ev-6755

Vista previa del material en texto

Esta obra está bajo licencia 2.5 de Creative Commons Argentina.
Atribución-No comercial-Sin obras derivadas 2.5
Documento disponible para su consulta y descarga en Memoria Académica, repositorio
institucional de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FaHCE) de la
Universidad Nacional de La Plata. Gestionado por Bibhuma, biblioteca de la FaHCE.
Para más información consulte los sitios:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar http://www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar
IV Jornadas de Sociología de la UNLP
23 al 25 de noviembre de 2005
Cita sugerida:
Frassa, J. (2005). Procesos de privatización y desregulación de mercados. El caso de la
política naviera y su impacto sobre la industria naval argentina. IV Jornadas de
Sociología de la UNLP, 23 al 25 de noviembre de 2005, La Plata, Argentina. En Memoria
Académica. Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/trab_eventos/ev.6755/ev.6755.pdf
Frassa, Juliana
Procesos de privatización y
desregulación de mercados. El
caso de la política naviera y su
impacto sobre la industria naval
argentina
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/
http://www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar/
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/
Cuartas Jornadas de Sociología – UNLP
“La Argentina de la crisis. Desigualdad social, movimientos sociales, 
política e instituciones”
Título: Procesos de privatización y desregulación de mercados .El caso de la política 
naviera y su impacto sobre la industria naval argentina.
Autor: Frassa Juliana (CEIL-PIETTE – CONICET)
E-mail: mfrassa@ceil-piette.gov.ar
Mesa temática: Mesa 13: El Estado como problema y solución
Abstract
En el contexto global de las transformaciones experimentadas por el Estado, en el 
presente trabajo1 nos proponemos presentar una primera aproximación al proceso de 
desregulación experimentado, a lo largo de la década del 90, por un sector económico 
estratégico y tradicionalmente regulado, el transporte marítimo, para, en segundo 
término, dar cuenta de las implicancias, dada su íntima imbricación, que dicha reforma 
tuvo sobre la industria naval local, sector, también, protegido por el estado.
Ambos sectores, que podríamos situar en el marco más amplio de la política 
naviera nacional, constituyen, a nuestro entender, sectores productivos y comerciales 
claves para comprender el papel central que juega el estado en la actividad 
económica. En este sentido, el análisis de la política naviera nos permitirá, por su 
intermedio, poner en evidencia el proceso de retraimiento que tuvo el estado, a lo largo 
de los años 90, de las acciones de regulación económica y, más directamente, de 
producción de bienes y servicios.
Luego de comentar la situación preexistente del sector y de describir en detalle el 
proceso de desregulación comentado, señalamos las principales consecuencias que 
los cambios introducidos en el marco regulatorio tuvieron sobre el sector de la industria 
naval. Finalmente, presentamos algunas primeras reflexiones sobre el rol fundamental 
que la intervención estatal tiene sobre los procesos de desarrollo de determinados 
sectores económicos considerados estratégicos.
1 El presente trabajo forma parte de un estudio más extenso llevado a cabo sobre “Reestructuración 
productiva de la industria naval nacional y su impacto en las condiciones de trabajo” que se desarrolla en 
el marco de una beca de postgrado CONICET, con sede en el CEIL-PIETTE.
1
Cuartas Jornadas de Sociología – UNLP
“La Argentina de la crisis. Desigualdad social, movimientos sociales, 
política e instituciones”
Título: Procesos de privatización y desregulación de mercados .El caso de la política 
naviera y su impacto sobre la industria naval argentina.
Autor: Frassa Juliana (CEIL-PIETTE – CONICET)
E-mail: mfrassa@ceil-piette.gov.ar
Mesa temática: Mesa 13: El Estado como problema y solución
Introducción
El rol que ocupa el estado en el desarrollo económico de un país es una cuestión 
de permanente debate, tanto en el ámbito político como académico, que, luego de la 
oleada de pensamiento neoliberal, ha vuelto a ser objeto de reflexión teórica y 
práctica. A lo largo de las últimas dos décadas hemos asistido a la revitalización del 
discurso liberal sobre las ventajas de la liberalización de los mercados y la 
privatización de las empresas públicas. Los argumentos, la aplicación y las 
consecuencias macroeconómicas de dichas orientaciones ya son harto conocidos en 
nuestro país: diferentes políticas de desregulación y apertura económica han sido 
introducidas en Argentina modificando radicalmente la estructura productiva y las 
relaciones de fuerza establecidas. 
La industria naval nacional, de fuerte presencia estatal y tradicionalmente 
subsidiada, no permaneció ajena a este proceso. En un contexto internacional de 
contracción del sector, las políticas económicas de corte neoliberal implementadas en 
nuestro país afectaron fuertemente a su producción. Estas políticas fueron 
introducidas en el sector, principalmente, a través del decreto Nº1771 de 1991, que 
determinaba la desregulación del mercado de transporte internacional de mercaderías 
y la eliminación del régimen de bandera nacional, la disolución, en 1994, del Fondo de 
la Marina Mercante (principal fuente de financiamiento para la construcción naval 
doméstica) y, por último, la puesta en práctica de estrategias privatizadoras en los 
astilleros estatales. Uno de los resultados de la implementación de estas medidas fue, 
entre otros, la pérdida, durante la década del 90, de 30.000 puestos de trabajo en el 
sector y la subsistencia de sólo el 10 % de los astilleros existentes en el país (Marti 
Garro, 2003). 
2
El objetivo del presente trabajo es indagar sobre el papel desempeñado por el 
estado en la regulación de ciertos sectores económicos considerados estratégicos, 
como son el transporte marítimo y la industria naval, y las consecuencias que la 
retracción de su acción, expresada, en este caso, a través de los cambios introducidos 
en la política naviera, produce sobre estos sectores. En lo que respecta al orden de 
exposición, en primer lugar, señalamos brevemente las principales características de 
los sectores considerados así como los rasgos más destacados por estos asumidos, a 
nivel regional y, particularmente, local, durante la etapa de industrialización por 
sustitución de importaciones.
En segundo término presentamos una primera aproximación al proceso de 
desregulación experimentado, a lo largo de la década del 90, por el transporte 
marítimo, para, en tercer término, dar cuenta de las implicancias que, dada su íntima 
imbricación, dicha reforma tuvo sobre la industria naval local. Ambos sectores, que 
podríamos situar en el marco más amplio de la política naviera nacional, constituyen, a 
nuestro entender, espacios claves para comprender el papel jugado por el estado en la 
actividad económica. En este sentido, el análisis de la política naviera nos permitirá, 
por su intermedio, poner en evidencia el proceso de retraimiento que tuvo el estado, a 
lo largo de los últimos 15 años, de las acciones de regulación económica y, más 
directamente, de producción de bienes y servicios.
Finalmente, a modo de conclusiones, presentamos unas primeras reflexiones sobre 
el rol fundamental que la intervención estatal tiene sobre los procesos de desarrollo de 
determinados sectores económicos considerados estratégicos.
El transporte marítimo y la industria naval. Principales características
La globalización de la economía, el desplazamiento de las actividades productivas y 
el consumo generalizado de mercancías hacen de la distribución física de bienes una 
actividad económica central que, asimismo, se halla cada vez más integrada a las 
funciones de producción y consumo. En una economía abierta al comerciomundial, la 
calidad y los costos del servicio de transporte contribuyen a mejorar la productividad, 
competitividad e integración comercial de las economías involucradas (Sánchez 
2004b) 
Dada su capacidad de carga de mercancías, el transporte marítimo ocupa un 
lugar central en el comercio internacional. Si bien esto no es una novedad, ya que 
desde los inicios de la revolución industrial el transporte por mar posibilitó la expansión 
del comercio mundial, su importancia no ha decrecido; actualmente los dos tercios del 
3
comercio internacional, medido en valor, se realizan por vía marítima (Sánchez, 
2004a). La Argentina canaliza cerca del 83% de su comercio exterior, aunque sólo el 
15% de su comercio interior, por vía acuática (INDEC). Teniendo en cuenta este alto 
porcentaje, podemos imaginar la impronta que adquiere en el comercio exterior de 
nuestro país la marina mercante nacional. 
