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EL EJERCICIO DE LA CONSULTA PREVIA CON COMUNIDADES INDÍGENAS 
Y GRUPOS ÉTNICOS, UN APORTE DESDE EL ENFOQUE DE ACCIÓN SIN 
DAÑO Y DE DERECHOS HUMANOS. 
 
 
 
 
 
 
 
 
ÁNGELA MARÍA REY RIVEROS 
 
 
 
 
 
 
Trabajo de grado presentado para optar al título de 
 ESPECIALISTA EN ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ 
 
 
 
 
COORDINACIÓN ESPECIALIZACIÓN: 
Martha Nubia Bello Albarracín 
 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA 
FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS 
DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL 
Bogotá, 2014 
CONTENIDO 
 
RESUMEN 
INTRODUCCIÓN 
Contexto Histórico y reflexiones iniciales. 
Experiencia Personal. 
1. Marcos generales de la consulta previa y el concepto de autonomía. 
 
2. Aproximaciones al enfoque de Acción sin Daño y de Derechos Humanos en el 
principio ético de autonomía. 
2.1. Enfoque diferencial étnico. 
3. La autonomía en la consulta previa aportes desde el enfoque de Acción sin 
Daño y de Derechos Humanos. 
4. Conclusiones y reflexiones finales 
5. Bibliografía 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
III 
 
 
Resumen 
 
La autonomía se materializa en el ejercicio de la consulta previa 
como el derecho que tienen las comunidades indígenas y grupos 
étnicos para decidir sobre sus vidas y controlar en la medida de lo 
posible su desarrollo, este instrumento de derechos humanos se ha 
convertido en un avance en el reconocimiento de los derechos de 
estos pueblos, sin embargo, aún quedan muchos interrogantes sobre 
su adecuada implementación y reglamentación, pues esta 
autonomía no se puede considerar como plena. Desde este punto, el 
propósito del presente documento es analizar de qué manera el 
enfoque de ASD y de DD.HH desde el principio ético de autonomía 
puede aportar al ejercicio de ésta, en el mecanismo de la consulta 
previa. 
Palabras Clave: autonomía, consulta previa, acción sin daño, derechos 
humanos. 
 
Abstract 
The autonomy is materialized in the practice of prior consultation as the 
right of indigenous communities and ethnic groups to decide and control 
over their lives as far as possible its development, this human rights 
instrument has become a progress in recognition of the rights of these 
people, however, there are still many questions about its proper 
implementation and regulation, because this autonomy cannot be 
considered full yet. From this point, the purpose of this paper is to 
analyze how the DNH and HH.RR. Approach from the ethical principle 
of autonomy can contribute to the exercise thereof, in the mechanism of 
prior consultation. 
Keywords: Autonomy, Prior Consultation, Do Not Harm, Human Rights 
 
 
 
 
 
 
IV 
 
 
Introducción 
“En la consulta previa lo que hay de por medio es la vida”. 
Líder indígena Albenis Tique 
El interés por realizar el presente trabajo surge de mi experiencia como 
trabajadora en la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior 
colombiano, donde tuve la oportunidad de hacer parte del grupo de gestión, el cual 
se encarga de llevar a cabo las consultas previas en el territorio donde están 
asentados grupos étnicos, y coordinar todas las fases del proceso con las 
empresas o instituciones interesadas en realizar obras, proyectos o actividades, 
entre las cuales se encuentran explotación y exploración de recursos naturales, 
expedición de licencias ambientales, medidas legislativas como normas, decretos, 
convenios y cualquier actividad que se pretenda realizar en su territorio. 
Esta experiencia me dejó aprendizajes y a la vez interrogantes sobre la puesta en 
práctica y metodologías implementadas, ya que se generaban diversos impactos 
en las comunidades y generalmente no se cumplían los objetivos propuestos 
contenidos en los marcos legales. En especial, notaba la importancia de abordar la 
consulta previa desde su objetivo central el cual es preservar la pervivencia de los 
grupos étnicos y que ellos tengan la oportunidad de una participación real y 
oportuna en la toma de decisiones sobre todos los aspectos que puedan llegar a 
afectarles, más que un requisito o trámite para la realización de proyectos y obras, 
como en ocasiones se solía hacer. 
El contexto histórico de los pueblos indígenas y afrodescendientes, se ha 
caracterizado por violaciones constantes a sus derechos humanos, en especial su 
autonomía, algunos de los cuales han llegado casi a la desaparición, por un lado 
han estado inmersos en medio del conflicto armado colombiano que ha llevado 
consigo muerte, aislamiento y desprotección estatal, así como un fuerte interés de 
control territorial para la explotación de los recursos naturales, por otro lado, en 
medio de megaproyectos donde se ha visto una dificultad en defender sus 
intereses y participar de manera real en la toma de decisiones. El presidente de la 
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), Luis Evelis Andrade sobre 
esto en particular señala: “este es un pueblo sometido al hambre que pierde su 
capacidad de reclamación, de pensamiento y de defender su territorio” (Rodríguez, 
2010, p.104). 
Sin embargo, esto también es resultado de la historia de poder colonial, como lo 
explica Quijano (2000), ha tenido dos implicaciones decisivas, primero los pueblos 
fueron despojados de sus identidades históricas y segundo, su nueva identidad 
implicó el despojo de su lugar en la historia, “el patrón de poder fundado en la 
colonialidad implicaba también un patrón cognitivo, una nueva perspectiva de 
conocimiento dentro de la cual lo no-europeo era el pasado y de ese modo inferior, 
siempre primitivo” (p.221). En la actualidad esta historia de poder colonial tiene 
V 
 
mucho sentido y se visualiza en la imposición a grupos étnicos, de obligaciones, 
roles y sistemas económicos, sobre la base de la dominación y la exclusión. 
Desde la Especialización de Acción sin Daño (ASD) y Construcción de Paz de la 
Universidad Nacional de Colombia, logré articular y comprender diversos aspectos 
que están interconectados a la hora de realizar acciones humanitarias, 
intervenciones psicosociales, acompañamientos o puestas en práctica de 
proyectos, leyes, convenios etc., teniendo especial atención en los daños que se 
pueden generar en las poblaciones a raíz de dichas acciones; de esta manera, 
quise articular mí experiencia y los interrogantes que de ella me surgieron, desde 
la propuesta de ASD sobre el análisis ético de las acciones y la ética de mínimos, 
fundada en los principios de dignidad humana, libertad y autonomía. 
De esta forma, el propósito del presente documento es analizar de qué manera el 
enfoque de ASD y de DD.HH desde el principio de autonomía puede aportar al 
ejercicio de ésta, en el mecanismo de la consulta previa. La noción de autonomía, 
entendida como la capacidad que tienen las personas para definir el tipo y el 
proyecto de vida que quieren vivir, lo que implica que tienen también la capacidad 
para generar sus propias soluciones, requiere respetar los ideales de 
autorrealización de los sujetos y los grupos (Rodríguez, 2011). 
El enfoque diferencial étnico, es de gran importancia en este análisis ya que 
enfatiza en aspectos tales como visibilización, autonomía y libre determinación de 
los pueblos indígenas, raizales, rom y afrodescendientes, comprendiendo las 
relaciones de etnicidad como múltiples, amplias y complejas (Montealegre, 
Urruego, 2011), las cuales no deben generalizarse y que están enmarcadas en 
particularidades y dinámicas propias de los contextos, comunidades e individuos; 
donde se vuelve indispensable escuchar las voces de los diferentes actores y 
comprender las relaciones de poder y exclusión que están presentes en dichos 
contextos y que pueden generarse con la llegada de actores externos a las 
comunidades. 
Es así como en un primer momento se describe el alcance y marcos generales de 
la consulta previa. Para esto, se obtuvo información secundaria sobre consulta 
previa, a través de marcos legales como: directivas presidenciales, convenios, 
sentencias,leyes y decretos. Asimismo, artículos, investigaciones y diversos 
análisis que se han realizado sobre este ejercicio, profundizando en el principio de 
autonomía, para lo cual se construyeron fichas técnicas que permitieron una 
organización de la información y una herramienta para su comprensión y posterior 
análisis. 
La segunda parte del documento, constituye el marco conceptual y teórico en 
donde se presentan planteamientos académicos desde el enfoque de ASD y de 
Derechos Humanos en relación con la autonomía como principio ético, asimismo, 
se hace énfasis en las obligaciones del Estado en materia de consulta previa. 
Seguido a esto, se busca establecer la relación entre autonomía desde una mirada 
de ASD y de derechos humanos y autonomía desde los marcos legales de la 
VI 
 
