1502-1246-EyherabideEM

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Universidad de Buenos Aires 
Facultad de Ciencias Económicas 
Escuela de Estudios de Posgrado 
 
 
 
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO 
GUBERNAMENTAL 
 
 
TRABAJO FINAL DE MAESTRIA 
 
Las herencias vacantes en Argentina: perspectivas para 
debatir sobre un recurso ignorado 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
AUTOR: EZEQUIEL M. EYHERABIDE 
 
DIRECTOR: MG. LEANDRO BULLOR 
 
 
 
 
JUNIO 2018 
 
 
2 
 
 
 
3 
 
… a Natalia, Julieta y Ramiro, por todo 
su apoyo y cariño. En especial, por 
cederme el tiempo que precisó este 
trabajo. 
 
 
…a todas aquellas personas que 
desinteresadamente compartieron sus 
conocimientos, consejos, experiencias y 
gestiones, para hacerlo posible. 
 
 
4 
 
 
El Estado es una cosa inmensa en cantidad de personas, 
dependencias, lugares físicos, etc. Es una empresa de servicios 
tan grande que el CEO no alcanza a conocerla en cuatro años 
y en cada uno de los lugares que uno se mete encuentra un 
montón de agujeros negros. Por ejemplo con las casas de 
bienes de herencia (herencia vacante), no se sabe quién tiene 
el usufructo y los registros no están. Hay un montón de cosas 
inescrutables que causan sorpresa. 
 
Alfredo Cornejo, Gobernador de la provincia de 
Mendoza, República Argentina. 
 
 
 
 
5 
 
Resumen 
En la presente tesis se propone una observación de la gestión de las herencias 
vacantes como un proceso productivo, un recurso económico, una vía no convencional para 
el financiamiento-aprovechamiento de recursos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 
de las provincias que integran la República Argentina. 
Desarrollada a partir de un diseño de investigación cualitativo, flexible y de alcance 
exploratorio/descriptivo, aspira a facilitar investigaciones y análisis posteriores, propuestas 
de innovaciones o mejoras. 
Afirma que la observación, recopilación, interpretación y sistematización de la 
normativa vigente en las provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede 
facilitar la caracterización de rasgos comunes del proceso administrativo/judicial entre las 
jurisdicciones, la identificación de organizaciones públicas intervinientes y la comparación 
entre jurisdicciones. A su vez, sostiene que el reconocimiento de los aspectos normativos en 
otros Estados, de los rasgos que presenta como proceso productivo y la identificación de las 
organizaciones públicas, posibilita la identificación de similitudes/diferencias para formular 
líneas de investigaciones futuras. 
En virtud de lo anterior, propone una clasificación y sistematización de las normas 
vigentes en la República Argentina para destacar, como rasgo característico y mayoritario 
en las diversas jurisdicciones, la existencia de regímenes legales específicos cuya finalidad 
es propiciar que los particulares denuncien a la Administración o bien al Poder Judicial casos 
de hipotéticas herencias vacantes y, a su vez, que los productos de dicha gestión sean 
destinados al financiamiento o al provecho de la educación pública provincial. 
Reseña diversos artículos periodísticos sobre la presente temática, para dar cuenta de 
la riqueza del fenómeno estudiado para investigaciones futuras, específicamente, con 
relación a los delitos asociados a la gestión de herencias vacantes y los perjuicios que éstos 
causan al Estado. 
A su vez, en consideración de aspectos legales y organizacionales, desarrolla una 
caracterización y comparación del fenómeno investigado en el Reino de España y las 
Repúblicas de Chile, Colombia y Oriental del Uruguay. 
Propone, como su título indica, propiciar debates sobre las herencias vacantes, 
tomando como punto de partida diversas hipótesis que incorpora en su conclusión y reafirma 
 
6 
 
que investigaciones futuras, a partir de múltiples y diversas miradas, su comparación con las 
políticas vigentes en otros Estados y las formas en que fueron implementadas, pueden 
profundizar el estudio de la gestión de herencias vacantes, de los subprocesos que la 
componen y, con ello, aportar un paliativo a la situación económica y financiera de la 
República. 
 
Palabras clave: Herencia Vacante. Financiamiento Educativo. Estates without a claimant. Property Law. 
Governmental Property. Other Sources of Revenue. Bona Vacantia. 
 
 
7 
 
 
Índice 
 
1. Introducción ................................................................................................................. 10 
2. Planteamiento del problema ........................................................................................ 12 
2.1. Objetivo general y específico................................................................................ 12 
2.2 Hipótesis ............................................................................................................... 13 
3. Marco teórico ............................................................................................................... 14 
3.1. Acerca del proceso de revisión de literatura ............................................................ 15 
3.2. Las herencias vacantes en el Código Civil y Comercial de la República Argentina 16 
3.3. Marco teórico general: aspectos sistémicos, políticos y jurídicos del problema de 
investigación .................................................................................................................... 21 
3.3.1. El análisis de políticas y problemas públicos. La finalidad de las políticas 
económicas .................................................................................................................. 23 
3.3.2. El Estado y el Gobierno ................................................................................. 26 
3.3.3. La organización pública. Órganos y competencias u organizaciones con misiones
 30 
3.3.4. La gestión por procesos y por resultados: herramientas para la satisfacción del 
ciudadano ..................................................................................................................... 31 
3.3.5. Los Sistemas de Administración Financiera y de Control del Sector Público
 37 
3.3.6. El Derecho como sistema de normas ................................................................. 39 
3.3.7. El acceso a la información pública como facilitador del cambio ...................... 41 
4. Metodología ................................................................................................................. 44 
5. Desarrollo .................................................................................................................... 47 
5.1. Las herencias vacantes en los medios periodísticos ................................................. 47 
 República Argentina, Diario Clarín, título “En seis años, la Ciudad heredó unos 
250 inmuebles sin dueño”, del 27 de agosto de 2004:............................................. 48 
 República Argentina, Diario La Nación, título “Se duplican las herencias 
vacantes”, del 25 de noviembre de 2008: ................................................................ 48 
 República Argentina, Diario La Nación, título “La Ciudad recaudó $ 13,5 
millones en una subasta de inmuebles sin herederos”, del 24 de noviembre de 2017:
 49 
 República Argentina, Diario Clarín, título “Allanan Educación por una causa 
contra ex funcionarios”, del 20 de septiembre de 1997: ......................................... 49 
 República Argentina, Diario El Litoral, título “Okupas de guante blanco”, del 
16 de junio de 2013: ................................................................................................ 49 
 
8 
 
 República Argentina, Fiscales.gob.ar: Las Noticias del Ministerio Público 
Fiscal, título “Denunciaron a un abogado por lavado de activos”, del 15 de abril de 
2016: ........................................................................................................................ 50 
 República Argentina, La Voz, título “Empresario condenado a prisión en lacausa del Registro, del 20 de marzo de 2017: ......................................................... 50 
 República Argentina, MDZ, título “Cornejo a MDZ: “La justicia tendrá que 
investigar la corrupción”, del 3 de enero de 2016: .................................................. 51 
 República de Chile, La Segunda, título “Bienes Nacionales denuncia 
escandalosa ocupación ilegal de 795 propiedades del fisco”, del 5 de diciembre de 
2011: ........................................................................................................................ 51 
 República Oriental del Uruguay, El Observador, título “ANEP intenta recuperar 
y vender viviendas que prestó a sus funcionarios”, del 15 de diciembre de 2013: . 52 
5.2. Descripción y clasificación de normas jurídicas relativas a la gestión de herencias 
vacantes en la República Argentina................................................................................. 53 
5.2.1. El destino de los recursos: las herencias vacantes y el financiamiento educativo 
provincial ..................................................................................................................... 56 
5.2.2. La estructura del proceso administrativo y judicial en las jurisdicciones 
argentinas ..................................................................................................................... 64 
5.2.2.1. Subproceso denuncia administrativa .......................................................... 65 
5.2.2.2. Subproceso declaración de vacancia .......................................................... 74 
5.2.2.3. Subproceso inventario, avalúo y liquidación .............................................. 82 
5.2.2.4. Subproceso registro contable, estimación de recursos presupuestarios ..... 83 
5.3. Organizaciones que incorporan información al proceso .......................................... 84 
5.4. Resultados integrados por jurisdicción: los casos de la Ciudad Autónoma de Buenos 
Aires y las provincias de Buenos Aires, del Chubut, del Neuquén y Salta ..................... 88 
5.4.1. El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ............................................. 90 
5.4.2. El caso de la provincia de Buenos Aires ......................................................... 102 
5.4.3. El caso de la provincia del Chubut .................................................................. 106 
5.4.4. El caso de la provincia del Neuquén ............................................................... 109 
5.4.5. El caso de la provincia de Salta ....................................................................... 112 
5.5. Rasgos generales observados en otros Estados: los casos del Reino de España y en 
las Repúblicas de Chile, Colombia y Oriental del Uruguay .......................................... 116 
5.5.1. Rasgos generales en el Reino de España ......................................................... 116 
5.5.2. Rasgos generales en la República de Chile ..................................................... 120 
5.5.3. Rasgos generales en la República de Colombia .............................................. 123 
5.5.4. Rasgos generales en la República Oriental del Uruguay ................................. 127 
6. Conclusiones .............................................................................................................. 129 
7. Referencias bibliográficas y bibliografía ................................................................... 136 
8. Anexos ....................................................................................................................... 163 
Anexo I: Cuadro analítico del marco referencial ........................................................... 163 
 