Antes de continuar debemos señalar el papel fundamental que la marina 
mercante2 ocupa en el ámbito económico y estratégico de un país. Por un lado, se la 
considera un instrumento fundamental en lo referente al desempeño autónomo de una 
nación en el comercio internacional debido a que garantiza la disponibilidad del 
servicio de transporte en caso de producirse interrupciones en el intercambio. Por otro 
lado, la marina mercante nacional puede regular las tarifas de los fletes, cuestión que 
incide directamente en el precio de las mercaderías transportables.
Asimismo, desde el punto de vista económico, la marina mercante nacional tiene un 
papel fundamental en la balanza de pagos en tanto fuente ahorradora y generadora de 
divisas: por un lado, genera divisas, en tanto presta servicios marítimos a extranjeros, 
y, por otro, ahorra divisas que los compradores nacionales, de otro modo, tendrían que 
pagar a transportadores externos. 
La actividad industrial más íntimamente imbricada con el transporte marítimo, y que 
es aquí objeto de nuestro interés, es la de la construcción naval. Dicha actividad 
provee los bienes de capital necesarios para el transporte marítimo, siendo, en este 
sentido, una actividad fuertemente dependiente del comercio internacional. Las 
diversas fluctuaciones ocurridas en la economía mundial se reflejan directamente en el 
comercio y, así, en el transporte marítimo y la actividad de construcción naval. En este 
sentido decimos que esta industria es directamente dependiente de los flujos del 
comercio internacional.
El sector de la construcción naval es considerado en los países industrializados 
como un sector estratégico, de fuerte intervención estatal, que tiene importantes 
efectos multiplicadores en otros sectores industriales y ofrece medios esenciales para 
el comercio internacional y las marinas de guerra. 
La industria naval, a diferencia de las industrias de productos masivos y 
estandarizados, presenta ciertas singularidades que le otorgan una fisonomía 
particular a su proceso productivo, convirtiéndola en un sector estratégico desde el 
punto de vista económico. Brevemente, podemos señalar que esta industria produce 
2 La definición más acotada de marina mercante hace referencia al conjunto de unidades destinadas al transporte de 
mercaderías incorporadas a distintas flotas de armadores que, por lo general, llevan el pabellón del país de la empresa 
transportista a la que pertenecen (Roquero, 1995).
4
bienes utilitarios de larga duración y alto valor agregado unitario, es intensiva en uso 
de capital, su proceso productivo es no seriado y de “ciclo largo”3, requiere mano de 
obra altamente calificada y comprende importantes eslabonamientos productivos. 
Dado el elevado nivel de agregación incorporado en los buques, la complejidad de los 
procesos y la diversidad de ramas industriales que intervienen en la construcción de 
los mismos, podemos decir que la industria naval es una actividad fabril de síntesis. 
Dada esta característica, se calcula que por cada empleo directo generado en esta 
industria, se crean 2 o 3 empleos indirectos en las industrias subsidiarias y de 
servicios a ella asociados.
Según las características de la actividad productiva, la industria naval comprende 
tres grandes sectores: industria pesada, construcción de embarcaciones livianas y 
reparaciones generales. Dados los objetivos de este trabajo, y en relación con el 
transporte marítimo internacional, nos centraremos en el sector de construcción naval 
pesada ya que es el sector que fabrica embarcaciones de más de 1000 TN. de porte 
bruto (TPB4).
Como hemos anticipado, la industria naval se caracteriza por presentar una 
demanda derivada del nivel de actividad y rentabilidad de otros mercados tales como 
el del transporte, el petróleo, la pesca o los servicios de defensa. Asimismo, las 
características del proceso productivo y el considerable tiempo de construcción de los 
buques hacen que su oferta se caracterice por presentar una fuerte rigidez. En el 
sector naviero existe una ciclicidad de los equilibrios/desequilibrios de oferta y 
demanda, debido a una falta de simultaneidad en la producción que causa que la 
oferta sea baja durante la etapa de altos precios de fletes y que se torne alta tiempo 
después provocando la baja de los precios y sobreoferta.
Una industria protegida y subvencionada
Tradicionalmente los países de gran desarrollo naval (Japón, Reino Unido, España, 
Alemania) contaron con importantes mecanismos de protección y subvención para la 
construcción de buques, dada la importancia fundamental que, a nivel económico, 
tenían estas industrias a nivel nacional. Estos instrumentos comprendían subsidios 
oficiales, beneficios impositivos, préstamos a bajísimas tasas de interés y otras tantas 
facilidades tanto para las empresas armadoras como para los astilleros. Este conjunto 
3 Según el tipo de buque y la tecnología implementada en su construcción, el tiempo promedio anual de producción a 
nivel mundial oscila entre los 6 meses y los 3 años.
4 La medida Toneladas de porte bruto (TPB) determina el peso que puede transportar cada buque en concepto de 
carga en mercaderías, más el combustible, el agua, la tripulación y los víveres.
5
de medidas hizo de la industria naval una actividad fuertemente subvencionada. Sin 
embargo, a partir de la crisis económica de 1973 y sus consecuencias sobre esta 
industria, las grandes potencias navales europeas, tal como hemos adelantado, 
comienzan, en la década del 80, a abandonar las prácticas proteccionistas a favor de 
un libre mercado sin intervención estatal.
Hacia 1970, la expansión constante de la demanda de buques posibilitó el pleno 
uso de la carga de tonelaje mundial disponible y el aumento de los fletes. Sin embargo 
esta situación se revirtió a fines de 1973 con la reducción de las exportaciones de 
petróleo de los países árabes y la consiguiente caída de los tráficos de transporte, ya 
que buena parte del transporte marítimo mundial correspondía a carga de petróleo y 
sus derivados. La reducción de entregas de petróleo originó un excedente en la 
capacidad de tonelaje de los buques5 y una caída en el precio de los fletes. La crisis 
derivó en la caída de la demanda de buques petroleros y el posterior declive de la 
industria naval mundial, ya que este tipo de buques representaba en 1975 el 56% de 
los buques construidos (Delelienne, 1980). Esta situación derivó en una fuerte 
recesión mundial y una retracción del comercio internacional que afectó al sector del 
transporte durante los años sucesivos.
La crisis económica tuvo consecuencias directas en el sector, por un lado, sobre el 
nivel de empleo (en los países de la OCDE entre 1975 y 1979 el empleo se redujo en 
cerca de un 30%) y, por otro lado, sobre la capacidad económica y financierade los 
astilleros para introducir nueva tecnología (Delelienne, 1980).
Como consecuencia de la sobreoferta de buques y del excedente de capacidad 
productiva, los tradicionales países constructores europeos (Alemania, Francia, 
Suecia, Reino Unido, Holanda) comenzaron una política de ajuste estructural en el 
sector, basada fundamentalmente en la reducción de los puestos de trabajo. Si bien la 
tendencia hacia el retraimiento de las ayudas estatales en el sector naval de los países 
europeos se venía promoviendo desde principios de los años 706, en la década del 80 
adquiere una nueva centralidad en tanto se propone como solución a la crisis. Por ese 
entonces, las líneas de orientación de las políticas gubernamentales de los países de 
la OCDE en este tema señalan como objetivo principal la “reducción de las 
5 Mientras que hacia 1973 existían 1.800.000 TRB de buques tanque inactivos, en 1975 dicho valor se elevó a 
45.000.000 TRB (Gonzalez Lebrero, 2000). Las TRB (Toneladas de Registro Bruto) determinan el tamaño de los 
buques de acuerdo al volumen de sus maquinarias y equipos.; es decir que sirven para determinar el volumen del 
casco y la superestructura del buque.
6 El “Acuerdo general para la eliminación progresiva de los obstáculos a las condiciones normales de la competencia 
en la industria de la construcción naval” firmado por los países de la OCDE en 1972 ya establecía la intención de 
disminuir las ayudas de origen estatal tales como las subvenciones directas a la construcción, los derechos de aduanas 
o impuestos a la importación y las ayudas de inversión a la reestructuración de las industrias navales (Delelliene, 
1980).