consulta previa. De esta manera, se pretende realizar un aporte a ciertos vacíos 
del ejercicio, intentando llenar algunos de los interrogantes iniciales y dejando 
nuevas reflexiones que enriquezcan este ejercicio lleno de matices, diferente para 
cada comunidad y contexto donde se lleva cabo, pero con objetivos comunes y 
necesarios en nuestra sociedad pluriétnica y multicultural. 
Asimismo, al ser una construcción que se genera desde lo académico espera 
contribuir a futuros cuestionamientos y reflexiones que amplíen y complementen la 
discusión en diversos espacios de diálogo y con diferentes actores, experiencias y 
vivencias. 
Contexto Histórico y reflexiones iniciales 
Dentro de la historia colombiana y en general de América, las comunidades 
indígenas y grupos étnicos se han caracterizado por constantes discriminaciones y 
exclusiones, en relación con el respeto por su territorio, su autogobierno y sus 
cosmovisiones. Como lo explica Boaventura de Sousa (1998), en las últimas dos 
décadas muchos pueblos indígenas han visto amenazados sus estilos de vida 
ancestrales, sus derechos consuetudinarios y sus economías, por exigencias de 
desarrollo poderosas dentro de procesos de globalización, “su lectura de nuestro 
tiempo es paradigmática, su lógica es potencialmente anticapitalista, su política es 
la autodeterminación y la autonomía y su ideología es la emancipación de los 
modelos de desarrollo hegemónicos”(p. 170). 
Asimismo, los llamados megaproyectos y las diversas intervenciones en su 
territorio han impactado notablemente en las diferentes dinámicas sociales, 
espirituales, culturales, ambientales y económicas, llegando a afectar su 
pervivencia como comunidad; es así como la historia se configura con diversos 
matices, por una parte las múltiples violaciones a los derechos de los pueblos 
indígenas desde la época de la colonia, y por otra, las constantes movilizaciones 
sociales y de resistencia por su derecho a la autonomía, identidad y el respecto 
por sus tierras, exigiendo participación real en proyectos de desarrollo que se 
realicen en sus territorios. 
Con la entrada en vigor del convenio 169 de la Organización Internacional del 
Trabajo (OIT), a través de la Ley 21 de 1991, se fundamenta el proceso de 
consulta previa como un espacio de diálogo y concertación intercultural que busca 
garantizar la participación real, oportuna y legitima de los grupos étnicos en la 
toma de decisiones, sobre los proyectos, obras o actividades susceptibles de 
afectarles directa o indirectamente, con el fin de proteger su integridad étnica y 
cultural. 
Aunque la conformación del ejercicio de la consulta previa ha sido un avance en el 
reconocimiento de los derechos de las comunidades étnicas, a este proceso que 
lleva más de veinte años en aplicación, aún le quedan muchos interrogantes sobre 
su adecuada implementación y reglamentación, pues se viola frecuentemente el 
derecho que tienen las comunidades a ser consultadas y participar de manera real 
en la toma de decisiones. Como lo explica Rodríguez (2010), actualmente existen 
VII 
 
muchas preocupaciones sobre el cumplimiento de su mayor objetivo, el cual es 
proteger la identidad cultural, social y económica de los pueblos indígenas y 
afrodescendientes. 
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos 
Indígenas (2008) en su artículo 3 y 4, afirma que los pueblos indígenas tienen 
derecho a la libre determinación, por lo que “determinan libremente su condición 
política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural” así 
como, “tienen derecho a la autonomía o autogobierno en las cuestiones 
relacionadas con sus asuntos internos y locales” (p.8). De esta manera, toma 
gran relevancia el papel del Estado como principal garante el cual tiene la 
obligación de abstenerse de llevar a cabo cualquier acción contraria a los 
derechos humanos y garantizar que estos se realicen en forma efectiva y con 
todos los medios a su alcance (Montealegre, 2011). Sin embargo, lo que se ha 
vivido es una desprotección del Estado a las comunidades étnicas en la garantía a 
sus derechos y específicamente en el proceso de consulta previa, aunque 
supervisado y coordinado por el Ministerio del Interior, no siempre garantiza la 
protección de los derechos y el respecto a su integridad. 
Es decir, que aunque puede existir claridad en el objetivo principal de la consulta 
previa, en la práctica se han visto diversas falencias del proceso, como lo explica 
Rodríguez (2010), la normatividad no ha sido suficiente y faltan los mecanismos, 
instrumentos y herramientas para darle claridad al ejercicio de la consulta previa, 
en especial se ve una carencia en la concertación y validación del proceso, 
generando grandes confrontaciones entre los participantes. Esto también ha 
generado un impacto en el derecho que tienen las comunidades en tomar sus 
propias decisiones y participar de manera activa en las situaciones que las 
comprometen. 
El país ha cumplido con la formulación de normas para proteger los derechos de 
los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas, sin embargo, lo que 
está en discusión es la eficiencia y eficacia de las mismas, pues aunque existe 
una proliferación de normas para estos pueblos, se presentan problemas en su 
aplicación real y efectiva, lo que hace que en algunas ocasiones cumplan una 
función simplemente simbólica, explica Rodríguez (2010), y añade que no se 
desconocen los espacios de participación, negociación que han tenido los pueblos 
indígenas y comunidades negras como representantes del congreso e 
instituciones públicas, que han servido para obtener reconocimiento de sus 
derechos. No obstante estos principios y derechos… 
No podemos desconocer que las reivindicaciones de los pueblos 
indígenas y negros tienen que ir más allá del reconocimiento y 
respeto de sus derechos legalmente establecidos, sus 
reivindicaciones deben abarcar también lo económico y lo político. 
El problema étnico debe considerarse concretamente, como un 
problema social, económico y político (...). La solución del problema 
del indio (y del negro) tiene que ser una solución social. Sus 
VIII 
 
realizadores deben ser los propios indios (y negros) que les permita 
decidir su rumbo histórico (Mariategui, 1999 en Rodríguez, 2010). 
De esta forma, se hace necesario generar espacios de reflexión y análisis sobre el 
ejercicio de la consulta previa en Colombia, que permitan la construcción de 
nuevas miradas y perspectivas de actuación. La propuesta de Acción sin Daño 
(ASD), como enfoque ético facilita principios para prevenir daños causados por 
diversas intervenciones, así como alternativas de relacionamiento y acción, 
propuesta que permite realizar lecturas más amplias y complejas de los contextos, 
y las intervenciones que allí se realizan. Es una reflexión que se ubica en un hacer 
programado, organizado y dirigido, que va más allá de las buenas intenciones de 
acciones espontaneas (Flórez, 2009). 
 
