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ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba A D M IN IS TR A C IÓ N F IN A N C IE R A G U B ER N A M EN TA L U n e n fo q u e co m p ar at iv o e n tr e la N ac ió n y la P ro vi n ci a d e C ó rd o b a GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA MINISTERIO DE FINANZAS AUTORIDADES GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA DR. JOSÉ MANUEL DE LA SOTA VICEGOBERNADORA ALICIA PREGNOALICIA PREGNO MINISTRO DE FINANZAS ÁNGEL ELETTORE SECRETARIA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SILVINA RIVERO SECRETARIO DE INGRESOS PÚBLICOS LUIS DOMINGUEZ CCONTADORA GENERAL DE LA PROVINCIA MIRIAM FRONTERA DIRECTORA GENERAL DE PRESUPUESTO E INVERSIONES PÚBLICAS CRISTINA RUIZ DIRECTOR GENERAL DE TESORERÍA GENERAL Y CRÉDITO PÚBLICO ARMANDO GAARMANDO GARCÍA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba EDICIÓN Y CORRECCIÓN: LUCIANA TROCELLO COORDINACIÓN: LUCIANA PÉREZ SIMES DISEÑO, DIAGRAMACIÓN E IMPRESIÓN: EDITORIAL COPIAR Libro de distribución gratuita Administración financiera gubernamental, un enfoque comparativo entre la Nación y la provincia de Córdoba / María Gabriela Aldao... [et al.]. - 1a ed. - Córdoba: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba, 2015. Libro digital, PDF Archivo Digital: descarga ISBN 978-987-45854-1-7 1. Finanzas Públicas. I. Aldao, María Gabriela CDD 332 Fecha de catalogación: 26/05/2015 GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA MINISTERIO DE FINANZAS AUTORIDADES GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA DR. JOSÉ MANUEL DE LA SOTA VICEGOBERNADORA ALICIA PREGNO MINISTRO DE FINANZAS ÁNGEL ELETTORE SECRETARIA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SILVINA RIVERO SECRETARIO DE INGRESOS PÚBLICOS LUIS DOMINGUEZ CONTADORA GENERAL DE LA PROVINCIA MIRIAM FRONTERA DIRECTORA GENERAL DE PRESUPUESTO E INVERSIONES PÚBLICAS CRISTINA RUIZ DIRECTOR GENERAL DE TESORERÍA GENERAL Y CRÉDITO PÚBLICO ARMANDO GARCÍA PRÓLOGO Han pasado 16 años desde que llegué al Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba y hace 12 tengo el orgullo de conducirlo. En el año 1999, el por entonces y actual gobernador José Manuel de la Sota propició un marco normativo que dio un rumbo innova- dor a la Administración Pública cordobesa. Las Leyes del Nuevo Estado plasmarían por es- crito una nueva línea de gestión, un marco global y estratégico para la toma de decisiones. Así, las Leyes 8.835 "Carta al ciudadano", 8.836 "Modernización del Estado" y 8.837 “Incor- poración del capital privado al sector público”, impulsaron a la organización a transformarse, a optimizar procesos y procedimientos, a modernizar los sistemas y a trabajar en pos de la información amplia y oportuna y de la participación y los controles ciudadanos. Asimismo, la ley 8.803 de "Acceso al Conocimiento de los Actos del Estado" marcaría el puntapié inicial de uno de los mayores lineamientos de la gestión: la transparencia de los actos de Gobierno. A partir de este marco planteado por el gobernador, el cual se vio fortalecido por la sanción, en el año 2003, de la Ley 9086 de Administración Financiera Provincial impulsada por el entonces Ministro de Producción y Finanzas de la Provincia Cr. Juan Schiaretti, comenzamos a transitar un camino largo y sin retorno: ampliamos los canales de diálogo con el ciudadano (Portal de Transparencia, Presupuesto Ciudadano, Guía Tributaria), identificamos nuestros públicos de interés y abordamos la relación mediante alianzas estratégicas, certificamos ca- lidad, ordenamos normas, auditamos la deuda pública, generamos nuevas facilidades en la web y publicamos reportes de sustentabilidad, entre otros. Este libro de Administración Financiera Gubernamental no sólo forma parte de ese andar, sino que es a la vez un corolario del mismo. Un corolario que reúne en un mismo lugar todos los conocimientos y aprendizajes acumulados en los últimos años de gestión. Es una iniciativa que surge luego de tomar conciencia del cúmulo de saberes que circulan en nuestra institución y la necesidad de aportar al ámbito académico desde una visión pragmática. En las páginas de este libro, el lector encontrará un recorrido completo hacia la ad- ministración financiera gubernamental. Analizaremos el rol de Estado desde una perspectiva histórica nacional para luego abordar conceptualmente las finanzas públicas y los sistemas presupuestario, de crédito público, de tesorería y de contabilidad gubernamental. También abordaremos los mecanismos de control existentes tanto internos como externos. Pero más allá de las temáticas, lo más valioso de este material es que surge no sólo del conocimiento teórico sino también, y fundamentalmente, de la experiencia práctica de trabajar diariamente aplicando conceptos a una realidad contextual específica y en un tiempo particular. Así, cada capítulo reúne los saberes y las visiones de expertos de nuestra organización, aportando una mirada integral de la administración financiera. En este sentido, los contenidos muestran los mecanismos y metodologías aplicadas en la Nación y también aquellos utilizados en nuestra provincia. Sin más, con gran satisfacción pongo a disposición este libro, anhelando sea de uti- lidad para agregar valor al conocimiento de nuestros públicos de interés así como también al ámbito académico. Ángel Mario Elettore Ministro de Finanzas ÍNDICE PRÓLOGO......................................................................................................................................7 SECCIÓN 1 INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL..................17 CAPÍTULO I - EL ROL DEL ESTADO EN LA SOCIEDAD ......................................................19 1. El Rol del Estado en la sociedad ........................................................................................19 2. El surgimiento del Estado Moderno ..................................................................................20 2.1 La centralización del Poder....................................................................................20 2.2 El Estado liberal y su crisis: surgimiento del Estado de Bienestar ..............21 2.3 Crisis del Estado de Bienestar................................................................................22 3. Historia del Estado Argentino ............................................................................................23 3.1 El Estado liberal ........................................................................................................24 3.2 El Estado de Bienestar..............................................................................................25 3.3 El Estado Neoliberal ................................................................................................26 3.4 El Modelo de Estado vigente....................................................................................28 4. El Estado como productor de bienes y servicios ............................................................30 4.1 Asignación ..................................................................................................................30 4.2 Distribución ................................................................................................................31 4.3 Estabilización ............................................................................................................32 4.3.1 Instrumentos Monetarios ..................................................................................32 4.3.2 Instrumentos Fiscales ........................................................................................33 5. Subsidiariedad ......................................................................................................................34 CAPÍTULO II – LAS FINANZAS PÚBLICAS ............................................................................351. El campo de las Finanzas Públicas ....................................................................................35 2. La Eficiencia y equidad de las Finanzas Públicas ..........................................................35 3. Instrumentos para la gestión Pública: Políticas Públicas ..............................................36 4. Estructura del Sector Público ............................................................................................36 4.1 Clasificación institucional......................................................................................37 4.2 Consolidación ............................................................................................................38 5. Las actividades del Sector Público ....................................................................................39 CAPÍTULO III – ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL..............................41 1. Concepto de Administración Financiera ..........................................................................41 2. Concepto de Administración Financiera Gubernamental ............................................42 3. Los Sistemas y sus Subsistemas ..........................................................................................42 4. Sistemas que integran el Sistema de Administración Financiera Gubernamental..................................................................................................43 5. Ámbito de aplicación de las leyes de administración financiera en el Sector Público ..............................................................................................................44 6. Objetivos de las leyes que regulan la administración financiera en el Sector Público ..........................................................................................45 7. Características del sistema de administración financiera en el Sector Público ..............................................................................................................46 8. Duración