1502-0282-GomezLD

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tJniversidaa de Buenos Aires 
FaG:ultafl de Ciencias ·Económicas 
Biblioteca "Alfredo IJ. P-ala~i0s" 
La implementación de políticas 
de gobierno abierto en 
entornos locales: el caso del 
Municipio de Rafaela, Santa Fe, 
Argentina 
Gómez, Lisandro Daniel 
2015 
Cita APA: Gómez, L. (2015). La implementación de políticas de gobierno abierto 
en entornos locales: el caso del Municipio de Rafaela, Santa Fe, Argentina. 
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. 
Escuela de Estudios de Posgrado 
Este documento forma parte de la colección de tesis de posgrado de la Biblioteca Central "Alfredo L. Palacios". 
Su utilización debe ser acompañada por la cita bibliográfica con reconocimiento de la fuente. 
Fuente: Biblioteca Digital de la Facultad de Ciencias Económicas -Universidad de Buenos Aires 
Tesis Posgrado 001502/0282 
Maestría en Administración Pública 
Tesis de Maestría: 
La implementación de políticas de Gobierno 
Abierto en entornos locales: el caso del Municipio de 
Rafaela, Santa Fe, Argentina 
Tesista: Lisandro Daniel Gómez 
-Promoción n°17-
DNI: 32.765.843
Directora: Ester Kaufman 
- Buenos Aires, octubre de 2015-
Facultad de Ciencias Económicas 
 Universidad de Buenos Aires 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
2 
 
Agradecimientos 
 
 
En primer lugar quiero agradecerle a mi Directora, Ester Kaufman, quien desde el primer 
momento me acompañó, supo escucharme y aconsejarme oportunamente para que esta 
tesis pueda concretarse. 
 
A Raquel Sastre por haberme brindado la posibilidad de formarme metodológicamente, a 
partir de mi participación en distintas ediciones de la asignatura “Taller de Investigación I” 
y supo aconsejarme cuando lo necesité. Asimismo quiero agradecer a mis compañeros del 
Taller por los consejos y tips para desarrollar mi investigación. 
 
Quiero agradecer a todos y cada uno de los entrevistados, quienes prestaron su tiempo y 
excelente predisposición e hicieron que realmente valiera la pena estudiar el caso de 
Rafaela. 
 
A Daniel García Rolero quien supo aconsejarme y aportó ideas que de alguna u otra 
manera fui volcando a mi trabajo. 
 
No quiero dejar de agradecer a mi familia, quienes me acompañaron en las buenas y en las 
malas durante el tiempo que transité, ya sea perdiéndome reuniones o mandándome su 
cariño cuando estuve en Rafaela. A su vez quiero agradecerle a Lautaro, mi ahijado, que si 
bien no podrá leer estas líneas hasta que sea más grande, me alegró y alentó a trabajar con 
una sonrisa siempre que la necesitaba. 
 
Finalmente no puedo dejar de mencionar a Laura, mi amor, quien me apoyó desde que 
empecé la maestría y me alienta todo el tiempo a seguir creciendo como profesional y 
como persona. A vos especialmente te dedico este trabajo, por el que muchas veces tuve 
que resignar tiempo para estar juntos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Índice 
Acerca del tema de investigación .......................................................................................... 6 
Diseño de investigación ......................................................................................................... 6 
Capítulo I: Gobierno Abierto: precisando el concepto ........................................................ 12 
Gráfico 1. Niveles de apertura de datos para la reutilización ............................................. 16 
¿Del Gobierno Electrónico al Gobierno Abierto?: el rol de las TIC en el Gobierno Abierto
 ............................................................................................................................................. 22 
Cuadro 1. Diferencias entre el Gobierno Electrónico y el Gobierno Abierto ..................... 23 
Las políticas públicas en clave de análisis y en clave de gestión de Gobierno Abierto ...... 25 
Gráfico 2. El Ciclo de las políticas públicas ........................................................................ 26 
Gráfico 3. Marco teórico para el análisis de políticas públicas ........................................... 29 
¿La lógica burocrática vs el Gobierno Abierto? .................................................................. 31 
Gráfico 4. Dinámica de la burocracia .................................................................................. 31 
¿Ciudadanos digitales o simplemente ciudadanos? ............................................................. 34 
La brecha social como límite al ejercicio de la ciudadanía ................................................. 37 
Los Gobiernos Locales en el contexto de la globalización ................................................. 40 
Los Gobiernos Locales en clave de Gobierno Abierto ........................................................ 43 
Gráfico 5. Marco teórico para el análisis de políticas públicas ........................................... 50 
Capítulo II: Contextualización de Rafaela........................................................................... 52 
Contexto socio-económico de Rafaela ................................................................................ 54 
El paso del “Municipio ABL” a Municipio promotor del desarrollo local ......................... 59 
Contexto político-institucional ............................................................................................ 61 
El caso de Rafaela en la bibliografía ................................................................................... 65 
Capítulo III: Características de las iniciativas de Gobierno Abierto implementadas por el 
Municipio de Rafaela........................................................................................................... 71 
Presupuesto Ciudadano ....................................................................................................... 72 
Cuadro 2. Resultados y propuestas de dos anteproyectos ................................................... 93 
Consejo Consultivo Social ................................................................................................ 102 
Portal “Gobierno Abierto Rafaela”.................................................................................... 107 
Proyecto “Centros Tecnológicos Barriales” (CTB)........................................................... 112 
Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local (ICEDeL) ........................ 116 
Asociación Civil para el Desarrollo y la Innovación Competitiva Agencia Rafaela 
(ACDICAR) ...................................................................................................................... 122 
Capítulo IV: Principales actores involucrados en las iniciativas ....................................... 132 
Cuadro 3. Método del marco lógico para el análisis de actores ........................................ 133 
 
 
Cuadro 4. Análisis de actores en el marco del Presupuesto Participativo ......................... 135 
Cuadro 5. Análisis de actores en el marco del Consejo Consultivo Social ....................... 139 
Cuadro 6. Análisis de actores en el marco del Portal Gobierno Abierto ........................... 146 
Cuadro 7. Análisis de actores en el marco del Proyecto CTB ........................................... 148 
Cuadro 8. Análisis de actores en el marco del ICEDeL .................................................... 150 
Cuadro 9. Análisis de actores en el marco de ACDICAR ................................................. 152 
Capítulo V. Componentes de Gobierno Abierto presentes en las iniciativas seleccionadas
 ........................................................................................................................................... 154 
Cuadro 10. Componentes del concepto de Gobierno Abierto presentes en las iniciativas 156 
Presupuesto Ciudadano .....................................................................................................157 
CCS .................................................................................................................................... 159 
Gobierno Abierto Rafaela .................................................................................................. 160 
Proyecto CTB .................................................................................................................... 162 
ICEDeL .............................................................................................................................. 163 
ACDICAR ......................................................................................................................... 164 
Capítulo VI: Evaluación de las iniciativas ........................................................................ 167 
Cuadro 11. Criterios para evaluación de iniciativas de GA utilizados por el Jurado del 
“Premio Gobierno Abierto Puntogov/ASAEC” ................................................................ 167 
Cuadro 12. Criterios de evaluación presentes en las iniciativas ........................................ 170 
Conclusiones ...................................................................................................................... 171 
Bibliografía ........................................................................................................................ 179 
Legislación consultada ...................................................................................................... 192 
Anexo I: Mapas y gráficos ................................................................................................ 194 
Anexo II: Folletos y materiales utilizados por el Municipio para difusión ....................... 209 
Anexo III: Guía de entrevistas ........................................................................................... 214 
 
 
 
 
 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
6 
 
Acerca del tema de investigación 
El presente trabajo parte de la siguiente pregunta de investigación: ¿Cuáles fueron las 
iniciativas que implementó el Municipio de Rafaela como parte de una política de 
Gobierno Abierto, durante el período 2008-2014? 
En sintonía con lo anterior, el objetivo general del trabajo apunta a determinar cuáles 
fueron las iniciativas que el Municipio de Rafaela implementó como parte de una política 
de Gobierno Abierto, desarrollada durante los años 2008 y 2014. 
La hipótesis que guía a este trabajo es que entre los años 2008 y 2014, el Municipio 
de Rafaela implementó una serie de iniciativas que pueden considerarse como parte de una 
política de Gobierno Abierto, basadas en: la transparencia en el Estado; el acceso a la 
información pública; la rendición de cuentas por parte de las autoridades; la participación 
ciudadana; la mejora de la capacidad institucional para una gestión abierta; la colaboración 
entre el sector público y distintos actores en la coproducción de bienes y servicios 
públicos; el empoderamiento ciudadano -en particular a partir de la inclusión de sectores 
vulnerables-; y el fomento de la responsabilidad empresarial. 
A fin de desarrollar la investigación se formularon las siguientes preguntas y 
objetivos específicos. 
Preguntas específicas: 
1) ¿Cuáles fueron las características de las iniciativas implementadas por el 
Municipio de Rafaela que podrían considerarse como parte de una política de 
Gobierno Abierto? 
2) ¿Cuál fue el accionar de los principales actores sociales o institucionales 
involucrados en las iniciativas, así como las reglas que condicionaron su 
accionar y los recursos que aquellos manejan? 
3) ¿Cuántos componentes del concepto de Gobierno Abierto pueden 
identificarse en las iniciativas identificadas? 
4) ¿Cuál es la evaluación de las iniciativas de Gobierno Abierto que implementó 
el Municipio de Rafaela, durante el período analizado? 
Objetivos: 
a) Describir las características de las iniciativas implementadas por el Municipio 
de Rafaela que podrían considerarse como parte de una política de Gobierno 
Abierto; 
b) Analizar el accionar de los principales actores sociales o institucionales 
involucrados en las experiencias, así como las reglas que condicionaron su 
accionar y los recursos que aquellos manejan; 
c) Determinar cuántos componentes del concepto de Gobierno Abierto pueden 
identificarse en las iniciativas identificadas; y 
d) Evaluar las iniciativas de Gobierno Abierto que implementó el Municipio de 
Rafaela, durante el período analizado. 
Diseño de investigación 
La investigación se desarrolló como un estudio de caso, el cual partió de algunas ideas 
preliminares que fueron combinándose con conceptos teóricos, de manera que los primeros 
fueron “nutriéndose” mediante distintas herramientas que posibilitaron el conocimiento de 
distintos los distintos fenómenos que hacen al caso (Sautu, 2003). 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
7 
 