Experiencia personal 
Quiero compartir con ustedes, brevemente, mi vivencia personal como trabajadora 
en la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior, mis impresiones,sentires y reflexiones, con la finalidad de generar una mayor comprensión a 
algunas de mis ideas y abrir otros espacios de diálogo enfocados en la práctica de 
campo de este ejercicio. Antes que nada aclarar que fue mi experiencia personal y 
no pretende realizar juicios individuales. 
Hice parte del grupo de gestión por una duración de diez meses, este grupo es el 
responsable de realizar las consultas previas en el territorio donde están 
asentados grupos étnicos. Al llegar al grupo no tuve ningún tipo de capacitación, 
retroalimentación de las funciones o conversación sobre lo que se esperaba de mi 
trabajo, no hubo una formación previa relacionada con etapas de la consulta, 
finalidad de los encuentros, características de los contextos. Me enviaron de 
trabajo personal la lectura de las directivas presidenciales, los decretos y 
sentencias relacionados con consulta previa. A los dos días de estas lecturas tenía 
mi primer viaje a Putumayo, en el cual debía observar un taller de impactos y 
medidas de manejo sobre un proyecto de exploración sísmica, donde mi 
participación fue nula. 
Después empecé a asistir a diferentes reuniones de pre-consulta, las cuales son el 
primer acercamiento con las comunidades y es el espacio donde se explica que es 
la consulta previa, cuáles son las fases, sus fundamentos legales etc. allí empecé 
a tener mayor claridad del proceso, sus dinámicas y las particularidades en cada 
comunidad y pueblo. Avanzando en mi proceso, participe en diferentes consultas y 
etapas de las mismas, donde finalizados los diez meses puedo concluir que: 
Desde mi lectura, no todos los funcionarios, tenían o teníamos, una suficiente 
claridad sobre la finalidad de los encuentros, lo que hacía que se presentara un 
desconocimiento general del ejercicio y esto afectaba la participación de las 
comunidades en el mismo. Por otro lado, en el grupo habían diversas profesiones 
y metodologías, donde no todos contaban con herramientas o aptitudes para un 
adecuado relacionamiento con las comunidades, las explicaciones solían 
IX 
 
realizarse de manera muy técnica y jurídica, lo que impedía un entendimiento 
desde sus realidades y cotidianidad, la cual finalmente era la que se veía más 
impactada. 
Generalmente se desconocían las particularidades de los pueblos indígenas y 
grupos étnicos, antes de llegar a su territorio, sus creencias, cosmovisiones, 
conexiones con la tierra, rol de las mujeres y hombres, etc., así como un 
desconocimiento de su contexto histórico, político y cultural. De esta manera, se 
convertía la consulta previa en un ejercicio estandarizado, que no siempre 
respetaba los tiempos, dinámicas y las costumbres de los pueblos. 
Asimismo, generalmente no se tenía en cuenta que las consultas previas están 
inmersas, en su mayoría, dentro del conflicto armado, donde los actores del 
mismo tienen intereses en relación con la ejecución o no de determinados 
proyectos, existen intereses económicos y políticos, por ejemplo los relacionados 
con el control militar del territorio, esto involucra en el proceso otros actores que 
aunque no intervienen directamente en las reuniones tienen un impacto en el 
desarrollo de las consultas y son las comunidades indígenas las que están 
inmersas en estas problemáticas que influyen directamente en su toma de 
decisiones. 
Finalmente, no había una evaluación rigurosa de las acciones realizadas como 
institución y los logros tendían a medirse por resultados y no por procesos. Sin 
embargo, fue una experiencia que me permitió tener un acercamiento con diversos 
pueblos, aprender de sus creencias y formas de vida; me llevo a cuestionarme 
sobre este ejercicio y sus desafíos en materia de protección de derechos. 
 
1. Marcos Generales de la consulta previa y el concepto de autonomía 
La consulta previa empieza a regir con la entrada en vigor del convenio 169 de la 
Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través de la Ley 21 de 1991, es 
decir, que el ejercicio de la consulta previa se lleva a cabo desde hace más de 
veinte años en nuestro país. En el 2009 el Ministerio del Interior y de Justicia 
actual Ministerio del Interior, realiza uno de los compendios más completos sobre 
este ejercicio, contiene la legislación, jurisprudencia y documentos de estudio, 
reiterando la importancia como derecho fundamental que tienen las comunidades 
indígenas y grupos étnicos a la participación libre e informada. Este compendio 
tiene un objetivo pedagógico por lo que contiene definiciones, conceptos e 
información detallada y clara sobre los diferentes niveles de la consulta. 
Asimismo, son diversos los actores y las perspectivas que han investigado sobre 
el ejercicio de la consulta previa y sus efectos o consecuencias en los pueblos 
indígenas y grupos étnicos, desde miradas más abarcadoras, complejas y 
contextuales. Entre las investigaciones más destacadas se encuentra las 
realizadas por Gloria Amparo Rodríguez, Directora de la Especialización y de la 
Línea de Investigación en Derecho Ambiental de la Universidad del Rosario, quien 
ha realizado diversos análisis y propuestas como aportes de acción a la consulta 
X 
 
previa. Realiza un recorrido por los marcos legales de la consulta y expone 
algunas problemáticas del proceso desde diversos puntos de vista. 
Por otro lado, se encuentran la publicación realizada por el Alto Comisionado de 
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, esta es una guía que pretende 
aportar una visión del derecho a la consulta desde la perspectiva de los derechos 
humanos de los pueblos indígenas, así como un punto de partida para la reflexión 
y el análisis del estado actual de implementación de este derecho, y de su reflejo 
en los procedimientos vigentes colombianos. 
Dentro de los marcos generales, la consulta previa se puede definir como un 
derecho fundamental consagrado en la ley 21 del 1991, por medio de la cual se 
aprueba el convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países 
independientes. Se basa en un proceso de diálogo y concertación intercultural que 
busca garantizar la participación real, oportuna, y legítima de los grupos étnicos 
en la toma de decisiones sobre los proyectos o actividades que los afecten, con el 
fin de proteger su integridad étnica y cultural. Debe realizarse antes de emprender 
cualquier proyecto, obra de exploración o explotación de minerales y/u otros 
recursos naturales, en donde se encuentren asentados grupos étnicos. 
En la Sentencia SU 039/1997 se consagra que la consulta previa busca: primero 
que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a 
explorar o explotar los recursos naturales en su territorio, segundo, que la 
comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de estos 
proyectos pueden conllevar una afectación o menoscabo a su cohesión social, 
cultural, económica y política, y por ende, el sustrato para su subsistencia como 
grupo humano y finalmente que se le dé la oportunidad para que libremente y sin 
interferencias pueda, mediante la convocación de sus integrantes o 
representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto 
sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y 
pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y 
pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. 
Los impactos causado se deben intervenir por medio de mecanismos necesarios 
que mitiguen, corrijan o restauren los efectos que las medidas de la autoridad 
produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros, 
presentando fórmulas de concertación o acuerdo con la comunidad y que 
finalmente está se manifieste, a través de sus representantes autorizados, su 
conformidad o inconformidad con dicho proyecto y la manera como se afecta su 
identidad étnica, cultural, social y económica (Sentencia SU 039/ 1997). 
Los actores que participan en el proceso son: el Ministerio del Interior, con la 
coordinacióninterinstitucional de la consulta previa con las comunidades; las 
autoridades ambientales desde la evaluación y seguimiento del plan de manejo 
ambiental; las autoridades locales de los departamentos y municipios del área de 
influencia del proyecto haciendo acompañamiento y seguimiento del proceso; los 
organismos de control como Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la 
Nación, Personerías Municipales y a nivel de acompañamiento las autoridades, 
XI 
 
