te-595

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Director: Balsa, J. Javier
López Castro, Natalia I. 
Tesis presentada para la obtención del grado de 
Licenciada en Sociología 
Cita sugerida 
López Castro, N. I. (2006) Desde la huerta. Alcances y limitaciones 
de una política pública local. [en línea]. Trabajo final de grado. 
Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y 
Ciencias de la Educación. Disponible en: 
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.595/te.595.pdf
Desde la huerta. Alcances y 
limitaciones de una política 
pública local
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http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/legalcode
 
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA.
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN.
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA.
LICENCIATURA EN SOCIOLOGIA.
TRABAJO FINAL
Desde la huerta.
Alcances y limitaciones de una política pública local.
NATALIA I. LÓPEZ CASTRO
Legajo nº 57589/5
natalialc@gmail.com
DIRECTOR
Dr: J. JAVIER BALSA
jjbalsa@unq.edu.ar
 La Plata, 5 de septiembre de 2006 
INDICE
1. RESUMEN............................................................................................................ 3
2. INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 4
3. METODOLOGÍA ................................................................................................. 6
4. LA PROBLEMÁTICA ALIMENTARIA Y EL ENSAYO DE 
SOLUCIONES ...................................................................................................... 7
4.1 El programa ProHuerta ........................................................................................ 10
4.2 ProHuerta y las huertas comunitarias en Guaminí .............................................. 13
5. LAGUNA ALSINA (mejor conocido como Bonifacio) .................................... 16
6. RINCON DE LOS AROMAS ............................................................................. 19
6.1 Los inicios .............................................................................................................. 19
6.2 Las chicas de la huerta .......................................................................................... 20
6.3 Algunos resultados ................................................................................................. 23
7. LA IMPLEMENTACION DEL PROYECTO ................................................... 24
7.1 Implementación de políticas públicas .................................................................... 24
7.2 Particularidades locales y adaptación de políticas ............................................... 26
8. ¿POLÍTICA ASISTENCIAL O POLÍTICA DE DESARROLLO?.................. 31
8.1 Asistencia vs Desarrollo ........................................................................................ 31
8.2Participación ........................................................................................................... 43
8.3Focalización ............................................................................................................ 47
9. COMENTARIOS FINALES ................................................................................. 50
10. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 54
2
1. RESUMEN
A partir de la crisis de 2001, el escenario en que son implementadas las políticas 
sociales se complejiza y ante la emergencia generalizada se introducen nuevos 
programas (como el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados) que se articulan, en 
algunos casos, con otros preexistentes. 
En ese contexto de implementación combinada de políticas a nivel local surgen 
básicamente dos tipos de interrogantes. Por un lado, los relacionados con los objetivos 
de las políticas sociales (a través del binomio políticas asistenciales/ de promoción) y 
por otro, los referentes a las características que adquiere la implementación de políticas, 
en su adaptación a ámbitos locales-rurales.
Estas cuestiones son abordadas en este trabajo a partir del caso de la Huerta 
Comunitaria “El Rincón de los Aromas” de la localidad de Bonifacio, partido de 
Guaminí, provincia de Buenos Aires. Esta huerta, creada en 2001 con el respaldo de 
ProHuerta y la Municipalidad, se organizó, en principio, con el objetivo primordial 
generar puestos de trabajo (contraprestación) para los beneficiarios del Plan Jefas y 
Jefes. Luego, se ampliaron las metas hacia la demostración de viabilidad de este tipo de 
productos, con el fin de incentivar emprendimientos productivos que pudieran impulsar 
el desarrollo a nivel local.
A través de un análisis que procura reconstruir la articulación de los diferentes 
actores involucrados en el proceso, se plantean los logros y limitaciones de esta 
particular versión local de política social.
Términos clave: política social- local/rural- implementación- política asistencial-política 
de promoción- adaptación- emprendimientos- desarrollo 
3
2. INTRODUCCION
La aplicación de políticas de corte neoliberal en los últimos treinta años ha 
determinado la implantación y afianzamiento, en nuestro país, de un modelo socio 
económico inequitativo y polarizado. Ante esta realidad se han ensayado diferentes 
estrategias para paliar la situación de gran parte de la población que se encuentra bajo la 
línea de la pobreza. Entre ellas se destacan, sobre todo, políticas sociales, con el fin de 
suplir algunas necesidades básicas, ya sea a través de la provisión de alimentos (o 
recursos para acceder a ellos), planes de empleo o subsidios de diferente tipo. 
En el plano de las políticas alimentarias en particular, se impulsaron diversos 
tipos de medidas entre las cuales figura el programa ProHuerta, a cargo de INTA y el 
Ministerio de Desarrollo Social. Esta política, puesta en marcha en 1990, busca atacar el 
problema de la seguridad alimentaria intentando superar los mecanismos puramente 
asistencialistas y brindar una alternativa de auto abastecimiento de alimentos a través de 
la implantación de huertas familiares, comunitarias e institucionales. 
A partir de la crisis de 2001, el escenario en que son implementadas las políticas 
sociales se complejiza y ante la emergencia generalizada se introducen nuevos 
programas que se articulan, en algunos casos, con otros preexistentes. Es el caso del 
Plan Jefas y Jefes de Hogar (en adelante “Plan Jefas y Jefes”), un subsidio de $150 al 
que podían acceder las cabezas de hogar con hijos menores acargo, a cambio de una 
contraprestación, que podía tener diferentes características (la cumplimentación de la 
escolaridad básica, trabajos comunitarios o cuatro horas de trabajo en servicios públicos 
varios). Los gobiernos locales a cargo de su ejecución, frente a la necesidad de crear 
espacios donde los beneficiarios realizaran la contraprestación requerida, generaron 
emprendimientos productivos conjugando el nuevo plan con políticas que ya estaban en 
marcha en los municipios. Una de esas políticas en ejecución con la que se articularon 
los Planes Jefas y Jefes fue el ProHuerta.
En ese contexto de implementación combinada de políticas a nivel local surgen 
básicamente dos tipos de interrogantes. Por un lado, los relacionados con los objetivos 
de las políticas sociales, y por otro, los referentes a las características que adquiere la 
implementación de políticas. 