9 
 
Anexo II: Cuadro sinóptico del capítulo metodológico. Fuentes de datos, muestras y 
técnicas de procesamiento respecto a los objetivos propuestos. ................................... 170 
Anexo III: Provincia de Santa Fe. Reglamento de Herencias Vacantes, aprobado por el 
Consejo General de Educación el 2 de julio de 1957 .................................................... 173 
Anexo IV: Subproceso Denuncia Administrativa ─ Jurisdicciones no contempladas .. 175 
Anexo V: Disposición N° 84/2018 de la Dirección General Administración de Bienes y 
Concesiones, GCBA ...................................................................................................... 176 
Anexo VI: Aviso publicitario del Banco de la Ciudad de Buenos Aires: remate de 
inmuebles en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que integran el acervo de 
sucesiones vacantes. ...................................................................................................... 178 
Anexo VII: Provincia de Buenos Aires. Causas ingresadas ─ sucesiones vacantes 
(Período 2007-2016) ...................................................................................................... 181 
Anexo VIII: Reino de España. Resumen de importes de las declaraciones de bienes 
abandonados por ejercicios, conforme artículo 21 del Real Decreto N° 1373/2009 
(Período 2000-2017) ...................................................................................................... 182 
Anexo IX: República de Chile. Informes N° 559/17 del Ministerio de Bienes Nacionales 
e Informe N° 97/17 de la Tesorería General de la República. ....................................... 183 
 
Tablas e ilustraciones 
 
Tabla 1. Comparación de la “Reglamentación sobre denuncias de bienes” (1930) y el 
“Reglamento para la Denuncia de Bienes Vacantes” (1951) .............................................. 66 
Tabla 2. Subproceso Denuncia Administrativa. Régimen de denuncias de herencias 
vacantes en la legislación provincial y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires .............. 71 
Tabla 3. Subprocesos Declaración vacancia e Inventario, avalúo y liquidación. Tabla 
comparativa del régimen normativo .................................................................................... 78 
Tabla 4 Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Causas ingresadas correspondientes a 
sucesiones vacantes, Justicia Nacional en lo Civil (período 2007-2016) .......................... 101 
Tabla 5 Provincia de Buenos Aires. Estimación presupuestaria de recursos provenientes de 
herencias vacantes (Período 2007-2017) ........................................................................... 104 
Tabla 6 Provincia de Chubut. Causas ingresadas correspondientes a sucesiones vacantes 
(período 2007-2016) .......................................................................................................... 107 
Tabla 7. Provincia de Neuquén. Sucesiones ab-intestado y reputaciones de vacancia 
(período 2007-2016) .......................................................................................................... 110 
Tabla 8. Provincia de Salta. Causas ingresadas correspondientes a herencias vacantes 
(período 2007-2017) .......................................................................................................... 114 
Tabla 9. Subproceso Denuncia Administrativa. Régimen de denuncias de herencias 
vacantes en la legislación provincial. Jurisdicciones no contempladas............................. 175 
 
Ilustración 1. Diagrama de proceso productivo 36 
Ilustración 2. Esquema de la legislación contemplada durante el trabajo exploratorio 56 
Ilustración 3. La gestión de herencias vacantes como proceso productivo 64 
Ilustración 4. Diagrama del Subproceso Declaración de Vacancia 77 
 
 
 
10 
 
1. Introducción 
 
Los recursos públicos son los medios a través de los cuales se sirve el Estado, en sus 
diversos niveles, para desarrollar las actividades programadas en su gestión de gobierno y, 
de ese modo, satisfacer necesidades públicas. 
En tal sentido, el Manual del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas (Ministerio 
de Hacienda y Finanzas Públicas, 2016), reseña que el Estado puede financiarse a través de 
fuentes tradicionales, tales como los impuestos,tasas, derechos y transferencias; de recursos 
que proceden del patrimonio público, tales como la venta de activos, de títulos, de acciones 
y las rentas de la propiedad y, finalmente, acudiendo a financiamiento, como es el caso del 
crédito público y la disminución de activos. 
En una primera aproximación del tema de la presente investigación, puede afirmarse 
─ siguiendo a la anterior agrupación─ que las herencias vacantes son un derecho: la facultad 
que tiene el Estado de adquirir una herencia en determinados casos que contempla la ley y, 
por ello, constituyen una forma de financiamiento del Estado. 
La discusión del alcance de ese derecho y, en definitiva, su materialización a favor 
del Estado discurre en procesos administrativos y judiciales, a partir de la verificación de 
determinados supuestos fácticos contemplados en Código Civil y Comercial de la República 
Argentina y numerosas normas jurídicas que serán citadas en la sección 3.2 y posteriormente 
ampliadas en el apartado 5.2. 
Ahora bien, luego de considerar a la gestión de herencias vacantes como un proceso 
productivo, en las primeras instancias de la investigación surgieron diversas preguntas que 
fueron guiando su justificación: ¿qué tipo de insumos requiere la gestión de herencias 
vacantes?, ¿qué organizaciones públicas intervienen?, ¿qué productos se obtienen?, ¿cuál es 
el destino de esos productos? 
Entre las respuesta a dichas preguntas, resultó inspiradora y justificó este trabajo la 
relativa a los recursos, dado que estos consistirán en: (i) la obtención de sumas de dinero ─ 
en los casos en que se lleva cabo la venta de los bienes en sede judicial─ y, con éstas, una 
forma de financiamiento de la hacienda pública de fuente tradicional, que no repercute en la 
renta de las personas, como sí sucede con las fuentes de financiamiento tributarias; o bien 
(ii) la incorporación de los bienes al patrimonio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o 
de las provincias argentinas; todo ello, de acuerdo con las potestades y decisión de diversas 
organizaciones que integran la administración pública; cuyo destino será ─ principalmente─ 
el financiamiento de la educación pública de numerosas provincias argentinas. 
 
11 
 
También lo fue el análisis del cálculo de recursos presupuestarios de la provincia de 
Buenos Aires por causa de herencias vacantes para el período 2010 al 2015, dado que la 
consideración de los montos calculados permitía suponer que la gestión de herencias vacantes 
no es una fuente de financiamiento, sino que se trataría de un servicio cuyos costos superan 
los beneficios obtenidos, al menos en dicha jurisdicción. 
Alineada a esa hipótesis, se encontraba la perspectiva de diversos funcionarios de 
una Municipalidad de la provincia de Buenos Aires quienes brindaron una opinión 
desfavorable respecto a la gestión provincial, específicamente de la Fiscalía de Estado de la 
provincia de Buenos Aires dado que los Municipios tenían a su cargo el pago de diversos 
servicios, tasas y contribuciones de los inmuebles correspondientes a herencias vacantes y 
no pueden realizar ningún acto de disposición sobre los mismos. 
Finalmente, dado que del relevamiento de antecedentes y material bibliográfico 
efectuado para la construcción del marco teórico surgió un abordaje prácticamente exclusivo 
desde disciplinas jurídicas ─ particularmente desde el Código Civil y Comercial ─, se estimó 
que el enfoque del tema propuesto a partir de una mirada desde la gestión pública y una 
perspectiva sistémica, el desarrollo de los objetivos propuestos en el capítulo 2 y la 
consideración de la República Argentina, sus provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos 
Aires, resultaría novedoso. Una pequeña contribución para presentar un campo fértil para 
llevar a cabo investigaciones y análisis posteriores, propuestas de innovaciones o mejoras, 
ya sea en el ámbito de la política pública o de la gestión, provincial o nacional. 
El trabajo se ha estructurado en un total de seis capítulos, con sus correspondientes 
apartados y secciones, hallándose en el primero la presente introducción. En el segundo, se 
expone el planteo del problema de investigación, sus objetivos generales/específicos y las 
hipótesis que la sustentaron. En el tercero, el marco teórico utilizado para guiar la recogida 
de datos y su tarea interpretativa. En el cuarto, la descripción metodológica y, en el quinto, 
el desarrollo de los objetivos propuestos. Finalmente, el sexto, contiene las conclusiones de 
la presente investigación. 
A su vez, la exposición se complementa con tablas, ilustraciones, gráficos y Anexos; 
estos últimos, al final de la obra. 
 