comunidades, organizaciones indígenas, según sea el caso y las empresas o 
instituciones interesadas en realizar obras, proyectos o actividades en territorio 
indígena. 
En la Directiva Presidencial 01 del 2010 está consignado que el proceso de 
consulta previa siempre deberá cumplir las siguientes fases: a) pre-consulta, b) 
apertura del proceso, c) talleres de identificación de impactos y concertación de 
medidas de manejo, d) pre-acuerdos, e) reunión de protocolización, f) 
sistematización y seguimiento al cumplimiento de los acuerdos, g) cierre del 
proceso de consulta previa. Estas fases se plantean con el fin de que la consulta 
previa esté enmarcada dentro de un proceso, respetando las dinámicas y los 
tiempos de las comunidades en la toma de decisiones y en el entendimiento total 
del proyecto. 
El convenio núm. 169 representa, el instrumento jurídico internacional vinculante 
más completo en materia de protección a los pueblos indígenas y tribales, propone 
conceptos básicos relativos al respeto, al reconocimiento y a la participación de 
dichos pueblos. El respeto a la cultura, idiomas, la religión, la organización social y 
económica, y a la identidad propia, conformando la premisa de la existencia 
perdurable de los pueblos indígenas y tribales. Tiene dos postulados básicos: el 
respeto de las culturas, formas de vida e instituciones tradicionales de los pueblos 
indígenas, y la consulta y participación efectiva de estos pueblos en las decisiones 
que les afectan (Maninat, 2007). 
En este convenio se especifica que en el proceso de consulta previa los 
gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos 
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, asimismo, 
que estas consultas deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a 
las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el 
consentimiento acerca de las medidas propuestas. La Corte Constitucional 
reafirma lo dispuesto en el convenio y además indica que las comunidades deben 
ser consultadas en tres aspectos: primero, cada vez que sea necesario 
trasladarlas de sus tierras tradicionales a otro lugar, segundo, en la erradicación 
de cultivos ilícitos y tercero, cuando el proyecto o actividad se pretenda desarrollar 
en zonas no tituladas, pero habitadas de manera regular y permanente por 
comunidades indígenas o negras. 
Asimismo, en la Sentencia T-382 de 2006, se especifica que deben ejecutarse de 
acuerdo con los usos y costumbres de cada etnia, cada vez que se pretendan 
tomar decisiones que afecten a las comunidades, las cuales pueden ser medidas 
administrativas como la expedición de una licencia ambiental para la explotación 
de recursos naturales y medidas legislativas como la expedición de normas que 
involucren o afecten a estos pueblos. 
Asimismo, en su artículo 5 se aclara que al aplicar sus disposiciones deberán 
reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y 
espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en 
consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como 
XII 
 
individualmente; así mismo, deberá respetarse la integridad de los valores, 
prácticas e instituciones de esos pueblos y deberán adoptarse, con la participación 
y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las 
dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de 
vida y de trabajo. 
De esta manera, la consulta previa es un mecanismo de participación que 
responde a instrumentos nacionales como la ley 21 de 1991, la constitución 
política de Colombia en los artículos 2, 7, 330 y 332. La ley 99 de 1993 en su 
artículo 76, el decreto 2893 de 2011 e instrumentos internacionales como el 
convenio 169 de la OIT, la Declaración Universal de los DD.HH (1948). La 
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas 
pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas (1992). 
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. 
(2007), Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de 
discriminación racial, (ONU, 1965). Pacto Internacional de Derechos ESC (ONU, 
1966). Pacto Internacional del Derechos Civiles y Políticos (1966) (entre otros). 
Los marcos generales de la consulta previa, anteriormente mencionados, articulan 
la noción de autonomía en sus diferentes cuerpos y la definen como un derecho 
que tienen las comunidades indígenas y grupos étnicos para decidir sus 
prioridades de acuerdo a sus cosmovisiones. El convenio 169 de la OIT en su art. 
4 define que: “los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre 
determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones 
relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los 
medios para financiar sus funciones autónomas”. 
 Asimismo, contiene en su artículo 7 que “los pueblos interesados deberán tener el 
derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de 
desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y 
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de 
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y 
cultural”. En la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los 
Pueblos Indígenas, artículo 3, se especifica que “los pueblos indígenas tienen 
derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente 
su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y 
cultural” 
Se entiende entonces que reconocer la autonomía como derecho, significa la 
capacidad de autogobierno y libre determinación tanto en sus asuntos internos y 
locales como en sus posibilidades de disponer de los medios para financiar sus 
funciones autónomas. Asimismo, como la capacidad para decidir sus prioridades 
en relación al proceso de desarrollo y tomar decisiones de acuerdo a sus 
creencias, cosmovisiones e instituciones, también, hace referencia a la capacidad 
de decidir sobre sus tierras y territorios. 
Como lo expresa Rodríguez (2010), el reconocimiento de la autonomía es 
necesario para decidir el presente y el futuro, está basada en lo territorial, lo 
XIII 
 
identitario y lo propio. La exigencia del respeto a la autonomía además conlleva el 
reconocimiento de los sistemas de autoridad y gobierno de esos pueblos y de los 
procesos mediante los cuales toman decisiones; por su parte, el gobierno 
colombiano debe propender a que se lleven a cabo estudios a fin de evaluar los 
impactos que en lo social, espiritual, cultural y ambiental tienen las actividades de 
desarrollo, con la finalidad de que gobierno y pueblos indígenas y tribales protejan 
y preserven su ambiente y sus territorios, ya que como lo dice el artículo tienen el 
derecho de decidir sus propias prioridades en lo concerniente al proceso de 
desarrollo económico, social y cultural. 
 
2. Aproximaciones al enfoque de ASD y de Derechos Humanos en el 
principio ético de autonomía 
El enfoque de ASD en Colombia enriquece la propuesta de Do no Harm con 
conceptos y metodologías que permiten aplicarlo al contexto colombiano. Retoma 
la reflexión sobre los divisores y conectores, así como la comprensión de que las 
acciones que realizan las organizaciones en determinado contexto no son 
neutrales y se integran de diversas maneras al contextodel conflicto, una de estas 
formas es a través de la transmisión de mensajes éticos implícitos que en 
ocasiones fortalecen relaciones de poder, reconociendo que existe la posibilidad 
de que organizaciones o instituciones causen impactos tanto positivos como 
negativos e invita a reflexionar sobre los daños que pueden generarse y los 
aportes a la construcción de paz. Adicionalmente propone realizar un análisis 
ético de las acciones desde el punto de vista de valores y principios que las 
orientan sustentado en una ética de mínimos (Vela, et al, 2011). 
La ética se ocupa del carácter, forma de ser y actuaciones de los individuos en su 
subjetividad, intersubjetividad y en los juicios que realizan, es decir, tiene que ver 
con las relaciones de convivencia con los otros; las reflexiones éticas se 
preocupan de actos humanos individuales y colectivos, así como la 
responsabilidad de cada sujeto e institución respecto a un todo natural y social, de 
esta manera, la ética se puede definir como un tipo de saber que se orienta por la 
evaluación de las acciones tanto de sujetos como de instituciones sobre la base 
de una búsqueda implícita y explicita del bien, contribuyendo a pensar sobre el fin 
de las actuaciones en relación con las metas y valores que las orientan 
(Rodríguez, 2011). Desde una propuesta de Acción sin Daño, la ética orienta y 
evalúa acciones que se realizan en diversos escenarios, analizando sus 
consecuencias e impactos, asimismo, invita a reflexionar sobre los posibles daños 
causados y las responsabilidades, realizando lecturas detalladas a lo largo de los 
proyectos o acciones humanitarias. 
Dentro de este análisis ético de las acciones, se encuentran los mínimos éticos, 
que se enmarcan en el análisis de la ética civil, como lo explica Rodríguez (2011), 
la ética civil es la ética del ciudadano, por lo que es un conjunto de valores básicos 
que buscan preservar y estimular la diferencia y la diversidad de los proyectos de 
vida, son compromisos éticos mínimos frente a la solidaridad y protección de la 
XIV 
 