6
capacidades de producción para establecer un término medio entre oferta y demanda 
y fijando como principio el mantenimiento de una competencia leal” (Delelliene, 1980). 
Las principales medidas de reestructuración introducidas en el sector desde 1976 
fueron la reducción de la producción y del empleo mediante despidos inducidos que 
lograron una reducción del 50% del nivel de producción que presentaban a inicio de 
los años 707. 
Desde ese entonces el porcentaje europeo de participación en la construcción 
global ha ido disminuyendo gradualmente hasta alcanzar en la actualidad sólo el 10% 
de participación. Japón, Corea y, desde fines de los años 90, China son, actualmente, 
los principales países productores de buques gracias a la alta productividad de su 
fuerza de trabajo, a la posibilidad de adquirir tecnología en el exterior y a las ayudas y 
subvenciones estatales otorgadas a dicha actividad (Barry Rogliano Salles, 2005; 
Stopford, 2004). A diferencia de Europa, estos países han desarrollado una estrategia 
fuertemente intervencionista sobre sus industrias. A este respecto, la diversidad de 
situaciones actuales entre los productores mundiales de buques demuestra que, en 
última instancia, la política de subsidios y promoción industrial depende de la voluntad 
política de cada país según las prioridades estratégicas de su desarrollo económico8. 
Los estados pueden en este sentido adoptar un proteccionismo a ultranza, una 
apertura total a la libre competencia o una política intermedia entre ambos extremos. 
La regulación del transporte y el fomento de la industria naval a nivel regional
En América Latina, la estrategia de desarrollo basada en la industrialización por 
sustitución de importaciones se articuló en torno a un rol activo desempeñado por el 
estado en la vida económica. La intervención estatal en la producción de bienes y 
servicios y en la regulación del sector privado se sostenían, por aquel entonces, en la 
idea de insuficiencia del mercado para lograr los niveles de acumulación y distribución 
social de la riqueza deseados (Fishlow, 1990). 
Estas directrices generales se aplicaron en diversos mercados. En lo que respecta 
al transporte en general, los países latinoamericanos han aplicado una fuerte 
regulación del sector privado intentando, asimismo, maximizar la participación de las 
7 Cabe señalar, sin embargo, que si los estados de estos países no hubiesen prestado ciertas ayudas encubiertas a este 
sector, los nuevos encargues de buques, en su mayoría, hubiesen sido absorbidos por países en vías de desarrollo 
dados sus menores costos productivos. En este sentido, aunque no se lo afirme directamente, la protección y fomento 
estatal indirectos favorecieron la competitividad de estos países. 
8 A nivel internacional existe un importante debate, en torno al grado y características de la intervención estatal 
deseadas en el sector de la industria naval, entre los partidarios de la “política liberal” de la Comunidad Europea y los 
que defienden las “medidas proteccionistas” de los países asiáticos.
7
empresas nacionales estatales en el comercio nacional e internacional (líneas 
navieras, empresas de aviación comercial, redes ferroviarias y transporte terrestre). 
En lo que respecta al transporte marítimo, la mayoría de los países 
latinoamericanos han adoptado, desde fines de la 2da. Guerra Mundial, diversas 
medidas para fortalecer sus marinas mercantes y así aumentar su participación en el 
transporte de su comercio exterior. Durante la 2da. Guerra Mundial, debido al 
desabastecimiento sufrido en el tráfico de los países latinoamericanos, estos países 
tomaron conciencia de la necesidad de crear marinas mercantes nacionales para 
liberarse de la dependencia exterior y fortalecer sus balanzas de pago a través del 
ahorro de fletes. En los años 60 los gobiernos de orientación desarrollista plantearon la 
preocupación por lograr que América Latina poseyera su propia marina mercante para 
evitar la erogación de divisas en concepto de fletes ya que la mayor parte del tráfico 
marítimo y fluvial se realizaba con flotas extranjeras (Gorban, Herman y Serrato, 
1966). Así, en muchos de los países latinoamericanos se dictaron medidas referentes 
a la reserva de carga9 y se crearon fondos para la marina mercante con el objetivo de 
promover la construcción naval nacional. La aplicación de estas medidas favoreció el 
desarrollo de la flota regional presentando un crecimiento del 300% entre las décadas 
del 60 y el 80. Cabe señalar además que el principal crecimiento en TRB se observa 
en las flotas del estado: mientras que las naves de propiedad estatal representaban en 
1961 el 53% de la flota total, en 1983 ese porcentaje asciende al 67% (Roquero, 
1990). Otro dato que ilustra la fuerte presencia del estado en el sector naval señala 
que en 1974 el 84% de los barcos comprados por las empresas navieras de la región 
fueron adquiridos por empresas estatales (Thomson, 2001). Por ese entonces, la flota 
más numerosa a nivel regional era la de Brasil, seguida por la de Argentina, México, 
Perú y Venezuela.
Desarrollo y evolución reciente de la industria naval nacional
Desde sus inicios, el desarrollo de la industria naval pesada de nuestro país se 
caracterizó por la fuerte intervención del estado. La creación de la Empresa 
Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) en 1923 y su flota de buques tanques para el 
transporte de petróleo, constituyen el primer sector estatal demandante de los bienes y 
servicios de la industria local a la cual se agregaría, en 1941, la Flota Mercante del 
Estado (FME), primera empresa armadora de carácter estatal que comenzará a 
9 La reserva de carga se refiere a la reglamentación que establece que un cierto porcentaje del volumen total de 
mercancías del comercio internacional del país se transporte a través de buques nacionales.
8
demandar servicios de reparación en los talleres de la Armada, embrión de los futuros 
grandes astilleros estatales, y astilleros privados.
En 1943, la FME ya contaba con 28 barcos, ubicándose como el mayor armador 
argentino seguido por el grupo privadoDodero y, en tercer lugar, YPF (González 
Climent, 1973). En 1961, los buques de la Flota Mercante del Estado junto con los de 
la Flota Argentina de Navegación de Ultramar (ex grupo Dodero) pasan a integrar la 
Empresa estatal Líneas Marítimas Argentinas (ELMA), que se convertirá en los años 
sucesivos en el principal cliente de la industria naval local.
La década del 60 constituye un cambio cualitativo en la oferta nacional de buques, 
produciéndose un importante avance en el equipamiento de los grandes astilleros e 
incorporándose mejoras en los procesos productivos. Este crecimiento fue posible, 
entre otros factores debido a la instalación de escuelas técnicas y cursos de 
especialización en la temática naval, que aportaron recursos humanos calificados al 
sector, y a la expansión de importantes ramas industriales que fueron conformando 
una base de proveedores locales para la construcción naval mayor.
Hacia 1963 el sector de construcción y reparación de buques ocupaba a 13800 
personas, de las cuales el 75% eran ocupadas por el sector estatal. Asimismo el 
estado era, por ese entonces, propietario del 90% de la infraestructura y equipos 
industriales relacionados con la construcción y reparación naval (Manera, 1968). Los 
principales astilleros estatales, Astillero Río Santiago y Tandanor, continuaron, durante 
la década del 70, incrementando tanto sus niveles de producción como de ocupación.
Pero el estado no sólo ocupaba un lugar central en el lado de la oferta, sino también 
en la demanda de buques. Hasta principios de los años 80 existió un importante sector 
de armadores de origen estatal que demandaba distintos bienes de la industria naval 
para el tráfico marítimo y fluvial. Este entramado de empresas estatales, que 
constituían una demanda cuasi-cautiva para la industria local, estaba compuesto por: 
- Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF): incluía el transporte petróleo crudo y 
sus derivados a los centros de procesamiento y comercialización en navegación 
costera y fluvial.
- Empresas Líneas Marítimas Argentinas (ELMA): dedicada al tráfico de ultramar 
en general.
- Sociedad de Transportistas Navales: realizaba tráficos costeros internacionales 
y de cabotaje.