En el primer caso, oponiendo la idea de políticas asistenciales a la de políticas 
de promoción o desarrollo, aparece la pregunta por la posibilidad de que a partir de 
4
políticas del primer tipo puedan crearse fuentes de ingreso genuino o alternativas 
productivas. 
En cuanto a la implementación de políticas, el interrogante gira en torno a la 
forma que los agentes locales dan al proceso de ejecución: ¿Cómo se articulan para 
lograr el funcionamiento combinado de los programas? ¿Se trabaja siguiendo un 
esquema rígido de trabajo (“bajado” desde niveles superiores de autoridad) o se da lugar 
a replanteos basados en la experiencia cotidiana de ejecución? ¿Cómo se imbrican las 
historias y trayectorias de los actores relevantes en este proceso? ¿Y cómo influyen las 
expectativas individuales de técnicos, políticos y beneficiarios?
Para poder abordar estas cuestiones analizaremos el caso de la Huerta 
Comunitaria “El Rincón de los Aromas” de la localidad de Bonifacio, partido de 
Guaminí, provincia de Buenos Aires. Allí, a partir de la experiencia de una huerta 
comunitaria creada en 2001 con el respaldo de ProHuerta y la Municipalidad, se 
organizó la producción de orégano a pequeña escala para comercializar en el pueblo. El 
objetivo primordial fue, en principio, generar puestos de trabajo (contraprestación) para 
los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes. Luego, se ampliaron las metas hacia la 
demostración de viabilidad de este tipo de productos, no tradicionales en la zona. 
Actualmente se están llevando a cabo estudios y proyecciones, para poder generar, en 
los próximos años, un marco normativo-institucional adecuado y las herramientas 
productivas necesarias para impulsar pequeños emprendimientos de la población 
interesada.
 
5
Laguna 
Alsina (Est. 
Bonifacio)
La pertinencia y/o relevancia de indagar sobre este caso en particular se basa en 
dos puntos principalmente. En primer lugar, podemos decir que abordar este tipo de 
experiencias resulta relevante porque son el fruto de una coyuntura que aún no ha sido 
superada y que presenta nuevos desafíos a cada momento. Pensar la superación de 
situaciones de pobreza y estrategias para impulsar el desarrollo de pequeñas 
comunidades es siempre un tópico difícil de despreciar. Esto hace que, a pesar de ser 
éste sólo un estudio de caso, resulte interesante describir sus características e 
implicancias. 
Por otro lado, también es destacable que nos encontramos ante un caso en que 
las acciones propuestas por una política pública han logrado concretarse y expandir sus 
objetivos originales. Y si tenemos en cuenta que mucha de la literatura sobre 
implementación de políticas parte de experiencias negativas, resulta interesante 
proponer una mirada que, sin dejar de identificar limitaciones y tareas pendientes, trate 
de dilucidar los elementos relacionados con la evolución positiva de esta experiencia 
particular.
3. METODOLOGÍA
Los datos que se utilizaron para responder a las preguntas planteadas más arriba 
son, mayoritariamente, producto de la realización de entrevistas y algunos otros 
fueron extraídos de registros y documentos del programa ProHuerta y la municipalidad 
de Guaminí.
Las personas a entrevistar fueron seleccionadas a partir de la relevancia que 
tendrían sus testimonios para la descripción de las interrelaciones entre los diferentes 
actores involucrados. Siguiendo esta idea se entrevistó a beneficiarias de Planes Jefas y 
Jefes que trabajan en la huerta, a representantes de Acción Social, Producción y 
ProHuerta a nivel municipal, al intendente, a opositores políticos, al presidente de la 
Sociedad Rural local y a la coordinadora de ProHuerta de la EEA Bordenave de INTA 
(en cuya zona de influencia, que aparece resaltada en el mapa de la página 5, se 
encuentra Guaminí), para cubrir las diferentes perspectivas que permitieran construir 
una mirada lo más completa posible sobre la experiencia. Las entrevistas fueron 
realizadas en los ámbitos de trabajo de los informantes a principios del año 2005, 
cuando la experiencia cumplía cuatro años de funcionamiento continuado. 
6
Estrategia metodológica
El abordaje metodológico de este trabajo es esencialmente cualitativo. Esto 
implicó trabajar con una lógica de investigación flexible, dando lugar a 
replanteamientos a medida que se avanzaba en la tarea. La idea central fue, en todo 
momento, hacer un tratamiento de los datos lo más sistemático posible, para dar 
sustento a las afirmaciones acotadas que pudiéramos hacer sobre el caso bajo estudio, ya 
que no se busca generalizar sobre el problema abordado sino establecer algunas 
características de este proyecto productivo y sus posibles implicancias. (Generalización 
acotada) 
Para lograr este objetivo se utilizó como herramienta la confección de matrices 
para dar orden y mayor claridad a la información disponible. Luego, se la analizó en 
perspectiva histórica, tratando de dar cuenta en cada momento de la complejidad de las 
interacciones entre los principales actores involucrados. Este esfuerzo por rescatar la 
complejidad busca dar cuenta del proceso de implementación de una política pública 
pero tratando de no sobredimensionar el componente institucional, organizativo (foco 
tradicional de este tipo de estudios), y tomando en cuenta el papel que las subjetividades 
de los actores juegan en la construcción del fenómeno estudiado. 
4. LA PROBLEMÁTICA ALIMENTARIA Y EL ENSAYO DE SOLUCIONES
La problemática alimentaria ha estado en la agenda de organismos 
internacionales desde hace más de tres décadas. Sin embargo su conceptualización no 
ha sido uniforme a lo largo de los años y ha sufrido modificaciones al ritmo de los 
paradigmas político-económicos hegemónicos. Así se pasó, entre las décadas de 1960 y 
1980, de pensar a la alimentación como un derecho (que debía garantizar el estado) a 
pensarla en términos de capacidad (lo cual la restringe a la esfera de las 
responsabilidades puramente individuales), al tiempo que se abandonaba el paradigma 
del estado de bienestar y entrábamos en el modelo del neoliberalismo. A pesar de estas 
diferencias existió durante todo este período un elemento común: la búsqueda de 
soluciones para el hambre a partir del incremento de la producción de alimentos. Es 
decir, que el escollo principal estaba en la disponibilidad.