vida. Esta ética de mínimos está fundada en las nociones de libertad, dignidad y 
autonomía y se define como “acuerdos y valores deseables de convivencia 
humana en condiciones de pluralidad y multiculturalidad” (p. 20). 
Desde estos mínimos éticos, la dignidad humana hace referencia a que todo 
sujeto es un fin en sí mismo y no puede ser reducido a un instrumento para fines 
ajenos. La libertad, por su parte, implica que los seres humanos deben tener la 
posibilidad de tomar decisiones para la realización de sus proyectos de vida y la 
autonomía hace referencia a la capacidad que tienen los sujetos para definir el tipo 
y proyecto de vida que quieren vivir, por lo que parte de la idea de que un 
individuo sea capaz de construir sus propias soluciones (Rodríguez, 2011). 
Este principio de autonomía, se enmarca en aspectos tales como la real 
participación de las comunidades en los procesos, la toma de decisiones respecto 
a las situaciones e impactos que puedan afectarles, el respeto por el territorio y la 
pervivencia como comunidad y pueblo. De esta forma, el reconocimiento a la 
autonomía requiere respetar ideales de autorrealización de los sujetos y sus 
comunidades, toda vez que no atenten contra los ideales de los demás 
(Rodríguez, 2011). Por su parte Flórez (2009), la define como: “la capacidad para 
decidir libremente sobre su presente y su futuro, al tiempo que la libertad de 
interpretación de su legado histórico” (p.7) 
Entre otras concepciones más globales de autonomía, como las promovidas por 
grupos indígenas y comunidades negras, el territorio es un espacio indispensable 
para construir sus proyectos de vida de manera autónoma, “dentro de estas 
concepciones, sin territorio no hay posibilidad alguna de autonomía” (Rodríguez, 
2011, p. 50) y este se convierte en un aspecto esencial para entender los impactos 
que pueden generar proyectos de exploración-explotación en territorio de los 
grupos étnicos. 
Como lo explica Flórez (2003), el elemento común de estos pueblos en sus 
cosmovisiones es la unión que tienen con la tierra, esta es la razón de su 
existencia, dando origen a múltiples identidades que crecen en medio de 
ambientes naturales como montañas, selva, mares, glaciales, y muchas otras 
formas de la naturaleza en la que han constituido su sentido a la vida, por esta 
razón su accionar dentro de procesos sociales y políticos va ligada a la defensa y 
recuperación de sus territorios. Lo que significa ejercer la autonomía y poder 
decidir sobre sus vidas, su desarrollo y sus tierras. 
Según los miembros de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), 
“seremos autónomos en la medida en que seamos los constructores de nuestra 
propia historia (...), la autonomía también es la posibilidad de relacionarnos e 
intercambiar con otros, sobre la base del respeto, la tolerancia y la convivencia 
pacífica” (Tomado de Rodríguez, 2010) 
Es decir que la autonomía implica, también, la posibilidad de participación 
ciudadana, según Rodríguez (2011) ésta involucra la posibilidad real de ser parte 
activa de procesos, decisiones y gestiones, permitiendo que actores sociales 
XV 
 
actúen sobre todos los aspectos que afectan sus vidas, es decir, reconocer sus 
intereses legítimos en proyectos, programas o políticas aplicadas. De esta forma, 
no solamente se trata de respetar los ideales de autorrealización de los sujetos y 
pueblos, sino también generar espacios de participación y de intercambio de 
saberes. 
En cuanto a esto, Flórez (2009) señala: “En el desarrollo de este proceso de 
autonomía se encuentra el principio del diálogo intercultural, de tal manera que 
aquí nuestros procedimientos deben hacer un quiebre epistemológico, poner entre 
paréntesis nuestro conocimiento, nuestros presupuestos, nuestras concepciones 
del mundo, las cuales muchas veces universalizamos y damos por únicas, para 
pasar al reconocimiento del saber y del pensamiento del otro” (p.9). 
Sin embargo, para poder comprender de manera amplia el contexto en el cual los 
grupos indígenas y étnicos han reivindicado su derecho a ser autónomos, es 
necesario entender que estos derechos emergen de luchas sociales que se han 
forjado desde la llegada de los españoles, hasta la época actual. Como lo analiza 
Montealegre y Urruego (2011), el proceso organizativo de los pueblos indígenas 
comprendido como dinámicas de resistencia y subordinación se remonta a la 
conquista y la colonia hasta el periodo de independencia del siglo XIX, donde la 
población que no fue aniquilada, estuvo bajo procesos de aculturación, 
evangelización y marginalización. 
Flórez (2007) por su parte argumenta, que la construcción de autonomías como 
ejercicio del derecho de autodeterminación se constituye en la contrapartida de los 
pueblos indígenas como una defensa ante la manipulación del Estado, ya que 
aunque hoy en día se reconoce la diferencia cultural y los derechos que se 
desprenden de esas diferencias, se visualiza una negación de los mismos a través 
de proyectos de ley o acciones armadas encubiertas de grupos paramilitares para 
desarticular los pueblos a través del despojo de sus tierras. 
De esta manera, el principio de autonomía es un cambio sobre los esquemas 
paternalistas y de heteronomía (Rodríguez, 2011). En especial en la historia 
latinoamericana donde ha prevalecido una perspectiva eurocéntrica de 
conocimiento, y se han homogeneizado pueblos que son diversos y heterogéneos 
bajo categorías raciales como indio o negro (Quijano, 1992). De esta manera, 
respetar la autonomía exige una comprensión del contexto y las particularidades 
del mismo, tener presente relaciones de poder que a través de discursos 
profesionales olvidan los saberes, conocimientos y deseos de las comunidades e 
instituyen esquemas de intervención estandarizados, alejados de sus tradiciones, 
su historia y su capacidad de decisión y organización. 
El movimiento indígena es actualmenteuno de actores políticos y sociales más 
dinámicos, con prácticas y propuestas políticas innovadoras, ya no enfocados 
solamente a sus problemas, sino que hay una apuesta a proyectos alternativos, 
además de los planes de vida en donde logran agenciar procesos de 
etnodesarrollo. Por su parte, el movimiento social protagonizado por 
afrocolombianos ha luchado por combatir prácticas racistas, buscando además la 
XVI 
 