 
12 
 
2. Planteamiento del problema 
 
En el capítulo introductorio se explicitó que a partir de las tareas de relevamiento de 
antecedentes y material bibliográfico se corroboró un abordaje prácticamente exclusivo de 
la temática aquí investigada desde disciplinas jurídicas y, especialmente, desde el 
ordenamiento civil. 
No se han detectado investigaciones que la aborden desde una perspectiva de gestión 
pública o análisis de políticas públicas, ni que contemplen su importancia como recursos 
económicos aprovechables por el Estado, para el caso de la República Argentina y las 
jurisdicciones que la componen. 
Por lo tanto, se decidió otorgarle al presente trabajo un enfoque cualitativo con 
alcance exploratorio/descriptivo con la finalidad de investigar la gestión de las herencias 
vacantes en la República Argentina y las jurisdicciones que la componen, a partir de seis 
amplias preguntas de investigación: (a) ¿qué se ha dicho sobre el tema en los medios 
periodísticos?; (b) ¿qué estructura presenta el proceso administrativo/judicial en las diversas 
jurisdicciones de la República Argentina?; (c) ¿cuál es el destino de los productos y a quienes 
beneficia?; (d) ¿qué tipo de organizaciones intervienen e incorporan información al 
proceso?; (e) ¿cómo se manifiesta y con qué resultados en las jurisdicciones argentinas? y, 
finalmente, (f) ¿qué rasgos generales presenta la temática en otros Estados? 
 
2.1. Objetivo general y específico 
 El objetivo general de esta tesis consiste en explorar y describir los rasgos que 
presenta la gestión de herencias vacantes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 
provincias de la República Argentina, al 31 de diciembre de 2017, para facilitar 
investigaciones y análisis posteriores, propuestas de innovaciones o mejoras. 
 A su vez, para proponer una respuesta de las preguntas de investigación y así alcanzar 
el objetivo general propuesto, se determinaron como objetivos específicos los siguientes: 
2.1.1. En orden a la pregunta de investigación identificada bajo el literal (a), el de explorar 
e interpretar artículos periodísticos relativos a la problemática de las herencias vacantes en 
la República Argentina, República de Chile y República Oriental del Uruguay al 31 de 
diciembre de 2017. 
2.1.2. En relación con las preguntas (b) y (c), el de clasificar/describir las normas jurídicas 
vigentes en la República Argentina relativas a la gestión de herencias vacantes, en la labor 
 
13 
 
administrativa y judicial, al 31 de diciembre de 2017. A su vez, el de graficar los procesos y 
subprocesos relativos a la gestión de herencias vacantes. 
2.1.3. En cuanto a la mencionada como (d), el de identificar y clasificar organizaciones que 
intervienen e incorporan información al proceso. 
2.1.4. En lo que respecta a la identificada bajo el literal (e), se formularon los siguientes: 
recabar estadísticas de los poderes judiciales provinciales sobre sucesiones declaradas 
vacantes, determinar si se observa estimaciones presupuestarias de recursos relacionados a 
la tramitación de herencias vacantes y explorar información existente sobre la temática 
producida por organismos de control externo gubernamental de la República Argentina, a 
los efectos de integrar dichos resultadosen jurisdicciones particulares. 
2.1.5. Por último, en relación con la pregunta (f), identificar la normativa vigente y las 
organizaciones públicas que intervienen en el proceso en otros Estados. 
 
2.2 Hipótesis 
De acuerdo con Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio (2010), en 
los estudios cualitativos las hipótesis difieren de las que suelen exponerse en investigaciones 
de tipo cuantitativo en diversos aspectos. Entre estos últimos, afirman que en los estudios 
cualitativos las hipótesis se afinan a través del proceso investigativo o bien son el producto 
o resultado del estudio (pág. 370). 
En orden a lo anterior, las hipótesis que guiaron la presente investigación fueron las 
siguientes: 
2.2.1. No existen trabajos de exploración o descripción que aborden la temática, para el 
caso de las provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, desde una 
perspectiva de gestión o políticas públicas. 
2.2.2. La observación, recopilación, interpretación y sistematización de la normativa 
vigente en las provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires facilita 
la caracterización de rasgos comunes del proceso administrativo/judicial entre las 
jurisdicciones, la identificación de organizaciones públicas intervinientes y la 
comparación entre jurisdicciones. 
2.2.3. El reconocimiento de los aspectos normativos en otros Estados, de los rasgos que 
presenta como proceso productivo y la identificación de las organizaciones públicas 
posibilita la identificación de similitudes/diferencias para formular líneas de 
investigaciones futuras. 
 
 
14 
 
Sin perjuicio de lo anterior, teniendo en consideración el objetivo general planteado 
y en virtud del análisis e interpretación de los datos recogidos en la tarea de campo, en el 
capítulo 6 serán planteadas otras hipótesis para investigaciones y análisis posteriores sobre 
la gestión de herencias vacantes en la República Argentina. 
 
3. Marco teórico 
 
Conforme al tipo de investigación cualitativa desarrollada, se contempló que la 
finalidad de la revisión de literatura y, con ello, la presente propuesta de marco teórico, 
debía servir de apoyo/consulta para guiar la recolección y análisis de datos, mejorar su 
entendimiento e interpretación y conocer diversas formas de abordar el problema de 
investigación (Hernández Sampieri, Fernández Collado, & Baptista Lucio, 2010, pág. 369). 
Schmukler (2016) afirma que es usual comenzar una exposición presentando el tema 
que será abordado en la investigación, plantear el enfoque, teorías a partir de las cuales será 
analizado y, a su vez, exponer los aspectos axiológicos que la condicionan. 
Por ello, adoptando esa sugerencia para presentar el tema investigado, en el presente 
capítulo se brindará una exposición respecto a la forma en que se llevó a cabo el proceso de 
revisión de literatura (apartado 3.1), para luego presentar la noción de qué se entiende por 
herencia vacante (apartado 3.2) y, posteriormente, desde una perspectiva sistémica, dar 
cuenta de los diversos elementos que componen y estructuran el problema de investigación 
y la posibilidad que éstos tienen de ser interpretados desde una mirada multidisciplinaria, 
como por ejemplo, a través del análisis de problemas y políticas públicas, la gestión por 
procesos y el Derecho, entre otras perspectivas que serán desarrolladas (apartado 3.3.). 
Finalmente, se presentará en el último apartado una integración de las dimensiones teóricas 
planteadas (apartado 3.4.). 
Se contempló la construcción de un marco teórico que transite desde lo particular a 
lo general, con la finalidad de resaltar los rasgos sistémicos del tema y problema de 
investigación, con un énfasis particular sobre el proceso, las normas que lo regulan y las 
organizaciones que allí intervienen. 
En lo que respecta a las consideraciones de carácter axiológico, se destaca que la 
indagación y reflexión respecto al problema de investigación y sus objetivos se inspiró en el 
profundo deseo de colaborar, de brindar reflexiones para el desarrollo económico, político y 
 
15 
 
social de la República Argentina, las provincias que la integran y la Ciudad Autónoma de 
Buenos Aires. 
Ello, a partir del siguiente axioma: el patrimonio que reúne la cualidad de herencia 
vacante y que no es transmitido al Estado, enriquece a un tercero. En clave de teoría de 
juegos se trata de un juego de suma cero, lo que gana uno lo pierde le otro. 
 
3.1. Acerca del proceso de revisión de literatura 
 
La construcción de un marco referencial resulta indispensable para familiarizase 
sobre conocimientos previos relativos al tema estudiado. Sobre este aspecto Fassio, Pascual, 
y Suárez (2002), destacan que la finalidad de dicha tarea permite, entre otras consecuencias 
“…Profundizar el conocimiento de la situación problemática, más allá de sus aspectos meramente 
fenoménicos, más externos y superficiales…” y, a su vez, “… orientar el diseño metodológico de la 
investigación a desarrollar…” (Fassio , Pascual, & Suárez, 2002, pág. 25). 
Sobre este último aspecto, los mismos autores destacan que dichas fuentes pueden 
ser primarias, como sería el caso de libros, revistas científicas/técnicas, artículos, tesis y 
diarios, como así también secundarias, es decir, que posibilitan conocer dónde y cómo hallar 
a las fuentes primarias (pág. 26). 
Resulta pertinente, entonces, dar cuenta de las tareas de relevamiento y de análisis 
documental que se llevaron a cabo y que, a su vez, permitieron la justificación y delimitación 
del problema de investigación. 
La actividad aludida, la construcción de un marco referencial, se elaboró en dos fases. 
Una primera, heurística, en la cual se recopiló antecedentes documentales y, posteriormente, 
una segunda, hermenéutica, en la que se analizó e interpretó los contenidos recopilados. 
En lo que respecta a la primera etapa, el relevamiento de antecedentes documentales 
se llevó a cabo utilizando diversos repositorios digitales, entre los que se destacan el Sistema 
de Información Universitaria (SIU) y el Sistema Nacional de Repositorios Digitales (SNRD) 
y diversas bibliotecas de la República Argentina y de otros países del exterior, repositorios 
de investigaciones y revistas académicas. Se contempló libros, artículos de investigación y 
ponencias, aplicando como limitación temporal el período de los años 1990 al 2017. 
Respecto a las bibliotecas de la República Argentina se consideró la Biblioteca 
Nacional “Mariano Moreno”, como así también, de acuerdo a los orígenes históricos del 
instituto, la Biblioteca Nacional de Maestros, el carácter económico, las Bibliotecas del 
Ministerio de Economía y de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de 
 