7
A partir de la década del 90, empiezan a aparecer cuestionamientos a la forma en 
que se trataba la cuestión alimentaria y se vuelve lentamente a pensar la alimentación 
como un derecho. A esto se suma la evidencia de que el volumen de alimentos 
producidos a nivel mundial había llegado a un nivel de suficiencia tal que podían 
garantizarse alimentospara todos los habitantes del globo. Este dato no hizo más que 
confirmar una intuición que ya muchos tenían: el problema alimentario no pasaba ya 
por la disponibilidad sino por el acceso. Así, desde mediados de los 90 la FAO planteó 
el necesario compromiso de los países miembro para garantizar marcos socio- políticos 
que aseguraran a los ciudadanos el acceso real a los alimentos. 1
En nuestro país, la situación de la seguridad alimentaria fue empeorando a partir 
los años setenta, momento desde el cual pasamos de un patrón de consumo bastante 
unificado a uno muy polarizado, en que los más pobres ya no reemplazan calidades de 
productos sino que prescinden de muchos de ellos (Aguirre, 2005). Frente a esta 
realidad se han ensayado diferentes alternativas para paliar la situación a través de 
programas focalizados que si bien logran proveer al menos algo de comida en hogares 
en donde hay una escasez muy importante, no han logrado generar soluciones 
duraderas. Muy probablemente porque, retomando lo dicho anteriormente, el problema 
de la alimentación en Argentina no está relacionado con la disponibilidad sino con el 
acceso (que en una sociedad altamente urbanizada como la nuestra, se garantizaría a 
través de ingresos monetarios suficientes para comprar alimentos en el mercado). A esto 
debemos sumar el dato nada menor de que la seguridad alimentaria no fue considerada 
en el país como política de estado hasta el año 2002, cuando la evidencia mediática de 
la desnutrición y la existencia de un 10% de población carente de ingreso alguno, puso 
sobre la mesa la necesidad de atender un problema largamente postergado. 
Para comprender el marco en que se han gestado las políticas alimentarias 
implementadas sobre todo a partir de la década del ochenta y las características que 
adquirieron, es necesario hacer referencia al proceso de transformación de los estados 
de los países subdesarrollados, para luego detenernos en los programas de asistencia 
alimentaria en particular. 
1 FAO,(1996), Seguridad y asistencia alimentarias, Cumbre Mundial Sobre Alimentación, Documentos 
de Referencia12-15, Vol. 3, FAO.
8
Hasta fines de los setenta los estados de los países latinoamericanos se habían 
caracterizado, en su mayoría, por responder a los principios del estado de bienestar, 
claro que con diversos matices y peculiaridades dependientes del uso que los gobiernos 
de turno decidieran hacer de ellos. En este esquema estatal los problemas sociales eran 
solucionados a través de mecanismos de distribución y la creación de organismos 
burocráticos permanentes, encargados de desarrollar estrategias de acción para las 
diferentes áreas.
Con la implementación de las políticas de ajuste, comenzó a vislumbrarse el 
cuestionamiento de este tipo de intervención, y empezaron a gestarse programas 
sociales con objetivos y clientela limitados. La focalización y la introducción de 
elementos de capacitación y de participación de los beneficiados en las 
responsabilidades de los programas podrían ser considerados como elementos de 
progresivos. Sin embargo, en países como el nuestro, “... se inscriben en contextos 
institucionales muy precarios, y en situaciones de dominación en que es muy difícil 
plantear alguna autonomía para los sectores subordinados.” (Forni, 1992)
Un claro efecto de la implementación de estas políticas de ajuste 
macroeconómico (productoras y reproductoras de condiciones de desigualdad social), 
fue el incesante incremento de la población que sufre hambre en los países 
dependientes. 
En Argentina, los programas alimentarios que intentaron dar respuesta a este 
problema han tenido escasa magnitud relativa, a causa de las características de la 
distribución interna del gasto publico social. En su mayoría han estado relacionados con 
los problemas recurrentes de pobreza, especialmente en niños y embarazadas, y, según 
el trabajo de Grassi, Hintze y Neufeld (1994), han presentado algunas características 
comunes que dificultan su mayor eficacia: a) bajos niveles de cobertura; b) falta de 
información sistemática que permita orientar las acciones de los programas; c) ausencia 
de sistemas de seguimiento, evaluación y control de los programas; d) imprecisión en la 
definición de problemas objetivos o falta de rigurosidad al seleccionar a los 
beneficiados; e) falta de integración entre los programas, debido a la falta de una 
concepción integral de la problemática alimentaria. 
Es decir que más que en términos de política alimentaria, resulta pertinente 
hablar de “acciones alimentarias”, que si bien lograron satisfacer algunas necesidades 
básicas no lograron articularse en una política integral, que abarcara los diversos 
aspectos involucrados en la problemática alimentaria. 
9
En este sentido, es interesante la descripción de Aguirre (2005) de la política 
alimentaria de la década de la Convertibilidad como un política “por omisión”, que 
determinó la instalación del problema alimentario como estructural, y que “no dependió 
de la cara más visible (las acciones asistenciales) sino de las acciones indirectas 
[políticas de empleo, distribución del ingreso, impuestos, etc] que incidieron 
mediatamente en la alimentación de los argentinos.” (Aguirre, 2005: 232)
De todos modos, a pesar de la falta de un abordaje más “transversal”, han 
existido diferentes tipos de medidas relacionadas con la problemática alimentaria. 
Algunas de tipo universal, como las retenciones a las exportaciones y el control de 
precios, y otras de carácter focalizado, como los programas de Comedores Escolares, el 
Materno Infantil (PMI), el Programa Alimentario Nacional (PAN), y el PAIS, y otros 
con características particulares, como el ProHuerta.
Este último programa, alrededor del cual se articula la experiencia que trata este 
trabajo, busca brindar una alternativa de auto abastecimiento de alimentos a través de la 
implantación de huertas (y/o granjas) familiares, comunitarias e institucionales y difiere 
de otras políticas alimentarias porque no asiste directamente a través de la entrega de 
alimentos. Sin embargo, sigue siendo una política de tipo compensatorio, que busca 
paliar los síntomas de la pobreza, traducidos en este caso en la falta de acceso a una 
adecuada y suficiente alimentación.
