Developmental Disabilities, 38, 18-29. Doi: 10.1016/j.ridd.2014.10
Corrigan, P. W. (2001). Place-Then-Train: An Alternative Service Paradigm for 
Persons With Psychiatric Disabilities. Clinical Psychology: Science and 
Practice, 8(3), 334-349. Doi: 10.1093/clipsy.8.3.334
Delgado, J. y Blanes, J. (2017). El derecho de las personas con discapacidad 
al empleo con apoyo: fundamentos filosófico-jurídicos. Documento pre-
liminar presentado al Congreso Retos del empleo en personas con disca-
pacidad, Madrid.
Drew, N., Funk, M., Tang, S., Lamichhane, J., Chávez, E., Katontoka, S., … 
Saraceno, B. (2011). Human Rights Violations of People with Mental and50
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
Psychosocial Disabilities: An Unresolved Global Crisis. Lancet, 378(9803), 
1664–1675. Doi: 10.1016/S0140-6736(11)61458-X
Eichhorst, W., Kendzia, M., Knudsen, J., Hansen, M., Vandeweghe, B., Vanhoren, 
I., … Schulte, B. (2010). The Mobility and Integration of People with Dis-
abilities into the Labour Market (iza Research Report No. 29). Recuperado 
de http://ftp.iza.org/report_pdfs/iza_report_29.pdf
European Comission (2012). Supported Employment for people with disabilities 
in the EU and EFTA-EEA: Good practices and recommendations in support 
of a flexicurity approach. Doi: 10.2838/81393
European Union of Supported Employment –EUSE. (2005) Information Booklet 
and Quality Standards.
European Union of Supported Employment –EUSE. (2014) Toolkit for diversity.
Eurostat Press Office (2014). Situation of people with disabilities in the EU. 
Erostat News Release.
Ferreira, M. (2008). Una aproximación sociológica a la discapacidad desde 
el modelo social: apuntes caracteriológicos (A Sociological Approach to 
Disability Based on the Social Model: Some Characteriological Sketches). 
Reis, 124, 141-174. Doi: 10.2307/40184909
Greve B. (2009). The Labour Market Situation of Disabled People in Euro-
pean Countries and Implementation of Employment Policies. A Summary 
of Evidence from Country Reports and Research Studies. aned (Academic 
Network of European Disability experts aned – VT/2007/005). Yorkshire: 
University of Leeds. 
Jordán de Urríes, F. de. B. (2010). Supported Employment. In: J. H. Stone & 
M. Blouin (Eds). International Encyclopedia of Rehabilitation. Center for 
International Rehabilitation Research Information & Exchange (cirrie). 
Recuperado de https://bit.ly/3rGoNKa
Jordán de Urríes, F. de B. (2015). Quality Standards for the European Union of 
Supported Employment. Evaluation Tool. Salamanca, España: Universidad 
de Salamanca. Insituto Universitario de Integración en la Comunidad. Doi: 
10.13140/RG.2.2.17990.88644
Kaye, H. S., Jans, L. H., & Jones, E. C. (2011). Why Don’t Employers Hire and 
Retain Workers with Disabilities? Journal of occupational rehabilitation, 
21(4), 526-536. Doi: 10.1007/s10926-011-9302-8
Kymlicka, W. y Norman, W. (2002). El retorno del ciudadano. Una revisión de 
la producción reciente en teoría de la ciudadanía. Aproximaciones teóricas. 
La Política: Revista de Estudios Sobre el Estado y la Sociedad, 3, 5-40.
Nussbaum, M. C. (1987). Nature, Function, and Capability: Aristotle on Politi-
cal Distribution (wider Working Papers, 1986-2000, 1987/031). Helsinki: 
unu-wider. 
51
Inclusión laboral de personas con discapacidad: 
abordaje desde una perspectiva de derechos hum
anos
Oficina Internacional del Trabajo –oit. (2007). Lograr la igualdad de oportu-
nidades en el empleo para las personas con discapacidades a través de la 
legislación: directrices. Ginebra.
Organización de las Naciones Unidas –onu (2006). Convention on the Rights 
if Persons with Disabilities. UN General Assembly adopted by consensus 
the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional 
Protocol. Nueva York.
Organización Iberoamericana de Seguridad Social (2014). Medidas para la 
promoción del empleo de personas con discapacidad en Iberoamérica. 
Organización Mundial de la Salud –oms. (2011). Informe Mundial de la dis-
capacidad. 
Parmenter, T. (2011). Promoting Training and Employment Opportunities for 
People with Intellectual Disabilities: International Experience. International 
Labour Office, Employment Sector, Skills and Employability Department 
- Ginebra: ilo.