del Ejercicio Financiero......................................................................................48 9. Historia de la aplicación de la Administración Financiera Gubernamental ............48 9.1 Reformas de la Administración Financiera en América Latina....................48 9.2 La Evolución de la Administración Financiera Gubernamental en Argentina ..............................................................................................................49 CAPÍTULO IV– TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA: UNA POLÍTICA DE ESTADO ....................................................................................................55 BIBLIOGRAFÍA ..........................................................................................................................57 SECCION 2 - SISTEMA PRESUPUESTARIO ............................................................................59 CAPITULO V – EL CONTEXTO DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO Y BASE JURÍDICA ..........................................................................................................................61 1. Evolución Histórica del rol del instrumento financiero Presupuesto ........................61 1.1 Introducción ..............................................................................................................61 1.2 Constitución Nacional - Antecedentes ..................................................................62 1.3 Constitución Provincial- Antecedentes ................................................................66 2. Escuelas Económicas y corrientes presupuestarias ........................................................67 3. Normas legales básicas ........................................................................................................69 3.1 Normativa aplicable al Presupuesto Nacional..........................................................69 3.2 Normativa aplicable al Presupuesto Provincial ......................................................71 CAPITULO VI - CONCEPTOS Y ELEMENTOS METODOLÓGICOS DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO............................................................................................81 1. ¿Qué es un presupuesto? Concepto de Presupuesto Público ......................................81 1.1 Etimología y concepto de Presupuesto ................................................................81 2. Presupuesto y su vinculación con las variables macro económicas ..........................82 3. Vinculación con el resto de los sistemas ..........................................................................83 3.1 ¿Como se relaciona presupuesto con los otros subsitemas? ........................83 3.2 Relación con el Subsitema de Contabilidad ......................................................83 3.3 Relación con el Subsistema de Tesorería ............................................................83 4. Principios presupuestarios y su importancia ..................................................................83 4.1 Clasificación de los principios....................................................................................84 5. Clasificadores Presupuestarios ..........................................................................................85 5.1 Introducción ..............................................................................................................85 5.2 Definición ....................................................................................................................86 ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 10 5.3 Objetivos e importancia ..........................................................................................86 5.4 Clasificadores presupuestarios de recursos......................................................87 5.5 Clasificadores presupuestarios de gastos ..........................................................88 5.6 Combinación de Clasificadores ............................................................................89 5.7 Modificaciones a los Clasificadores ....................................................................91 5.8 Glosario interactivo ..................................................................................................91 5.9 Conversores ................................................................................................................91 6. Evolución de Tipos de Presupuesto ..................................................................................91 6.1 Presupuesto por Programas ..................................................................................92 6.1.1 Definiciones y conceptos básicos ....................................................................92 6.1.2 Categorías programáticas ¿Qué nos permite definir? ....................................93 6.1.3 Metodología........................................................................................................93 6.2 Presupuesto para resultados ................................................................................97 6.2.1 Definiciones y conceptos básicos ....................................................................97 CAPITULO VII – EL PROCESO PRESUPUESTARIO DEL SECTOR PÚBLICO ....................99 1. El ciclo presupuestario y sus etapas ..................................................................................99 2. Planificación del Presupuesto ..........................................................................................100 2.1 Etapas del proceso de planificación ..................................................................100 3. Formulación del Presupuesto ..........................................................................................102 3.1 Criterios para la presupuestación......................................................................103 3.2 Mecanismos de confección del presupuesto en la Provinciade Córdoba ............................................................................................104 3.3 Estimación de recursos ..........................................................................................104 3.4 Estimación de gastos y costos en el proceso presupuestario ......................106 3.5 El presupuesto y el cálculo de costos ................................................................106 3.6 Estimación de gastos de corriente y capital ....................................................107 3.7 Plan de Inversiones Públicas ..............................................................................108 3.8 Estructura del presupuesto y los gastos prioritarios ....................................109 3.8.1 Estructura del Presupuesto a nivel Nacional ................................................109 3.8.2 Estructura del Presupuesto a nivel Provincial ..............................................110 3.8.3 Elaboración del mensaje de elevación..........................................................111 3.8.4 Los gastos prioritarios ....................................................................................112 4. Discusión/Aprobación del Presupuesto ..........................................................................113 4.1 Marco Normativo ....................................................................................................113 5. Ejecución Presupuestaria ..................................................................................................114 5.1 Programación de la ejecución..............................................................................115 5.2 Modificaciones presupuestarias. Concepto, Fundamento y Tratamiento ..................................................................................115 5.2.1 Tipos de modificaciones presupuestarias en la Provincia de Córdoba: ....116 6. Evaluación presupuestaria ................................................................................................117 6.1 Medición e Indicadores ..........................................................................................118 6.2 Proceso de evaluación............................................................................................121 6.3 Formulación Presupuesto para resultados - Metodología aplicada en la provincia de Córdoba ................................................................123 CAPITULO VIII - RÉGIMEN PRESUPUESTARIO DE EMPRESAS PÚBLICAS, FONDOS FIDUCIARIOS Y ENTES PÚBLICOS ......................................................................143 Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 11 1. Introducción ........................................................................................................................143 2. Características de las empresas públicas, fondos fiduciarios y entes públicos ......................................................................................................................143 2.1 Empresas del Estado ..............................................................................................144 2.2 Sociedades del Estado ............................................................................................144 2.3 Sociedades de economía mixta ............................................................................145 3. Presupuesto de fondos fiduciarios y entes públicos. Formulación y aprobación ..........................................................................................................................148 3.1 Fideicomisos - Concepto ........................................................................................148 3.2 Antecedentes normativos ......................................................................................148 3.3 Clases de fideicomisos ..........................................................................................149 4. Presupuesto Consolidado del Sector Público ................................................................151 4.1 Presupuesto consolidado del Sector Público Nacional ................................151 4.2 Cuenta Ahorro, Inversión y Financiamiento: aspectos generales ..............153 CAPITULO IX - EL PRESUPUESTO PLURIANUAL................................................................157 1. Introducción ........................................................................................................................157 2. ¿Qué es el Presupuesto Plurianual? ................................................................................157 3. Funciones del Presupuesto Plurianual............................................................................157 4. Antecedentes Normativos ..................................................................................................158 5. Metodología para elaborar Presupuesto Plurianual ....................................................160 6. Beneficios del Presupuesto Plurianual ..........................................................................161 7. Problemas que presenta el Presupuesto Plurianual y cómo superarlos ..................163 8. Reflexiones Finales ............................................................................................................164 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................164 SECCIÓN 3 SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO ..........................................................................................169 CAPÍTULO X – CRÉDITO PÚBLICO ......................................................................................171 1. Aspectos relevantes ............................................................................................................171 2. Marco Legal ..........................................................................................................................175 3. Composición y Clasificación de la deuda pública ........................................................175 4. Sistema de Crédito Público. Órgano Rector y su competencia ..................................178 5. Vinculación con los demás Sistemas................................................................................182 6. Condicionantes y requisitos para el Endeudamiento..................................................182 7. Procedimientos para el endeudamiento ........................................................................188 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................190 SECCIÓN 4 SISTEMA DE TESORERIA ......................................................................................................193 CAPÍTULO XI – ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA TESORERÍA ..........................................195 1. Consideraciones generales ................................................................................................195 2. Definición, objetivos y alcance del Sistema ..................................................................196 3. Vinculación con el resto de los sistemas ........................................................................197 3.1 Vinculación con el Sistema de Crédito Público ..............................................198 ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 12 3.2 Vinculación con el Sistema Presupuestario ....................................................198 4. Organización y gestión de las Cuentas Bancarias Oficiales ........................................198 5. Administración del Tesoro ................................................................................................200 5.1 Fondo Unificado ......................................................................................................200 5.2 La Cuenta Única del Tesoro (CUT) ......................................................................2016 .Controles en el sistema de pagos ....................................................................................202 6.1 Cesiones y embargos ..............................................................................................204 6.2 Cesión de crédito ....................................................................................................205 6.3 Embargo ....................................................................................................................205 CAPÍTULO XII – PROGRAMACIÓN DEL TESORO ..............................................................209 1. El proceso de programación financiera ..........................................................................209 1.1 Estimación de ingresos y gastos ..........................................................................210 1.2 importancia de la programación en la ejecución presupuestaria y financiera..................................................................................211 2. Elaboración y administración de la Caja del Tesoro ....................................................212 3. Instrumentos vinculados con la programación del Tesoro ........................................213 4. Sistemas de control aplicados a la Tesorería ................................................................214 5. Déficit estacional de caja. Elementos necesarios para su financiación ....................214 6. Salidas de información de la Tesorería ..........................................................................215 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................216 SECCIÓN 5 SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL ............................................................219 CAPÍTULO XIII – CONTABILIDAD PÚBLICA - CONCEPTOS BÁSICOS ..........................221 1. La hacienda Pública. Su diferencia con la hacienda Privada. Organización de la Hacienda Pública ............................................................................221 1.1 La Hacienda Pública ..............................................................................................221 1.2 Diferencia entre la Hacienda Pública y la Hacienda Privada ....................222 1.3 Organización de la Hacienda Pública ..............................................................223 2. Contabilidad. Concepto. Contabilidad del Estado ........................................................223 2.1 Contabilidad. Concepto ........................................................................................223 2.2 Contabilidad del Estado ........................................................................................224 3. Contabilidad como sistema de información. Objetivos ..............................................225 4. La importancia de la información contable para la toma de decisiones y el control........................................................................................................226 5. Ámbito de aplicación de la Contabilidad Pública ........................................................226 CAPÍTULO XIV - SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y SUS CARACTERÍSTICAS ......................................................................................................229 1. Vinculación con el resto de los Sistemas. Sistema contable como elemento integrador ..........................................................................................................229 1.1 Sistema de Administración Financiera..............................................................229 1.2 Sistema de Información ........................................................................................232 2. Órgano rector del Sistema Contable y sus competencias ............................................232 3. Marco Normativo de la Contabilidad Gubernamental ................................................234 Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 13 4. Aplicación de principios generalmente aceptados ......................................................236 4.1 Postulado Básico: Equidad ..................................................................................237 4.2 Principios de Contabilidad ..................................................................................237 5. Ámbito Provincial ..............................................................................................................242 6. Normas Contables del Sector Público ............................................................................243 6.1 Normas generales a nivel Nacional ....................................................................243 6.2 Cualidades de la Información Contable............................................................244 7. Normas particulares de valuación y exposición ..........................................................245 CAPÍTULO XV - MOMENTOS DE LOS REGISTROS PRESUPUESTARIOS Y CONTABLES ..........................................................................................................................247 1. Introducción ........................................................................................................................247 2. Registración de los recursos. Etapas. Dificultades en la determinación del momento del devengado ................................................................247 2.1 Registración de los Recursos ................................................................................247 2.2 El tratamiento de Recursos en el Ámbito Nacional ........................................248 2.3 El tratamiento de los Recursos en la Provincia de Córdoba ........................250 2.4 Dificultades en la determinación del momento del devengado de los Recursos ........................................................................................................251 3. Registración de los gastos. Catálogo de bienes y servicios. Etapas de la ejecución presupuestaria del gasto ..................................................................................252 