defensa de sus tierras e igualdad de condiciones y oportunidades; también son 
visibles los movimientos sociales de grupos étnicos como el pueblo raizal y rom 
que tienen como objetivo la autodeterminación como pueblo y la visibilización 
política (Montealegre y Urruego, 2011). 
De esta forma, cabe destacar por una parte la importancia que ha tenido y que 
actualmente tienen los diferentes movimientos sociales en la construcción de 
derechos, como el de la autodeterminación, y por otra parte destacar la lucha 
actual por el cumplimiento de tales derechos y los retos en materia de 
participación y visibilización, donde como explica Montealegre y Urruego (2011), 
el mayor desafío de los movimientos sigue siendo la defensa de los derechos 
territoriales, culturales y étnicos en un contexto de desplazamiento forzado, 
masacres y asesinatos en el marco del conflicto armado interno, así como una 
lucha constante hacia la no discriminación, la igualdad de condiciones y la 
participación. 
En relación con los derechos humanos, Flórez (2009), explica que es 
indispensable el reconocimiento de los grupos étnicos como sujetos colectivos de 
derechos, este reconocimiento conecta de manera inmediata con los derechos 
que de ahí se derivan, como lo es el derecho a la autodeterminación. 
Es así que, comprender la autonomía como principio ético desde la propuesta de 
ASD, hace que sea necesario explorar otros enfoques complementarios que 
permitan lecturas en diversas dimensiones. Desde el enfoque de ASD la 
complementariedad con otros enfoques, tiene la finalidad de incluir reflexiones y 
herramientas que permitan lecturas más amplias y abarcadoras, ésta propuesta 
tiene una relación vinculante con el enfoque de derechos humanos en varios 
aspectos: primero, la ASD coincide con planteamientos éticos que sustentan los 
derechos humanos en el reconocimiento de la libertad, dignidad y autonomía. 
Segundo, los derechos humanos son indicadores importantes para valorar 
acciones, intervenciones e instrumentos que tengan como objetivo construir paz y 
desarrollo, desde un goce efectivo de derechos (Vela, et al, 2011). 
De esta forma, los derechos humanos, se reconocen como postulados éticos, 
jurídicos y políticos, los cuales son construidos socialmente e históricamente. 
Relacionado con el enfoque de ASD se comprenden como evolutivos, cercanos a 
las realidades de los contextos, los sujetos y sus procesos organizativos, y a las 
relaciones de poder, “las obligaciones de los Estados, en materia de derechos 
humanos, fundamentan jurídicamente los compromisos éticos de la ASD” 
(Montealegre, 2011, p. 19). 
En cuanto a estas obligaciones por parte del Estado, es importante resaltar que 
estos tienen la obligación de respeto, entendida como la abstención de realizar 
cualquier acto contrario a los derechos humanos (Montealegre, 2011). Es decir, 
“abstenerse de adoptar medidas que puedan dificultar o impedir la actividad libre 
de los individuos, familias y grupos, en el empleo de sus recursos y en el ejercicio 
de sus opciones” (Gialdino, 2003, p. 10); Asimismo, el Estado tiene la obligación 
de proteger y de garantizar la realización de los derechos humanos, lo que incluye 
XVII 
 
“el deber de prevenir las violaciones y si estas tienen lugar, debe investigar y 
sancionar diligentemente a los responsables y garantizar la reparación a las 
víctimas” (Montealegre, 2011, p. 17). De acuerdo con lo anterior cabe preguntarse 
¿cuál ha sido el papel del Estado en la protección de los derechos a los grupos 
étnicos en el ejercicio de la consulta previa y como aporta para que éstas puedan 
ejercer libremente el derecho de autonomía? 
 
2.1 Enfoque diferencial étnico 
Dentro de esta complementariedad de la ASD con otros enfoques, se encuentra el 
enfoque diferencial étnico, este es parte fundamental en el análisis del ejercicio de 
la consulta previa ya que se trabajan con comunidades indígenas y grupos 
afrodescendientes, que además exigen la inclusión de este enfoque en 
programas, proyectos, convenios, políticas públicas etc. La razón de esto, es 
debido a que los enfoques diferenciales reconocen particularidades y 
cosmovisiones de los pueblos y los sujetos, evitando encasillar a las poblaciones 
en categorías rígidas y replicar modelos de desarrollo, comprendiendo su historia 
socio-cultural y también las relaciones de dominación y exclusión a las cuales 
muchas poblaciones han estado sometidas y que deben transformarse. Como lo 
explica Montealegre y Urruego (2011), las características y contornos identitarios 
propios de los pueblos en hombres, mujeres, indígenas, afros, jóvenes y adultos 
se comprenden como construcciones sociales e históricas que son diversas y 
cambiantes, reconociendo sus implicaciones en términos de poder, de condiciones 
de vida y formas de ver el mundo. 
De esta forma, el enfoque diferencial étnico enmarcado en la teoría poscolonial, 
comprende el concepto de etnia como una construcción social, histórica y 
cambiante, donde las identidades son construidas a través de cosmovisiones, 
rituales tradicionales, relaciones interpersonales, formas organizativas etc. que 
están en constante dinamismo y construcción y pretende realizar transformaciones 
en las relaciones de poder desde lo político, social, cultural y económico, por lo 
tanto propende por condiciones de vida dignas en relaciones de igualdad y no 
discriminación, en las cuales deben enmarcarse acciones humanitarias, 
programas de desarrollo y cooperación, leyes, convenios etc. 
La finalidad también del enfoque diferencial étnico es de superar las relaciones de 
dominación-explotación que han sido naturalizadas y que históricamente han 
estructurado sociedades divididas en clase y en relaciones de subordinación, 
específicamente en poblaciones afros e indígenas y diversos grupos étnicos 
dominados y explotados por sociedades ricas, “lo étnico es un campo de 
relaciones de poder entre distintos, que asume formas de resistencia, negociación 
e integración subordinada ante la dominación; por lo tanto, es ante todo un campo 
de acción política…” (Montealegre y Urruego, 2011, p. 22) 
De esta manera, el enfoque diferencial étnico toma gran relevancia pues analiza 
y comprende estas construcciones históricas en las cuales se enmarcan 
XVIII 
 
relaciones de desigualdad en los grupos étnicos, resaltando aspectos importantes 
que reivindican la participación política, la autonomía, la identidad y los derechos 
colectivos; avanzando hacia la transformación de inequidades a partir de la 
inclusión de actores y voces en el marco de los derechos humanos (Montealegre, 
2011). 
El enfoque de derechos humanos por un lado, aporta a los enfoques diferenciales 
marcos conceptuales legales basado en normas tanto del Derecho Internacional 
como desarrollos a nivel nacional; y los enfoques diferenciales se nutren de 
movimientos sociales feministas, por la diversidad sexual, y de grupos étnicos 
ampliando los sujetos de derechos, los contenidos legales y criticando las 
pretensiones de universalidad. Entre los instrumentos internacionales de derechos 
humanos más relevantes para el enfoque diferencial étnico, que anteriormente se 
mencionó, se encuentra el convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en 
países independientes de la OIT (Montealegre y Urruego, 2011) el cual es uno de 
los instrumentos jurídicos más importantes en la reglamentación de la consulta 
previa. 
Entre los aportes de este instrumento se destaca el derecho a la consulta previa, 
que es uno de los fundamentos del enfoquediferencial, pues se materializa el 
derecho que tienen estos pueblos a decidir sobre sus propias prioridades en 
relación con su proceso de desarrollo y sus afectaciones. Se reivindican los 
derechos a la autodeterminación, autogobierno y a la propiedad territorial 
ancestral, se comprenden como derechos colectivos, bajo los principios de 
igualdad y no discriminación; el derecho a la consulta, materializa el derecho que 
tienen los pueblos para decidir sobre sus propias prioridades y la participación en 
la formulación, aplicación y evaluación de planes y programas de desarrollo 
(Montealegre y Urruego, 2011). 
Se podría decir, que este instrumento ha sido un avance en el reconocimiento de 
los derechos de los pueblos indígenas y tribales, sin embargo, aunque el proceso 
de consulta previa este pensado y orientado únicamente a esta población, lo que 
hace que se encuentre dentro de un enfoque diferencial étnico, aun se ve la 
necesidad de incluir la perspectiva de género, discapacidad y de ciclo vital, como 
lo explica el estudio realizado por la Oficina del Alto Comisionado para los 
Derechos Humanos en Colombia (2008), el rol de mujeres y hombres en la 
conservación de la identidad e integralidad cultural es afectado de diferentes 
maneras de acuerdo a sus interacciones y sus papeles dentro del territorio, 
asimismo, dentro de la misma comunidad pueden existir grupos en situaciones 
especiales de vulnerabilidad y debe tenerse en cuenta en los estudios de impacto 
sociocultural. 
Asimismo, es necesario que el proceso no se convierta en un ejercicio 
estandarizado para todos los pueblos sin tener en cuenta las particularidades de 
los mismos, sus dinámicas y tiempos, que como lo mencioné en mi experiencia 
personal, se tiende a replicar un modelo sin tener en cuenta estos elementos, lo 
que genera daños en las poblaciones y los sujetos. 
XIX 
 