Ahondaremos a continuación en las características de esta política alimentaria. 
4.1 El programa ProHuerta
Luego de la crisis hiperinflacionaria de 1989, que tuvo importantes 
consecuencias negativas sobre el abastecimiento de alimentos, especialmente en los 
estratos sociales más necesitados, surge desde el estado la necesidad de introducir 
nuevas alternativas de asistencia alimentaria. 
Así, delega en la estructura del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria 
(INTA), dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación 
la formulación de una propuesta de autoabastecimiento de alimentos, y en 1990 se crea 
el Programa ProHuerta, que se implementaría desde entonces con el apoyo del 
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El INTA tiene a su cargo la ejecución 
técnico-operativa del programa, mientras que el Ministerio de Desarrollo Social, a 
través de la Secretaría de Políticas Sociales, participa en su planificación y efectúa el 
control de gestión. 
10
Desde su creación, el ProHuerta ha extendido su nivel de cobertura a lo largo 
del país, llegando a incluir en su operatoria a la totalidad de las provincias y a alrededor 
de 3500 localidades. Además, la red de vinculación interinstitucional comprende a más 
de 8900 entidades u organismos de muy diverso tipo, entre ellas municipios, escuelas yONGs.
Los objetivos del programa son: i) Mejorar la alimentación de los sectores de 
menores ingresos a través de la autoproducción de alimentos; ii) Incentivar la 
participación comunitaria en la solución de los problemas alimentarios, procurando una 
mayor capacidad de gestión en la población; iii) Generar tecnologías apropiadas para la 
autoproducción de alimentos, promoviendo también pequeñas alternativas productivas 
alimentarias. 
La población a la que está dirigido el programa incluye, básicamente: a) hogares 
urbanos y rurales con necesidades básicas insatisfechas y/o bajo la línea de pobreza 
(huertas familiares); b) niños de escuelas en áreas críticas, las escuelas con comedor o 
localizadas en áreas deprimidas, marginales o rurales dispersas son la prioridad (huertas 
escolares); y c) ancianos, jubilados, discapacitados, drogadictos, enfermos y 
encarcelados, que cultivan huertas comunitarias con función terapéutica (huertas 
comunitarias institucionales).
La estrategia de intervención, por su parte, es de carácter integral y gira en torno 
a la asistencia técnica (vinculada con una propuesta agroecológica), la capacitación 
dirigida a técnicos, promotores y beneficiarios, la provisión de insumos críticos 
(semillas o animales), la generación/adaptación de tecnologías alternativas y la 
colaboración interinstitucional, a nivel local, para complementar o dar impulso a 
propuestas de promoción social.
Actualmente ProHuerta trabaja de forma articulada con otras políticas llevadas 
adelante por los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo a nivel nacional, a las 
que apoya con su modelo de gestión. Tal colaboración tiene como objetivo dar un salto 
cualitativo desde respuestas asistenciales ante la emergencia hacia la promoción del 
crecimiento económico y social de cada localidad. 
Los datos más recientes sobre los alcances del programa, según fuentes oficiales, 
muestran un total de beneficiarios a nivel nacional de aproximadamente 3.5 millones de 
personas.2 A nivel de la región en la que se encuentra el caso que analizamos en este 
2 Esta cifra es citada por el Director Nacional del Programa ProHuerta, el Ing. Agr. Roberto Cittadini en 
una nota aparecida en el Suplemento Cash del Diario Página/12 del 06-08-2006. 
11
trabajo3, se registran 8782 huertas familiares, 104 huertas escolares y 49 huertas 
comunitarias o institucionales. Si tomamos el total de beneficiarios, incluyendo el 
distrito de Bahía Blanca, que registra mayor cantidad de habitantes que el resto de los 
partidos y donde el Programa no ha logrado buena difusión, la cifra asciende a 39.618 
beneficiarios, un 9.5% de la población total de la zona, que es de 420.775 habitantes. En 
cambio, si excluimos a Bahía Blanca la cobertura de programa (a través de sus 
diferentes modalidades) llega al 25% de la población de la región. Lo mismo ocurre con 
la relación entre cantidad de hogares y huertas familiares implantadas: incluyendo Bahía 
Blanca, sobre un total de 133.134 hogares, la cobertura de las huertas familiares 
alcanzaría a alrededor del 7% de las familias, cifra que asciende a 20% al dejar ese 
distrito fuera del cálculo. 
En el partido de Guaminí en particular, por su parte, sobre una población total de 
11.257 habitantes, se contabilizan 5.310 beneficiarios, es decir que el 47% de los 
pobladores del distrito participa en alguna de las modalidades del programa. Las huertas 
familiares en el distrito ascienden a 1.184, lo cual significa que el programa alcanza al 
30% de los hogares. Además, se contabilizan 24 huertas escolares y 9 huertas 
comunitarias, entre las que se encuentra Rincón de los Aromas, ubicada en la localidad 
de Bonifacio.4 
La autoproducción de alimentos, aunque puede no implicar un mejoramiento 
significativo de la calidad alimentaria de los hogares urbanos (por el limitado acceso a 
un recurso fundamental como la tierra, por ejemplo), podría llegar a tener impacto, más 
allá del autoabastecimiento de alimentos, en otros contextos, donde la mayor 
disponibilidad de recursos y una tradición “quintera” permita la evolución de las huertas 
particulares o comunitarias hacia emprendimientos productivos que generen ingresos 
genuinos. Este planteo suena seductor pero, como veremos más adelante, su traducción 
en realidades concretas es más difícil de lo que parece. 
4.2 ProHuerta y las huertas comunitarias en Guaminí
3 Nos referimos al área de influencia del la EEA Bordenave de INTA, que incluye los partidos de Adolfo 
Alsina, Bahía Blanca, Coronel Pringles, Coronel Suárez, Guaminí, Puán, Saavedra y Tornquist. Los datos 
que se presentan corresponden a la campaña primavera-verano 2005/2006, publicados en la página oficial 
del programa ProHuerta (http//www.inta.gov.ar/extension/prohuerta/actualidad)
4 Los datos sobre población corresponden al Censo de Población del año 2001, procesados por localidad 
por la dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires. 