16 
 
Buenos Aires, los aspectos jurídicos, la Biblioteca de la Corte Suprema de Justicia de la 
Nación, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad 
de San Andrés “Max Von Buch”. 
Por otra parte, la búsqueda de investigaciones y artículos académicos en formato 
digital se efectuó la búsqueda en Google Académico y en el sitio de “SCIELO – Scientific 
Electronic Library Online”─. 
Entre las palabras clave, se aplicó en el proceso las siguientes frases y palabras clave: 
“herencia vacante”, “herencia yacente”, “sucesión vacante”, “sucesión del estado”, 
“políticas públicas”, “análisis”, “gestión pública”, “estates without a claimant” y “bona 
vacantia”, a través de búsquedas avanzadas con operadores booleanos, filtros de búsqueda o 
servicio de referencia brindado por las bibliotecas consultadas. 
A su vez, con la finalidad de recabar antecedentes periodísticos, que posibilitaran 
unidades de análisis y otras variables de exploración, se aplicaron las palabras clave referidas 
en la búsqueda de internet a través del buscador Google, pestaña de noticias, idioma español, 
aplicando una limitación temporal (período 1990-2017) y restringiendola búsqueda a 
páginas de la República Argentina, de Chile y Oriental del Uruguay. 
Posteriormente, en la etapa hermenéutica, se procedió a llevar a cabo una lectura, 
análisis y clasificación de dichos documentos. 
Como resultado de lo expuesto, cabe afirmar que, en lo que respecta a trabajos de 
carácter académico, el que más se asemeja a la presente es el propuesto por Centurión 
Portales (2011) quién estudia el problema de las herencias de quién muere sin dejar sucesores 
y contempla la figura del gestor de herencias en el derecho peruano para afirmar que sin 
aquella el Estado no podría enterarse ni recoger un patrimonio sin herederos en grado 
sucesible (pág. 5). 
El conjunto de documentos analizados e interpretados fue incorporado al Anexo I del 
capítulo 8. En lo que respecta a los artículos periodísticos de la República Argentina, de la 
República de Chile y de la República Oriental del Uruguay, el desarrollo correspondiente 
será efectuado en la sección 5.1 del capítulo 5. 
 
3.2. Las herencias vacantes en el Código Civil y Comercial de la República 
Argentina 
 
La herencia vacante es, entre otros aspectos, la calificación jurídica de un fenómeno, 
el resultado lógico del análisis de determinados hechos y su adecuación a normas jurídicas, 
 
17 
 
una declaración que efectúa un juez en el marco de un proceso judicial y a instancia de una 
parte interesada. 
Para aproximarse al concepto aludido, debe establecerse un marco de entendimiento, 
desde una perspectiva del derecho argentino, respecto a qué es una sucesión, para pasar luego 
al concepto de herencia, quién o quiénes son los beneficiarios y en qué casos debe ser 
declarada vacante. 
Para comenzar, me serviré de la definición que brindaba el Código Civil de la 
República Argentina ─ Ley N° 340, abrogado por la Ley N° 26.994─ (SAIJ - Ministerio de 
Justicia y Derechos Humanos de la Nación, 2018), respecto del término sucesión, por cuanto 
dicha norma lo definía con claridad propedéutica y, a pesar de ello, no ha sido replicado en 
el actual Código Civil y Comercial de la República Argentina, cuerpo legal que será 
abreviado CCyC en párrafos posteriores. 
En tal sentido, el artículo 3279 del Código Civil derogado disponía que: “La sucesión 
es la transmisión de los derechos activos y pasivos que componen la herencia de una persona muerta, a la 
persona que sobrevive, a la cual la ley o el testador llama para recibirla”. 
Actualmente, el artículo 2277 del CCyC establece que 
 
Apertura de la sucesión. La muerte real o presunta de una persona causa la apertura de su 
sucesión y la transmisión de su herencia a las personas llamadas a sucederle por el testamento 
o por la ley. Si el testamento dispone sólo parcialmente de los bienes, el resto de la herencia 
se defiere por la ley. La herencia comprende todos los derechos y obligaciones del causante 
que no se extinguen por su fallecimiento (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 
2014). 
 
El alcance de los derechos y obligaciones que serán transmitidos y, en su caso, a qué 
persona/s, es dilucidado en procesos judiciales que se denominan sucesorios y que, conforme 
a lo dispuesto por el artículo 2336 del CCyC, deben tramitar ante el Juez del último domicilio 
del causante. 
Ahora bien, en el devenir de la tramitación de dichos procesos pueden acaecer 
diversos hechos que, de hallarse debidamente verificados, conllevarán a que la herencia sea 
declarada vacante por el juez interviniente. 
En tal sentido, Goyena Copello y Goyena Giménez (2015), reseñan los siguientes 
supuestos fácticos: 
 
 
 
18 
 
a) cuando una persona fallece sin dejar testamento conteniendo institución de heredero, 
ni parientes en grado sucesible. 
b) cuando una persona fallece y pese a dejar testamento conteniendo institución de 
heredero, el instituido renuncia y no existen parientes en grado sucesible. 
c) Cuando a pesar de fallecer una persona intestada y dejando pariente en grado 
sucesible, renuncian todos los que a la herencia tenían derecho. 
d) Cuando una persona fallece dejando testamento conteniendo institución hereditaria, 
pero el mismo es anulado, se lo tiene por revocado y no existen parientes en grado sucesible 
(Goyena Copello & Goyena Gimenez, 2015, pág. 706). 
 
Sobre el particular, el artículo 2441 del CCyC dispone expresamente que “A pedido de 
cualquier interesado o del Ministerio Público, se debe declarar vacante la herencia si no hay herederos 
aceptantes ni el causante ha distribuido la totalidad de los bienes mediante legados” (InfoLEG - 
Información Legislativa y Documental, 2014). 
A su vez, para interpretar esa norma, debe establecerse quiénes podrían ser herederos 
aceptantes conforme a lo dispuesto en el artículo 2424 y siguientes del CCyC. Allí se 
establece un orden de prelación a favor de los descendientes del causante, a falta de éstos a 
sus ascendientes, en su caso, al cónyuge supérstite ─ que puede concurrir con los 
ascendientes y descendientes ─ y, finalmente, a los parientes colaterales dentro del cuarto 
grado inclusive; todo ello, computando el parentesco conforme a lo dispuesto por los 
artículos 529 y siguientes del mismo ordenamiento legal. 
En orden a lo expuesto, el Código Civil y Comercial de la República Argentina regula 
en sus artículos 2424 y artículo 2441 los supuestos que justifican la declaración de vacancia 
de la herencia: 
 
ARTICULO 2424.- Heredero legítimo. Las sucesiones intestadas se defieren a los 
descendientes del causante, a sus ascendientes, al cónyuge supérstite, y a los parientes 
colaterales dentro del cuarto grado inclusive, en el orden y según las reglas establecidas en 
este Código. A falta de herederos, los bienes corresponden al Estado nacional, provincial o a 
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según el lugar en que están situados […] ARTICULO 
2441.- Declaración de vacancia. A pedido de cualquier interesado o del Ministerio Público, 
se debe declarar vacante la herencia si no hay herederos aceptantes ni el causante ha 
distribuido la totalidad de los bienes mediante legados (InfoLEG - Información 
Legislativa y Documental, 2014). El subrayado no está en el original. 
 
 
19 
 
Es decir, en lenguaje coloquial, si la persona fallecida no tenía hijos o nietos, padres 
o abuelos, cónyuge, hermanos, sobrinos o, finalmente, primos o, en su caso, no dejó 
testamento, los bienes deben ser transmitidos al Estado según las reglas mencionadas 
anteriormente. 
Expuesto lo anterior, cabe ahora agregar que la aceptación de la herencia es un 
derecho que tiene el heredero y, como tal, puede optar por ejercerlo o bien no hacerlo. La 
falta de su ejercicio, conforme a las formas establecidas por los artículos 2293 y siguientes 
del CCyC, dentro del plazo de diez años computados desde la apertura de la sucesión ─ 
fallecimiento del causante ─ conlleva a la extinción del derecho de aceptación, es decir a la 
caducidad del derecho. 
Sobre este punto, cabe destacar que el Código Civil y Comercial de la República 
Argentina acotó notablemente los plazos para ejercer el derecho de aceptación, dado que el 
anterior Código Civil disponía, en su artículo 3313, que el derecho de elegir entre la 
aceptación y renuncia de la herencia se perdía por el transcurso de veinte años, desde que la 
sucesión se habría abierto. 
Es decir, limitó los plazos de caducidad a la mitad, con la finalidad de proteger el 
tráfico jurídico e imprimir mayor estabilidad a los negocios (Córdoba, 2015, pág. 447). 
Cabe ahora precisar la naturaleza jurídica del derecho de Estado, dado que el derecho 
argentino tiene la particularidad que no lo contempla como un sucesor del difunto. 
La relación jurídica del Estado respecto al fenómeno aquí analizado difiere, de 
acuerdo con el derecho comparado, en dos corrientes. Se encuentran, por un lado, aquellas 
legislaciones que siguiendo la tradición del Derecho Romano estipulan que el Estado es un 
heredero comoson los casos de los casos del Reino de España, la República Oriental del 
Uruguay, la República Oriental de Chile (Alterini, Ferrer, Santarelli, & Soto, 2015, pág. 
549), entre otras, a los que se agrega el caso de la República de Colombia, cuyos rasgos 
generales serán presentados en la sección 5.5. 
En cambio, en la legislación argentina, inspirada en este aspecto en el derecho 
francés, el Estado no es un sucesor de la persona fallecida. Sobre este aspecto, Dalmacio 
Vélez Sarsfield explicaba en su nota al artículo 3588 del Código Civil, que el derecho que 
le asiste al Estado respecto a los bienes se relaciona a la soberanía que ejerce sobre el 
territorio. 
En la nota al artículo 3588 del Código Civil de la República Argentina, Dalmacio 
Vélez Sarsfield explicaba que: 
 
20 
 
Es en virtud de su derecho de soberanía que el Estado adquiere los bienes sin dueño, que se 
encuentren en su territorio, sean muebles o inmuebles, pues no se puede permitir que un 
Estado extranjero ejerza en el territorio un acto de soberanía, apropiándose bienes sin dueño 
conocido. Algunos han querido objetar respecto a los bienes muebles la máxima: "Mobilia 
sequuntur personam"; pero precisamente en tal caso no hay persona; todo vínculo entre la 
persona y la cosa ha desaparecido, porque el propietario muerto no ha dejado representante 
(Código Civil de la República Argentina con legislación complementaria, 
2007, pág. 412). 
 