 
3. La autonomía en la consulta previa, aportes desde el enfoque de ASD 
y de Derechos Humanos 
Como se pudo analizar anteriormente, desde los marcos legales de la consulta 
previa se define la autonomía como el derecho que tienen los pueblos indígenas y 
afrodescendientes para decidir sobre sus propias prioridades en lo que atañe al 
proceso de desarrollo, es decir, tienen el derecho a la libre determinación de 
acuerdo a sus creencias e instituciones. Desde el enfoque de ASD la autonomía, 
como principio ético, implica el respeto por la capacidad que tienen las personas y 
comunidades para decidir sobre el tipo de vida que desean tener, por lo que 
requiere respetar sus ideales de autorrealización. 
Se pueden observar lineamientos similares en las nociones de autonomía, 
incluyendo las definidas por las mismas comunidades indígenas las cuales 
especifican la importancia del territorio como recurso indispensable de autonomía 
y amplían su ejercicio a las distintas esferas de su vida, como gobierno, justicia, 
educación, salud, reproducción social y económica, entre otros, para regular su 
reproducción étnica y sus cambios culturales (Rodríguez, 2010). 
La autonomía como un principio ético, aporta al ejercicio de la consulta previa, en 
el sentido que se comprende como un compromiso y una responsabilidad que 
implica el análisis de las acciones y sus consecuencias, con base en principios y 
valores y bajo la perspectiva de evitar daños. Es decir, es un análisis que va más 
allá de los usos convencionales en la norma jurídica y posiciona reflexiones desde 
acciones estatales, empresas privadas, agencias de cooperación y hasta desde la 
misma sociedad, en una evaluación constante de los distintos tiempos de las 
acciones realizadas (Rodríguez, 2011). 
Y este último aspecto cobra gran relevancia ya que en el ejercicio de la consulta 
previa, bajo mi experiencia personal, no hay una evaluación completa de todo el 
proceso, que incluya la opinión de las comunidades, las cuales en un primer 
momento se posicionan como protagonistas del proceso pero durante el desarrollo 
del mismo y en la finalización de los espacios, no se realizan acciones evaluativas 
y de reflexión que demuestren o legitimen dicho protagonismo. 
Por otra parte, desde una propuesta de ASD se comprende que son los mismos 
pueblos, comunidades y sujetos los que conocen y tienen experiencia sobre lo que 
quieren y necesitan, respetar su autonomía significa “dar valor a las opiniones y 
elecciones de las personas así consideradas, y abstenerse de obstruir sus 
acciones en lugar de optar únicamente por la validez de las decisiones de los 
“expertos”, generalmente agentes externos a la comunidad, quienes no tendrán 
que vivir las consecuencias de las acciones realizadas” (Rodríguez, 2011, p.51). 
Relacionado con el ejercicio de la consulta previa, son los pueblos y comunidades 
quienes conocen en una mayor medida y después de socializado a fondo el 
proyecto, los impactos a nivel social, económico, espiritual, cultural que puede 
llegar a tener el mismo, por lo que se hace necesario un intercambio real de 
XX 
 
saberes, respetando las tradiciones culturales y la capacidad que tienen los 
pueblos para tomar sus propias decisiones. 
Histórica y socialmente se han anulado los conocimientos ancestrales de los 
pueblos indígenas y afrodescendientes, en la consulta previa esto se refleja en la 
percepción externa que no tienen capacidades suficientes para hacer reflexiones y 
análisis profundos sobre los impactos de acciones en sus territorios por falta de 
conocimientos expertos técnicos o profesionales, lo cual es reflejo de un 
pensamiento colonial, que está enmarcado en relaciones de poder y 
discriminación, y que genera daños en la autonomía, identidad y dignidad de las 
comunidades. 
Asimismo, es importante resaltar que en la construcción de estas políticas 
públicas, no se tuvo en cuenta la voz de los pueblos indígenas y grupos étnicos lo 
que hace que pierda en muchos aspectos su validez, se tornan 
descontextualizadas y desarticuladas. Como lo explica Urruego (2011), en el 
proceso de esta construcción, el desconocimiento por parte de los diferentes 
gobiernos y de la institucionalidad pública ha traído consecuencias negativas, 
debido a que actúan bajo modelos extractivos y bajo intereses privados sobre los 
recursos naturales de los territorios de los pueblos indígenas y grupos étnicos.. 
Es así que, el Estado debe asumir la discusión sobre las diferentes opciones de 
desarrollo planteadas desde cosmovisiones indígenas y afrodescendientes, 
contemplada en lo que el Consejo de Estado denomina “interés general de la 
nación”; estas visiones distintas frente al desarrollo conllevan un ordenamiento 
ambiental y sociocultural del territorio. 
De esta manera, se vuelve indispensable el rol del Estado como garante y 
protector de los derechos de los pueblos indígenas y grupos étnicos, permitiendo 
una real participación en los procesos y respetando sus decisiones. Por otra parte, 
es importante tener en cuenta que la ausencia de instituciones estatales puede 
traer consecuencias negativas en las comunidades, como por ejemplo las 
acciones de empresas privadas que en medio del ejercicio de la consulta previa, 
buscan sustituir el rol del Estado convirtiendo los encuentros en espacios de 
manipulación y juegos de intereses en medio de las necesidades y las 
vulnerabilidades de los pueblos. 
De acuerdo con lo anterior, cabe preguntarse ¿Cuáles son las características de la 
autonomía ejercida por los pueblos en el ejercicio de la consulta previa? 
En cuanto a esto, Gloria Rodríguez (2010) explica que la autonomía otorgada a los 
pueblos indígenas en Colombia no puede ser considerada como plena. 
En escenarios como la Organización Internacional del Trabajo - OIT o la 
Organización de Naciones Unidas - ONU, las distintas declaraciones y 
acuerdos a los que se llegan sobre protección de los derechos de los 
pueblos indígenas, descansan sobre el reconocimiento de una 
autonomía limitada. Ello significa que existe un principio de 
preservación de la unidad delos Estados y que la autonomía indígena 
XXI 
 