En línea con los objetivos específicos planteados en el trabajo, en una primera etapa 
se identificaron distintas iniciativas en línea con la definición de Gobierno Abierto 
planteada en el marco teórico de la tesis. Para identificar las iniciativas se utilizaron 
combinadamente técnicas de depuración bibliográfica y entrevistas semi-estructuradas con 
informantes clave. 
Siguiendo a Muller (2006), la combinación de las técnicas planteadas en el párrafo 
anterior, permite decodificar las acciones de los decisores que éstos cuentan según sus 
propias palabras y simultáneamente jerarquizar la masa de información recolectada durante 
la lectura de notas periodísticas y de los distintos textos utilizados. La lectura de la prensa
1
 
permite dar una fecha precisa y una orientación al investigador
2
 para indagar sobre las 
afirmaciones de los entrevistados. De esta manera, la lectura de bibliografía especializada y 
de la prensa local, permitieron preseleccionar algunas de las iniciativas que se mencionan 
el trabajo y así lograr un primer acercamiento a las mismas. 
Para la realización de las entrevistas y el abordaje del trabajo de campo, se utilizaron 
como “guías” los lineamientos planteados en los trabajos de Kaufman (2012), Guber 
(2005), Katz (1972) y Cannell y Kahn (1972). El tipo de abordaje etnográfico respondió a 
la necesidad de permite “ver” el mundo tal cual es y “entender” el mundo tal como lo 
viven y explican sus propios protagonistas; para lo que el trabajo de campo permite poner 
en diálogo entre el sentido común y el saber teórico que empapa al investigador (Guber, 
2005). Es por ello que las entrevistas realizadas no tuvieron como finalidad tomar una 
muestra de ningún tipo, sino de recopilar información “orientadora” para identificar las 
iniciativas que se estudian en el trabajo. 
Otra estrategia de búsqueda de la información, fue acceder a la información pública 
“tal como lo haría un ciudadano común”, por lo que se utilizaron datos e información 
provista por el Municipio de Rafaela y otros de acceso público. La idea de utilizar este 
método coincide con los lineamientos del Gobierno Abierto y en los principios de 
transparencia y rendición de cuentas, debiendo ésta ser clara y sencilla de entender y de 
fácil acceso para la ciudadanía. 
A través de la revisión de la bibliografía, se preseleccionaron posibles iniciativas que 
a priori encajaban con la definición de Gobierno Abierto que se utiliza en el presente 
trabajo y a partir de allí se procedió a contactar a posibles informantes clave. Para 
concretar las entrevistas, se realizó un primer contacto con un funcionario municipal –por 
intermedio de la Directora de Tesis del maestrando- y posteriormente se contactó a un 
organismo de la Municipalidad de Rafaela -la Subsecretaría de Gestión y Participación-, a 
fin de lograr una mayor interiorización con el caso de estudio. 
Gracias a los contactos realizados y a otras gestionesinformales, se concretaron 
veintiún entrevistas con informantes clave: una entrevista semi-estructurada vía 
videollamada a finales de 2013; diecinueve entrevistas semi-estructuradas personales a 
principios de noviembre del año 2014 en sus lugares de trabajo–lo que implicó más de 10 
horas de grabaciones-; y dos entrevistas vía correo electrónico con preguntas abiertas 
realizadas a mediados del mes de noviembre de 2014, con el fin de profundizar sobre 
algunas cuestiones que se detectaron en el campo cuando se realizaron las entrevistas 
 
1
 En el caso de la presente tesis se utilizaron los diarios de mayor circulación en Rafaela, La Opinión y El 
Diario de Castellanos, y en menor medida también se utilizaron otros medios locales, así como también de 
Rosario, Santa Fe y de Buenos Aires. 
2
 Cabe señalar que el investigador no es oriundo de Rafaela. 
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8 
 
presenciales. Más concretamente, se entrevistaron informantes vinculados a las iniciativas 
preseleccionadas, los cuales provenían de distintos ámbitos: municipal (tanto funcionarios 
del Departamento Ejecutivo como del Concejo Municipal), gremial, empresarial, vecinal y 
de entidades mixtas. 
A partir del análisis de las grabaciones y notas recopiladas durante las entrevistas y 
mediante una nueva revisión de la bibliografía, en una primera instancia se identificaron y 
se describieron seis iniciativas que coincidían con la definición del concepto de Gobierno 
Abierto. A partir de los lineamientos planteados en Oszlak y O‟Donnell (1981), Oszlak 
(2006) y Subirats et al. (2012) sobre el concepto del ciclo de las políticas públicas, se 
esquematizó la descripción de acuerdo a etapas que permitieron organizar la descripción. 
 En una etapa posterior, se analizaron las iniciativas seleccionadas a partir del 
enfoque del “análisis de actores”, planteado en Licha (2009). Este trabajo permitió 
estructurar y profundizar sobre las entrevistas y el trabajo de campo realizado en torno a: 
quiénes estuvieron involucrados; las razones por las cuáles surgieron; cómo se procesaron 
las demandas existentes; qué implicó cada decisión; cómo se implementaron; los 
mecanismos de control existentes; y los conflictos y alianzas entre los actores. 
En sintonía con lo anterior, se utilizó la técnica del “análisis de actores”, a fin de 
comprender el comportamiento de los actores –decisores, organizaciones y/o grupos- en 
procesos sociales y su influencia en el proceso de toma de decisiones; así como el contexto 
en el que surgen, los intereses y los recursos que influyen. 
El análisis de actores o de los involucrados (o interesados) es un instrumento que permite 
identificar a aquellos grupos y organizaciones interesadas en el éxito de una política o 
proyecto, a quienes contribuyen o son afectados por sus objetivos, y a quienes tienen un 
poder de influencia sobre las decisiones a enfrentar (Licha, 2009: 5). 
Dentro de los modelos del análisis de actores, presentados en el trabajo antes 
mencionado, pueden mencionarse cuatro de ellos: el Marco lógico; el Método ZOPP; el 
Método TeamUp; y el Método del MSI. 
Si bien a grandes rasgos los cuatro modelos parten de las mismas premisas –
identificar y evaluar la importancia y el interés de grupos y organizaciones en el proceso de 
las políticas públicas- los diferentes métodos hacen un énfasis distinto según la cuestión 
que se pretenda estudiar. Por ejemplo: 
 El Marco lógico, permite sacar conclusiones sobre las actividades que pueden 
realizarse para satisfacer los intereses de los actores. 
 El Método ZOPP, enfatiza sobre los intereses de cada grupo para la 
concreción de una política pública. Se recomienda para aquellos casos que 
impliquen algún tipo de participación de parte del analista. 
 Método TeamUp, está basado en un software que permite calcular el impacto 
de los intereses de los actores a la hora de implementar una política pública. 
 Método del MSI, parte del supuesto de que existen “fuerzas” que facilitan u 
obstaculizan las políticas públicas. Suele ser útil para estudiar un “momento” 
en particular de una política pública. 
 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
9 
 