Siperstein, G. N., Parker, R. C. y Drascher, M. (2013). National Snapshot of 
Adults with Intellectual Disabilities in the Labor Force. Journal of Vocational 
Rehabilitation, 39, 157-165. Doi: 10.3233/JVR-130658
Turcotte, M. (2014). Persons with Disabilities and Employment. Statistics Ca-
nada, (Catalogue no. 75-006-X). Recuperado de https://bit.ly/3sHSVpX 
Wehman, P. (2007). Inclusive Employment: Rolling Back Segregation of People 
with Disabilities. En P. Wehman, K. Inge, W. Revell y V. Brooke (Eds). Real 
work for real pay: inclusive employment for people with disabilities (pp. 
13-18). Baltimore: Paul H. Brookes Pub.
En búsqueda 
de evaluaciones 
equitativas 
en los procesos 
meritocráticos
Aura Nidia Herrera Rojas
Universidad Nacional de Colombia, Colombia
55
Introducción
Sustentada en los avances en el desarrollo de estrategias de evaluación en psi-
cología y educación y de procedimientos de análisis psicométricos de datos 
provenientes de las pruebas, la tesis principal de este capítulo es la necesidad 
de superar algunos esquemas tradicionales, muy arraigados en las prácticas 
de evaluación, para buscar medidas más equitativas, en particular, cuando se 
trata de evaluaciones masivas, como ocurre en los procesos meritocráticos para 
acceder al empleo público.
La idea clásica de estandarización en la aplicación de las pruebas buscaba 
controlar cuidadosamente las condiciones, tanto de contenido como de forma, 
a fin de garantizar la igualdad en la evaluación. Esto puede entenderse desde 
dos perspectivas: 1) la idea imperante de “tratamiento igual para todos”, como 
forma de garantizar la igualdad entre los evaluados y 2) la necesidad de contro-
lar todas las variables que pudieran afectar la evaluación, con el propósito de 
garantizar la validez de los resultados (Herrera, 2019a). En la práctica, esto se 
traduce en la preparación de las mismas preguntas o tareas para los evaluados 
56
M
ér
ito
 y
 e
m
pl
eo
 p
úb
lic
o:
 
re
to
s y
 d
es
afí
os
 d
e 
la
 a
dm
in
ist
ra
ci
ón
 p
úb
lic
a 
co
nt
em
po
rá
ne
a
y en condiciones de aplicación iguales para todos, como forma de garantizar 
que las diferencias en los resultados entre los evaluados puedan atribuirse a 
diferencias entre ellos, en lo que quiere medirse, no a otras variables.
Durante las últimas décadas del siglo pasado se hicieron frecuentes las 
demandas de algunos estudiantes o de sus representantes legales, para flexibili-
zar algunas condiciones de la evaluación que suponían inapropiadas o lesivas, 
dadas sus necesidades especiales. Como respuesta, en algunos casos obedecien-
do órdenes judiciales o de autoridades administrativas, surgieron las llamadas 
acomodaciones, con el objetivo de mejorar las condiciones tanto en el proceso 
de enseñanza-aprendizaje como en la evaluación, para estudiantes con disca-
pacidades (Phillips, 1994). En el contexto de la evaluación, en particular las 
evaluaciones masivas, las acomodaciones son modificaciones introducidas en 
las condiciones de aplicación de las pruebas a evaluados con alguna condición 
o necesidad; estas modificaciones pueden ir desde prolongar el tiempo para 
responder, hasta arreglos un poco más sofisticados como preparar una forma 
de la prueba en escritura Braille. 
Las acomodaciones en la evaluación, al igual que las llamadas acciones 
afirmativas en otros ámbitos de la sociedad, son medidas necesarias en algu-
nos momentos, para corregir inequidades en las condiciones actuales o para 
compensar desigualdades previas que afectan a grupos particulares de la po-
blación. De ese modo se reconoce, aunque de manera tácita, que garantizar la 
equidad puede implicar la introducción de algunas diferencias. En el ámbito de 
la evaluación, el énfasis se ha puesto en las discapacidades físicas permanentes 
o transitorias, y su introducción no ha estado libre de discusiones.
Aunque en la actualidad algunas acomodaciones son generalmente acep-
tadas, cuestionamientos de orden legal, social, técnico y práctico como las 
planteadas por Phillips (1994) a finales del siglo pasado no tienen hoy una 
respuesta clara, de modo que siguen generando preocupaciones. Desde en-
tonces, se ha desencadenado una serie importante de estudios dirigidos a 
verificar los efectos de las diferentes acomodaciones