3.1 Registración de los gastos ....................................................................................252 3.2 Catálogo de bienes y servicios ............................................................................252 3.3 Etapas de la Ejecución Presupuestaria de los gastos....................................253 4. Cierre del ejercicio financiero..........................................................................................257 CAPÍTULO XVI - INTERRELACION DE CLASIFICADORES ................................................259 1. Plan de cuentas contables. Glosario de cuentas. Manual de Cuentas ......................259 1.1 Cuenta Contable ......................................................................................................259 1.2 Plan de Cuentas ......................................................................................................260 1.3 Glosario de Cuentas................................................................................................261 1.4 Manual de Cuentas ................................................................................................262 1.5 Asiento Contable......................................................................................................262 2. Interrelación entre clasificadores presupuestarios y el plan de cuentas contables ................................................................................................................263 CAPÍTULO XVII – EL BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO ..................................................269 1. Cuenta de Inversión del Ejercicio ....................................................................................269 1.1 La Cuenta de Inversión de nivel Nacional ........................................................2691.2 La Cuenta de Inversión en la Provincia de Córdoba ......................................271 2. Estado de Ahorro Inversión y Financiamiento ..............................................................273 2.1 Definición ..................................................................................................................273 2.2 Importancia de los resultados del Estado Ahorro - Inversión- Financiamiento (AIF) ..............................................................................................273 3. Estados Financieros ............................................................................................................276 3.1 Importancia ............................................................................................................276 3.2 Estado de Situación Patrimonial ........................................................................277 ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 14 3.3 Estado de Evolución del Patrimonio Neto ........................................................277 3.4 Estado de Recursos y Gastos ................................................................................278 3.5 Estado de Flujos de Efectivo ................................................................................279 3.6 Notas y Memoria ......................................................................................................280 3.7 Modelo Contable ......................................................................................................280 3.8 Desviaciones aceptables y significación ..........................................................282 4. Presentación oportuna de la Cuenta de Inversión o Balance de Estado al órgano de control ..............................................................................................287 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................288 SECCIÓN 6 SISTEMAS DE CONTROL GUBERNAMENTAL ....................................................................291 CAPÍTULO XVIII - EL CONTROL GUBERNAMENTAL ........................................................293 1. El control eficiente. Aspectos generales ........................................................................295 2. Tipos de control ..................................................................................................................295 3. Responsabilidad de los funcionarios públicos ..............................................................297 3.1 Responsabilidad Civil ............................................................................................298 3.2 Responsabilidad Política ......................................................................................298 3.3 Responsabilidad Administrativa ........................................................................299 3.4 Responsabilidad Penal ..........................................................................................300 3.5 Responsabilidad Ética............................................................................................301 4. Evolución del Control en Argentina ................................................................................301 CAPÍTULO XIX - CONTROL INTERNO ..............................................................................305 1. Aspectos Generales ............................................................................................................305 2. Responsabilidad dentro de la Organización..................................................................306 3. Limitaciones del Control Interno ....................................................................................307 4. Aspectos legales básicos - El Control Interno en la Argentina ..................................308 5. Competencias, funciones y facultades de la SIGEN ......................................................309 6. Síndico General de la Nación: atribuciones y responsabilidades..............................311 7. Normas de Control Interno ..............................................................................................312 8. Componentes del Control Interno ..................................................................................312 8.1 Ambiente de control ................................................................................................312 8.2 Evaluación de riesgos ............................................................................................313 8.3 Actividades de control............................................................................................314 8.4 Información y comunicación................................................................................316 8.5 Supervisión ..............................................................................................................316 9. Auditoría Interna Gubernamental ..................................................................................318 9.1 Misión de la Auditoría Interna Gubernamental..............................................318 9.2 Condiciones a observar en el ejercicio de las Auditorías Internas............319 10. Organización y realización del trabajo de Auditoría ................................................322 11. Fases de la tarea de Auditoría ......................................................................................324 12. Tipos de Auditorías ..........................................................................................................330 13. El Control Interno en la Provincia de Córdoba ..........................................................334 CAPÍTULO XX - CONTROL EXTERNO ..................................................................................337 Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 15 1. Control Externo - Definición ............................................................................................337 2. La necesidad del Control Externo ....................................................................................337 3. Órgano de Control Externo: Auditoría General de la Nación ....................................338 4. Funciones, competencias y facultades de la AGN ........................................................339 5. Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas ..................................................341 6. Defensor del Pueblo............................................................................................................343 7. Sistema de Fiscalización Provincial ................................................................................346 8. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba ........................................................347 9. Atribuciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba..........................348 10. Facultades del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba............................349 11. Participación Ciudadana. El control de la sociedad ................................................350 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................352 SECCIÓN 7 RESPONSABILIDAD FISCAL ..................................................................................................355 CAPÍTULO XXI – RESPONSABILIDAD FISCAL ....................................................................357 1. Las reglas fiscales. Marco conceptual..............................................................................357 2. Antecedentes normativos de reglas fiscales en la Argentina ....................................359 3. El Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal ............................................................360 3.1 Pautas de carácter cualitativo ..........................................................................361 3.2 Pautas de carácter cuantitativo ........................................................................3674. Excepciones al Régimen de Responsabilidad fiscal. Ley 26.530 ................................371 5. Responsabilidad Fiscal en la Provincia de Córdoba ....................................................372 5.1 Ley Provincial de Comportamiento Fiscal ........................................................372 5.2 Políticas de Transparencia desarrolladas por el Estado Provincial ........373 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................373 AGRADECIMIENTOS................................................................................................................377 ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 16 SECCIÓN 1 INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL AUTORES Agustina Eugenia Benicio Julio César Comello Martín Manchado Andrés Pérez Luciana Pérez Simes CAPÍTULO I EL ROL DEL ESTADO EN LA SOCIEDAD 1. El rol del Estado en la sociedad El Estado es un fenómeno social que ha sido y es objeto de estudio perma- nente de todas las disciplinas que componen las ciencias humanas. Cuestiones tales como precisar lo que se entiende por “Estado”, determinar su origen, establecer los fundamentos de su existencia o modelizar su funcionamiento, así como aquellos as- pectos normativos en torno a su “deber ser”, han sido permanentemente abordados a lo largo de la historia del pensamiento. En lo que respecta a los abordajes más modernos es posible identificar dos dimensiones fundamentales en torno a las cuales se han construido los enfoques teóricos para el estudio del Estado, según se piense al mismo como un conjunto complejo de instituciones burocráticas, o alternativamente como un aspecto de las relaciones sociales. La primera dimensión se fue forjando en los desarrollos teóricos de los au- tores clásicos de fines del siglo XIX y principios del XX. Éstos veían al Estado prin- cipalmente como una institución burocrática vinculada exclusivamente al Derecho. Ya hacia mediados del siglo XX comenzó a surgir una visión sociológica que des- plazaba el énfasis hacia la segunda dimensión, esto es, a pensar al Estado como un fenómeno emergente de las relaciones sociales. Así, ingresaron al lenguaje nue- vas categorías analíticas tales como “sistema político” o “gobierno”, que paulati- namente fueron reemplazando o complementando al concepto de Estado. En general, desde las nuevas perspectivas se concebía al Estado como “un terreno en el que los grupos de interés de carácter económico, o bien los movimientos socia- les normativos, contendían o se aliaban entre sí para configurar la adopción de decisiones de política pública. Se entendía que esas decisiones eran repartos de beneficios entre los grupos que los reclamaban.” (Scockpol, 2008). En paralelo, a lo largo de todo el período, desde las corrientes más identi- ficadas con el marxismo se han aportado concepciones de Estado con énfasis en la dimensión material. El punto en común de las diversas posturas marxistas está, básicamente, en la configuración del Estado como instrumento de las clases do- minantes que sirve para mantener y ampliar los esquemas de producción y acu- mulación vigentes. De un lado o de otro, ya hacia la mitad del siglo XX eran pocos los autores que conservaban como idea principal la concepción del Estado como un complejo de instituciones burocráticas. Sin embargo, esta idea comenzó a recuperarse y a renovarse a mediados de la década de 1970, en la medida en que diversas posturas teóricas comenzaron a contemplar que las determinaciones del Estado no siempre eran consecuencia de demandas sociales de los sectores en pugna, sino que el Es- tado era ya un agente con fines y objetivos propios. En aquellos años se concibe la visión de los “Estados autónomos”, en el sentido de que éstos, en tanto organi- zaciones con control sobre territorios y personas, formulan políticas que no son necesariamente un reflejo de demandas o intereses de grupos o clases sociales. Según estas visiones, el Estado se revela como un actor en sí mismo, con voluntad de poder y con intereses propios, que posee iniciativas no necesariamente rela- cionadas ni con la voluntad de poder de los grupos o clases sociales, ni con inte- reses provenientes de éstos. Esta visión, sin embargo, soslayaba el carácter del Estado como garante de determinadas relaciones sociales, que sin él no tendrían vigencia. Quienes veían al Estado como una entidad autónoma, eran criticados por no contemplar el ca- rácter que éste posee como sostén para el desarrollo y mantenimiento de deter- minadas reglas de convivencia social, tales como las relaciones de propiedad, las formas de transferencia intergeneracional de la propiedad, o las configuraciones generales de la relación entre el capital y el trabajo. A lo largo de los últimos años, si hay un punto en común entre los abun- dantes y controvertidos abordajes teóricos sobre el Estado, éste ha sido el cues- tionamiento sobre la relación de prevalencia que existe entre el Estado y la sociedad. Dicho de otro modo: ¿es el Estado una entidad autónoma que actúa con una lógica propia y en forma independiente de los intereses de la sociedad?, o por el contrario, ¿es el Estado una institución condicionada y determinada por el con- junto de las relaciones sociales? Más aún, quizás a la inversa de esto último: ¿es el Estado el garante de las relaciones sociales instituidas? Encontrar respuesta a estas preguntas excede las pretensiones de esta obra. Sin embargo, es importante reflexionar acerca de ellas, toda vez que la prác- tica de la administración financiera pública se ve absolutamente condicionada por la concepción del Estado de la época en la que se desarrolla. 2. El surgimiento del Estado Moderno 2.1 La centralización del poder Durante los siglos XIV y XV Europa occidental vivió la transición entre el final de la Edad Media y el comienzo del Renacimiento. Impulsado por diversas fuerzas económicas y sociales en aquellos tiempos se comienza a identificar el surgimiento de las bases de una nueva forma de organización política: el Estado moderno. Una de las características básicas que distinguen al Estado moderno de las formas políticas inmediatamente anteriores es, principalmente, una mayor centra- lización del poder. El poder fragmentado de los señores feudales se va consoli- dando, en un primer momento, en una forma corporativa y contradictoria en la que coexisten poderes locales con un poder central. Paulatinamente, se va observando ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 20 un proceso generalizado de organización social en torno a un Estado con control e intervención crecientes sobre las relaciones económicas, sociales y políticas y con supremacía sobre un territorio más o menos definido. Una segunda característica de aquel Estado moderno en formación es la secularización, esto es, el proceso en el que la política y la administración se separan -muy lentamente-de la administra- ción del poder religioso. La política se comienza a entender en torno a la racionali- dad del individuo, que se va constituyendo en matriz filosófica de los nuevos tiempos. Una tercera característica del Estado moderno es el surgimiento de una burocracia profesional que opera en base a códigos y Leyes estatuidas, elaborados sobre criterios de racionalidad que son puestos en efecto por un conjunto de fun- cionarios idóneos que perciben un salario. A medida que el poder se va centralizando surgen en Europa las denomi- nadas monarquías absolutas que serán la forma de Estado predominante hasta fines del siglo XVII. En el proceso de conformación de las estructuras políticas modernas la centralización del poder político, la unificación de la moneda, la eliminación de aduanas interiores, el ejercicio del monopolio de la violencia que permite garanti- zar la seguridad para las transacciones y la creciente uniformidad de la legislación mercantil y del sistema de pesos y medidas, fomentarán la consolidación de mer- cados internos, acompañando eldesarrollo y la consolidación del sistema capita- lista mercantil. 2.2 El Estado Liberal y su crisis: surgimiento del Estado de Bienestar A lo largo de los siglos XVII y XVIII se fueron gestando las bases para la con- figuración del denominado Estado liberal. Este proceso encuentra su punto de re- ferencia histórico en la Revolución Francesa de 1789. El concepto de Estado Liberal hace referencia a un conjunto de elementos que configuran un orden jurídico-po- lítico cuyo fin es garantizar los derechos civiles a través del imperio de la Consti- tución y de la Ley. Constituye un rasgo esencial de este Estado la división y separación de los poderes, que permite un equilibrio en el ejercicio del poder y constituye la garantía del ejercicio de la libertad del ciudadano. La filosofía política de esta época se consolida en torno al concepto de la división del trabajo y de su consecuencia inmediata, el mercado, el cual es enten- dido como el mecanismo por excelencia de asignación eficiente de recursos. El funcionamiento del sistema de mercado requiere garantizar la plena libertad del individuo para lograr una buena coordinación de la organización material de todos los actores involucrados. Es manifiesta la interrelación funcional entre los nuevos postulados políticos y su aplicación directa en la organización del sistema de acu- mulación. El liberalismo político es complementario al sistema de libre comercio, el cual a su vez permite el desarrollo de un esquema de organización económica y de un incremento en el producto mundial que no encontrará precedentes en la his- toria del mundo. Tras varios episodios críticos que, hacia finales del XIX y principios del XX, anunciaban el agotamiento del sistema, la gran crisis económica de la década de 1930 fue la culminación de un período clave del régimen de acumulación impe- Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 21 rante. Esta crisis implicó el quiebre del consenso existente acerca del Estado Li- beral como garante del libre funcionamiento del mercado. En las primeras décadas del siglo XX se comienzan a formular los postula- dos que darán lugar al paradigma del Estado de Bienestar. Éste se configurará como un nuevo modelo político en el que el Estado asume un rol absolutamente nuevo como respuesta a los problemas que el liberalismo no lograba resolver. El objetivo fue, en gran medida, atenuar la conflictividad para evitar la disgregación social y no llegar a una completa renuncia al sistema de mercado como principal distribuidor de los recursos. El medio: garantizar un piso mínimo de condiciones de vida a la población. 