Una vez caracterizados los principales actores e instituciones, se consideraron los 
lineamientos establecidos por el jurado del Premio Gobierno Abierto Puntogov/Asaec
3
, 
referidos a los componentes del concepto de Gobierno Abierto, así como los criterios e 
indicadores que se utilizaron para evaluar las iniciativas seleccionadas. En otras palabras, 
se desglosaron los componentes del concepto de Gobierno Abierto y se trató de identificar 
cuáles de ellos podían encontrarse en las iniciativas estudiadas en el trabajo y 
posteriormente se evaluaron con indicadores previamente construidos. 
Incluso podría agregarse que la tarea realizada en el marco del trabajo antes 
mencionado, resultó de utilidad para “medir” el nivel de Gobierno Abierto presente en una 
iniciativa pública y su nivel de calidad, a partir de la formulación de criterios e indicadores 
aplicados a cincuenta y cinco iniciativas de América Latina que se presentaron a un premio 
internacional realizado en el año 2012. 
En síntesis, el trabajo se dividió en siete etapas: 1) la elaboración de un marco 
teórico, en el que se hace referencia al concepto de Gobierno Abierto y sus vinculaciones 
teóricas con otros conceptos como el de Sociedad Informacional, las políticas públicas, la 
burocracia y los Gobiernos locales; 2) la descripción del objeto de estudio, es decir la 
Ciudad de Rafaela; 3) una etapa de identificación y descripción de iniciativas con el 
potencial de ser consideradas como parte de una “política de Gobierno Abierto” ; 4) otra de 
caracterización de los actores involucrados en las iniciativas, así como de los recursos, 
intereses, normas y relaciones que tejen entre ellos; 5) una etapa de caracterización de las 
iniciativas conforme a la operacionalización del concepto de Gobierno Abierto; 6) una 
etapa de evaluación de las iniciativas de acuerdo a una serie de indicadores utilizados en 
Díaz Rato et al. (2013); y 7) finalmente las conclusiones a las que llegó el trabajo. 
En cuanto a las fuentes utilizadas en el trabajo para recopilar datos e información, 
pueden mencionarse las siguientes: 
a) Entrevistas en profundidad con informantes clave, mediante entrevistas 
semi-estructuradas; 
b) Entrevistas con preguntas abiertas; 
c) Bibliografía específica sobre el caso de Rafaela; 
d) Notas periodísticas; 
e) Documentación provista por el municipio; 
f) Información disponible en las webs municipales; y 
g) Normativa vigente. 
Respecto a las entrevistas realizadas, se realizaron veintiún entrevistas con 
informantes clave vinculados con distintas iniciativas preseleccionadas, conforme los 
componentes del concepto de Gobierno Abierto
4
: 
 Un informante del Departamento de Sistemas del Municipio, al proyecto de 
“Gobierno Abierto Rafaela” y a distintos proyectos que contemplan el uso 
 
3
 El jurado estuvo compuesto por reconocidos referentes en la materia tales como Bernardo Kliksberg, Oscar 
Oszlak, Ester Kaufman, José Luis Tesoro, Miguel A. Porrúa y Pablo Valenti. En dicho Premio se analizaron 
55 iniciativas implementadas en América Latina, siendo ocho de ellas destacadas con la publicación de sus 
experiencias en un trabajo recopilatorio, Díaz Rato et al. (2013). 
4
 A fin de preservar la identidad de los entrevistados, no se hacen distinciones de género al referirse a las 
personas. No obstante, todos los entrevistados manifestaron no tener problemas respecto a revelar su 
identidad y, cabe agregar, que no plantearon ningún tipo de reparo a la hora de contestar las preguntas 
formuladas. 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública10 
 
de las TIC –CTB, sitio web, portal Gobierno Abierto Rafaela, redes 
sociales, aplicaciones, etc.-; 
 Tres informantes vinculados distintos proyectos implementados por la 
Subsecretaría de Gestión y Participación (Presupuesto Ciudadano, Centros 
Tecnológicos Barriales, Consejo Consultivo Social y coordinación de los 
proyectos) –a los que se denominará “Informante A”, “Informante B” y 
“Informante C”; 
 Un informante de la Secretaría de Control de Gestión, Presupuesto y 
Auditoría y vinculado al proyecto “Gobierno Abierto Rafaela”; 
 Un informante de la Secretaría de Desarrollo, Innovación y Relaciones 
Internacionales; 
 Un informante del Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo 
Local (ICEDeL); 
 Un informante del Despacho de Intendencia; 
 Un informante del Despacho del Concejo Municipal; 
 Un informante del Centro Tecnológico Barrial; 
 Dos facilitadores para la implementación del Presupuesto Ciudadano 
Urbano 2014 –A los que se denomina “Facilitador A” y “Facilitador B”-; 
 Un Concejal opositor; 
 Un Concejal oficialista; 
 Un Ex funcionario vinculado a áreas de del Municipio; 
 Un representante de Comisión Asesora de Entidades de Bien Público; 
 Un representante del sector sindical; 
 Un representante de la Federación de Entidades Vecinales y de las 
Comisiones Vecinales; y 
 Tres informantes de ACDICAR –“Informante 1”, “Informante 2” y 
“Informante 3”- los cuales fueron entrevistados en la misma reunión. 
Respecto a las fuentes secundarias se utilizaron las siguientes herramientas: 
 Informes publicados por el Instituto de Capacitación y Estudios para el 
Desarrollo Local (ICEDeL), en particular aquellos orientados al 
relevamiento socioeconómico de Rafaela; 
 Trabajos sobre el caso de Rafaela. Entre ellos Alfaro (2014; 2013); 
Davicino y Alfaro (2014); Ramella (2013); Mirabella y Davicino (2009); y 
el trabajo realizado por la por la Subsecretaría para la Reforma Institucional 
y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros 
(2004) en el marco de la Auditoría Ciudadana realizada entre los años 2003 
y 2004; 
 Notas periodísticas que refieren a las iniciativas analizadas y a las opiniones 
de distintos actores involucrados, así como entrevistas en medios radiales y 
gráficos
5
; 
 Datos públicos disponibles en el sitio web www.rafaela.gov.ar 
 Ordenanzas municipales; y 
 
5
 En algunos casos las opiniones referidas pertenecen a distintos actores vinculados a las iniciativas 
mencionadas en el trabajo, que por razones de agenda no pudieron ser entrevistados o no se obtuvo respuesta 
a la hora de solicitar la entrevista. 
http://www.rafaela.gov.ar/
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11 
 
 Documentos internos referidos a las distintas iniciativas seleccionadas. 
Lic. Lisandro Gómez 
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12 
 
Capítulo I: Gobierno Abierto: precisando el concepto 
Algunos autores establecen como hito el Open Government Memorandum de la 
administración Obama en los EEUU, como el inicio del Gobierno Abierto. La directiva del 
Poder Ejecutivo estadounidense del año 2008 obligó a todas las dependencias 
gubernamentales nacionales, a poner a disposición de la ciudadanía toda la información 
pública en su poder, cumpliendo con programas y calendarios específicos, basándose en 
tres pilares: transparencia, participación ciudadana y colaboración (Güemes y Ramírez-
Alujas, 2012; Calderón y Lorenzo, 2010; Martínez Puón, 2012). 
Ahora bien en términos teóricos, es difícil establecer un punto de partida
6
 y tampoco 
pareciera existir un acuerdo en la comunidad académica sobre lo que implica el concepto 
de Gobierno Abierto. Por ejemplo, autores como Calderón y Lorenzo sostienen que un 
Gobierno Abierto es 
(…) aquel que entabla una constante conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que 
ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que 
facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que 
presta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente. (2010: 9-
10). 
Mientras que por su parte Martínez Puón entiende por Gobierno Abierto una cuestión 
más amplia todavía, y lo define como un 
(…) concepto „paraguas‟ o „atrápalo todo‟, ya que cubre o comprende a otros procesos como 
lo son la transparencia, la protección de datos, el gobierno electrónico, la gestión del 
conocimiento, la profesionalización, la mejora regulatoria, la participación ciudadana, la 
gobernanza y la creación de valor. (2012: 142). 
Tal como puede observarse, el problema a la hora de definir al Gobierno Abierto es 
que paradójicamente sea cualquier cosa y termine por ser nada o se reduzca a la 
implementación de soluciones tecnológicas que refuercen los aspectos más elitistas de la 
democracia (Subirats, 2012). 
Por su parte, Oszlak (2013a) sugiere que existen dos cuestiones vinculadas con el 
origen del concepto de “Gobierno Abierto”: la primera, es que el término proviene de la 
praxis política estadounidense (“Open Government”), por lo que pareciera hacer más bien 
referencia al concepto de “gobernanza”, entendido como responsabilidad de gobernar; la 
segunda, que los estadounidenses utilizan concepto de “Estado” para definir a sus 
jurisdicciones subnacionales, por lo que conceptualmente “government” implicaría otra 
cosa. 
Particularmente respecto a la gobernanza, la misma proviene del término inglés 
governance y en él subyacen los principios de: transparencia, participación ciudadana, 
gestión (entendido como management) de los asuntos públicos y responsabilidad. En este 
sentido, 
El modelo de gobernanza se ha planteado como un modelo de gestión compartida de la 
complejidad social y surge como respuesta a los nuevos retos que se plantean, cada vez más 
complejos e interdependientes, ante los que no existen soluciones únicas ni éstas pueden 
aplicarse en un solo nivel. En muchas ocasiones, difieren el nivel en el que se da un 
determinado problema y el nivel en el que se encuentra la autoridad con capacidad de 
 