(http//www.ec.gba.gov.ar/estadistica)
12
En el año 2001, cuando se creó Rincón de los Aromas, el programa ProHuerta ya 
funcionaba en el distrito de Guaminí desde hacía algunos años y se habían logrado 
implantar una buena cantidad de huertas familiares (alrededor de 1000), pero, a 
diferencia de otros distritos, no se había intentado trabajar con huertas comunitarias.
A partir de la crisis de ese año, la situación social y económica se agrava en 
Guaminí, como en todo el país, y aparece la necesidad de reforzar la implantación de 
huertas, y las funciones de acción social en general en las diferentes localidades, a fin de 
ayudar a pasar lo peor de la crisis de la mejor manera posible. En ese contexto, el 
Municipio y el INTA/ProHuerta firman una Carta Acuerdo para darle mayor formalidad 
a la colaboración que ya articulaba acciones entre las dos instituciones. A través de ese 
documento se buscó coordinar actividades y potenciar los recursos de cada instancia 
estatal. El Intendente del distrito, Alberto Cordero (que ocupa ese puesto desde 1999), 
identifica la búsqueda de complementariedad como uno de los principales objetivos de 
tal acuerdo: “...el INTA tenía o tiene, mejor dicho, un muy buen staff de técnicos pero 
por ahí le faltaba armar el andamiaje para poder llegar a toda la gente. Nosotros 
teníamos ese andamiaje en las Direcciones de la Municipalidad para hacer la llegada 
a la gente pero nos faltaban los técnicos. Bueno, entonces entre las dos cosas, 
potenciamos.” 
Con la implementación del Plan Jefas y Jefes, y ante la necesidad de generar 
espacios para la contraprestación requerida, se organizan las huertas comunitarias (cinco 
en total, una por cada pueblo “importante” del partido), como un lugar donde emplear a 
parte de los beneficiarios. Otros objetivos de las huertas serían, por un lado, proveer de 
alimentos a las instituciones en las que estuvieran funcionando comedores: escuelas, 
hospitales, geriátricos. Por otro, con los excedentes, y luego de proveer a los 
trabajadores de la huerta, se complementaría la ayuda alimentaria a algunas familias que 
no pudieran sostener la autoproducción por diferentes razones. 
Para la creación de estas huertas se integran las acciones de dos ámbitos del 
gobierno municipal: Acción Social y la Dirección de Producción. De la Dirección de 
Acción Social surge la necesidad de generar espacios de contraprestación, a la que 
responde la cartera de Producción, proponiendo la implantación de huertas, a través de 
la interacción con ProHuerta. De ese modo se resolvería la falta de lugares de trabajo 
disponibles y al mismo tiempo se podría mejorar, con muy bajo costo, la disponibilidad 
de alimentos para los comedores en funcionamiento. 
13
Sin embargo, según el ex Director deProducción del distrito (a cargo de la 
gestión al momento de la implantación de las huertas) las huertas no tuvieron solamente 
este objetivo social sino que fueron pensadas dentro de un plan más amplio de 
reorganización y recomposición productiva del distrito. La situación en que se 
encontraba el municipio al momento de asumir la actual administración vecinalista 5(de 
“rojo” en términos financieros y poco desarrollo de estructura administrativa) parece 
haber sido el disparador para la elaboración de ese proyecto de reconstrucción: “el 
municipio estaba prácticamente a cero en muchos temas, tenía una pésima relación con 
el sector agropecuario porque no se brindaba servicio de arreglo de caminos, no había 
un buen diálogo, y con el INTA tampoco había mucho apoyo. Se intentó incluso crear 
una escuela agropecuaria donde está el INTA, para desplazarlo.”
Como punto de partida se intentó, entonces, restablecer las relaciones con el 
sector agropecuario y con INTA y plantear objetivos acerca de áreas estratégicas como 
Turismo, Forestación, Piscicultura (la pesca comercial en algún momento dio trabajo a 
80 familias del distrito), Industria y Comercio, Microempresas y Proyectos Especiales, 
entre los que incluían las huertas. “Uno de los objetivos (...) fue diseñar actividades 
para empezar a recomponer algo: reunión de la Mesa Agropecuaria, para recomponer 
las relaciones con el sector agropecuario; hacer reuniones con los vecinos de Cochicó 
y Alsina (Bonifacio) para armar comisiones de Turismo; resolver los temas de pesca 
comercial y deportiva que siempre tuvieron rivalidad; elaborar un plan de trabajo a 
futuro y empezar a gestar la relación con INTA; detectar terrenos sin uso en áreas 
urbanas para darles un uso productivo o alternativo, como de jardines urbanos o 
huertas. (...) no fue un aspecto específico sino un proyecto amplio, lo que llevaba a que 
hubiera una dispersión de actividades, muy variadas y muy disímiles.” 
En este contexto se organiza la implementación de ProHuerta en el partido, con 
la incorporación de un promotor con sueldo a cargo del municipio, que queda a cargo 
del programa a nivel distrital. Es decir que si bien trabaja con la metodología de 
ProHuerta, no depende laboralmente de INTA sino del gobierno de Guaminí. Esta 
estrategia de ejecución, que se registra en varios municipios de la zona, es utilizada por 
el programa como mecanismo para ampliar su cobertura y su impacto, por la ventaja 
que representa el conocimiento de la gente y del terreno que tienen los promotores 
5 Resultado de la alianza entre vecinos independientes e integrantes de la UCR, que reemplazó una 
administración justicialista bastante cuestionada por el manejo de los fondos públicos. 
14
locales, además de sus conocimientos técnicos, ya que en general son ingenieros 
agrónomos. 