Ahora bien, de acuerdo con Alterini, Ferrer, Santarelli y Soto (2015) quienes a su vez 
citan en su apoyo a numerosos autores, para determinar qué Estado será el beneficiario de 
dichos bienes, muebles o inmuebles, debe contemplarse el lugar en el cual los mismos se 
encuentran. Por tal motivo, puede ser beneficiario de la herencia, el Estado Nacional, la 
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, o bien las provincias (pág. 546). 
Sin embargo, según Medina (2011) la existencia de herencias vacantes compuesta 
por bienes en diferentes jurisdicciones es problemática. Para ejemplificar lo expuesto, cita 
un fallo de la Sala II de la Cámara Nacional Civil de Apelaciones, afirmando que “se ha 
resuelto que el importe de la jubilación impaga corresponde al Fisco de la provincia en que el causante tenía 
su domicilio, aunque la caja deudora tenga su asiento en la Capital Federal” (pág. 16). 
Sobre este último aspecto, tal vez pueda expresarse en forma hipotética, que la regla 
del lugar de situación respecto al bien es insuficiente ─ por si sola─ para determinar quién 
es el beneficiario de la herencia vacante dado que para el derecho argentino el concepto de 
bien (genero), además de contemplar a las cosas (especie) considera también los derechos 
(especie), conforme la interpretación de los artículos 15, 16, 225 y 227, entre otros. 
En relación con esta última afirmación, se tomará la explicación propuesta por 
Smayevsky, Penna y Bracaglia Solá (2014), en comentario al Título III Capítulo 1 del 
Código Civil y Comercial, quienes a su vez citan a Mercades para expresar que: 
 
La determinación del concepto “cosa” resulta muy importante, toda vez que constituye el 
objeto exclusivo de los derechos reales. Son bienes los objetos inmateriales y materiales 
susceptibles de valor y cosas los objetos materiales susceptibles de valor. De ello se 
desprende que la palabra tiene dos acepciones, una amplia donde bienes es igual a cosas más 
objetos inmateriales susceptibles de valor, que comprende los derechos, y otra restringida 
que hace referencia a los objetos inmateriales susceptibles de valor, ello es, los derechos 
patrimoniales (Smayevsky, Penna, & Bracaglia Solá, 2014, pág. 744). 
 
21 
 
Un ejemplo de la “insuficiencia” de la regla del lugar de situación ─ en su 
consideración aislada─ es el caso del régimen legal de la propiedad intelectual de la 
República Argentina, Ley Nacional N° 11723 (InfoLEG - Información Legislativa y 
Documental, 2018). Esta última ley, dispone en su artículo 5° que en caso de declararse la 
herencia vacante, el Estado será beneficiario de los derechos que correspondían al autor de 
la obra: 
 
La propiedad intelectual sobre sus obras corresponde a los autores durante su vida y a sus 
herederos o derechohabientes hasta setenta años contados a partir del 1 de Enero del año 
siguiente al de la muerte del autor […] En caso de que un autor falleciere sin dejar herederos, 
y se declarase vacante su herencia, los derechos que a aquél correspondiesen sobre sus obras 
pasarán al Estado por todo el término de Ley, sin perjuicio de los derechos de terceros 
(InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 2018). 
 
En síntesis, la regla del lugar de situación es clara respecto a las cosas y, 
específicamente, a los inmuebles (artículos 225 y siguientes del CCyC), no así respecto a las 
cosas que pueden desplazarse ─ es decir, las cosas muebles, como los vehículos, aeronaves, 
buques, animales, etcétera─ y otros derechos de carácter patrimonial. Se trata de un aspecto 
que no ha sido profundizado en este trabajo y que, se estima, requiere de un análisis de casos 
jurisprudenciales y los de regímenes jurídicos específicos de esos derechos o cosas. 
 
3.3. Marco teórico general: aspectos sistémicos, políticos y jurídicos del 
problema de investigación 
 
Adoptar un enfoque sistémico puede obedecer a múltiples propósitos. Puede ser útil 
para hacer un recorte del objeto de estudio y, de esa forma, dar cuenta del límite de ese 
sistema analítico con el ambiente, es decir, con otros sistemas, de forma tal que puedan 
contemplarse ciertos insumos (entradas), el proceso, los productos (salidas) y la 
retroalimentación. 
A su vez, posibilita una comunicación interdisciplinaria, como lo requiere el 
quehacer propio de la gestión de lo público, la formulación de problemas públicos y el 
análisis de las políticas adoptadas. Sobre este aspecto, se ha dicho que “…las perspectivas de un 
análisis sistémico sirven para unir todas las ciencias, naturales y sociales, hacen posible y provechosa la 
comunicación entre ellas y originan problemas comunes…” (Easton, 1999, pág. 13) y también que: 
“….En teoría, las unidades deberían ser repetitivas, ubicuas y uniformes, moleculares más bien que molares. 
 
22 
 
Constituirían de este modo las partículas que forman tolo comportamiento social y que se manifiestan por 
medio le diversas instituciones, estructuras y procesos…” (Easton, pág. 35). 
En forma similar, también se ha dicho que “permite evaluar el funcionamiento del sistema 
global y ponderar el peso específico de los subsistemas, y permite también incluir al Estado como una variable 
decisiva, aunque no única, en la dinámica del sistema. Además, permite evaluar y cuantificar el efecto político 
y económico de los Estados sobre la economía y la sociedad” (Abal Medina & Barrotaeveña, 2001, 
pág. 161). 
Sin embargo, junto a las razones anteriores, puede resaltarse el argumento que 
plantea que los sistemas políticos presentan como característica exclusiva, en contraste con 
los sistemas biológicos y mecánicos, la capacidad de transformar sus metas, sus usos y la 
estructura de su organización para mantener vivos sus procesos y variables esenciales Sobre 
este aspecto (Easton, 1999, pág. 143). 
Para fines analíticos, en la presente investigación se concibe a la gestión de herencias 
vacantes como un sistema dado que se verifica la existencia de 
 
un complejo de elementos interactuantes. Interacción significa que elementos, p, están en 
relaciones, R, de suerte que el comportamiento de un elemento p en R es diferente de su· 
comportamiento en otra relación R'. Si los comportamientos en R y R' no difieren, no hay 
interacción, y los elementos se comportan independientemente con respecto a las relaciones 
R. y R' (von Bertalanffy, 1989, pág. 56). 
 
El enfoque aludido permite entonces pensar entonces que existen metas, usos o 
estructuras que podrían cambiarse para mantener vivos los procesoso bien para alterar el 
flujo de insumos y productos que ingresan y se producen en sistema. También para guiar el 
proceso de recolección de datos y estructurar la información. 
Desde una visión de macro o de meta-análisis, se iniciará el desarrollo teórico general 
desde un enfoque de análisis de políticas públicas y de problemas públicos de carácter 
económico (sección 3.3.1) para argumentar, luego de ello, que el Estado es un sistema y, que 
en el caso de la República Argentina, las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos 
Aires, son subsistemas de éste (sección 3.3.2.). 
A su vez, en esa misma sección, se afirmará que cada Gobierno que existe en la 
República Argentina, en las provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 
conforman sistemas, constituidos a su vez por múltiples organizaciones que, a pesar de tener 
distintas denominaciones, pueden sistematizarse conforme a las funciones que llevan a cabo 
y por los productos o servicios que brindan a la sociedad. 
 