6 
Tal vez podría mencionarse el trabajo clásico de Chapman y Hunt (2011) de mediados de la década de los 
ochenta. 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
13 
 
resolverlo. En este sentido, la coordinación y cooperación tanto con entidades ajenas a la 
administración pública como entre niveles de la misma se hace indispensable si se quiere 
actuar eficazmente (Fernández y Mota, 2009:6). 
Adicionalmente, Prats (2003) sostiene que la gobernanza pone en cuestión la 
ineficiencia para gobernar de modelos tradicionales jerárquicos y también en aquellos de 
corte gerencialistas. Mientras que según Fernández y Mota (2009) y también a Maintz 
(2001), la gobernanza implica la participación y cooperación instituciones estatales y no 
estatales en la conformación y aplicación de políticas públicas, a partir de la conformación 
de redes institucionales. No obstante, pareciera que la gobernanza deja de lado algunas 
cuestiones que retoma el concepto de Gobierno Abierto. 
Retomando el debate teórico sobre lo que implica el concepto de Gobierno Abierto, 
para Tesoro (2014b) éste es un nuevo paradigma, el cual implica un cambio de 
concepciones en cuanto a: 
 El Estado, ya que implica pasar de un modelo cerrado y centrado en sí 
mismo, hacia un modelo de “Estado Abierto” –en este sentido coincide con 
lo propuesto en Oszlak (2013a)-, incluyente, más eficiente, transparente y 
propenso para la participación y colaboración de ciudadanos, ONGs, 
empresas privadas y la academia; 
 El vínculo entre el Estado y la Sociedad, implica una redefinición de los 
límites en torno a la participación, la colaboración, la co-creación y la co-gestión de soluciones y problemas de la comunidad; y de 
 Los espacios de interacción de los disponen los ciudadanos, ya que las 
posibilidades de atención de las demandas de éstos por parte del Estado se 
multiplican (particularmente por las posibilidades que ofrecen las TIC). 
Es ante la situación antes mencionada que, Oszlak (2013a) prefiere la expresión 
“Estado Abierto” más que la de “Gobierno Abierto” u Open Government, aunque reconoce 
que el uso del concepto de Gobierno Abierto es el más difundido y popularizado. Por 
Estado Abierto, Oszlak entiende que la acepción 
(…) es más propia del lenguaje de las ciencias sociales latinoamericanas y por ser más 
abarcadora de las diferentes instancias que conviven dentro del aparato estatal, incluyendo a 
las empresas públicas, organismos descentralizados, entes públicos no estatales e, incluso, 
empresas y organismos que reciben financiamiento o subsidios estatales, instancias que 
también deberían adoptar esta filosofía. (2013: 1-2). 
En sintonía con lo anterior, puede observarse que una cuestión clave para el 
Gobierno Abierto apunta al cambio de eje en cuanto a lo que el Estado hace, cómo y para 
quién. En otras palabras, el eje ya no estaría puesto en la propia Administración Pública, 
sino en la ciudadanía pasando así de un “enfoque estado-céntrico” a un enfoque centrado 
en el ciudadano (Oszlak y Kaufman, 2014). 
No obstante lo dicho hasta aquí, existe el riego de caer en un optimismo exagerado, 
tal como señala Oszlak (2013b), en torno a los supuestos sobre los que descansa el 
Gobierno Abierto ya que no todos los gobiernos estarán dispuestos a renunciar al secreto, a 
instar a sus funcionarios a que escuchen y respondan a las propuestas ciudadanas, a que 
inviten a distintos actores sociales a co-producir bienes y servicios públicos y a rendir 
cuentas a la ciudadanía. Lo mismo corre para una ciudadanía acostumbrada en su mayoría 
al free riding y a movilizarse cuando sus intereses se ven afectados, sus derechos 
desconocidos o sus valores vulnerados. 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
14 
 
Distintos autores coinciden en que el Gobierno Abierto comienza con la 
transparencia, entre ellos Bojórquez Pereznieto (2012), Güemes y Ramírez-Alujas (2012), 
Yazigi (2012), Campos Domínguez y Corojan (2012) y Calderón y Lorenzo (2010). En 
este sentido, el primer antecedente en materia de transparencia puede hallarse en la 
legislación sueca del siglo XVIII en torno a la libertad de prensa y el acceso a la 
información, la cual marcó un hito fundamental en materia de apertura gubernamental, 
dado que habilitó a los ciudadanos para acceder a los documentos públicos del gobierno 
(Bojórquez Pereznieto, 2012). 
La transparencia implica que los ciudadanos sean los verdaderos “dueños” de los 
datos así como de la información que los Estados producen. No es que los ciudadanos 
realmente no lo sean en esencia, sino que implica que los Estados garanticen el ejercicio 
del derecho al acceso a la información y pongan a disposición de los ciudadanos 
información pública para que éstos la conozcan y estén en posición de opinar y participar 
en el debate público de manera informada y consciente (Calderón y Lorenzo; 2010). En 
este sentido la transparencia contribuye al derecho al acceso a la información pública que, 
según Rosa (2012) implica: 
 Apertura de datos e información pública para la ciudadanía; 
 Una mejora en la calidad democrática; y 
 Una ampliación del ejercicio de control ciudadano más allá del ejercicio del 
voto, posibilitando el ejercicio de una accountability societal
7
. 
Ahora bien, siguiendo a Yazigui (2012), la transparencia es y será siempre incómoda 
y exigente para quienes ejercen el poder, dado el riesgo que implica que la información se 
utilice para que otros actores sociales controlen lo que hace un Gobierno. En otras 
palabras, la transparencia particularmente puede resultar fastidiosa para las Gobiernos, eso 
sin contar que la información abierta puede ser poco confiable, selectiva según los 
intereses de las autoridades e incluso de dificultosa lectura e interpretación para el 
ciudadano común (Peruzzotti; 2008). 
Tal como puede verse la transparencia está íntimamente vinculada con la 
información pública y la responsabilidad de los funcionarios públicos. Por su parte, la 
información es un concepto ampliamente estudiado por la ciencia política, la cual la ha 
sido caracterizado como un recurso de poder que permite a los actores sociales disponer de 
datos relevantes para la toma de decisiones, ofreciendo una capacidad diferencial de quien 
no los posee (Oszlak, 2013a). 
Paradójicamente, la información tal vez sea el recurso menos costoso de obtener y 
administrar, producto de que los costos de almacenamiento digital son cada vez menores, 
dado el desarrollo tecnológico, la cada vez mayor velocidad con la que fluyen y además 
puede acumularse sin demasiado esfuerzo. No obstante, la información otorga una 
asimetría de poder considerable frente a otros actores sociales, por lo que la cesión de los 
 
7
 En este sentido O‟Donnell cita el trabajo de Smulovitz y Peruzzotti (s.f.) para definir la accountability 
societal, “la accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control de autoridades 
políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de 
movimientos y sobre los medios, acción que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamentales, 
trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el funcionamiento de agencias horizontales. 
Emplea herramientas institucionales y no institucionales. La activación de demandas legales o reclamos ante 
agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las movilizaciones sociales y exposés ilustran 
algo de los no institucionales, [cuya efectividad] se basa en sanciones simbólicas” (2001: 10). 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
15 
 
datos y de la información que el Estado conlleva una serie de compromisos por parte de 
quienes detentan el poder, que tal vez no estén dispuestos a asumir. 
El “acceso a la información pública”, y particularmente en lo que hace al ejercicio 
del derecho en torno a él, aparecen como cuestiones clave para que los ciudadanos sean los 
verdaderos dueños de la información producida por el Estado. Al respecto Díaz Cafferata 
sostiene lo siguiente, 
El derecho de acceso a la información pública es la facultad que tiene todo ciudadano, como 
consecuencia del sistema republicano de gobierno, de acceder a todo tipo de informaciones 
de poder tanto de entidades públicas como personas privadas que ejerzan funciones públicas 
o reciban fondos del Estado, con la consecuente obligación estatal de instrumentar un 
sistema administrativo que facilite a cualquiera la identificación y el acceso a la información 
solicitada (2009: 153-154). 
Es por ello que según esta línea de pensamiento, se hace necesario contar con 
mecanismos que garanticen el ejercicio efectivo del derecho a la información por parte de 
los ciudadanos, mediante: archivos que funcionen correctamente y profesionales acordes; 
normativa clara sobre el acceso a la información; contar con instrumentos informáticos que 
permitan celeridad y precisión en la búsqueda de la información que eventualmente se 
requiera; y, tal vez lo más importante, cambiar lo cultura basada en “negar la información” 
(Ibíd.). 
El Open Data surge como una manera de “abrir”, liberar y publicar datos públicos en 
sitios web oficiales en formatos abiertos. De esta manera aquellas personas que los deseen 
podrían acceder a la información para utilizarla como insumo para producir nuevos 
servicios públicos no generados por el Estado (Bojórquez Pereznieto 2012; Güemes y 
Ramírez-Alujas, 2012). 
Partiendo dela base de que los ciudadanos son los verdaderos “dueños” de la 
información pública (Graells i Costa, 2013; Tesoro, 2011), el Open Data se vincula con la 
idea de que el Estado ponga a disposición de los ciudadanos datos públicos de manera 
activa (lo que podría denominarse una “transparencia activa”), sin que necesariamente 
estos últimos la tengan que solicitar (lo que podría denominarse una “transparencia 
pasiva”). 
En sintonía con lo señalado anteriormente, la posibilidad de acceder a volúmenes de 
datos e información cada vez mayores (como información social, económica, geográfica, 
estadística, etc.), lleva a que los Gobiernos puedan volcar datos públicos en medios 
electrónicos (sitios web, portales de datos públicos, aplicaciones, etc.) (Ferreyra, 2012). 
Acorde a lo que plantea Rosa (2012), Tim Barners-Lee
8
 desarrolló una escala para 
determinar cuán reutilizables son los datos provistos por los gobiernos, que van desde el 
formato menos al más amigable. 
 Primer nivel: Provee datos crudos sin preocuparse demasiado por el 
formato y que ello conlleve una difícil manipulación, reutilización o 
desagregamiento. Por ejemplo, un texto o planilla en PDF o una “imagen” 
en formato JPG; 
 Segundo nivel: Ofrece los datos de una manera estructurada. Por ejemplo, 
una planilla de cálculo en formato XLS; 
 