En el caso de Guaminí se contrató a un perito agrónomo que había estado 
ocupado en una empresa durante varios años y que a causa del stress que le produjo su 
tarea y los riesgos de la inseguridad en una gran ciudad como Buenos Aires, decidió 
volver a vivir en Guaminí y se encontraba desocupado en el momento en que se decide 
formalizar la actividad de ProHuerta en el partido. Si bien su elección como encargado 
del programa fue un tanto fortuita, tanto las autoridades locales, la extensionista al 
frente de ProHuerta en la región, como quienes trabajan en la huerta de Bonifacio lo 
identifican como el responsable del crecimiento del programa y de los proyectos 
productivos relacionados.6
De los testimonios recogidos surge que fue justamente el promotor de ProHuerta 
quien propuso la idea de organizar en las huertas comunitarias del distrito proyectos 
alrededor de ciertos productos (aromáticas en Bonifacio, frutales en Casbas, granja y 
vivero en Guaminí, horno de barro y verdulería en Arroyo Venado), incorporando 
además la figura de “proyecto productivo demostrativo”, que agrega al tradicional 
objetivo de producir bienes y alternativas de ocupación, el de mostrar la viabilidad de 
nuevas actividades, en este caso introduciendo el cultivo de aromáticas o la producción 
de pluma de ganso (en la granja de Guaminí) en una zona agropecuaria tradicional. 
6 “En sí, el avance de ProHuerta en el distrito se debe al trabajo de Marcelo Zorita, que le puso mucho 
esfuerzo y muchas horas” (Ricardo Comiso, Ex Director de Producción) 
“(...) yo siempre digo que 50% para el éxito de un proyecto lo tiene la gente que va a ejecutar el 
proyecto y el otro 50% quien va a dirigir el proyecto. Y por suerte la gente se prendió muy bien y por 
otro lado lo tenemos a Marcelo Zorita, que machaca y da, tiene un carácter especial para hablar con la 
gente. Eso hizo que avanzara.” (Alberto Cordero, Intendente)
“Con Marcelo Zorita [estamos] muy conformes porque una persona muy buena, a parte de buena, una 
persona que podés hablar. (...) Él soluciona todo, trae ideas, trae proyectos, se mueve, se interesa. Yo 
siempre digo: si hubiera más personas como él en Bonifacio las cosas andarían mejor porque es una 
persona que se mueve.” (Silvina, Encargada de Rincón de los Aromas)
“En Guaminí tenemos la suerte de tener a Marcelo Zorita, que es muy tenaz y ha luchado mucho para 
promover la actividad del programa. Tiene mucha voluntad y es “perseguidor”, cuando se pone un 
objetivo no para hasta conseguirlo.” (Beti Braicovich, Coordinadora de ProHuerta de la EEA Bordenave 
de INTA)
15
5. LAGUNA ALSINA (mejor conocido como Bonifacio)
Bonifacio se encuentra sobre la ruta provincial Nº65, al Sudoeste de la provincia 
de Buenos Aires, en las cercanías de la Laguna Alsina (de allí su nombre oficial), que 
forma parte del sistema de Las Encadenadas. 
En total viven allí 1589 personas. 
Si bien no es más antiguo que otros pueblos de la región (en 2006 festejó su 
centenario), conserva una importante cantidad de construcciones antiguas –entre las que 
podemos destacar un hotel de principios de siglo que conserva su arquitectura austera 
intacta- que le dan un aspecto peculiar respecto a otros poblados de la zona.
Las principales actividades económicas que sustentan la vida del pueblo son la 
agricultura y la ganadería, el comercio, los servicios relacionados con el agro y el 
turismo pesquero. 
Respecto de las demás localidades del partido de Guaminí, Laguna Alsina es el 
tercer pueblo en tamaño, luego de Casbas y Guaminí. Entre los 1589 habitantes hay casi 
tantos hombres (48%) como mujeres (52%) y algo más de la mitad de la población tiene 
entre 15 y 64 años (60%). Casi todos sus habitantes saben leer y escribir (98.5%) y 
asisten o han asistido a la escuela (97%).
Según el Censo 20017 los niveles de pobreza estructural son bajos, ya que afecta 
sólo al 8% de los hogares, que albergan a alrededor de 110 personas, el 7% de la 
población. Sin embargo, en éste como en otros datos existe la posibilidad de que hayan 
sufrido algunos cambios importantes a partir de la crisis de 2002, sobre todo los 
referidos a empleo. Aunque para el año del relevamiento el índice de desocupación en el 
pueblo ascendía ya al 18%, es muy probable que la crisis económica generalizada y las 
sucesivas emergencias agropecuarias declaradas en el partido hayan hecho aumentar esa 
cifra. 
Al igual que el resto del distrito, Bonifacio vive directa o indirectamente del 
campo, por lo cual la crisis en la actividad agropecuaria, anterior a la recuperación 
iniciada desde 2003, tuvo efecto directo haciendo aumentar el desempleo (al que se 
registra en el asentamiento urbano se suman los expulsados de la actividad que se 
trasladan al pueblo) y el nivel de pobreza. Con la reactivación de los últimos años 
muchos de los desocupados pudieron reinsertarse en el mercado detrabajo, por lo cual 
7 Datos correspondientes al procesamiento por localidades del Censo 2001 
(http//www.ec.gba.gov.ar/estadistica)
16
se vive un ambiente de mayor prosperidad, más allá de las eventuales emergencias 
agropecuarias que afectan recurrentemente al distrito (por inundaciones y sequía) y que 
marcan un escenario de inestabilidad para la situación económica general. 
Los datos que surgen del Censo muestran un pueblo en que la mayoría de los 
habitantes cuentan con servicios básicos (luz, agua, educación pública), viviendas de 
relativa buena calidad y cobertura social y de salud bastante extendida (alrededor del 
60% de los habitantes tiene obra social). Sin embargo, a pesar de que existe un acceso 
más o menos generalizado a lo básico se ven importantes diferencias entre clases dentro 
del pueblo. Esta afirmación surge tanto de lo expresado por algunos entrevistados como 
de lo que puede observarse al recorrerlo y hablar con la gente que vive allí. 
Un elemento que probablemente ayude a entender la diferenciación social que 
existe es que la zona se caracteriza por concentrar las grandes explotaciones 
agropecuarias del distrito.8 Según el ex Director de Producción municipal “Bonifacio 
tiene productores muy grandes y Guaminí es intermedio, hay más clase media”, por lo 
cual plantea que en el primero existe “una división de clases muy marcada” y eso 
genera “otro tipo de problemas adicionales”. Con esto último se refiere a que las 
distancias sociales generan algunos conflictos y plantean obstáculos para el impulso de 
actividades de desarrollo local alternativas a las tradicionales agropecuarias. 