- Subsecretaría de la Marina Mercante y Secretaría de Estado de Intereses 
Marítimos: realizaba tráficos de ultramar de mercaderías a granel.
9
- Empresa Flota Fluvial del Estado Argentino: dedicada a los tráficos fluviales 
internacionales y de cabotaje. 
- Yacimiento Carboníferos Fiscales (YCF): incluía el transporte del carbón.
- y Empresa Ferrocarriles del Estado Argentino: poseía un trasbordador de 
vagones ferroviarios 
Este conjunto de empresas constituía el núcleo fuerte de la demanda de industria 
naval. ELMA era el principal armador del país con una flota que representaba el 25% 
de la marina mercante nacional. En segundo lugar se ubicaba YPF comprendiendo 
algo más del 15% del armamento nacional. Siendo los principales astilleros también 
propiedad del estado, quedaba conformado, así, un extenso entramado productivo y 
comercial de carácter estatal que se vio completamente desarticulado a partir de la 
desaparición y/o privatización estas empresas.
Como observa Pérez Pradal (2001) en su investigación sobre el Astillero Río 
Santiago, hasta mediados de los años 80 en Argentina existió “un conjunto de 
regulaciones orientadas a estimular un desarrollo `equilibrado´ de la marina mercante 
y la industria naval, las cuales operaban bajo un esquema de mercado de alta 
participación de empresas públicas, tanto en el mercado naviero como en la propia 
industria naval”. La posterior ruptura de este “circuito estatal” implicó, para la industria 
naval, la pérdida de gran parte de su mercado.
A partir de este breve recuento, podemos señalar que el desarrollo, reciente, de la 
industria naval argentina ha estado íntimamente vinculado a la acción del estado y a la 
existencia de un entramado industrial nacional que pudo satisfacer sus requerimientos.
La política naviera nacional. El marco protectorio del tráfico marítimo y la 
industria naval
Según González Lebrero (2000), la política naviera forma parte del marco más 
general de la política económica nacional. Entre otros, los objetivos básicos de esta 
política deben ser “asegurar la estabilidad del tráfico marítimo del país, asegurar la 
capacidad, regularidad, continuidad y eficiencia de los servicios marítimos que 
atienden ese tráfico, y asegurar el desarrollo de una industria naval propia adecuada a 
las necesidades nacionales y a las posibilidades de prestación de sus servicios a 
terceros no nacionales”.
10
La política naviera, tanto de países desarrollados como subdesarrollados, ha estado 
desde siempre ligada a la regulación, por parte del estado, de lo referente a la reserva 
de carga y a la exclusividad de los tráficos marítimos. Como hemos señalado, 
podemos concluir, de acuerdo a la bibliografía consultada, que tanto el tráfico marítimo 
como la industria de la construcción naval de los países han estado tradicionalmente 
ligados a las políticas estatales. 
En lo que respecta a nuestro país, Argentina ha dictado, desde los años cuarenta, 
diversas disposiciones legales de protección para los buques de su bandera, que 
garantizaban la posibilidad de ejercer su derecho a participar en el tráfico marítimo. La 
primera de ellas surge en 1948 con el decreto Nº6087 el cual disponía que las 
importaciones hechas por el estado argentino debían hacerse preferentemente por 
barcos de bandera argentina mientras que las exportaciones serían transportadas 
únicamente por barcos nacionales. Asimismo, la política naviera argentina ha 
favorecido la construcción de buques en el país, optando, al menos en lo que respecta 
al sector estatal, por la adjudicación de órdenes a favor de los astilleros nacionales por 
sobre los extranjeros.
Pero fue en los años 60 que la legislación nacional se propone firmemente proteger 
la producción local, incorporando diversas medidas de promoción a la industria naval y 
a la marina mercante nacional. Así, se establecieron por ley, distintas pautas de 
fomento al sector que incluyeron regímenes de exenciones impositivas, limitaciones a 
la importación de buques y obligación de construcción en el país. Entre las medidas 
más importantes cabe citar las siguientes: 
- Creación del Fondo Nacional de la Marina Mercante. A través del Decreto de Ley 
Nº 6677/63 de 1963 (luego reestructurado en 1972), se crea el “Fondo Nacional de la 
Marina Mercante” (FNMM), con el objetivo de generar para la industria naval local 
condiciones de competitividad internacional en materia de precios. Esta medida fijaba 
gravámenes a los fletes de importación y exportación, en un 12% y un 2% 
respectivamente sobre el valor final del flete, con el objetivo de crear un fondo 
destinado a otorgar créditos a armadores privados nacionales para la construcción, 
reparación o transformación de buques en astilleros nacionales y a otorgar subsidios a 
astilleros nacionales para la construcción de buques que “satisfagan requerimientos de 
interés nacional”. Dicho subsidio (no reintegrable) estaba destinado a cubrir la 
diferencia entre el precio internacional de construcción de buques y el precio local que, 
por ese entonces, llegaba al 50%. La ley 22.374 de 1981 dejó sin efecto real al 
sistema del Fondo Nacional de la Marina Mercante al eliminar los ingresos originados 
11
directamente en los fletes de ultramar. Se mantuvo la vigencia de dicho fondo pero en 
lugar del sistema de ingresos automáticos se puso en vigencia el aporte del Tesoro 
Nacional lo cual restó agilidad al sistema. 
- Promulgación de la Ley de Reserva de Cargas.La Ley 18.250 de 1969, 
modificada y reglamentada por el decreto 6942/72 establecía que la totalidad de las 
importaciones oficiales y la importación privada, financiada por cualquier organismo de 
crédito del sistema estatal o que gozara de cualquier tipo de beneficio, debían ser 
transportadas en buques de bandera argentina. Esta ley fue complementada en 1973 
con la ley de Promoción de la Marina Mercante Nº20447 que asentaba el derecho de 
la república Argentina a transportar en buques de su propia bandera el 50% del total 
de su comercio exterior efectuado por agua. La ley de reserva de cargas fue 
fundamental en el sector, al otorgarle a la marina mercante nacional una importante 
cuota de poder en los tráficos internacionales.
- Promulgación de la Ley de Industria Naval. En 1972 se promulga la Ley 19.831 
que, con el objetivo de “promover la industria naval a fin de aumentar su eficiencia y la 
de sus industrias concurrentes”, dispone la exención de los derechos de importación a 
“los materiales y bienes de capital de uso naval, así como también a la de materiales, 
herramientas, maquinarias y elementos para el equipamiento de astilleros y talleres 
navales que no produzca la industria nacional” (Ley 19831).
- Incorporación prioritaria de la industria naval al régimen crediticio del Banco 
Nacional de Desarrollo a través de la modalidad de crédito naval (decreto 4367/73) 
En síntesis, este conjunto de medidas afirmaba el derecho de la nación a 
transportar en buques nacionales el 50% de su comercio exterior, reforzaba la reserva 
de cargas a favor del armamento nacional, daba prioridad a la actividad armadora 
estatal y fomentaba la industria naval local a través de normas generales y taxativas; 
es decir, protegía a la actividad nacional evitando la fuga de divisas al exterior por 
concepto de fletes. 
Cambios en las reglas de juego. La desregulación del transporte marítimo 
A pesar de su éxito inicial, la estrategia de industrialización por sustitución de 
importaciones implementada en varios países latinoamericanos no fue viable en el 
largo plazo, lo cual favoreció la llegada de los “aires de cambio” liberales que tendieron 
a demonizar el papel intervencionista del estado en la economía y a enfatizar las 
virtudes de la “mano invisible” del mercado (Fishlow, 1990). Así el énfasis estuvo 
12
puesto en los costos y no en los resultados de la acción estatal. A lo largo de los 
últimos 15 años, con el objetivo de “lograr que el mercado funcione”, los gobiernos han 
vuelto atrás con sus políticas regulatorias sobre diversos mercados, favoreciendo, 
junto con la apertura de la economía, el libre juego de la oferta y la demanda.