8
 Uno de los padres del concepto de la world wide web (www) que posibilita que internet funcione tal como 
se conoce actualmente. 
Lic. Lisandro Gómez 
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16 
 
 Tercer nivel: Provee datos en formatos basados en software libre, es decir 
programas que pueden ser usados, modificados y redistribuidos libremente, 
que no necesariamente son gratuitos; 
 Cuarto nivel: Usa URL para identificar cosas y propiedades9, de manera 
que se pueda apuntar a los datos. Requiere el uso de un estándar RDF
10
; y 
 Quinto nivel: Permite vincular los datos públicos con los de otras personas, 
dotándolos de contexto, es decir que la información entregada apunte a otras 
fuentes de datos. Por ejemplo que los datos tengan una identificación de 
recursos (URI
11
) que apunte a brindar una mayor información sobre aquel 
dato. 
En el siguiente un diagrama se muestra la clasificación antes mencionada a fin de 
apreciar de una mejor manera los niveles apertura de los datos. 
Gráfico 1. Niveles de apertura de datos para la reutilización 
 
Fuente: Bojórquez Pereznieto (2012) 
En sintonía con los postulados de Barners-Lee, los datos abiertos por los gobiernos 
deben seguir los siguientes principios (Ferreyra 2012; Bojórquez Pereznieto, 2012): 
 
9
 Los Localizadores Uniformes de Recursos (URL, por sus siglas en inglés), son identificadores de recursos 
en el contexto de internet que disponen de un esquema, autoridad, ruta jerárquica, etc. Asimismo a través del 
esquema HTTP se encuentra asociado a un protocolo específico encargado de instrumentar la localización y 
recuperación del recurso. De esta manera cuando se utiliza una URL para acceder a un sitio web se utiliza 
una identificación y además se recurre a un protocolo específico, para que una vez que el servidor donde se 
encuentra alojada una web identifique al dispositivo y éste acceda al sitio (Ferreyra, 2012). 
10
 Según Wikipedia el formato RDF es “el Marco de Descripción de Recursos (del inglés Resource 
Description Framework, RDF) es una familia de especificaciones de la World Wide Web Consortium (W3C) 
originalmente diseñado como un modelo de datos para metadatos. Ha llegado a ser usado como un método 
general para la descripción conceptual o modelado de la información que se implementa en los recursos web, 
utilizando una variedad de notaciones de sintaxis y formatos de serialización de datos” Para más información, 
véase http://es.wikipedia.org/wiki/Resource_Description_Framework#Ejemplos_de_RDF). 
11
 Un URI (Uniform Resource Identifier) se diferencia de un URL en que permite incluir en la dirección una 
subdirección, determinada por el “fragmento”. En otras palabras es un identificador más amplio que un URL. 
Para más información véase http://www.hispamedios.com/articles/id34-url-y-uri 
http://es.wikipedia.org/wiki/Resource_Description_Framework#Ejemplos_de_RDF
http://www.hispamedios.com/articles/id34-url-y-uri
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
17 
 
1. Los datos deben ser completos, salvo aquellos que están limitados en su 
difusión por cuestiones de seguridad, confidencialidad o privilegios 
especiales. 
2. Los datos deben ser primarios, lo cual significa que los datos deben estar 
disponibles al máximo nivel de desagregación posible. 
3. Los datos deben ser actualizados constantemente. 
4. Los datos deben ser accesibles, en el sentido de que estén disponibles para 
la mayor cantidad de usuarios posible. 
5. Los datos deben tener un tratamiento automatizado, es decir que puedan ser 
descargados en forma completa y sin procesamiento. 
6. Los datos deben estar disponibles para cualquier persona, sin requisitos de 
registración previa. 
7. Los datos deben estar en un formato no propietario. 
8. Los datos no deben estar sometidos a regulaciones de patentes, marcas 
registradas o secreto comercial. 
Ahora bien, tal como señala Kaufman (2014), el lanzamiento de portales de datos 
abiertos por sí solos, puede tener un efecto neutro si no se ven acompañados por otras 
medidas orientadas a: el uso y a la apropiación ciudadana que incentiven al 
empoderamiento ciudadano; la participación ciudadana; la colaboración para la producción 
colectiva de bienes y servicios públicos; la gestión de la información
12
; la necesidad de que 
los funcionarios rindan cuentas (accountability). 
Asimismo, otro limitante del Open Data se vincula con el nivel de especialización y 
conocimiento que requieren para poder reutilizar los datos, el universo de los ciudadanos 
capaces de aprovecharlos queda reducido a unos pocos
13
. Tal como sostiene Kaufman en 
un trabajo del 2013, sería necesario evaluar las demandas ciudadanas, a fin de cubrir 
espectros más amplios de la Sociedad y asegurar que el impacto de la información y 
servicios estén en línea con necesidades y requerimientos específicos. 
Respecto al concepto de accountability, éste puede entenderse como la capacidad de 
los funcionarios de rendir cuentas a los ciudadanos, aunque no es equivalente al concepto 
de transparencia. Para Bojórquez Pereznieto (2012) la accountability implica de por sí la 
justificación de un acto público a un destinatario, mientras que la transparencia implica 
mostrar a la administración pública para que esté en un constante escrutinio por parte de 
los ciudadanos, los cuales terminan por convertirse en una suerte de watchdogs. 
En línea con lo anterior, Peruzzotti (2008) sostiene que, la accountability es una 
relación caracterizada por tres aspectos: 
1. Es externa, porque supone un acto de control o supervisión por parte de 
alguien que no es miembro de la agencia sujeta a la fiscalización; 
2. Es una interacción, de por lo menos dos vías en las que alguien pregunta y 
otro responde y eventualmente se pide una rectificación; y 
 
12
 Respecto a este punto, en otro trabajo, Kaufman (2012) destaca el rol del CIO (Chief Information Officer) 
–tomando el caso de la Ciudad de Toronto- como un funcionario público encargado de la gestión de la 
información, de las tecnológicas necesarias, así como de la seguridad, el acceso a la información, privacidad 
y de los servicios web internos y externos. 
13
 Esta cuestión es retomada en la sección referida a brecha digital y ejercicio de la ciudadanía. 
Lic. Lisandro Gómez 
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18 
 
3. Supone la existencia de una autoridad capaz de exigir respuestas y 
eventualmentepuede imponer sanciones. 
O‟Donnell (2001) sostiene que la accountability tiene dos dimensiones: una 
horizontal, es decir al “interior” del Estado, y otra vertical, ejercida por la Sociedad. La 
primera dimensión alude a aquellos organismos públicos que poseen funciones para llevar 
a cabo desde controles rutinarios hasta la fijación de penalizaciones en relación con actos u 
omisiones de otras agencias o agentes del Estado, que eventualmente puedan ser 
calificados como ilícitos. 
En sintonía con lo anteriormente señalado, el ejercicio del voto democrático –además 
de su componente participativo- también funciona como una herramienta de accountability 
vertical limitada en el tiempo (conforme a calendarios electorales) y hasta a veces en su 
eficacia concreta (O‟Donnell, 2001). Si bien existen mecanismos que podrían interpretarse 
de modo similar al ejercicio del voto, también tienen sus limitaciones en cuanto a que 
conllevan trabas legales para ponerlos en funcionamiento – como por ejemplo junta de 
firmas, llamados específicos de los gobernantes, plebiscitos, revocatorias de mandato, etc.- 
(Bojórquez Pereznieto, 2012). 
La segunda dimensión de la accountability, no sólo abarca a los procesos electorales 
sino que existen otros mecanismos sociales que van más allá de aquel acto excepcional y 
esporádico. Peruzzotti y Smulovitz (2002) señalan al respecto, que este tipo de acciones se 
refieren a las acciones de control encaradas por asociaciones y movimientos ciudadanos, 
pudiendo ser acciones de tipo: 
 Jurídicas: en las que se intenta “juridizar” las demandas sociales, activando 
los mecanismos de accountability horizontal; 
 Movilizacional: apunta a la capacidad de movilización y protesta ciudadana 
que generan alguna respuesta por parte del Estado; y 
 Mediática: se refiere a la capacidad de los medios de comunicación para dar 
“visibilidad” a las demandas ciudadanas. 
Oszlak (2003) por su parte distingue la accountability (a la que define como 
“respondabilidad”) de la responsabilización y la responsabilidad, como tres cuestiones 
distintas en materia de rendición de cuentas. En el primer caso, refiere a una cuestión 
cultural propia del funcionario a rendir y no una relación establecida con otros a rendir 
cuentas y a ser responsable como en los otros dos casos. 
Siguiendo a Fox (2006), podría pensarse en una serie de “políticas de rendición de 
cuentas” en torno a: dar a conocer información adecuada sobre lo que hace cada agencia; la 
reducción de las trabas burocráticas para acceder a la información pública; y la existencia 
de mecanismos que permitan exigir a las personas o instituciones que expliquen, 
justifiquen o admitan sus acciones. 
Una segunda cuestión que habitualmente se relaciona al Gobierno Abierto es la 
participación ciudadana, la cual puede vincularse inmediatamente con el ejercicio del voto 
democrático. No obstante, existen distintos mecanismos participativos que van desde: los 
referendos; plebiscitos; consultas populares; hasta el presupuesto participativo; las 
audiencias públicas; consejos consultivos; portales interactivos; etc. (Oszlak, 2013a; De los 
Ríos y Ortíz de Zárate, 2012; Fidyka, 2004). 
 