Es importante llamar la atención sobre el hecho de que en un pueblo como 
Bonifacio la pobreza existe, pero parece vivirse menos dura que en los medios urbanos. 
Si bien hay familias que tienen dificultades para completar los ingresos necesarios para 
subsistir y/o se encuentran en situaciones particularmente desfavorables respecto a la 
posibilidad de conseguir empleo, el contexto en que se insertan esas carencias es mucho 
menos inequitativo que en las ciudades. Como señalábamos más arriba, la provisión de 
servicios y el acceso a salud y educación está bastante extendidos entre la población.
Por otro lado, las relaciones interpersonales más estrechas propician la 
solidaridad entre vecinos, más allá de algunos casos de discriminación o 
estigmatización, que no pueden negarse. Asimismo, esas relaciones también moldean la 
interacción con los representantes del poder local, que si bien pueden estar teñidas de 
8 Según el Censo Nacional Agropecuario de 2002 existen en distrito 602 explotaciones agropecuarias que 
cubren una superficie de 389.823 has. Según estos datos, la superficie promedio es de 650 has a pesar de 
que el presidente de la Sociedad Rural del partido lo ubica en 250 o 300 has. La estructura agraria del 
distrito es bastante heterogénea, existe una zona donde predominan los pequeños productores, es decir de 
alrededor de 100 has o menos (en inmediaciones de Garré, localidad cercana a Trenque Lauquen), otra 
donde hay más productores medianos (alrededor de 300/ 400 has), cerca de Guaminí, y la zona de 
Bonifacio donde se concentran las grandes explotaciones (más de 400 has).
17
clientelismo en ocasiones, representan una herramienta muy valorada para acceder a 
recursos o servicios por vías informales. En este sentido, Patricia, una de las 
trabajadoras de huerta habla sobre su relación personal con los sucesivos delegados 
municipales y los beneficios que eso reporta en momentos de necesidad: “[Los 
delegados] me han ayudado a superar apretones. El de ahora me ayudó a ir a ver a mi 
hija que estaba enferma en Buenos Aires. El me prestó plata desinteresadamente y me 
dio licencia del plan y después yo volví, recuperé las horas y fui devolviendo la plata, 
pero él nunca me presionó, eh? Yo devolvía como iba pudiendo. Además hay veces que 
no llegábamos a fin de mes con mi marido y él nos prestaba plata para comprar 
comida o remedios y después cuando le íbamos a devolver la plata nos decía: ‘dejá, 
comprale algo a los chicos’.” 
De todos modos, no puede negarse que existen conflictos y algunas situaciones 
muy complicadas desde el punto de vista socioeconómico, como lo explica Marcelo 
Zorita (ProHuerta local): “Bonifacio es un pueblo con muchos problemas sociales, de 
maridos que les pegan a las señoras, de borrachos que llegan mal a la casa, o de 
chicos que son plaga y las madres tienen que arreglársela y encima darles de comer.” 
Por su parte, una de las asistentes sociales del pueblo, Marta, aporta su experiencia: 
“Tenemos casos que son complicados. Tenemos pocos casos muy complicados pero sí 
son complicados. Son clanes, no familias, entonces abrir eso, trabajar con eso es 
complicado. Por ahí hablamos con la asistente social de Guaminí que allá son más y no 
tienen los problemas que tenemos nosotros. Nosotros tenemos familias que ya son 
clanes desde hace muchísimos años que se crían dentro de una forma de vida y es muy 
difícil sacarlos de eso. Son madres que tienen por ahí siete hijos, cinco hijos, con 
parejas por ahí inestables y vos pensá que esos $150 son lo único que le ingresa o si 
no, les ingresa de una forma que pone en riesgo a los chicos y eso es un tema. Es bien 
complicada la parte social, por ahí desde los juzgados o desde minoridad no te dan las 
respuestas que vos precisarías... Por ejemplo acá tenemos casos que la asistente social 
ha hecho “socio-ambientales” de riesgo y no pasa nada, queda ahí.”
Podemos pensar que si bien existen estas situaciones, los mecanismos de 
contención y el contexto más benévolo plantean un panorama menos oscuro para los 
pobres del lugar. Además, la recuperación económica de los últimos tres años ha 
generado algún movimiento en el pueblo, propiciando la reinserción laboral de varias 
personas, algunas de las cuales eran beneficiarias del Plan Jefas y Jefes, que 
18
consiguieron empleos más o menos estables. Actualmente la cantidad de Planes en 
vigencia asciende a 42 (lo cual representa a un 2.6 % de la población total y a un 7.6% 
de los jefes/as de hogar del pueblo) y más allá de los beneficiarios que trabajan en 
instituciones o proyectos municipales, están concentrados en personas que reciben 
capacitación laboral en diferentes áreas y en madres con hijos pequeños que reciben 
capacitación y ayuda en la crianza y cuidado de sus niños. 
Si bien las últimas dos campañas agrícolas no han sido del todo benévolas (con 
las consecuencias que eso tiene en la situación general de la región), existe la sensación 
de que de a poco se va superando la crisis, a pesar de que aún haya mucho por hacer. 
Este es el escenario en que se desarrolla la experiencia que nos interesa analizar. 
A la entrada del pueblo, luego de transitar un acceso arbolado, como dando la 
bienvenida, está la huerta comunitaria. Ocupando parte de los terrenos que 
pertenecieron al ferrocarril, cerca de la estación, en la vidriera del pueblo. 
6. RINCON DE LOS AROMAS
 
6.1 Los inicios
Como planteamos más arriba, las huertas comunitarias fueron organizadas en el 
partido de Guaminí en torno a diferentes productos. A partir de la capacitación brindada 
por ProHuerta9 y por las características agroecológicas de Bonifacio, se decide que su 
huerta se dedique preferentemente a aromáticas (orégano principalmente), sin descuidar 
el aspecto de producción de hortalizas, pero fortaleciendo cada vez más su componente 
de especialización. 