se subordina al ámbito de los intereses estatales y a la tradición que 
tiene la nación como referente fundamental de los Estados. Este marco 
permite comprender la manera como proceden los Estados en el 
momento de decidir sobre el destino de los territorios de los pueblos 
indígenas y los grupos étnicos cuando se trata de la explotación y uso 
de recursos estratégicos (Etnias & Política, 2005 tomado de Rodríguez, 
2010). 
Esto se evidencia en que no siempre se ha llevado a cabo el ejercicio de la 
consulta previa y se han violado derechos fundamentales, como lo explica Gloria 
Rodríguez (2010), “Llama la atención que en Colombia (desde 1993) hasta febrero 
de este año, se han dado 2,142 licencias ambientales y sólo se han hecho 141 
consultas previas. Es decir, un número muy reducido si se tiene en cuenta que el 
28% del territorio nacional son territorios de comunidades étnicas” 
Es decir, que existen intereses económicos y políticos tanto de empresas privadas 
como del Estado para la realización de actividades en territorio indígena, en 
especial las relacionadas con explotación-exploración de recursos renovables y no 
renovables, donde la autonomía de las comunidades y su capacidad de decisión y 
de defender el territorio quedan subordinadas a intereses de personas e 
instituciones con más poder y a grupos armados al margen de la ley que se 
apoderan de sus territorios. 
Grueso (2008), por su parte, explica que para resolver el derecho a la autonomía 
que tienen los pueblos indígenas y grupos étnicos en el ejercicio de la autonomía 
es necesario resolver contradicciones que limitan sus libertades fundamentales, 
entre las que se encuentran la falta de movilidad dentro del territorio por la 
presencia de actores armados ilegales, la falta de seguridad y soberanía 
alimentaria por la expansión de monocultivos y la vulneración de la gobernabilidad 
de las autoridades tradicionales y representativas de los pueblos. 
Así mismo, asegura que un paso básico es cumplir con los principios de la 
consulta: buena fe, debido proceso, información previa suficiente y adecuada, 
legitimidad, oportunidad, pluralismo jurídico, y bilingüismo, esto implica la revisión 
de métodos, roles y responsabilidades en cabeza de las instituciones del Estado 
frente a contextos de conflicto y condiciones de exclusión, discriminación y 
pobreza. 
De esta manera, la consulta previa no puede ser un trámite o solo un número de 
encuentros pre-establecidos donde el objetivo sea informar a las comunidades por 
los proyectos o actividades que se realizarán en su territorio. Debe ser un proceso 
que asegure que las comunidades opinen sobre los impactos, que se brinde 
información adecuada, con procedimientos que no se surtan en una sola reunión, 
es decir debe servir para que se tomen decisiones que incidan de manera real en 
su desarrollo (Rodríguez, 2010). 
Asimismo, como lo explica esta misma autora, además de ser un instrumento de 
participación, la consulta previa es un instrumento de ejercicio real de la 
XXII 
 
autonomía de los grupos étnicos. Es decir, un ejercicio de autogobierno y de 
articulación con los proyectos de desarrollo nacional y con sus planes de vida y 
sus modelos económicos que no están basados en la economía de mercado. 
Tiene esa doble connotación y por eso la interculturalidad debe ser también un 
criterio fundamental de fondo en los procedimientos de la consulta. 
Desde la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia 
(2008) se sugiere fortalecer el papel de los pueblos indígenas como sujetos de 
derechos específicos. “El Estado también debe reconocer en la práctica las formas 
organizativas sociales, político-administrativas, culturales, las instancias 
representativas y su autonomía, partiendo del reconocimiento del derecho 
indígena, derecho propio o mayor” (p. 75), asimismo, brindar acompañamiento 
necesario y asegurar una participación efectiva en la toma de decisiones. 
De igual forma, propone que para los procesos de diálogo y concertación se debe 
partir del plan de vida de los pueblos indígenas, pues son la expresión de la 
autodeterminación. Según la Organización Indígena de Antioquia, “planear desde 
una cosmovisión indígena significa tener en cuenta los derechos colectivos a partir 
de su visión cultural particular y a la vez representa, articular la mirada propia, con 
el concepto de administración y planeación del ente gubernamental que se 
expresa en las políticas municipales departamentales y nacionales”. 
Desde mi experiencia personal y ampliando lo anteriormente mencionado, 
considero importante resaltar algunos aspectos por mejorar dentro del ejercicio de 
la consulta previa que pueden fortalecer la autonomía de los pueblos y que logré 
comprender mejor a través de los aprendizajes durante la Especialización en ASD 
y Construcción de Paz. 
Primero: un análisis ético de las acciones, que tenga en cuenta la comprensión del 
contexto y sus interacciones, así como realizar seguimiento y evaluación en las 
diferentes etapas del proceso, teniendo especial cuidado en los daños que pueden 
generarse a la población. 
Segundo, si no es posible la selección adecuada de los funcionarios que 
representen al Estado y que son los que trabajan directamente con las 
comunidades, de acuerdo a sus capacidades, estudios y experiencia, se ve 
indispensable la realización de capacitaciones constantes, ya que no siempre 
percibí conocimientos y habilidades en el trabajo de campo, lo que llevaba a 
generar daños tan relevantes como la desinformación, el rechazo, la 
discriminación, los juegos de poder etc. que además afecta la autonomía de las 
comunidades al verse impedidas a participar de manera libre en el proceso. 
Segundo, metodologías unificadas dentro de los grupos de trabajo de los mismos 
funcionarios para que el “éxito” de los encuentros no dependa del trabajo que 
estos realizan y sean realmente espacios de un verdadero diálogo intercultural. 
Tercero, herramientas metodológicas adecuadas, teniendo en cuenta las 
particularidades de cada contexto, para informar sobre el ejercicio de la consulta 
XXIII 
 
previa, siendo un aspecto clave que esta información se haga de manera previa a 
la consulta del proyecto, obra o actividad que se quiera realizar. 
Finalmente, me parece indispensable que en los espacios se escuchen las voces 
de todos los miembros de la comunidad y no solo los representantes o directivos; 
la voz de las mujeres, los jóvenes, los adultos mayores, pues sus interacciones 
son diferentes como lo son los impactos y los daños que pueden generarse tras 
una actividad externa en su territorio, es decir, la importancia de incluir un enfoque 
diferencial. 
4. Conclusiones y Reflexiones Finales 
La consulta previa es un derecho fundamental en donde se materializa el derecho 
a la participación, autonomía, integridad étnica y territorial de los pueblos 
indígenas y grupos étnicos, son espacios de diálogo y concertación intercultural 
para la toma de decisiones sobre las afectaciones e impactos que puede generar 
una obra, proyecto o actividad en su territorio. Aunque se encuentran diversos 
instrumentos de derechos humanos que lo sustentan, en su aplicación este 
ejercicio aún tiene muchos cuestionamientos y desafíos, en especial se visualiza 
una dificultad para que estos pueblos puedan ejercer su autonomía. 
Entre los aportes del enfoque de Acción sin Daño al ejercicio de la autonomía en 
la consulta previa, se encuentra el análisis ético de las acciones prestando 
especial cuidado en las consecuencias y los impactos, asimismo, el análisis de los 
posibles daños causados y las responsabilidades de los mismos. Se comprende 
entonces la autonomía como un mínimo ético y se define como la capacidad que 
tienen las personas para decidir sobre sus vidas, lo que implica respetar sus 
ideales de autorrealización (Rodríguez, 2011). 
Un análisis ético de las acciones debe teneren cuenta la comprensión del 
contexto y sus interacciones, en el trabajo con pueblos indígenas y grupos étnicos 
es indispensable comprender el espacial relacionamiento que tienen estos pueblos 
con sus tierras y territorios lo que implica comprender que sin estos no existe 
posibilidad de autonomía, pues son la base de su existencia como pueblo. 
Asimismo, se concluye que los pueblos indígenas y grupos étnicos son titulares de 
derechos y el Estado es portador de obligaciones, reflexionar sobre el papel del 
Estado en el ejercicio de la consulta previa permite comprender diversas 
problemáticas actuales en materia de reconocimiento de derechos. 
Finalmente, se resalta la importancia de incluir enfoques diferenciales en el 
ejercicio de la consulta previa, pues no todas las mujeres, hombres, jóvenes y 
adultos mayores, ejercen de igual manera su autonomía, y los impactos y 
afectaciones de determinado proyecto en su territorio son distintos y no 
generalizables; cada sujeto y comunidad construye sus diferentes roles y 
realidades. 
Es importante para mi compartir que realizar ésta conceptualización me permitió 
enriquecer, ampliar e integrar los conocimientos y aprendizajes obtenidos y 
XXIV 
 
construidos a lo largo de la Especialización en ASD y Construcción de Paz; en 
donde logre re-significar mi experiencia pasada trabajando en consulta previa y 
analizar aspectos desde otras perspectivas y posiciones, dándome cuenta de 
algunos daños que se generan y se pueden evitar y que afectan profundamente la 
vida y la pervivencia de los pueblos indígenas y grupos étnicos. 
5. Bibliografía 
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