Lic. Lisandro Gómez 
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19 
 
Podría decirse que la participación ciudadana se ha incluido a la agenda pública de 
distintos Estados y a las exigencias ciudadanas como una demanda para fortalecer el 
sistema democrático y empoderar a la Sociedad Civil (Fidyka, 2004). Ahora bien, tal como 
sostiene Subirats, el contexto de la Sociedad Informacional lleva a cuestionar los modelos 
tradicionales acerca de cómo el Estado hace las cosas y a la democracia representativa en 
sí misma. En este sentido, 
Participar no sólo significa estar presentes en las instituciones representativas. Debe querer 
decir también poder ser coproductores de políticas, compartir la generación de alternativas, 
implicarse en el debate sobre lo que nos afecta y buscar las posibles respuestas. Cada vez 
más, la esfera pública no es sólo la esfera de las instituciones públicas. Es la esfera donde 
colectivamente buscamos respuestas a problemas comunes (…) (2014: 23). 
En línea con la cita anterior, existen distintas formas de entender la participación 
ciudadana, particularmente desde la óptica del Gobierno Abierto, 
La participación establece la directriz de consultar a las personas sobre los asuntos públicos, 
recurrir a la inteligencia colectiva dispersa en la sociedad, y los beneficios para los 
funcionarios públicos que accedan al conocimiento masivo (Bojórquez Pereznieto, 2012: 
179). 
 
(…) la participación ciudadana, entendida como toda forma de acción colectiva que tiene por 
interlocutor a los Estados y que intenta –con éxito o no- influir sobre las decisiones de la 
agenda pública, tiene un papel fundamental para el establecimiento de una auténtica 
democracia donde los ciudadanos toman parte en las decisiones que afectan a su 
cotidianidad. (Ford, 2012: 443). 
 
La participación ciudadana supone una intervención real de los ciudadanos y sus 
organizaciones en las decisiones gubernamentales. Legitimándolas en la medida que puedan 
incluir los múltiples y contradictorios intereses de una Sociedad y dotarlas de mayores 
posibilidades de éxito en la medida que son apropiadas colectivamente. Esta noción aparece 
ligada a la construcción de espacios de diálogo y concertación, contiene contenidos en 
mecanismos y escenarios estructurados jurídicamente, en políticas de gestión participativa, 
en instancias de formación ciudadana, y en acciones de fortalecimiento de las organizaciones 
no gubernamentales (Cravacuore, 2009: 163). 
 
La participación ciudadana es otro de los ejes temáticos del GA (…). Con ella se abre el 
campo de real inclusión de la sociedad civil, ahora como protagonista y no meramente 
receptora de bienes y servicios o sujeto pasivo de las políticas y normativas. Supone 
transformar a los ciudadanos y a sus organizaciones en parte interactuante de ese nuevo 
“estado en red” sobre el que ya hemos hecho mención (Kaufman, 2014: 97). 
La participación ciudadana permite la interacción directa para compartir ideas y 
analizar distintas problemáticas. Asimismo es un espacio interinstitucional para la 
generación de acuerdos estratégicos entre distintos actores sociales. En Kaufman (2012), la 
autora plantea que la participación ciudadana implica realmente incorporar a la Sociedad 
civil como protagonista en los asuntos públicos y no como una mera receptora de bienes y 
servicios o un sujeto pasivo de las políticas públicas y normativas. Es por ello que señala 
distintas iniciativas en las que el ciudadano pasa a convertirse en un sujeto activo y 
protagonista de procesos públicos, pasando a: instancias de elaboración conjunta de 
políticas públicas; cogestión y co-producción de bienes y servicios públicos; y el 
seguimiento, control y evaluación de las políticas implementadas. 
Lic. Lisandro Gómez 
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20 
 
Recapitulando, no basta con que el Estado abra canales de participación (con los 
riesgos a la falta de interés y de freeriding por parte de una parte importante de la 
ciudadanía), sino que los Estados deben comenzar por la generación y potenciación de 
condiciones favorables para el ejercicio efectivo de la ciudadanía, en particular de sectores 
en condiciones de exclusión y vulnerabilidad social, tales como: audiencias públicas; 
encuestas de satisfacción; convocatorias a integrar comités de expertos; mesas de 
recepción de reclamos; espacios institucionales de comunicación, opinión, monitoreo y 
evaluación (portales o plataformas virtuales, perfiles en redes sociales, foros presenciales, 
etc.; normativas que fomenten y den un marco para procesos participativos (presupuestos 
participativos, elaboración participativa de normas, consultas populares, etc.); acciones 
permanentesen territorio para resolución conjunta de problemas; proyectos e iniciativas de 
coproducción de bienes y servicios entre el Estado, empresarios y las organizaciones 
sociales (por ejemplo, “hackatones”, jornadas o talleres); entre otros. 
También es válido pensar que la participación no surgirá de manera espontánea si a 
la Sociedad civil “no le interesa” o siente “que nada cambiará”, por más espacios que el 
Estado cree. No obstante, Annunziata (2009) señala que existen distintos principios que 
guían a que los ciudadanos participen, tales como: la denuncia; la búsqueda de presencia 
en ámbitos públicos; la enunciación y búsqueda de una solución a los problemas públicos; 
el deseo de compartir un saber (expertise); y el reconocimiento de la comunidad entre los 
ciudadanos o dar a conocer una problemática de un determinado colectivo. 
Por su parte, Davicino y Alfaro (2014) señalan que impulsar iniciativas de 
participación ciudadana desde el Estado tiene sus beneficios, pero también tiene sus 
desafíos y limitaciones. Por el lado de los beneficios podrían mencionarse aquellos 
mecanismos que: 
 Propician y nutren la presencia de redes sociales territoriales y generan 
capital social; 
 Crean espacios de encuentro y trabajo conjunto entre distintos actores e 
instituciones para la concreción y legitimación de decisiones; 
 Cruzan saberes político-técnicos con saberes cotidianos y territoriales; 
 Contribuyen al fortalecimiento democrático y permite el ejercicio pleno de 
los derechos cívicos, comprometiendo a los ciudadanos con los asuntos 
públicos; y 
 Generan una mayor confianza en el Gobierno, se transparentan los procesos 
de toma de decisiones y los ciudadanos se involucran también con el control 
de los procesos. 
Por el lado de los obstáculos y limitaciones de las iniciativas de participación 
ciudadana siguiendo a las autoras antes mencionadas, puede decirse que se vinculan a: 
 Los procesos participativos implican sumar a las discusiones y a los procesos 
de toma de decisión a distintos actores (básicamente a ciudadanos e 
instituciones) para que tengan un rol activo, lo cual implica una delegación de 
poder. En este sentido, para que haya un verdadero empoderamiento 
ciudadano, es necesario que los procesos participativos vayan más allá de la 
consulta o legitimación de una decisión ya tomada y establecer reglas de 
juego claras que atemperen las relaciones desiguales de poder en toda 
Sociedad; 
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21 
 
 El riesgo de que se generen tensiones con las agencias de gobierno que 
tradicionalmente están involucradas en ciertas problemáticas. Es decir que se 
produzca un choque entre la lógica de los objetivos políticos con los objetivos 
técnico-administrativos; 
 Tratar de superar los obstáculos que puedan provenir de las estructuras de 
Gobierno, verticales y burocráticas. Es decir, comprender que los procesos de 
decisión participativos son más extensos, demandantes y con tiempos 
difíciles de predecir; pudiendo surgir cuestionamientos de tipo “¿por qué 
generan esquemas engorrosos y lentos?” o “los vecinos no entienden”; y 
 Lograr un compromiso e involucramiento de los ciudadanos con los asuntos 
públicos, tratando de superar “barreras” vinculadas al desinterés, el 
desconocimiento sobre el funcionamiento del Gobierno y el rechazo hacia “lo 
político”. 
Una última cuestión que tradicionalmente se vincula con el concepto de Gobierno 
Abierto, además de la transparencia y la participación, es la “colaboración”. La 
colaboración se relaciona directamente con la implementación de iniciativas estatales en 
torno a los espacios en los que el Estado (en sus distintos niveles y entre sus distintas 
agencias), la Sociedad civil y el sector privado puedan trabajar e innovar juntos, generando 
distintas redes de trabajo (Güemes y Ramírez-Alujas, 2012; Villoria Mendieta, 2012; 
Calderón, 2012). 
Según Bojórquez Pereznieto (2012) la colaboración abre espacios permanentes para 
involucrar a los ciudadanos en los asuntos de gobierno y 
(…) contempla que se desarrollen métodos y sistemas de cooperación entre los actores de 
todos los niveles de gobierno y sectores de la sociedad. Con esto se traza una red 
colaborativa trasversal que permite el involucramiento social en los asuntos 
gubernamentales, y se apela de nuevo a la opinión pública para evaluar y mejorar los 
mecanismos de colaboración, así como para identificar áreas de oportunidad para la 
colaboración. (Ibíd.: 180). 
La colaboración apunta a abrir nuevos espacios en los que tanto la ciudadanía (ya sea 
a través de organizaciones que la representen o los mismos ciudadanos a título personal) e 
incluso privados, se acerquen y trabajen mancomunadamente para generar bienes y 
servicios públicos. No obstante, teniendo en cuenta que dentro de la administración pública 
se ha fomentado una “cultura de trinchera”, tal como la denomina Calderón (2012), o una 
“gestión autista”, como la denomina Oszlak (2013a), en la que cada dependencia estatal 
trabaja en forma individual, que se cree a sí misma como capaz de resolver toda 
problemática; la colaboración aparece como una forma de trabajo en red de difícil 
implementación. 
En síntesis, parte de la bibliografía coincide en que el Gobierno Abierto invita a 
pensar en el rol de la ciudadanía y su vinculación con el Estado; el rol de las TIC en la 
administración pública; y la forma en la que el Estado se desenvuelve y presta servicios 
generando valor público. No obstante, pareciera que existen cuestiones que también 
deberían ser tenidas en cuenta para definir al Gobierno Abierto. Siguiendo a Oszlak y 
Kaufman (2014), sería necesario comenzar a considerar también otros principios tales 
como: el acceso a la información pública; el empoderamiento ciudadano -en particular a 
partir de la inclusión de sectores vulnerables; el fomento de la responsabilidad empresarial; 
la rendición de cuentas por parte de las autoridades, así como de sus responsabilidades; y la 
mejora de las capacidades instituciones para una gestión abierta. 
Lic. Lisandro Gómez 
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22 
 