En nuestro país, podemos identificar al menos tres elementos fundamentales que 
operaron en la estrategia económica de largo plazo desde fines de los años 80: la 
privatización de empresas públicas proveedoras de bienes y servicios, la 
desregulación, o reconfiguración del marco regulatorio10, de la economía en general, y 
de sectores y mercados, en particular, y la profundización del proceso de apertura 
externa (Aspiazu, 1995). Dichos elementos tuvieron una impronta fundamental sobre 
el sector industrial, modificando de manera radical tanto su nivel como su 
composición11.
Asimismo, el papel del sector público en la economía fue profundamente 
transformado a partir de la promulgación de la ley 23.696 de Reforma del Estado, que 
implicó la apertura de nuevos mercados a la actividad privada a través de la 
privatización de empresas públicas y del otorgamiento de subsidios a determinados 
sectores (Aspiazu, 1995).
En el sector de transporte, el discurso liberal, con el argumento de que las 
empresas privadas, a diferencia de las estatales, son, naturalmente, más eficientes ya 
que buscan evitar la bancarrota, permeó las decisiones políticas de desregulación y 
desestatización aplicadas al sector. Entre estas medidas cabe señalar la privatización 
de las empresas navieras estatales de transporte, la derogación del régimen de 
reservas de carga y la cesión a manos privadas, principalmente a capitales 
internacionales, de la gestión de la infraestructura y terminales portuarias12. 
En nuestro país, las anteriores legislaciones de corte proteccionista se derogaron 
en 1991, con los decretos 1772/91 y 2284/91. El primero de estos decretos autorizó a 
los armadores argentinos a solicitar, por el término de dos años, el cese de bandera de 
los buques de matrícula nacional para poder matricularlos en registros extranjeros. El 
decreto 2094/93 prorrogó esta disposición que asumió finalmente el carácter de 
10 En términos generales la desregulación no implicó la regulación propia de los mecanismos del mercado sino que 
por el contrario, como señala Aspiazu (1995), la regulación “se transfirió a determinados agentes económicos que, 
por la propia morfología de los mercados y su posicionamiento oligopólico, cuentan con amplios márgenes para 
regular el funcionamiento de los mismos”.
11 En términos generales, las consecuencias de la implementación de estas políticas fueron la concentración de la 
propiedad, consolidación de nuevos monopolios y oligopolios, reestructuración regresiva y pérdida de dinamismo del 
sector industrial (Kosacoff 2000).
12 Cabe señalar que dentro de esta tendencia general en el transporte marítimo de la región, podemos encontrar 
excepciones como el caso de Brasil y México, donde, debido a la existencia de empresas petroleras estatales con flota 
propia, la participación estatal en la flota nacional sigue siendo mayoritaria: 80% en el caso de Brasil y 53% en 
México (Thomson, 2001). 
13
permanente con el decreto 2733 del mismo año. Durante la vigencia de este régimen 
de excepción los buques que optasen por el nuevo mecanismo (cese de la bandera 
argentina y asunción de alguna bandera de conveniencia) se consideraban como 
inscriptos en la matrícula nacional a los efectos de su intervención en tráficos 
conferenciados y en “todo régimen preferencial aplicable a los buques de bandera 
nacional”. En este sentido, los armadores nacionales se beneficiaban, por un lado, con 
la opción de cambio de bandera y la posibilidad de reducir así los costos de su 
actividad, y, por otro lado, con la garantía de utilizar el tráfico correspondiente a 
buques de bandera argentina.
Este decreto introdujo, al mismo tiempo, la flexibilización laboral en la 
administración de los buques. El personal de a bordo que se adherían a este 
mecanismo podía optar entre darse por despedidos o solicitar una licencia sin goce de 
sueldo. En este último caso el trabajador podía ser empleado en el buque pero bajo el 
régimen de trabajo y las condiciones salariales estipuladas en un contrato laboral 
según el régimen legal del nuevo registro de matrícula. 
El decreto 2284/91, por su parte, estableció la derogación de la ley de reserva de 
carga para armadores argentinos, estableciendo que “la administración pública no 
debe disponer de medidas que interfieran en la libre oferta y demanda ni obstaculicen 
el incremento de la oferta de servicios y transporte”. 
Por otra parte, los Decretos Nº 1.493/92 y 343/97 instituyeron un régimen de 
importación temporaria de buques libre de aranceles y otros cargos, que, en la 
práctica, implicó la desaparición de la demanda de construcción de buques en el 
mercado local. El decreto 1493/92 que disponía la creación del Registro de Buques y 
Artefactos Navales extranjeros, garantizaba a los buques incorporados el derecho a 
ser considerados de bandera nacional a todos los fines de navegación, comunicación 
y comercio. 
Así, con el propósito de modernizar las flotas de los armadores nacionales,bajando 
los costos de su explotación, el gobierno procuró facilitar el uso de barcos extranjeros 
por parte de firmas nacionales. Aquí también se sostuvo la línea argumental de corte 
liberal: la reducción de costos permitiría a los armadores argentinos incrementar su 
oferta para poder así alcanzar los niveles de competencia internacional. De acuerdo a 
estas medidas los armadores nacionales estarían, ahora, en mejores condiciones para 
adaptarse a las constantes fluctuaciones del mercado naviero, competir en el mercado 
y, así, aumentar su participación en el total de fletes generados. Sin embargo, las 
estadísticas muestran una tendencia opuesta. Las medidas implementadas no sólo no 
14
pudieron revertir la tendencia descendente observada desde 1987 sino que la 
profundizaron 
Una de las consecuencias directas que tuvo dicha legislación, como puede 
observarse en el Gráfico 1, fue el masivo abandono de la bandera argentina por parte 
de los armadores nacionales. Si comparamos los extremos de la serie, la caída 
ocurrida en el registro nacional de los buques se hace evidente: mientras que en 1978 
la flota nacional estaba compuesta por 209 unidades de más de 1000 TRB, en el año 
2003 sólo se registran 17 buques bajo bandera nacional (Delú, 2003). El reemplazo de 
bandera argentina se realizó a favor de las banderas denominadas “de conveniencia” 
las cuales presentan un alto grado de flexibilidad en los aranceles, regímenes 
laborales y controles de las embarcaciones, todo lo cual favorece la reducción de 
costos de explotación de los buques, maximizando la ganancia de las empresas 
armadoras.
Gráfico 1: Cantidad de buques registrados bajo bandera 
argentina (1970-2003)
0
50
100
150
200
250
19
70
19
73
19
76
19
79
19
82
19
85
19
88
19
91
19
94
19
97
20
00
20
03
UNIDADES
Fuente: Para el período 1970-88, Dirección nacional de Planeamiento, Secretaría de Marina Mercante. Centro 
Marítimo de Armadores Argentinos - memoria 1988. Para el período 1988-2003, Delú (2003).
Nota: Se computan únicamente los buques de más de 1000 TRB.
Estas medidas de desregulación, a su vez, fueron acompañadas por políticas de 
apertura a las líneas de transporte marítimo internacionales. Así los grandes 
operadores, como Grupo Hamburg Sud, Grupo CSAV o Mediterranean Ship Co., 
15
desplazaron del mercado a los armadores nacionales a través de una fuerte política de 
fijación de precios. 
En síntesis, los diferentes decretos de corte desregulacionista introducidos en el 
sector provocaron tres movimientos complementarios: la caída del porcentaje de 
buques bajo bandera argentina, la reducción de la demanda de construcción de 
buques en el país y la concentración del tráfico marítimo en los grandes agentes 
navieros.
En cuanto a la participación de los buques nacionales en el mercado de fletes del 
comercio internacional, Argentina paso de absorber el 43.9% del monto total en 1980 a 
sólo el 6.3% en el 2002. Esto se traduce en el pago, en los últimos años, de cerca de 
3.000 millones de dólares anuales por parte de Argentina a armadores extranjeros que 
construyen sus buques fuera del país, lo cual tiene un efecto fuertemente negativo en 
la balanza de pagos. En el año 1997, donde se registra el nivel más alto de fletes 
generados, de los US$ 3.600 millones que el país gastó en fletes marítimos, los 
buques argentinos sólo absorbieron 160 millones, lo cual representa el 4,4% del total, 
dejando el resto en manos de armadores extranjeros. Así, en un mercado de fletes en 
expansión la participación de la bandera argentina, como se puede observar en el 
Gráfico 2, es la peor de la historia. Dicho de otro modo, la desregulación del mercado 
y, particularmente, de la reserva de cargas, resultó funcional a las flotas extranjeras.