23 
 
Posteriormente, en un intento de reducir el nivel de abstracción, se abordará 
conceptualmente a la organización y, finalmente al individuo (sección 3.3.3.). Luego de ello, 
se contemplará a la gestión de herencias vacantes como un servicio público que es brindado 
por un conjunto de organizaciones públicas a través de procesos (en el punto 3.3.4.). 
Así, a partir de la noción del servicio público, de los procesos y de los productos, se 
pasarán a brindar rasgos generales del Sistema de Administración Financiera y del Control 
del Sector Público (sección 3.3.5.), para traer a consideración las organizaciones públicas 
que intervienen en dicho sistema y los productos que brindan a favor de la ciudadanía; 
especialmente, los correspondientes al sistema presupuestario (presupuestos públicos) y los 
del sistema de control externo (auditorías e informes). 
A continuación, se argumentará que el Derecho es un hilo conductor del sistema 
analítico propuesto. En tanto sistema de normas, manifestación cultural o expresión de la 
implementación de decisiones políticas, se afirmará que tiene el beneficio u oportunidad de 
ser reconocido y extraído de las fuentes documentales que publicitan sus normas, de 
observarse en las organizaciones públicas a partir de las normas de competencia o bien de 
reconocerse en las reglas de conducta que aplican las personas, explicitados en procesos y 
procedimientos (sección 3.3.6.). 
Finalmente, se presentará brevemente el derecho de acceso a la información, como 
medio para acceder a los datos necesarios para profundizar sobre la temática en cada 
jurisdicción y/o en las organizaciones públicas que allí intervienen y, a su vez, como un 
instrumento que facilita la exigibilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y 
ambientales y garantizar el principio de no regresividad de esos derechos y, también, la 
interacción entre los ciudadanos con los gobiernos u organizaciones públicas dando lugar a 
nueva información, conocimiento y desarrollo (sección 3.3.7.). 
 
3.3.1. El análisis de políticas y problemas públicos. La finalidad de las 
políticas económicas 
 
Afirmar que en el presente trabajo se llevará a cabo una actividad de análisis quiere 
precisar, en primer término, que puede entenderse por éste. Así, entre las acepciones de dicho 
término, la Real Academia Española brinda las siguientes: (i) Distinción y separación de las 
partes de algo para conocer su composición, (ii) Estudio detallado de algo, especialmente de 
una obra o de un escrito (Real Academia Española, 2017). 
Ahora bien, dado que en esta sección se plantea que dicha acción humana recae sobre 
políticas y problemas públicos, también debe efectuarse una aproximación sobre dichos 
 
24 
 
términos, haciendo la salvedad que política y problemas públicos son términos o 
construcciones polisémicos, sobre los que no existe un acuerdo o consenso. 
En esa postura, Subirats (1992) afirma que bajo el concepto política se puede 
englobar a la actividad que lleva a cabo el Gobierno (política social, política exterior, etc.), 
interpretarse como un sinónimo de las decisiones del gobierno, como un medio para alcanzar 
fines, como el conjunto de normas que existen sobre determinada problemática, o también 
pensarse en la política como el producto, como un modelo teórico aplicable o la explicación 
causal de la evolución de los hechos y concluye que: 
 
Pero deberíamos completar esa perspectiva entendiendo que toda política pública es algo más 
que una decisión. Normalmente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un 
problema. Decidir qué se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir 
legislar sobre el tema, etc. Y aunque en la mayoría de ocasiones el proceso no sea tan 
«racional», toda política pública comportará una serie de decisiones más o menos 
relacionadas (Subirats, 1992, pág. 41). 
 
Desde otra perspectiva, Bobbio (2003) afirma que usualmente el término política se 
utiliza “… para designar la esfera de acciones que se refieren directa o indirectamente a la conquista y 
ejercicio del poder último (supremo o soberano) sobre una comunidad de individuos en un territorio…” y, 
posteriormente, que dicho poder es la “… capacidad de un sujeto de influir, condicionar y determinar 
el comportamiento de otro individuo…” (pág. 237). 
El problema público, en cambio, suele ser planteado como una construcción que se 
lleva a cabo a partir de una percepción determinada de la realidad. Sobre este punto, Parsons 
(2007) afirma que delimitar un problema implica llevar a cabo una definición, una 
estructuración y darle un nombre, destacando que los valores, ideologías, intereses y 
perjuicios que influyen en la percepción de la realidad (p. 120). Complementariamente, 
Subirats (1992) destaca que no hay problemas objetivos sino que los mismos deben ser 
construidos por el analista de políticas públicas, destacando que la realidad es poliédrica, 
tiene diversas facetas interdependientes y que al descubrir cada factor pueden surgir 
oportunidades, no contempladas, para la mejor resolución del problema (p. 48). Un problema 
es perder una oportunidad de mejoría (Bardach, 1998). 
El problema público es la “razón” para llevar a cabo un proyecto y una guía 
indispensable para llevar a cabo las tareas de recopilación de la información (Bardach, 1998, 
pág. 17). 
 
25 
 
Finalmente, la reflexión acerca el carácter “público” de los problemas o la política, 
siguiendo la propuesta de Parsons (2007), conlleva a comparar el aspecto colectivo de la 
vida en contraste con el ámbito individual y privado. Refiere aquellos aspectos de esa vida 
que requieren intervención o adopción de medidas por parte del Gobierno (Parsons W. , 
2007, pág. 37). 
Sin embargo, si se toma al proceso de formulación de políticas públicas como un 
proceso lineal, secuencial “o de libro”, no todos los problemas son o pueden ser considerados 
en los programas de acción de los poderes gubernamentales; es decir, encontrarse en agenda. 
No todos pasan a ser parte de ese conjunto de problemas, asuntos, cuestiones o demandas 
que han sido adoptados y seleccionados por quienes gobiernan y sobre los cuales se ha 
decidido que se debe actuar (Aguilar Villanueva, Estudio introductorio, 1993) 
En efecto, para que el problema pase a la agenda pública deben verificarse diversas 
causas. En palabras de Subirats (1992), el pasaje a un estadio de agenda se produciría: a) 
cuanto el tema no puede permanecer ignorado por hallarse en un contexto de crisis, b) cuando 
ha adquirido particularidades que lo hacen diferenciar de problemas más generales, c) 
cuando atrae los medios de comunicación por provocar situaciones emotivas o va 
adquiriendo mayor importancia, entre otros aspectos (p. 54). 
En el presente trabajo se plantea que el problema de investigación, aquí considerado 
problema público, es también económico y, por ello, puede ser objetode políticas 
económicas. 
En efecto, según Stiglitz (2000) los economistas estudian la escasez y cómo deben 
ser utilizados los recursos, con la finalidad de responder cuatro interrogantes básicos 
relativos a lo que ha de producirse, cómo, para quién y de qué manera se toman esas 
decisiones agregando, luego, que el economista del sector público reflexiona al respecto 
tomando en consideración el papel del Estado y como sus decisiones influyen en el sector 
privado (p. 22). 
Las decisiones políticas, tal como lo explican Musgrave y Musgrave (1992), pueden 
implicar una (a) función de asignación en la provisión de bienes sociales o privados, (b) una 
función de en la distribución de la riqueza y de la renta de las personas para alcanzar niveles 
justos en la forma en que se hallan repartidos en la sociedad, o bien (c) una función de 
estabilización, cuando se persigue la estabilidad en los precios, altos niveles de empleo y de 
crecimiento económico distribución (pág. 7). 
El objeto de aquello que se decide producir implica la satisfacción de necesidades 
públicas, mientras que la postura acerca del cómo ─es decir de qué manera han de ser 
 
26 
 
combinados los recursos─ conlleva decisiones de carácter tecnológico (Las Heras, 2004, 
pág. 7). 
En dicho quehacer gubernamental, para producir los bienes y servicios (productos), 
las organizaciones públicas requieren de insumos. Así, entre éstos últimos, se encuentran 
recursos de carácter financiero que pueden obtenerse de diversas vías. En palabras de Cohen 
y Franco (1992), a través de (a) la elevación de los ingresos tributarios, considerada por 
dicho autor como la fuente de financiamiento tradicional de las políticas, (b) incrementar los 
servicios públicos no tributarios, a través de una revalorización de bienes y servicios que el 
Estado lleva a cabo o bien, (c) a partir de la utilización de recursos no públicos (pág. 50). 
El proceso de transformación que contiene la gestión de herencias vacantes conlleva 
a considerar un fenómeno que difiere de los tributos o del crédito público como fuente de 
financiamiento del Estado, como una forma no convencional para financiar el Estado y, en 
particular, la educación pública de numerosas provincias argentinas. 
Este proceso produce una transmisión de bienes que poseía un particular a favor del 
Estado Nacional, provincias argentinas o bien de la ciudad Autónoma de Buenos Aires según 
los preceptos jurídicos que fueron citados en el apartado 3.2. y que serán profundizados en 
el apartado 5.2. 
 
 
3.3.2. El Estado y el Gobierno 
 
Respecto al fenómeno estatal, existen múltiples definiciones. Abal Medina y 
Barrotaeveña (2001), citan la siguiente defición de Weber: 
 
Una asociación de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con éxito de 
monopolizar la coacción física legítima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objeto 
los medios materiales de explotación en manos de sus directores pero habiendo expropiado 
para ello a todos los funcionarios de clase autónomos, que anteriormente dependían de 
aquellos por derecho propio y, colocándose a sí mismo, en el lugar de ellos, en la cima 
suprema (pág. 141). 
 
Por su parte, Schweinheim (20013) cita la siguiente definición que propone 
O´Donell: 
Una asociación con base territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de relaciones 
sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) 
que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. 
 