2.3 Crisis del Estado de Bienestar Hacia mediados de la década de 1970 comenzaron a manifestarse, a escala mundial, los efectos del agotamiento de la expansión previa del capitalismo exten- dida por las innovaciones en materia de intervención estatal. Largos períodos de estancamiento e inflación en los países centrales terminarían por aumentar los costos de producción, el desempleo y reducir el consumo. Sociedades cada vez más plurales y fragmentadas demandaban respuestas que el Estado ya no se en- contraba en condiciones de brindar. Las críticas avanzaban sobre el hecho de que las pretensiones igualitaristas, los derechos adquiridos y la participación democrática de nuevos protagonistas antes ignorados, cargaban al Estado con demandas exageradas y redundaban, en definitiva, en una pérdida de competiti- vidad de la economía y una baja productividad general. La nueva propuesta, luego resumida en el concepto del Estado Neoliberal, consistió en deflacionar la política y la economía, mercantilizar las prestaciones sociales y despolitizar a la sociedad. La propuesta del Estado Neoliberal puede ser resumida en dos grandes vectores: 1. Los grandes objetivos sociales de pleno empleo y de distribución igua- litaria del ingreso quedaron supeditados a los mecanismos de regula- ción económica del mercado. 2. Los conflictos entre los intereses propios de cada clase se resuelven en la lucha política a partir de la operación de la democracia formal y con el ejercicio del voto. Como consecuencia de la interrelación de estos dos vectores, para hacer frente a los problemas sociales, la atención gubernamental se centró definitiva- mente en la creación y el sostenimiento de sistemas jurídicos y económicos que salvaguarden la libertad individual y fomenten la libre iniciativa empresarial de los individuos, confiando en el “efecto derrame” que el fortalecimiento de las activi- dades privadas tendría sobre las condiciones de vida de los individuos. En suma, se buscaba un Estado fuerte que sostuviera las instituciones, y una regulación de mercado fundamentado en la “racionalidad económica” de la empresa privada. La consecuencia inmediata de esta transformación fue el debilitamiento de la autoridad del Estado. Mecanismos como la descentralización, la privatiza- ción y la desregulación, persiguieron una brusca eliminación de las funciones ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 22 empresarias, productivas y sociales del Estado y la expansión del espacio del mercado. Por otro lado, las políticas también incorporaron el concepto de subsi- diariedad 1 como principio legitimador de la descentralización y traspaso hacia los niveles sub-nacionales y a los gobiernos locales. A nivel internacional, se empezaban a consolidar los bloques económicos internacionales, que sirven para ampliar el alcance del espacio del mercado en tér- minos territoriales. Así, mediante la eliminación de las barreras aduaneras, se bus- caba la mayor movilidad de los factores productivos y una mayor escala territorial. En síntesis, el nuevo modelo de organización política se caracteriza por el traspaso de atribuciones desde el Estado al mercado, y desde del poder central a las entidades sub-nacionales y hacia bloques supranacionales. El Estado se “transforma” y “moderniza”, y pasa a tener un rol menos preponderante. Los efectos de este modelo comenzaron a observarse a escala mundial y desde los primeros momentos se puso de manifiesto la preocupación por el cre- ciente grado de inequidad que efectivamente generaba al dejar sin cobertura a grandes franjas de la población que antes eran protegidas directa o indirecta- mente por el Estado de Bienestar. La contradicción entre capital y trabajo, entre regulación o planificación y libertad de mercado se llevó al extremo. El final de este proceso, según sostienen algunas posturas teóricas, es que el Estado como lo hemos conocido está llegando a su ocaso final, ya que ha dejado de ser el su- jeto de desarrollo capitalista, para ser reemplazado por el mercado global en el cual las naciones tienden a diluirse. Otras posturas, por el contrario, sostienen que ante la preeminencia de las fuerzas del mercado global, de las empresas transnacionales y del gran poder de las finanzas internacionales, las sociedades se han reencontrado con el Estado como herramienta para proteger y defender sus intereses. Más allá de los debates contemporáneos lo cierto es que el Estado, tal como lo conocemos, se encuentra atravesando nuevos tiempos de crisis y rede- finición. Resulta evidente que, más veces de las deseables, el Estado termina fa- llando como modo de expresión de los intereses de los colectivos menos poderosos, los que quedan entrampados en los mecanismos del poder estable- cido. También resulta evidente que un Estado mal administrado puede consti- tuirse en un verdadero lastre para el desarrollo económico de una región. Y también es una realidad que el Estado tiene limitada capacidad de respuesta ante las presiones del poder global extraterritorial, toda vez que se encuentra atado a vínculos necesarios e ineludibles con el mundo. Estas contradicciones termi- narán seguramente, redefiniendo en mayor o menor medida la manera en que se configura el Estado en la actualidad. 3. Historia del Estado Argentino A lo largo de la historia argentina, podemos identificar esquemáticamente tres modelos de Estado: el Estado liberal,vigente entre 1880 y 1930, el Estado de bienestar keynesiano, entre 1930 y 1976, y el Estado Neoliberal, entre 1976 y 2001. Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 23 1 Este concepto se amplía en el punto 5 del Capítulo 1. 3.1 El Estado liberal La caída del régimen colonial a principios del siglo XIX dio origen a un pe- ríodo de disolución de las autoridades políticas centrales y de desarticulación de los vínculos económicos y sociales que habían prevalecido en el período anterior, y llevó a una larga disputa entre Buenos Aires y el interior por el control de la he- gemonía política que no se resolvería sino hacia las décadas finales del siglo. Al tiempo se iba configurando a nivel internacional un nuevo esquema de división de trabajo en el cual los países que dejaban de ser colonias se convertían en proveedoras de materias primas y en mercados de consumo de bienes finales, en un mercado mundializado con centro en los países que vivían sus procesos de industrialización a gran escala. El espíritu positivista de “orden y progreso” o, en su versión local de “paz y administración”, resumía las aspiraciones de modernización y transformación que eran necesarias para que el territorio se adaptara adecuadamente a este nuevo orden mundial. Así, se requería de un poder que ejerciera su autoridad de manera centralizada en todo el territorio nacional. Las fuerzas económicas, sociales y cul- turales se fueron alineando hacia la consecución de este objetivo. Hacia 1880 se consolidaron las tendencias para la emergencia del Estado nacional a partir de la asunción del Presidente Julio Argentino Roca y la federali- zación de la Ciudad de Buenos Aires. Por aquella época se consolidó la formación de un aparato estatal que, básicamente, logró el monopolio de la fuerza frente a las disidencias interiores y a los peligros exteriores. Concomitantemente, se orga- nizó un sistema centralizado de obtención y distribución de recursos fiscales, y diversos espacios de la sociedad hasta ese momento en poder del clero o de fuer- zas civiles independientes fueron secularizados y apropiados por el Estado. Esta etapa formativa del Estado no estaba sin embargo libre de conflictos y tensiones. Las prioridades se encontraban alineadas en función de la instaura- ción de las precondiciones mínimas en las que fuera posible el funcionamiento de un mercado interno; éste, a su vez, debía ser compatible con el nuevo orden mun- dial en el que el país tenía un rol definido de proveedor de materias primas y con- sumidor de bienes industriales. En aquellos tiempos fundacionales el Estado tenía serias dificultades para extraer recursos de una sociedad carente de organización previa, por lo que debió recurrir en forma sistemática al endeudamiento externo y a financiar las transformaciones estructurales necesarias con capitales extran- jeros (Abal Medina, 2012). Así, un poco por convicción y otro poco por necesidad, el modelo de Estado que se terminó dando consistió en uno de características li- berales, con competencias y ámbitos de actuación limitados. Entre 1880 y 1914 el Estado logró financiar la modernización del sistema económico local con ingresos provenientes de las rentas aduaneras aplicadas ma- yoritariamente sobre las importaciones, y mediante un acceso masivo al capital financiero internacional tanto en su forma de empréstitos al Estado como en la forma de inversión real, muchas veces con garantías y acuerdos llevados adelante por el propio Estado con las empresas extranjeras. El modelo agroexportador era a la vez el fin y el principio de este proceso: los ingresos fiscales provenían del co- mercio con el mundo, los recursos eran destinados a la implementación del mismo modelo y a su desarrollo. Pero, la Gran Guerra de 1914 modificaría para siempre ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 24 el orden mundial en el que se sustentaba el sistema económico local, marcando una bisagra que vendría a replantear las relaciones económicas mundiales y su correlato en el sistema de acumulación local (López, B. y Rubins, R. en Abal Me- dina, J. y Cao, H., 2012). 