Gráfico 2: Participación de bandera nacional y 
extranjra en fletes generados en el comercio 
exterior (1980-2002) 
0
20
40
60
80
100
120
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
 BANDERAS EXTRANJERAS
BANDERA NACIONAL
16
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, Secretaría de Programación Económica, 
Ministerio de Economía, citada en Delú (2003).
Elaboración propia
Asimismo este conjunto de políticas desregulacionistas fue acompañado por la 
privatización de la mayor parte de los grandes puertos y la concesión a manos 
privadas de las principales vías navegables. En definitiva, durante la década del 90, el 
control anteriormente ejercido por el estado sobre el sector de transporte marítimo y 
fluvial fue cedido casi por completo a manos privadas. 
Finalmente los decretos 1493/92 y 343/97 fueron derogados en 1999 por la ley 
25230. Sin embargo la situación del sector parecía no haber mejorado en absoluto: los 
armadores nacionales que, con el objetivo de maximizar sus ganancias, habían 
importado buques de alto promedio en la edad de uso se encontraban ahora con una 
flota envejecida y, ahora, sin la posibilidad de renovación vía importación. El objetivo 
teórico de los decretos señalados, a saber, favorecer la modernización y renovación 
de la flota nacional, no parece haberse cumplido; por el contrario el balance de la 
década del 90 es netamente negativo: una industria naval cercenada que perdió su 
anterior capacidad productiva y una marina mercante con flota envejecida que no 
puede competir frente a las grandes empresas internacionales.
En el año 2004 se instrumentan nuevas medidas desde el estado. El decreto 
1010/2004 deroga al decreto 1772/91 y dispone el restablecimiento del tratamiento de 
bandera nacional a los buques y artefactos navales de bandera extranjera arrendados 
a casco desnudo bajo el régimen de importación temporaria por armadores argentinos. 
Este decreto es acompañado por otras dos medidas que intentan, en conjunto, 
revertir la crítica situación del sector naval: la implementación del Leasing Naval que 
financiará la construcción de embarcaciones pesadas en astilleros argentinos y la 
financiación, a través del programa Más y Mejor Empleo del Ministerio de Trabajo de la 
Nación, del costo de capacitación del personal del sector. A pesar de que este nuevo 
decreto fue anunciado, tanto por el gobierno como por los medios de comunicación 
como el pivote del resurgimiento de la industria naval y la consiguiente creación de 
miles de nuevos empleos13, creemos que todavía no se han enfrentado los verdaderos 
desafíos productivos y tecnológicos que tiene por delante la industria naval nacional.
13 Veamos por ejemplo la postura optimista de los dirigentes de la FINA expresada en un artículo del diario La 
Nación: “Datos de FINA prevén que este programa permitiría la creación de 15.000 nuevos puestos de trabajo de 
forma directa y 10.000 nuevos empleos en la industria navalpartista. Además, se incorporarían a la marina mercante 
21 buques y 120 artefactos navales sin propulsión, y nuevas unidades como barcazas, remolcadores, barcos con 
capacidades de entre 250 y 500 TEU (unidad de medida equivalente a un contenedor de 20 pies) y embarcaciones 
multipropósito, entre otros (La Nación 20/10/2004)
17
El impacto de la desregulación sobre el sector de construcción naval
Las medidas de desregulación implementadas afectaron de manera compleja y 
heterogénea al sector industrial14. En el caso que aquí nos compete, el de la industria 
naval, la aplicación de estas políticas, sumado al contexto de crisis que esta industria 
atravesaba a nivel internacional, tuvo importantes consecuencias sobre su desempeño 
productivo. Tanto los niveles de producción como los de empleo se vieron fuertemente 
reducidos a raíz de los cambios introducidos en la política naviera desde comienzos de 
los años 90 llevando a la industria naval nacional, y a su industriaauxiliar, a una 
situación claramente regresiva. La derogación de los regímenes de promoción y 
franquicias especiales tuvo efectos claramente negativos en el sector ya que se 
eliminó el marco protectorio en el que se desenvolvía dicha industria15. En este 
sentido, y en un contexto de regulación de precios vía apertura de la economía, 
debemos hablar de una reestructuración regresiva del sector (Schorr, 2005).
En lo que respecta a la producción, durante la vigencia del régimen de importación 
se calcula que ingresaron al país unos 200 buques extranjeros, principalmente barcos 
de pesca que, en el período 1990-2001 representaron el 42.2% de la composición del 
total de importaciones del sector (FINA 2001). Para el mismo período, sólo una docena 
de buques se construyeron en el país y solamente dos de ellos de proporciones tales 
que pueden ser incluidos en el sector de industria naval pesada (La Nación, 4/4/00). 
La balanza comercial del sector exhibió a lo largo de la década un saldo negativo; 
entre 1990 y 2001 ingresaron 460.9 millones de dólares por exportaciones frente a los 
820 millones de dólares egresados en importaciones, lo cual arroja un saldo negativo 
de 360 millones de dólares (UIA, 2005).
A su vez, la introducción masiva de importaciones en el sector produjo fuertes 
cortes en la cadena productiva nacional. Frente a la anterior etapa de desarrollo 
caracterizada por una importante integración productiva, la sistemática ruptura del 
entramado industrial derivó en la desarticulación de la industria auxiliar y en el 
aumento general de los costos de los bienes de producción (Schwarzer, 1995; 
Kosacoff, 2000). Esta situación tuvo efectos directos en el caso de la industria naval; 
los sectores nacionales proveedores de insumos y materias primas se redujeron o 
14 A pesar del impacto negativo que la desregulación tuvo sobre ciertos sectores específicos, algunos autores 
sostienen que esta política ha traído aparejada una relativa mejoría en la competitividad global de la industria 
(Aspiazu, 1995)
15 Cabe señalar que la derogación de estos regímenes de promoción sectorial también afectó a la industria 
aeronáutica, de maquinaria vial y siderúrgica.
18
directamente desaparecieron provocando un importante aumento en los costos de 
producción debido a la necesaria importación de estos insumos16. 
Dada la recesión productiva existente en el sector, buena parte de los astilleros 
nacionales reestructuró sus actividades hacia el sector de reparaciones navales. Otro 
amplio conjunto se vio obligado a reducir su capacidad productiva o, directamente, a 
cerrar sus puertas. Varios grandes astilleros, entre los que podemos nombrar a 
Alianza, Principe-Menghi-Penco, Corrientes, Domecq García, Mestrina y Astarsa, 
cerraron sus puertas durante los primeros años de la década del 90, reduciéndose el 
promedio histórico de ocupados por establecimiento de 32 a sólo 7 (UIA, 2005).
A partir de los datos provistos por los últimos censos económicos podemos realizar 
un primer análisis de la evolución de la industria naval nacional. Aunque estos datos 
no comprenden todo el período de desregulación analizado, ya que el último censo del 
cual se dispone información es el de 1994, podemos, sin embargo, advertir las 
grandes tendencias presentes en el sector. 
Cuadro1
SECTOR DE LA CONSTRUCCION Y REPARACION DE BARCOS
DATOS CENSALES
CNE AÑO Establecimientos Ocupación Asalariados Ocup/Estab. Asalar/Ocup.