¿Del Gobierno Electrónico al Gobierno Abierto?: el rol de las TIC en el 
Gobierno Abierto 
Algunos autores especializados en materia de Gobierno Abierto sostienen que el uso de las 
podría TIC abrir un abanico de posibilidades en pos del mejoramiento de la administración 
pública contribuyendo a su eficacia, su eficiencia, transparencia y a la participación 
ciudadana. Incluso, algunos autores plantean al Gobierno Abierto como una ampliación de 
la noción del concepto de “Gobierno Electrónico”, que se apoya especialmente en el Open 
Data (Naser, et al., 2012; Campos Domínguez y Corojan, 2012). 
En sintonía con lo señalado en el párrafo anterior, Naser y Concha entienden que “los 
aspectos de participación y colaboración que han sido tradicionalmente débiles en las 
iniciativas tradicionales de Gobierno Electrónico, se potenciarán con el surgimiento de 
portales de Gobierno Abierto y de su principal pilar que son los datos abiertos” (2012: 17). 
Ahora bien, sería limitado pensar al Gobierno Abierto como una aplicación 
tecnológica o una plataforma web que permita realizar trámites, consultas o reclamos; o 
incluso como un conjunto de normas orientadas al acceso ciudadano a la información 
público. Tal como Oszlak sostiene, 
A través de toda la historia de la humanidad, la tecnología ha sido un factor fundamental de 
cambio cultural. La invención de la imprenta modificó la forma en que la expresión humana 
y el conocimiento se transmitieron de generación en generación. (…) Las TIC han 
transformado profundamente la forma de informarnos y comunicarnos. La tecnología 
también contribuirá a “forzar” una cultura de transparencia y la participación ciudadana, en 
la medida que el Estado y la Sociedad civil adviertan quetodo el ciclo de las políticas 
públicas puede beneficiarse del aporte y la inteligencia colectiva de ambas instancias y que, 
en consecuencia, manifiesten una firme voluntad política y cívica para lograrlo. Tal vez 
recién entonces comience a vislumbrarse un nuevo paradigma de gestión pública (2013a: 3-
4). 
En línea con la cita anterior, plantear un continuo de tipo evolutivo entre el Gobierno 
Electrónico y el Gobierno Abierto, podría llevar a que la visión instrumental en la que 
prime en el primer concepto resalte los aspectos más elitistas del sistema democrático 
representativo, beneficiando a ciertos actores con acceso privilegiado a la información y 
con capacidad de llegada a las agencias gubernamentales (Subirats, 2012). Incluso sería 
válido pensar en un Gobierno que sea “abierto” sin la necesidad de las tecnologías, tal 
como el ágora ateniense -con la salvedad de que no cualquiera podía ser ciudadano y que la 
mayoría de las actividades productivas eran realizadas por los esclavos- (Oszlak, 2014). 
Algunos autores sostienen que el debate sobre la relación entre el Gobierno 
Electrónico y el Gobierno Abierto no pasa por cuestiones técnicas, ni incluso sobre cómo 
adaptar la política democrática a los tiempos que corren; a lo que Subirats sostiene que, 
(…) El problema no es si internet y las TIC sirven más y mejor para una cosa o para otra 
cosa. El problema clave es dilucidar si los cambios tecnológicos generan, o al menos 
permiten, cambios en las estructuras de poder actualmente existentes, y otorgan más 
autonomía a los ciudadanos, un mejor empoderamiento, una mejor dinámica de inclusión 
social. (2012: 15). 
Si bien las TIC podrían ampliar el acceso el acceso a los bienes y servicios que 
produce el Estado y también introducir cambios en las organizaciones, éstas deben 
modificar comportamientos y verificar si las tecnologías responden o no a los objetivos 
planteados (Fumega y Scrolloni, 2012). No obstante, Álvarez y Pologna (2010) 
Lic. Lisandro Gómez 
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23 
 
recomiendan evitar el “engolosinamiento tecnológico” y tener presente que debe estudiarse 
la viabilidad de introducir cambios profundos, la adecuación al contexto y el compromiso y 
sostenimiento del aparato estatal con los nuevos procesos. 
En sintonía con lo anterior, Oszlak reconoce el potencial, en particular, de las 
herramientas 2.0 para hacer posible una comunicación doble vía entre el gobierno y la 
ciudadanía, pero invita a pensar en un Gobierno Abierto sin la mediación de aquellas 
herramientas y destaca que, 
Esto no significa que las TIC sean condición necesaria para imponer esta modalidad de 
gestión. Inclusive, podría concebirse que un gobierno se abra a la participación e 
involucramiento de la ciudadanía sin la mediación de herramientas informáticas. En tal 
sentido, un gobierno podría considerarse “abierto” en tanto promoviera el involucramiento 
en la gestión por parte de organizaciones sociales y ciudadanos, sin que ello deba darse, 
necesariamente, mediante interacciones virtuales a través de las tecnologías actuales 
disponibles. En todo caso, la tecnología ha multiplicado, con alcances inéditos, las formas, 
instancias y mecanismos a través de los cuales esas interacciones pueden hoy materializarse” 
(Oszlak, 2013b: 7). 
Por su parte, Tesoro (2014b) advierte sobre el riesgo de caer en la “omnipotencia 
tecnológica”, ya que podrían dejarse de lado cuestiones como la necesidad de generar 
“valor público”
14
 en el quehacer del Estado. 
Un indicio de ello [por la omnipotencia tecnológica] reside en que diversas administraciones 
notoriamente morosas en términos elementales de valor público parecen percibir que sus 
mayores déficits residen hoy, por ejemplo, en cuestiones de conectividad, interactividad, 
interoperabilidad, movilidad o ubicuidad. (Tesoro, 2014b: s/d). 
Podría decirse entonces que, los cambios necesarios para hacer de un Gobierno más 
“Abierto” parten de las propias administraciones y de su voluntad de ser más abiertos 
(Díaz Rato, 2013), a lo cual cabe agregar el rol que tiene la Sociedad civil para presionar 
por una mayor apertura y espacios de participación. 
A modo de síntesis de esta sección, en el siguiente cuadro se comparan las 
principales diferencias entre el Gobierno Electrónico y el Gobierno Abierto: 
Cuadro 1. Diferencias entre el Gobierno Electrónico y el Gobierno Abierto 
 
Gobierno Electrónico Gobierno Abierto 
Las estrategias descansan en el uso y 
aplicación de herramientas tecnológicas, 
vinculadas a procesos y prestación de 
servicios públicos. 
Opera en distintas dimensiones con una 
lógica de red. Si bien se apoya en las 
tecnologías, podría pensarse en la 
transparencia, la participación y la 
colaboración como parte de una nueva 
filosofía de gobierno, que también se 
apoya en: el acceso a la información 
pública; el empoderamiento ciudadano –
en particular a partir de la inclusión de 
sectores vulnerables; la responsabilidad 
empresarial; la rendición de cuentas por 
 