27 
 
Esas instituciones reclaman el monopolio en la autorización legítima del uso de la coerción 
física y normalmente tienen, como último recurso para efectivizar las decisiones que toman, 
supremacía en el control de los medios de esa coerción sobre la población y el territorio que 
ese estado delimita (Schweinheim, 2013, pág. 4). 
 
De forma similar, Bidart Campos (2001) afirma que el Estado está compuesto por 
a) la población, que el conjunto de personas que conformar grupos, instituciones u otros y 
que se relacionan en procesos sociales, b) el territorio, el espacio físico sobre el cual se 
asienta la población, c) el poder, que consiste en la capacidad que tiene el estado para cumplir 
su fin y, finalmente, d) el gobierno, considerado como un conjunto de órganos que ejercen 
el poder estatal de acuerdo a sus funciones específicas (pág. 406 y sgtes.). 
Surge así planteado y diferenciado del fenómeno estatal, el concepto de gobierno. 
Este último, es el órgano o conjunto de órganos a los cuales se encomienda el ejercicio del 
poder estatal (Badeni, 2006, pág. 401). A su vez, con una consideración más acotada, otros 
autores conciben al gobierno a partir del órgano que ejerce el poder, como equivalente al 
Poder Ejecutivo, Ministros, y demás cargos que ocupan cargos políticos y no permanentes, 
mientras que la Administración está constituida por el personal de carrera que se rige por un 
estatuto especial y lleva a cabo funciones no políticas (Cassagne, 2008, pág. 95) 
En el caso de la República Argentina, el artículo 1° de la Constitución Nacional 
establece expresamente que la Nación adopta para su gobierno la forma representativa 
republicana federal, determinando con ello una forma específica de estructuración, 
titularidad y división del poder (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 2018). 
A su vez, según a lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución Nacional, el pueblo el 
titular del poder y quién lo delega a favor de sus representantes. 
Ahora bien, la forma de gobierno republicano implica que ese poder se encuentra 
dividido en los órganos legislativo, ejecutivo y judicial. Sobre esa división, Gordillo (2003) 
cita a Montesquieu para explicar que “… el que hace las leyes no sea el encargado de aplicarlas ni de 
ejecutarlas; que el que las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su aplicación; que el que juzgue no las haga 
ni las ejecute…” (Gordillo, 2003, págs. IX-1) 
Según algunos autores, esa disociación del poder entre varios órganos de gobierno 
redundaría en un ejercicio más eficiente por parte de aquellos y, además, evitaría su 
concentración garantizando la libertad de sus destinatarios (Badeni, 2006, pág. 433; Gelli, 
2007, pág. 21). Lo expuesto, conllevaría a la “fractura” del poder, aspecto que sería 
 
28 
 
imprescindible para evitar el absolutismo o la suma del poder estatal (Gordillo, 2003, págs. 
IX-2). 
Sin embargo, además de los órganos ejecutivos, legislativo y judicial, también 
existen otras autoridades de rango constitucional. Así, tal como refiere Gordillo (2003), 
pueden citarse los casos del Defensor del Pueblo de la Nación, el Consejo de la Magistratura, 
la Auditoría General de la Nación, el Ministerio Público, entre otros (págs. XII-27 y sgtes.). 
Cabe aclarar que los órganos citados integran al Gobierno Nacional y que cabría identificar 
sus homólogos en las provincias argentinas. 
Otras características propias de la forma de gobierno republicana refieren a la forma 
de elección de las personas que ocupan cargos gubernamentales y su responsabilidad 
respecto a los actos ejecutados, la existencia de controles entre los órganos que componen 
el gobierno, la publicidad de los actos, entre otros (Badeni, 2006, pág. 428). 
En relación con el aspecto federal de la organización estatal, Badeni (2006) afirma 
que dicho vocablo es una cualidad propia del Estado (pág. 361) y no del Gobierno. Por su 
parte, Gelli (2007) explica que “jurídicamente (…) supone la existencia de más de un centro territorial 
con capacidad normativa, en el que se equilibran la unidad de un solo Estado con pluralidad y autonomía de 
muchos otros” (pág. 28). 
En la República Argentina, tal como se desprende del Preámbulo y el artículo 121 
de la Constitución Nacional, las provincias argentinas fueron reconocidas como 
preexistentes a la Nación y, portanto, admitidas como Estados autónomos que delegaron 
determinadas atribuciones de forma expresa a favor del Estado Federal que constituían, pero 
conservando todo el poder no delegado en la Constitución o reservado en los pactos 
existentes al tiempo de su incorporación (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 
2018). 
Según Gelli (2007) el sistema federal conlleva a considerar la existencia de 
relaciones de subordinación, coordinación o participación entre el Estado Federal y las 
provincias, que se desprende de diversos artículos la Constitución Nacional. 
Entre estos últimos, cabe citar los siguientes: (i) el artículo 75 inciso 12 de la 
Constitución Nación que establece la competencia del Congreso Nacional respecto al dictado 
del ordenamiento jurídico de fondo ─ como es el caso del Código Civil y Comercial─, (ii) 
el artículo 121, que dispone que las provincias conservan todo el poder no delegado por esta 
Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos 
especiales al tiempo de su incorporación y, (iii) el artículo 129, que reconoce al Gobierno de 
 
29 
 
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires facultades de legislación y jurisdicción (InfoLEG - 
Información Legislativa y Documental, 2018). 
En la Nación Argentina, sin considerar a los municipios, el ejercicio del poder 
legislativo, administrativo y judicial se encuentra dividido en el estado federal, las provincias 
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 
En otro orden de ideas, cabe destacar que el artículo 5° de la Constitución Nacional 
dispone que cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo 
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución 
Nacional y que debe asegurar su administración de justicia. A su vez, de la lectura e 
interpretación conjunta de dicho artículo junto a los artículos 121 y 126 puede establecerse 
las potestades de carácter legislativo que conservan las provincias y que no delegaron a la 
Nación (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 2018). 
Al respecto, en comentario al artículo 5° citado en el párrafo anterior, se ha dicho 
que: “La obligación de las provincias de asegurar su administración de justicia comprende la creación y 
establecimiento de tribunales; la asignación a éstos de competencias y el dictado de los códigos procesales 
respectivos” (Gelli, 2007, pág. 50). 
La forma en que está organizado el Estado Nacional, las provincias y la Ciudad 
Autónoma de Buenos Aires, como así también el modo en que están delimitadas sus 
competencias, da lugar a la existencia de cuerpos normativos, usualmente denominados 
“Códigos Procesales” por cada jurisdicción del país, leyes provinciales específicas en 
materia de organización de la Justicia, del aparato burocrático, de sus sistemas de 
administración financiera y de control, de requisitos para la denuncia de herencias vacantes; 
en definitiva, a un vasto conjunto de normas de diversa jerarquía y alcance aplicable al tema 
de la presente investigación. 
También, a la existencia de diversas organizaciones públicas, pertenecientes al Poder 
Ejecutivo o el Poder Judicial, de diferente jurisdicción territorial ─ nacional, provincial y de 
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires─ que interactuarán en procesos administrativos o bien 
judiciales en virtud de las misiones o competencias que les son propias. 
En cada caso, su actuación dependerá de reglas jurídicas que serán desarrolladas en 
los apartados 5.2 y 5.3. En lo que respecta a los otros Estados que fueron contemplados en 
esta investigación, se brindarán rasgos generales de la dimensión normativa en el apartado 
5.5. 
 
 
30 
 
3.3.3. La organización pública. Órganos y competencias u organizaciones 
con misiones 
 
En el apartado anterior, se planteó la idea de observar al gobierno como un conjunto 
de órganos que poseen competencias específicas. Aquí se agrega la posibilidad de 
visualizarlo, desde un enfoque sociológico, como un conjunto de organizaciones que tienen 
misiones asignadas. 
Desde la perspectiva jurídica, la teoría del órgano afirma que la existencia de éste 
deriva de constitución de la persona jurídica y que integra su estructura, facilitando un 
fundamento para imputar a la organización estatal los actos realizados por las personas 
físicas que lo integran (Cassagne, 2008, pág. 223). Sobre este aspecto se ha explicado que: 
“El órgano no actúa sobre la base de un vínculo exterior con la persona jurídica estatal sino que lo integra, 
formando parte de la organización, generando una relación del tipo institucional” (Cassagne, 2008, pág. 
223). 
Para poder actuar, dispone de un conjunto de competencias, es decir “… el conjunto de 
poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga a un ente u órgano del Estado…” 
(Escola, 2012, pág. 224). 
El principio es que el Estado no puede obrar a menos que exista autorización 
normativa prevista en la Constitución, en las leyes o reglamentos. Sin embargo, junto a dicha 
teoría suele considerarse a otra, la que se suele citar como “postulado de la permisión 
amplia”, que afirma que la competencia resultaría de los poderes expresamente conferidos 
por la norma, como así también de otros que se hallarían razonablemente implícitos en 
aquella (Escola, 2012, pág. 227) 
En otro orden de ideas, desde un enfoque sociológico, para definir al concepto 
organización, Krieger (2005) adopta la definición que propone Schein: 
 
Una organización es la coordinación planificada de las actividades de un grupo de personas 
para procurar el objetivo o propósito explícito y común, a través de la división de trabajo y 
funciones, y a través de una jerarquía de autoridad y responsabilidad (pág. 4). 
 