1974 327 10568 9846 32.3 93.2%
1985 326 10201 9573 31.3 93.8%
1994 301 2210 1582 7.3 71.6%
DIFERENCIAS
85 - 74 -1 -367 -273
94 - 85 -25 -7991 -7991
VARIACION %
85 - 74 -0.3% -3.5% -2.8%
94 - 85 -7.7% -78.3% -83.5%
16Se calcula que el costo de construcción de embarcaciones pesadas está compuesto en un 35% por costos de mano 
de obra y servicios adicionales y en un 65% por equipos, insumos y materiales de construcción. Como consecuencia 
de las políticas de promoción a la importación y el consiguiente desmembramiento del tejido industrial local, 
actualmente la industria naval nacional importa gran cantidad de insumos entre los que cabe mencionar las bombas 
especiales, máquinas de timón, grúas de carga, equipos electrónicos y de navegación y, principalmente chapas y 
perfiles navales. La ponderación de este último insumo es importantísima ya que constituye cerca del 50% del costo 
total del buque.
19
Fuente: INDEC Censos Económicos 1974, 1985 y 1994. Elaborado por FINA (2001). 
Como podemos observar en el cuadro 1, entre 1974 y 1985 se observa un 
comportamiento estable del sector tanto en el número de establecimientos como en el 
nivel de ocupación, con una pequeña variación negativa en este último del 3.5%.
A diferencia de la etapa anterior las cifras del censo de 1994, con información 
correspondiente a 1993, muestran una clara contracción del sector. Si bien, entre 1985 
y 1994, la reducción en el número de establecimientos no parece significativa (los 25 
astilleros que desaparecen no llegan a representar el 8% del total), al observar los 
datos referentes a la ocupación podemos observar una reducción del 78% de la 
ocupación total y del 84% de la mano de obra asalariada así como también del 
promedio de ocupados por establecimiento. Es decir que, los datos hacen suponer que 
durante ese período se cerraron o, al menos contrajeron fuertemente su nivel de 
ocupación los grandes establecimientos que ocupaban un alto porcentaje de mano de 
obra. De acuerdo a información provista por otras fuentes17 podemos suponer que esta 
es la principal causa que explica la caída de la ocupación en este período, aunque 
también se debería, en segundo término, a la reducción del empleo en los astilleros 
más pequeños que continuaron en actividad.
Otro de los argumentos que puede sostener esta afirmación es la importante 
reducción observada en el porcentaje de asalariados empleados, que pasó del 93.8% 
en 1985 al 71.6% en 1994. Este dato muestra que la mayor pérdida de empleo tuvo 
lugar en grandes astilleros ya que entre las firmas pymes, dedicadas, en su mayoría, a 
la reparación de buques pequeños, el porcentaje de no asalariados es 
tradicionalmente más alto. Así, si desagregamos esta información, según el CNE de 
1994, tenemos que los puestos de trabajo asalariados en el sector de “Construcción y 
reparación de embarcaciones de recreo y deporte” representan el 58% del total, 
mientras que en el sector de “Construcción y reparación de buques” alcanza al 75% 
del total de puestos de trabajo18.
Por otro lado, la reducción neta de la producción derivó en el cierre de las escuelas 
de aprendices y técnicos que aún conservaban algunos astilleros. Esta situación, 
17 Hemos triangulado la información del Censo con datos provenientes de fuentes específicas del sector; por ejemplo, 
Informe FINA (2001) y UIA (2005). De acuerdo a estas fuentes hacia 1986 los principales astilleros que componían 
el sector de la industria naval pesada eran ALIANZA, DOMECQ GARCIA, ALNAVI, AFNE, ASTARSA, 
CORRIENTES, MESTRINA, CONTESSI, NAVALTEC, VANOLI y TANDANOR (Boletín del Centro Naval, 
1987). Hacia 1990 sólo permanecían en funcionamiento los astilleros estatales ARS y TANDANOR (privatizado 
unos años más tarde) y los astilleros privados ASTARSA, ALIANZA y CONTESSI.
18 Recordemos que recién en el censo de 1994, la clasificación CIIU Revisión 3, permite diferenciar entre el sector 
“Construcción y reparación de buques” (35110) y el de “Construcción y reparación de embarcaciones de recreo y 
deporte” (35120). En los censos anteriores se utiliza el código 38410 que abarca, sin discriminar, a ambos sectores en 
la categoría “Construcciones navales y reparación de barcos”.
20
sumado a la caída de la ocupación, derivóen la pérdida de mano de obra calificada en 
el sector, truncándose el recambio generacional de los operarios.
A falta de datos censales actuales, hemos utilizado fuentes más específicas para 
ver cómo ha sido la evolución del sector, en términos del nivel de ocupación, 
producción y precio de los buques, entre el año 1993 (año referente del último censo 
económico) y el 2001. 
CONSTRUCCION Y REPARACION DE BUQUES
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
140.0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Año
In
di
ce
 1
99
3=
10
0
Producción Ocupación Precios
Producción
Ocupación
Precios
Fuente: Centro de Estudios de la Producción de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería. Elaborado por FINA 
(2001). 
A partir de este gráfico podemos observar que, mientras los precios de los buques 
se mantienen constantes durante el período considerado, el nivel de producción 
registra un descenso del 76% respecto a 1993, año en que ya se registraban niveles 
muy bajos (INDEC, 1997). En lo que respecta a la ocupación, a pesar de su tendencia 
descendente entre 1994 y 1997, parece haber recuperado, hacia el final del período, 
los valores, también bajos, de 1993. 
Actualmente la Argentina cuenta con alrededor de 100 astilleros y talleres de 
reparación y/o construcción en operaciones. Sin embargo sólo dos astilleros, el 
21
Astillero Río Santiago y el complejo Tandanor, tienen capacidad instalada para realizar 
construcciones navales pesadas (UIA, 2005). Según los representantes de los 
distintos sectores gremiales y patronales se calcula que la industria naval local ocupa 
actualmente entre 4 mil y 7 mil trabajadores de manera directa, pero que aún se 
encuentra funcionando utilizando el 60% de su capacidad instalada (UIA, 2005).
A modo de conclusiones
Los distintos decretos promulgados sobre el sector naval durante la década del 90 
fueron favorecidos por discursos políticos y académicos de corte liberal. Dados los 
“cambios en la competitividad mundial” estos sectores sostenían que, para el 
desenvolvimiento competitivo de la economía nacional, se hacía necesaria la 
implementación de la “filosofía de la desregularización”. En este sentido, se 
promulgaba que “debe existir un dimensionamiento óptimo de la industria naval en 
función de las demandas internas y externas, la equiparación de su eficiencia a nivel 
internacional y la necesidad lógica de permitir al armamento nacional su expansión en 
base a la máxima rentabilidad de los patrimonios netos empresarios” (Roquero 1990). 
Este posicionamiento teórico también fue enarbolado por diferentes organismos 
internacionales. Jan Hoffmann, por aquel entonces especialista en transporte marítimo 
de la CEPAL, señalaba que “debería ser el mercado internacional el que determine 
qué empresas de qué países serán exitosas. Lo más importante para la política es que 
las compañías sean lo más competitivas posible sin subsidios que, a la larga, son 
financiados por otros sectores del país que pierden eficiencia” (La Nación, 9/11/99). 
Podemos en estos discursos encontrar el argumento tradicionalmente esgrimido por 
los sectores productivos y comerciales favorecidos con la apertura del mercado: sólo 
se puede ser competitivo a nivel mundial a través de la importación de bienes, planteo 
este que se basa en el principio de las ventajas comparativas estáticas según el cual 
cada país debería dedicarse únicamente a la producción de aquellos bienes que les 
resultaran menos costosos (Schorr, 2005).
Sin embargo, el recuento de las medidas adoptadas en el sector naval durante los 
años 90 nos aleja de la visión de un estado no intervencionista que promueve 
únicamente el libre juego de la oferta y la demanda. Por el contrario, el análisis de este 
sector nos presenta un estado que cambia su direccionalidad en la regulación del 
mercado, favoreciendo ahora a nuevos agentes productivos y, especialmente, 
comerciales. Así, las medidas implementadas en los años 90 favorecieron, por un 
lado, a los armadores nacionales, quienes redujeron sus costos de producción gracias 
22
al charteo de buques extranjeros y al cese de la bandera, y, por otro lado, a las 
empresas navieras trasnacionales, que fueron ocupando, en un contexto de 
crecimiento del comercio exterior argentino, cada vez mayor lugar en el mercado de 
transporte. 