14
 Más adelante se desarrollará esta cuestión. 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
24 
 
parte de las autoridades; y la mejora de la 
capacidad institucional para una gestión 
abierta 
Es tecnocrático, basado en que los 
procesos afectan sólo al aparato 
burocrático y la prestación de servicios. 
Se basa en la eficiencia, la rapidez y la 
forma de operar gracias a la 
implementación de diversas herramientas 
informáticas. 
Es político, apunta a modificar todas las 
esferas estatales, utilizando las tecnologías 
como herramientas al servicio de la 
apertura. 
Es un modelo de gestión basado en la 
gobernanza que no precisa necesariamente 
de las TIC para implementarse, ya que se 
basa en dinámicas de intermediación y 
una nueva forma de distribuir el poder. 
Implica una reingeniería de procesos que 
apunta a: fortalecer la democracia; 
vincular a los policy makers con los 
ciudadanos; crear en conjunto políticas 
públicas de apertura; prestar servicios de 
forma multicanal; reutilizar información 
pública; buscar el empoderamiento 
ciudadano; y nuevas formas de 
relacionarse con el Mercado. 
Es “Estado-céntrico” dado que el 
ciudadano es un usuario pasivo de lo que 
le ofrece la administración público. 
Es “ciudadano-céntrico”, lo cual implica 
una revolución en la concepción de “la 
cosa pública”. Lleva a tejer nuevos 
vínculos con la Sociedad civil y ampliar la 
visión de que el único capaz de proveer 
bienes y servicios públicos es el Estado. 
Advierte sobre los riesgos de la brecha 
digital, como limitante para los 
ciudadanos para acceder a los servicios 
que el Estado presta. 
No sólo pone en cuestión la brecha digital, 
sino que apunta a la brecha social como 
un limitante para el ejercicio de la 
ciudadanía y apunta a la inclusión de 
sectores vulnerables. 
Fuente: Elaboración propia. 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
25 
 
Las políticas públicas en clave de análisis y en clave de gestión de Gobierno 
Abierto 
En la presente sección del trabajo se indaga sobre el concepto de “política pública” para 
luego vincularlo con el de Gobierno Abierto o, mejor dicho, cómo éste puede concebirse 
como una política pública. En otras palabras, este enfoque permite agrupar las distintas 
iniciativas que se describen más adelante, de modo que se las pueda identificar como un 
mismo conjunto de acciones estatales en materia de Gobierno Abierto. 
Las políticas públicas implican posiciones de gobierno tomadas por las instituciones 
estatales (parlamento, presidencia, agencias de gobierno, empresas públicas, etc.) que 
actúan en nombre del Estado y que se relacionan con las cuestiones de la agenda pública 
(Oszlak, 2006). Es por ello que Oszlak y O‟ Donnell prefieren hablar de “políticasestatales”, en vez de “políticas públicas, ya que son en realidad 
(…) un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de 
intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o 
movilización de otros actores de la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una 
cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará 
el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión (1981: 
112-113). 
En otras palabras, una política pública, o política estatal, no debe concebirse como 
una respuesta aislada; sino que debe entenderse como parte de un corpus conformado por 
el resto de las iniciativas y respuestas emanadas por el Estado, que se ubican en un 
determinado contexto histórico de luchas y disputas de poder entre distintos actores 
sociales. 
Ahora bien, la forma que el Estado tiene de agrupar las demandas que puede y/o le 
interesa atender, es mediante lo que se conoce como “agenda”. El surgimiento del 
concepto de agenda, nace como una forma de canalizar las distintas demandas que llegan 
al Estado por parte del resto de los actores sociales, ajenos a aquél o incluso de sí mismo. 
Por agenda puede entenderse un conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, 
que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y como 
objetos sobre los que han decidido que deben actuar (Aguilar Villanueva, 2009). La idea de 
agenda surgió con el Estado Nación mismo a fin de garantizar el “orden” (gobernabilidad) 
para luego generar “progreso” (desarrollo dentro de los márgenes del sistema capitalista) y 
finalmente la “inclusión” de aquellos que habían excluidos en el período inicial de 
formación estatal -la llamada “cuestión social”- (Oszlak, 2009; Aguilar Villanueva, 
2009)
15
. 
En las políticas públicas intervienen distintas unidades y aparatos estatales en los 
cuales se dan pujas de poder –no sólo dentro de las estructuras burocráticas, sino en la 
relación y la influencia que pueden tener las distintas “clientelas” de las agencias- (Oszlak 
y O‟ Donnell, 1981; Oszlak, 2006). Según Aguilar Villanueva (1996) es común que las 
políticas públicas sean consideradas como procesos que se desenvuelven por etapas que se 
influyen mutuamente y que cada una posee actores particulares, restricciones, decisiones, 
desarrollos y resultados propios. Podría decirse es un ciclo que comienza, se reproduce y 
 
15
 Entiéndase que la incorporación inicial, tomando la idea de agenda en la formación del Estado como un 
modelo heurístico, en la que el propio Estado se agrega a sí mismo demandas y también se encuentra con 
demandas provocadas por distintos sectores sociales con poder suficiente como para ser tenidos en cuenta. 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
26 
 
termina (respecto a este último no implica que se resuelva, sino que simplemente salga de 
la agenda). 
Retomando lo dicho en el párrafo anterior, aquel “ciclo de las políticas públicas” 
consta de distintas etapas vinculadas entre sí (algunas más que otras): la evaluación del 
problema; la definición del problema; la identificación de respuestas; la evaluación de 
opciones; la selección de políticas; la implementación de políticas; y el control o la 
evaluación de políticas (Oszlak y O‟ Donnell, 1981; Aguilar Villanueva, 1993; Meny y 
Thoenig, 1992; Parsons, 2007)
16
. 
Gráfico 2. El Ciclo de las políticas públicas 
 
Fuente: Parsons (2007) 
El ciclo comienza con la definición de los problemas y es en esta etapa podría decirse 
que es cuando más “se nota” las tensiones provocadas por las relaciones sociales 
capitalistas (O‟Donnell, 1977). Este “diagnóstico” de las problemáticas de la Sociedad - la 
cual considera que el Estado debe hacer algo para solucionarlas- implica que el Estado 
determine si “existe” o no un determinado problema. Ahora bien, el Estado no puede tratar 
todas las cuestiones al mismo momento (por falta de recursos y de tiempo) y no todas las 
cuestiones son “igualmente” problemáticas o valoradas por el Estado o por otros grupos 
que intentan incidir para instalar sus propias demandas. 
Las demandas o cuestiones pasan a ser tales una vez que ingresan en la agenda del 
Estado, aunque sólo algunas de las demandas sociales llegan a convertirse en “cuestiones 
socialmente problematizadas” o issues (Oszlak y O‟ Donnell, 1984; Aguilar Villanueva, 
1996), que terminan por entrar en la agenda del Estado (es decir aquellas cuestiones de las 
cuales el estado se ocupa) y que son tratadas (o no) por el gobierno de turno. 
 
16
 Cabe aclarar que el “enfoque por etapas” que plantea el ciclo de las políticas públicas, no está exento de 
críticas, pero tal como sostiene Parsons (2007) conviene utilizarlo como un dispositivo heurístico para el 
análisis de políticas públicas, sin perder de vista que existen múltiples marcos que inciden en su 
configuración. 
 
Lic. Lisandro Gómez 
Tesis de Maestría en Administración Pública 
 
 
27 
 
Los issues son construcciones sociales y no son datos objetivos, en otras palabras 
implican datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas 
cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. Siguiendo a 
Oszlak y O‟ Donnell (1981), resulta clave para analizar un determinado problema, saber: 
 ¿Quién y cómo problematiza un asunto?; 
 ¿Quién, cómo y cuándo logra convertirlo en cuestión?; 
 ¿Sobre la base de qué recursos y alianzas? ¿Con qué oposición?; y 
 ¿Cuál es la definición inicial de la cuestión?; 
Tal como fue sostenido anteriormente, sólo algunas cuestiones logran ingresar a la 
llamada “agenda gubernamental”, ya que el Estado tiene limitaciones y sólo ciertos actores 
logran problematizar cuestiones para que sean considerados problemas socialmente 
vigentes. 
Una vez definido el problema, es necesario formular respuestas posibles para 
“atacarlo”. La identificación de distintas soluciones implica determinar la forma en que el 
Estado actuará o no, conforme al problema detectado y cómo repercutirá en su aparato. 
Ahora bien, los gobiernos tienen a su disposición herramientas limitadas (leyes, 
disposiciones coactivas, asignaciones de recursos y manejo de información crítica, 
principalmente) frente a los problemas cuya solución total, implica cambios sociales y 
culturales de tiempo largo. Asimismo, frente a los problemas públicos no hay una solución 
definitiva sino una “re-solución”; es decir hay que atacarlos una y otra vez, para ir 
removiendo sus aspectos más nocivos y más extendidos e irlos transformando mediante la 
intervención sistemática (Aguilar Villanueva, 2009). 
La selección de medidas implica analizar qué mecanismos permiten resolver un 
problema e implica la toma de posición y el curso de acción del Estado. Si bien las 
políticas públicas son adoptadas por el Estado, dentro del aparato estatal se dan pugnas 
entre distintos sectores y las clientelas vinculadas a organismos en donde las distintas 
orientaciones dan lugar a que los actores tomen posiciones diversas. 
Por su parte, la implementación de políticas es la etapa en la que se generan actos y 
efectos a partir de lineamientos normativos o de discursos. Básicamente significa poner en 
práctica, ejecutar, dirigir y/o administrar (Meny y Thoenig, 1992). 
Es en esta etapa que podría traerse a cuenta el modelo clásico de burocracia, 
estudiado por Weber (2002), acerca de la separación entre la política y la administración
17
. 
No obstante, la realidad demuestra que los burócratas no son simples servidores públicos 
neutrales y que pueden influir en la implementación de las políticas públicas (Oszlak, 
2006; Parsons, 2007). 
En sintonía con lo anterior, Meny y Thoenig señalan que