3.2 El Estado de Bienestar Como consecuencia de la crisis económica de 1929 y las transformaciones a escala global que desencadenó, se motivó una profunda revisión de los postula- dos liberales que hasta ese momento predominaban en el pensamiento político occidental. El precepto según el cual los mecanismos de mercado tendían al equi- librio fue puesto en duda ante la proliferación de altas tasas de desocupación y una depresión económica profunda que justamente esos mecanismos de mercado llevaron a transmitir de un país a otro. El Estado, a través de políticas fiscales y monetarias expansivas, se resolvió como el motor de arranque que necesitaban las economías deprimidas. Así surgieron el Estado de bienestar en los países des- arrollados y el Estado desarrollista y proteccionista en los países en desarrollo (Brezzer Pereya, 1998). El freno al comercio mundial, la caída del patrón oro y el intento por evitar los mecanismos de transmisión de la crisis, llevó al creciente aislacionismo de las distintas naciones, lo que tuvo efectos devastadores para la economía local, hasta ese entonces sustentada en el comercio internacional. La demanda externa se deprimió abruptamente y un nuevo sistema de acumulación se hizo necesario a la luz de los nuevos acontecimientos. Así, siguiendo las tendencias mundiales, a nivel local el Estado amplió su ámbito de actuación y sus competencias, se convirtió en el principal proveedor de bienes y servicios públicos, participó en forma directa e indirecta en la produc- ción de bienes estratégicos y pasó a controlar y regular el mercado cambiario, el sistema financiero y el comercio exterior, a niveles impensados para las épocas de pensamiento liberal. Las transformaciones en la configuración del Estado se produjeron a partir de la confluencia de dos nuevas lógicas: la del Estado keynesiano y la del Estado de bienestar. Por un lado, el Estado de bienestar apuntaba a garantizar condiciones de vida digna para todos sus ciudadanos, aunque con indudables efectos sociales. La instauración del Estado de bienestar no carecía de una lógica económica: para lograr un desarrollo autónomo y alejarse del modelo agroexportador, era requisito predominante la consolidación de un mercado interno con poder de consumo, para así permitir la consolidación de un sistema económico fundado en la sustitu- ción de las importaciones. Por otro lado, la idea del Estado como un agente más preponderante se rela- ciona con la necesidad de equilibrar las fluctuaciones de los ciclos económicos que habían probado ser tan perjudiciales en el desencadenamiento de la crisis del �29. Los gobiernos conservadores que asumieron luego de derrocar a Hipólito Yrigoyen y los sucesivos gobiernos civiles, implementaron una política de atenua- ción de los efectos de la crisis mundial sobre la economía nacional, creando los primeros entes reguladores nacionales -la Junta Nacional de Granos y la Junta Na- cional de Carnes- y el Banco Central. Ante la escasez de divisas, producto de la Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 25 disminución del comercio internacional, se instauró el control de cambios y se abandonó definitivamente el patrón oro. Se implementaron tipos de cambio dife- renciales que permitieron obtener recursos fiscales del sector agroexportador con el fin de financiar un programa de industrialización que lograra la fabricación na- cional de los bienes de consumo. Así, el Estado comienza una fase de creciente relevancia en la vida institu- cional que se materializó mediante la creación de un sinnúmero de entidades au- tárquicas y de dependencias, para permitir la asunción de ese nuevo rol de Estado empresario. La complejización del aparato estatal llevó a un gran desarrollo de las funciones de planificación y coordinación, además de las operativas. Más impues- tos fueron creados para financiar las operaciones y se establecieronlos primeros regímenes de financiamiento compartido entre la Nación y las Provincias, sentando las bases de los esquemas de coparticipación de tributos. Durante las dos presidencias de Juan D. Perón (1946-1955) la magnitud de la intervención pública alcanzó su máxima expresión. Sin embargo, aunque los go- biernos que le sucedieron coincidieron discursivamente en la crítica al amplio apa- rato estatal existente, pocos creían que las reformas necesarias implicaran una apertura al comercio mundial o el retiro de su participación en la economía. En la práctica, se aplicaron sucesivamente políticas desarrollistas con participación es- tatal y fuerte presencia de capital extranjero, para luego dar marcha atrás con las concesiones al capital foráneo. Más de una década después del derrocamiento de Perón se intentaría una nueva reorganización del aparato estatal y se avanzaría con la creación de institutos de seguridad social y otras reformas, que de ningún modo significarían un retroceso de la preponderancia del Estado en el escenario social y económico del país (López, B. y Rubins, R. en Abal Medina, J. y Cao, H., 2012). En síntesis, durante este largo período, de diversas maneras y con visiones contrapuestas, el aparato estatal se constituyó en un agente preponderante en la vida económica de la Nación. La expansión estatal en la Argentina registrada en estos años no representa una tendencia aislada ni excepcional; por el contrario, encuentra su paralelo en prácticamente todas las experiencias internacionales. 3.3 El Estado Neoliberal Ya a fines de los años 70 el esquema de acumulación con eje en el Estado- nación comienza su paulatina erosión con motivo de la consolidación de las acti- vidades económicas transnacionales, las empresas multinacionales, las sociedades offshore, y la internacionalización de los procesos productivos. Como consecuen- cia de factores tecnológicos,2 políticos y a partir de ciertas innovaciones en las re- gulaciones financieras de los países centrales que permiten la creciente internacionalización del capital, comienza a erigirse una economía mundial y glo- balizada, cuyo ámbito de actuación no reconocía límites territoriales concretos y, en la medida en que sus intereses así lo indicaran, tendía a socavar las autonomías estatales. El proceso de globalización condujo a los diferentes gobiernos a adoptar medidas de liberalización y desregulación financiera. La consecuencia más visible ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 26 2 Durante este período se observó una abrupta caída en los costos de transporte y comunicación. fue la pérdida de capacidad de control por parte de los Estados sobre las condi- ciones en las que las actividades económicas se desarrollaran en sus respectivos territorios. Los gobiernos pasan a encontrarse relativamente debilitados frente a los capitales concentrados, perdiendo así muchos grados de libertad en relación a sus políticas monetarias y financieras, y quedando a expensas de los grandes flujos financieros. El nuevo orden global significó la pérdida de la centralidad de los Estados en las relaciones económicas. En la Argentina, estos cambios de época se manifestaron mediante una serie de transformaciones estructurales que llevó adelante el gobierno militar asu- mido en 1976. Se dio lugar a un proceso de privatización de la actividad empresa- rial estatal que tuvo en general dos mecanismos de acción: la liquidación de empresas industriales de pequeño tamaño, y la privatización periférica de las gran- des empresas públicas, mediante la transferencia o subcontratación de parte del negocio al sector privado. . En paralelo se desarrollaron diversas políticas de des- centralización del gasto, tales como la transferencia de algunos servicios esencia- les al ámbito provincial. Las elecciones de 1983 pusieron en funciones a un gobierno democrático e institucionalmente legítimo que se proponía instaurar un modelo de desarrollo inclusivo que pusiera fin a la dependencia. Sin embargo, la internacionalización de la economía capitalista estaba en su apogeo, y la crisis estructural del modelo de Estado siguió su curso a pesar de las políticas de estabilización encaradas por el nuevo gobierno, heridas de muerte por la lanza del déficit fiscal y el peso de la deuda pública. En efecto, durante la década de los ochenta la economía y la socie- dad argentina estuvieron sujetas al final del modelo Estado-céntrico, que culminó con una crisis profunda en 1989, durante la que asumió el nuevo Presidente Carlos S. Menem. Crisis del Estado en América Latina (Bresser Pereira, 1998): En los años 80, la crisis y el estancamiento vivido por los países lati- noamericanos fue ante todo una crisis del Estado: una crisis fiscal, una crisis del modo de intervención, una crisis de la forma burocrática y una crisis es- tructural del proceso de desarrollo que llegaba a su fin. Durante las décadas anteriores el Estado intervino agresivamente en el sistema económico con la estrategia de sustitución de importaciones, pro- ceso que hacia fines de la década del �60 encontraba sus límites como mo- delo de industrialización, al acusar desventajas tecnológicas y de provisión de capital que no podía resolver. El proceso de desarrollo anterior ocurrió generalmente en el marco de una interpretación y de una estrategia nacional desarrollista, al amparo de una fuerte intervención del Estado. No obstante sus grandes logros, este modelo de desarrollo produjo el crecimiento cuan- titativo y cualitativo del aparato estatal, lo que lo hizo cada vez menos sus- tentable. Tras el ciclo final de endeudamiento masivo de la década de 1980, el proceso de desarrollo centrado en el Estado terminó en una crisis de deuda externa, la que fue esencialmente fiscal, aunque el sector privado tam- bién tuvo su parte, tanto directa como indirectamente al haberse previa- mente estatizado las deudas empresarias en más de una oportunidad. Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 27 Las contradicciones internas del modelo de desarrollo implemen- tado provocaron las distorsiones que determinaron no sólo la reversión del ciclo económico, sino también del ciclo de intervención, dando lugar a las políticas pro-mercado que surgieron como respuesta. Las experiencias traumáticas vividas explican la aceptación y el consenso político necesarios para dar lugar al proceso de estabilización y transformación estructural que tuvo lugar durante la década de 1990. Este proceso transformador desmanteló rápidamente la matriz económica y social centrada en la presencia del Estado que había permanecido vigente por tanto tiempo. Se dio fin al rol empresa- rio del Estado mediante la privatización definitiva de las empresas públicas, la des- regulación y la liberalización, para dar fuerza al sistema de mercado como esquema asignador central de la economía, y la descentralización del gasto en ma- teria de educación y salud en las jurisdicciones provinciales que se había iniciado en el último gobierno militar. La reforma constitucional de 1994 modificó la estructura representativa nacional, provincializó los recursos naturales del subsuelo –lo que impactó en los recursos económicos disponibles para el gobierno nacional– y modificó en cierto grado la estructura institucional del aparato administrativo. El modelo vigente en la década de 1990 encontró continuidad en la asunción del nuevo gobierno demo- crático del Presidente Fernando De la Rúa en 1999. No obstante los esfuerzos realizados en reducir su tamaño, el Estado no lograba controlar los grandes déficits financieros que el mismo cambio de para- digma había creado. Para controlar la inflación, a inicios de la década se puso en vigencia un esquema de tipo de cambio fijo convertible para la moneda nacional. Si bien se logró controlar el proceso inflacionario, la moneda local se apreció fuer- temente en términos reales a lo largo de la década, lo que derivó en una creciente pérdida de competitividad de la economía local. La economía estancada impedíala obtención de recursos para financiar al Estado, con lo que el incremento en el endeudamiento era cada vez más acelerado. El propio peso de los servicios de deuda en la que se había incurrido para modernizar la economía incrementaba aún más el déficit. Finalmente, un cambio en las condiciones de los mercados de capitales internacionales que dificultaron la continuidad de los programas de fi- nanciamiento, encontraron al Estado argentino en una delicada situación finan- ciera que devino finalmente en un nuevo default de la deuda pública, el resquebrajamiento del sistema financiero y la caída del gobierno en diciembre de 2001. Durante los posteriores dos años se sucedieron varios gobiernos de transi- ción, algunos de muy corta vigencia, a medida que la institucionalidad iba encon- trando lentamente los equilibrios necesarios para completar el mandato trunco del gobierno saliente y normalizar el funcionamiento del aparato estatal. 3.4 El modelo de Estado vigente En 2003 asume como presidente elegido por el voto popular el Dr. Néstor C. Kirchner. Con el nuevo gobierno se puso en vigencia un nuevo modelo de Es- tado, caracterizado por una nueva fase de fortalecimiento de las capacidades es- ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL 28 tatales y del alcance de sus operaciones. En los primeros años, merced al superávit fiscal y comercial logrado tras la cesación de pagos, la recuperación de la actividad económica y la mejora de los precios de las exportaciones argentinas, con la con- secuente acumulación de reservas internacionales –todos fenómenos no privati- vos de la Argentina sino propios de la dinámica de muchos países emergentes– el Estado fue recobrando su capacidad de acumular poder, atenuar la dependencia financiera internacional y consolidar la autonomía respecto de los intereses eco- nómicos transnacionales. Durante todo el proceso previo de integración económica con el mundo, los países fueron encontrando diversas restricciones a las capacidades de los Estados locales para intervenir. Al comienzo del nuevo siglo, los Estados nacio- nales fueron recuperando la capacidad de influir sobre el desarrollo de las po- blaciones que habitan sus territorios en adecuado equilibrio con las tendencias a la integración política y económica internacional. El fortalecimiento de la au- toridad de intervención sobre el sistema económico se manifiesta a través de mayores controles a la actividad privada. Son rasgos constitutivos del nuevo mo- delo estatal: una fuerte política de mediación entre el capital y el trabajo, la im- plementación de políticas activas de transferencia y subsidio, políticas activas orientadas al desarrollo y al crecimiento económico, el desarrollo de políticas explícitas en materia de distribución del ingreso, el retorno del Estado al mono- polio de la seguridad social, la estatización de empresas de servicios públicos y una fuerte intervención en materia de inversión pública en infraestructura. En suma, el Estado cobra nuevamente un rol preponderante. Sin embargo, el retorno al Estado presente en la vida económica y social no se encuentra exento de contradicciones y conflictos. Hacia la segunda década del nuevo siglo, la fuerte presencia estatal genera desequilibrios crecientes que se re- suelven siempre en más presencia del Estado, lo que recuerda a aquel modelo en el que la presencia permanente del sector público y de la economía planificada atenta contra las posibilidades reales de desarrollo de un capitalismo nacional verdadera- mente competitivo. Además, se configura un modelo de desarrollo que pretende ser autónomo, muchas veces a costa de una integración productiva con el mundo. De todos modos, con sus logros y con sus contradicciones aún irresueltas, desde el inicio del nuevo siglo el Estado ha recuperado un rol preponderante en el escenario social, con una clara tendencia hacia la profesionalización y moderniza- ción de la estructura, la regulación del empleo público y la implementación de tec- nologías. El desafío consiste en que este resurgimiento del Estado como actor central no constituya, finalmente, una réplica extemporánea del modelo estatal que rigió durante el modelo de Estado de bienestar. Es menester que el nuevo modelo de Estado no implique tan sólo la sustitución y el reemplazo del sector privado, sino que por el contrario, se conciba a sí mismo como un actor fundamental que coopera y colabora con los demás actores, algunos también públicos, pero otros privados y de la sociedad civil, en un marco de libertad y respeto mutuo. El nuevo modelo de Estado aún debe encontrar el equilibrio adecuado para construir uno que no sea omnipresente, pero que tampoco se encuentre completamente ausente. En definitiva, el nuevo modelo de Estado aún debe resolver su papel para que su rol se concentre fundamentalmente en la reparación de las desigualdades sociales y en la creación de oportunidades de desarrollo, velando por la soberanía Un enfoque comparativo entre la Nación y la Provincia de Córdoba 29 de los recursos nacionales que aseguren un crecimiento sostenible y el bienestar de las generaciones presentes y futuras. 4. El Estado como productor de bienes y servicios Desde un punto de vista teórico, la economía de mercado dadas determi- nadas condiciones, sirve para asegurar un uso eficiente de los recursos y consti- tuye un mecanismo adecuado para dar respuesta a los interrogantes básicos: ¿qué producir?, ¿cómo producir? y ¿para quién producir? Los consumidores, a través del sistema de precios, revelan sus preferencias a los productores. Éstos, al inten- tar maximizar sus beneficios, producirán lo que los consumidores desean -respon- diendo a la primera de las preguntas- y lo harán del modo en el que les resulte menos costoso –respondiendo a la segunda de las preguntas. Los dueños de los insumos necesarios para la producción recibirán así las remuneraciones por parte de los productores, también a través de sistemas de mercado, con señales de pre- cios y maximización de ganancias, respondiendo así a la tercera de las preguntas. Este punto de vista constituye, por supuesto, un cuadro altamente ideali- zado del sistema de mercado y de las relaciones entre sus participantes que ter- mina siendo muy diferente de como se dan en la realidad. Para interferir en el sistema descripto, un universo de dificultades puede surgir: barreras de entrada, falta de flujo de información, economías de escala, inequidad en la distribución inicial de los insumos, son sólo algunas de ellas. Por esto, el mecanismo de mer- cado en su forma “pura” no es un esquema de organización material tan ideal como se postula en su forma más estilizada. El mercado, al menos por sí solo, no puede resolver la totalidad del problema económico. Las sociedades son entes verdade- ramente muy complejos, complejidad que contrasta con la simpleza de los postu- lados teóricos requeridos para el funcionamiento del mercado competitivo. En primer lugar, el sistema de mercado no puede funcionar en presencia de “externalidades”, esto es, en presencia de situaciones en las que los beneficios de consumo son compartidos y no pueden ser limitados a consumidores concre- tos, o bien, en presencia de situaciones en las que la actividad económica da como resultado un número de costos sociales que no son pagados por quien los causa. En segundo lugar, el sistema de mercado responde a las pujas y demandas efectivas de consumidores y de los propietarios de los medios de producción de- terminada por el estado vigente de la distribución inicial de los recursos existen- tes. La mayor parte de las veces, sin embargo, la sociedad se reserva la posibilidad efectiva de decidir si esta distribución es la que considera más deseable, y ejecuta su decisión a través de un diverso menú de instituciones. En tercer lugar, existen fenómenos, a un nivel agregado, tales como la in- flación, el desempleo o el crecimiento económico, en los que el mercado, a través de la acción individual de sus agentes, tiene poca o nula capacidad
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