Como pudimos observar, parte del existente debate en el sector del transporte 
marítimo y la industria naval se centra en torno al grado de intervención estatal 
deseable. Los diferentes actores ejercen presión sobre el estado con el objetivo de 
adecuar sus propios intereses a las variaciones de la coyuntura económica nacional y 
del mercado internacional. En este sentido, y a partir del análisis aquí expuesto, cabe 
recordar que nada hace suponer que la intervención del estado, necesariamente, 
derive en el fracaso de los mecanismos del mercado. Por el contrario, como bien 
evidencian las experiencias de industrialización del sudeste asiático, la acción estatal 
efectiva, a través de una real estrategia de desarrollo, puede promover una exitosa 
orientación de la economía. 
Tal como advertía Fishlow en 1990, alcanzar el equilibrio macroeconómico, tal 
como se propusieron las políticas liberales de los años 90, no garantiza por si solo el 
desarrollo económico de los países. Para ello, especialmente en nuestro caso, el 
estado debe ser rediseñados sobre nuevos principios; el nudo del problema no 
consiste simplemente en “deshacerse del estado” sino en encontrar la manera de 
volver al sector privado más eficiente. El análisis que aquí presentamos da muestras 
claras de las graves consecuencias que puede causar, en materia de producción y 
empleo, el retraimiento del papel del estado de sectores económicos estratégicos.
En este sentido, creemos que una de las principales medidas que favorecerán el 
crecimiento de la producción en el sector naval será la proveniente de la legislación 
que disponga el estado nacional con respecto a la regulación del transporte marítimo. 
Los instrumentos para lograr la reactivación económica no dependen exclusivamente 
de las oportunidades de mercado sino también, al menos en este sector, del papel 
jugado por el estado en su doble rol de regulador y demandante de bienes.
En términos más generales se trata de preguntarse si el nuevo modelo económico, 
post-convertibilidad, implementado desde el 2002 supone un cambio radical con 
respecto a las políticas promovidas por el modelo de los 90, especialmente en lo que 
atañe al rol jugado por el estado en la economía. En el sector industrial el debate 
puede plantearse de la siguiente manera: ¿Se impulsa un proceso de 
reindustrialización basado en nuevos cimientos o, por el contrario, se profundiza la 
tendencia a la reprimarización industrial?. La recuperación de procesos de 
23
industrialización sustitutivos de bienes finales, creemos, sólo podrá consolidarse con la 
redefinición del grado de apertura de la economía y la implementación de medidas 
proteccionista en ramas estratégicas de la estructura productiva. Para ello, sin 
embargo, es necesario reconstruir ciertas capacidades estatales y, así, consolidar un 
nuevo tipo de estado que dirija activamente el desarrollo económico nacional a favor 
de los sectores populares.
24
Bibliografía consultada
Aspiazu, Daniel (1995), “La industria argentina ante la privatización, la desregulación y la 
apertura asimétrica de la economía”, en Aspiazu, D. y Nochteff, H. (1995), El desarrollo 
ausente. FLACSO, Edit. Norma, Bs. As.
Barry Rogliano Salles (2005), The shipbuilding market in 2004. http://www.brs-
paris.com/annual/newbuilding-a.html
Coscia,Santiago (1981), La industria naval pesada: desarrollo y perspectivas del mercado 
argentino. Banco Nacional de Desarrollo. Gerencia de Investigaciones Económicas, Estudios 
Sectoriales. BANADE, Bs. As.
Dassis (2004), Dictamen complementario, “Leadership 2015”. Consejo Económico y Social 
Europeo, Bruselas, 2004. http://www.esc.eu.int
Delelienne, Jacques (1980), La crisis de la industria de la construcción naval y sus 
perspectivas. International Symposium on Industrial Policies for the 80s, OCDE. Ministerio de 
Industria y Energía de España. Madrid, 1980.
Delú, Roberto (2003), Compendio estadístico de la navegación (inédito).
Diario La Nación, Comercio Exterior. Artículos varios (1997-2005).
FINA (2001), Evolución reciente de la industria naval argentina. Documento de trabajo. 
Federación de la Industria Naval Argentina.
Fishlow, Albert (1990), “The Latin American State” en The Journal of Economic Perspectives, 
Vol. 4, No.3 (Summer 1990). http://www.jsot.org/
González Climent, A. (1973), Historia de la industria naval argentina. AFNE, Buenos Aires. 
González Lebrero, R. (2000), Manual de derecho de la navegación. Edición Desalma, Bs. As.
Gorban, S., Helman, E. y Serrato, E. (1966), La industria naval latinoamericana: un ensayo de 
complementación económica. Universidad Nacional del Litoral. Facultad de Ciencias 
Económicas, Comerciales y Políticas. Rosario.
INDEC (1997), Censo Nacional Económico 1994. Total del país. INDEC, Ministerio de 
Economía. Bs. As.
Kosacoff, B.[edit.](2000), El desempeño industrial argentino más allá de la sustitución de 
importaciones. CEPAL, Oficina en Bs. As., 2000.
Manera, E. (1968), “Aspectos económicos de la industria naval”, en Morell y otros (1968), 
Intereses marítimos argentinos. 1er. Seminario de Estudios sobre Transporte por Agua. Centro 
Naval, Instituto de Publicaciones Navales. Bs. As., 1968.
Marti Garro, Lucila (2003), "Barcos a la mar. Industria naval: principio de reactivación". 
www.lanacion.com.ar (25 de mayo de 2003).
Neffa, Julio C. (2000), "Crisis y emergencia de Nuevos Modelos Productivos", en CLACSO, GT 
Trabajo, sujetos y organizaciones laborales, Biblioteca Virtual.
Novick, M. y otros (1988), "Reconversión y cambio en las relaciones laborales en las empresas 
públicas sujetas a procesos de reestructuración y /o privatización". Proyecto PNUD.
Pérez Pradal, Cecilia (2003), "Contra el naufragio. Un estudio sobre los conflictos laborales en 
el caso de Astilleros Río Santiago: 1989-1999". En CD de Tesinas finales de Sociología UNLP, 
2003, La Plata.
Roquero, Diego (1990), Introducción a la economía y política naviera. Ediciones Poligrafik 
Proamar, Bs. As. 1990.
Sánchez, Ricardo (2004), Puertos y transporte marítimo en América Latina y el Caribe: un 
análisis de su desempeño reciente. En Serie Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, 
Santiago de Chile 2004.
Sánchez, Ricardo [coord.](2004), Protección marítima y portuaria en América del Sur. 
Implementación de las medidas y estimación de gastos. En Serie Recursos Naturales e 
Infraestructura, CEPAL, Santiago de Chile 2004.
Schorr, Martín (2005), Modelo nacional industrial. Límites y posibilidades. Colección Claves 
para todos, Edit. Capital Intelectual, Bs. As. 2005.
25
http://www.lanacion.com.ar/
javascript:descr('Gorban, Samuel')
http://www.jsot.org/
http://www.esc.eu.int/
javascript:descr('Coscia, Santiago')
http://www.brs-paris.com/annual/newbuilding-a.html
http://www.brs-paris.com/annual/newbuilding-a.html
Schvarzer, Jorge (1995), La reestructuración de la industria argentina en el período de ajuste 
estructural, http://www.clacso.edu.ar.
Secretaría de Planificación (1988), Situación de la industria naval. Buenos Aires.
Stopford, Martin (2004), Shipbuilding World Overview 2004. Clarkson Research. Advance Press 
Conference SMM 2004, Hamburgo, Mayo de 2004. http://www.clarksons.net
Thomson, Ian (2001), El desarrollo institucional del transporte en América Latina durante los 
últimos veinticinco años del siglo veinte. En Serie Recursos Naturales e Infraestructura, 
CEPAL, Santiago de Chile 2001.
UIA (2005), Cadena de la industria naval, en 5to. Foro Federal de la Industria, Región 
Pampeana. Bs. As., Mayo de 2005.
 
26
http://www.clarksons.net/
http://www.clacso.edu.ar/