Posteriormente, el mismo autor afirma que la existencia de un objetivo común es un 
rasgo que le da sentido a la acción y que a partir de la división de roles y funciones pueden 
alcanzarse más fácilmente los objetivos propuestos. Se postula que la eficacia dependerá de 
que las actividades se hallen repartidas en los miembros del grupo y que las mismas se 
encuentren coordinadas (Krieger, 2005, pág. 4). 
 
31 
 
Por su parte, Hall (1983) afirma que las organizaciones implican en primer término 
relaciones sociales que se dan en ciertos límites. La organización acepta determinados 
grupos de la población y excluye de la misma a otros. A su vez, destaca que el patrón de 
interacción está impuesto por la estructura de la propia organización, lo que conlleva a la 
existencia de una jerarquía de autoridad y de división del trabajo (pág. 29). 
El mismo autor afirma que 
 
Las organizaciones nos rodean por todas partes. Nacemos en ellas y, generalmente, morimos 
en ellas. El espacio entre los dos puntos en tiempo está colmado con ellas (…) Son tan 
inevitables como la muerte y los impuestos. La "invasión" de las organizaciones puede verse 
mejor examinando lo que le sucede, durante un día promedio, a una persona promedio (Hall, 
1983, pág. 3). 
 
Por otra parte, en relación con el concepto de misión organizacional, Krieger (2013) 
afirma que tiene que ver con los fines, propósitos, servicios o función que desarrolla la 
organización; también, con las capacidades y aquello que justicia su existencia (pág. 83). 
De lo expuesto se colige la similitud entre las nociones de organización y misiones 
organizacionales respecto al de órgano y competencias; estos últimos, propios de la 
perspectiva jurídica. 
En este trabajo, se utilizará el concepto organización para hacer alusión a unidades o 
componentes de sistemas más amplios, tales como el gobierno o bien el Estado. Serán 
identificadas con su denominación legal, es decir, el nombre que se desprende de los 
correspondientes ordenamientos jurídicos, para que puedan ser consideradas de forma 
separada y sea posible su diferenciación. 
 
3.3.4. La gestión por procesos y por resultados:herramientas para la 
satisfacción del ciudadano 
 
Las actividades que despliegan los órganos que integran los diversos poderes del 
gobierno, percibidos en el presente trabajo como organizaciones independientes que 
interactúan entre sí, pueden explorarse a través los procesos en los que se desenvuelven, 
como así también tomando en consideración las diversas etapas que lo componen. 
En relación al término proceso pueden plantearse diversas acepciones, entre las que 
cabe señalar (a) la acción de ir hacia delante, (b), el conjunto de las fases sucesivas de un 
fenómeno natural o de una operación artificial y, (c) como el conjunto de actos y trámites 
 
32 
 
seguidos ante un juez o tribunal, tendentes a dilucidar la justificación en derecho de una 
determinada pretensión entre partes y que concluye por resolución motivada (Real Academia 
Española, 2017). 
Desde un enfoque aportado por el Derecho, tomando particularmente los términos 
utilizados por la legislación y doctrina argentina, el accionar del Poder Judicial se 
desenvuelve a través de procesos (civiles, penales, laborales, etcétera). 
En cambio, el efectuado por la Administración se llevaría a cabo a través de 
procedimientos, tal como lo contempla la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo 
N° 19.549 (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 2018), el artículo 2° del 
Decreto N° 1023/01, que regula el Régimen de Contrataciones de la Administración 
Nacional (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 2018), entre otros, como así 
también de procesos, según los términos utilizados por el artículo 11 de la Ley 
Administración Financiera y de los Sistemas de Control de Sector Público Nacional N° 
24.1656 (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 2018). 
 
En lo que respecta al proceso judicial, se lo ha entendido como el 
conjunto de actos recíprocamente coordinados entre sí, de acuerdo con reglas preestablecidas, 
que conducen a la creación de una norma individual destinada a regir un determinado aspecto 
de la conducta del sujeto o sujetos, ajenos al órgano, que han requerido la intervención de 
este en un caso concreto, así como la conducta del sujeto o sujetos, también extraños al 
órgano, frente a quienes se ha requerido la intervención (Palacio, 2004, pág. 52). 
 
En cambio, en relación al procedimiento administrativo, Hutchinson (2006) expresa 
que tanto el proceso como el procedimiento son un iter pero se diferenciarían en el sentido 
que en el proceso existe un órgano neutral que preside el pleito y los actos serían 
interdependientes, mientras que el procedimiento administrativo, propio de la 
Administración, además de perseguirse la finalidad de garantizar la neutralidad, 
independencia y objetividad de la decisión, se alcanzaría además la satisfacción de un fin 
público, con el debido respeto de los derechos de los particulares (pág. 31) 
Sin embargo, desde una perspectiva sistémica, la definición de proceso tiene otra 
acepción. Hammer y Champy (1994) lo conciben “como un conjunto de actividades que recibe uno 
o más insumos y crea un producto de valor para el cliente” (pág. 37), mientras que Halliburton y otros 
(2006) como “una serie de tareas y /o actividades desarrolladas en una secuencia lógica y predeterminada 
que se vinculan entre sí para transformar insumos en productos (bienes y/o servicios) valiosos para el cliente” 
(pág. 33). 
 
33 
 
Del confronte entre estas últimas definiciones y expuesta desde la óptica jurídica, se 
desprende el énfasis sobre el “cliente” en las planteadas desde la perspectiva sistémica, en la 
idea que los productos y servicios deben tener valor para éste. 
Dicho enfoque ha sido adoptado en el gerenciamiento de organizaciones públicas, 
siendo los ciudadanos los clientes de diversos productos y servicios. 
Sobre este último aspecto, Fuertes (20013) se explaya respecto a cómo ha cambiado 
en los últimos años la perspectiva sobre las actividades que presta el Estado respecto a la 
satisfacción del ciudadano. Da cuenta de cómo se ha pasado de un servicio que no 
contemplaba al destinatario ─ al no haber competencia éste no podía elegir otro lugar─ a 
otro que lo reconoce y debe satisfacerlo. La buena atención implica un servicio que cumpla 
sus expectativas de forma equitativa, eficiente y en un tiempo lógico (Fuertes, 2013, pág. 
447). 
A su vez, afirma que el derecho de los ciudadanos a una gestión de calidad ha sido 
reconocido en la “Carta Iberoamericana de Calidad en Gestión Pública”, aprobada por la X 
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, 
llevada a cabo en la ciudad de San Salvador, El Salvador, los días 26 y 27 de junio de 2008 
(Fuertes, 2013, pág. 447). 
 
Sobre este último aspecto, dicho instrumento dispone que 
Toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como 
usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el 
proceso formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de 
corresponsabilidad social; y, que la gestión pública tiene que orientarse para resultados, por 
lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras 
modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control 
social (X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Aministración Pública y Reforma de 
Estado, 2018) 
 
En orden a tal manifestación, en el capítulo tercero, numeral diecisiete de la Carta, 
se reconoce a los ciudadanos de cada uno de los países signatarios, los siguientes derechos 
relativos a una gestión pública de calidad: (i) acceder a cualquier servicio público o 
prestación a que tengan derecho, recibiendo una atención y asistencia ágil, oportuna y 
adecuada; (ii) solicitar y obtener información pública de interés general, en especial aquella 
referida a los resultados de la gestión pública y al desempeño de los órganos y entes de la 
Administración Pública, que sea completa, veraz y actualizada. (iii) conocer el esquema de 
 
34 
 
organización de los órganos y entes de la Administración Pública, los servicios y 
prestaciones que ofrecen y los requisitos, condiciones, trámites y procedimientos 
administrativos y medios para acceder a ellos, (iv) participar en el diseño y mejora del 
servicio, así como a presentar propuestas de transformación e innovación del servicio (X 
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Aministración Pública y Reforma de Estado, 
2018). 
Sin embargo, el énfasis sobre la satisfacción del ciudadano, la gestión de la calidad 
y por resultados en el quehacer público no es reciente1. En el caso argentino puede citarse la 
creación del Programa denominado “Carta Compromiso con el Ciudadano”, instrumentado 
por Decreto Nacional N° 229/2000 (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 
2018), como así también el denominado “Plan Nacional de Modernización”, adoptado por 
Decreto Nacional N° 103/20012. 
Actualmente, las políticas de modernización del Estado se mantienen en la agenda 
de gobierno. Sobre este punto, se destaca que la actual gestión del Poder Ejecutivo Nacional 
de la República Argentina, aprobó a través del Decreto Nacional N° 434/2016 un nuevo 
“Plan de Modernización del Estado” (InfoLEG - Información Legislativa y Documental, 
2018), en cuyo Anexo se presenta como el: 
 
instrumento mediante el cual se definen los ejes centrales, las prioridades y los fundamentos 
para promover las acciones necesarias orientadas a convertir al Estado en el principal garante 
del bien común. La modernización del Estado será abordada a partir de la instrumentación 
de un conjunto sistemático, integral y metódico de acciones concretas (…) tiene entre sus 
objetivos constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de 
eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, a