El objetivo de este proyecto demostrativo en particular es generar información 
acerca de una actividad no tradicional en la zona y a través de la puesta en 
funcionamiento de una pequeña unidad productiva, generar algunasevidencias sobre su 
viabilidad. Lo que se pretende es provocar un efecto demostración sobre los 
beneficiarios de planes sociales (que podrían tener una fuente de ingresos genuinos en 
emprendimientos de este tipo), los pequeños productores y todos aquellos interesados 
9 Dentro de las tareas de capacitación organizadas como parte de la difusión del programa ProHuerta en el 
distrito se incluyó una charla sobre producción de aromáticas que, conjugada con el conocimiento al 
respecto con que ya contaban el intendente y el ex -director de Producción, fue disparadora de la 
propuesta de especializar la huerta de Bonifacio en ese rubro. 
19
en emprender esta nueva actividad. Es decir, que la experiencia de la huerta se convierta 
en un incentivo para otros, y a partir de allí construir posibles herramientas de desarrollo 
local/ zonal. 
Es así que en un terreno cercano a las vías del ferrocarril, a la entrada del pueblo, 
se realizaron las tareas de acondicionamiento que se requerían para poder comenzar a 
producir. Se realizó una inversión considerable, ya que además del alambrado y la 
provisión de herramientas se realizó la perforación para llevar agua hasta el terreno para 
proveer riego a la huerta. 
Con el tiempo se fueron realizando mejoras en infraestructura. Sobre todo la 
incorporación de una casilla (que hace las veces de oficina, depósito y refugio del frío 
matinal en los inviernos), que permite guardar las herramientas, parte de la producción y 
proveer de un lugar de reunión para las mujeres que trabajan allí. En términos de 
infraestructura productiva, el gran avance es la construcción de un secadero de material 
(que complementará y/o reemplazará el secado artesanal), con secado por calefacción, 
que permitirá, además de mejorar los tiempos de trabajo y la calidad de los productos, 
diversificar la actividad. Aunque en etapa experimental aún, el proyecto es incorporar a 
las tareas actuales la deshidratación de hortalizas y frutas para su posterior venta. Para 
reducir costos, se proyecta experimentar con los excedentes de las huertas comunitarias 
especializadas de otros pueblos. Si los resultados fueran favorables, se podría llegar a 
generar, a futuro, una dinámica de intercambio entre producciones locales.
6.2 Las chicas de la huerta10
Las nuevas metas del proyecto de huerta en Bonifacio fueron imprimiéndole 
nuevas características hasta llegar a la conformación de Rincón de los Aromas, tal como 
funciona en la actualidad.
Un elemento fundamental en el proceso fue la conformación de un grupo de 
trabajo estable. Las personas empleadas en la huerta fueron cambiando a lo largo del 
tiempo, y esos cambios tuvieron efectos sobre las características del funcionamiento y la 
organización del trabajo. Según quienes están al frente del proyecto, éste fue un punto 
muy conflictivo en los inicios, sobre todo porque el tipo de cultivo requiere una 
atención bastante intensiva y la falta de continuidad de la gente dificultaba lograr 
10 Los nombres de las entrevistadas han sido modificados a fin de conservar su identidad y respetar el 
acuerdo de anonimato planteado a la hora de las entrevistas. 
20
buenos resultados. Finalmente, desde hace algo más de tres años, pudo constituirse un 
grupo estable, que sostiene el funcionamiento de la huerta y las actividades relacionadas 
(como la entrega de verduras o las actividades de secado, despalillado y embolsado de 
aromáticas).
 
En Rincón de los Aromas trabajan sólo mujeres. Son seis en total, cinco 
beneficiarias del Plan Jefas y Jefes y una encargada, a quien llamaremos Silvina, que 
fue beneficiaria de un plan social y luego designada como empleada municipal a cargo 
de la huerta. 
A continuación las presentaremos brevemente.
Ana tiene 29 años, convive con su pareja y tiene cuatro hijos. Tuvo algunos 
trabajos (sobre todo cuidando ancianos) antes de casarse (en primeras nupcias, cuando 
era una adolescente aún) pero después se dedicó a cuidar a sus hijos y a terminar la 
escuela primaria y secundaria. A principios de 2003 decidió anotarse en la lista de 
espera para el Plan Jefas y Jefes para poder complementar los ingresos del hogar. Luego 
de una espera de diez meses le fue asignado el subsidio y desde entonces realizó la 
contraprestación en el ropero municipal y en la oficina de Rentas, antes de trabajar en la 
huerta, donde llevaba, al momento de entrevistarla, cinco meses. 
María tiene 47 años, es madre de ocho, no tiene pareja y no sabe leer o escribir. 
Vive en una casa cerca de la huerta, con dos de sus hijos varones. Durante su vida tuvo 
todo tipo de trabajos, desde amasar y vender pastelitos y otras facturas puerta por puerta 
hasta cuerear animales que otras personas cazaban en el monte. Esas ocupaciones y la 
huerta y las gallinas que criaba le permitieron, según dice, tener lo suficiente para criar a 
sus hijos. Al Plan Jefas y Jefes accedió a través de las asistentes sociales que la anotaron 
y le comunicaron que se lo habían adjudicado. Como contraprestación, trabajó 
enseñando a amasar y hacer pastas a mujeres en los comedores de Bonifacio, limpiando 
las costas de la laguna Alsina y finalmente en la huerta, donde realiza tareas desde hace 
dos años. 
Patricia ronda los 35 años, es casada, tiene tres hijos y una nieta. Nació y creció 
en el campo y tuvo algunos trabajos relacionados al ámbito rural junto a su marido 
tractorista y otros en el sector gastronómico. Terminó la primaria pero después tuvo que 
trabajar y no pudo seguir estudiando. Desde 2002 es beneficiaria del Plan Jefas y Jefes y 
21
aunque pasó por la fábrica de pastas montada por el municipio y el hospital, el trabajo 
con el que más conforme ha estado es con el de la huerta. 
Silvina es la encargada de la huerta. Es la más joven (28 años) y está casada hace 
pocos meses. No terminó la secundaria “en su momento” y luego intentó retomar pero 
no pudo con la exigencia que implicaba trabajar y estudiar. Desde la adolescencia buscó 
trabajos que le permitieran costearse sus gastos porque nunca le gustó que “le dieran las 
cosas”, sino ganárselas. Llegó a la huerta por sus antecedentes de trabajo como 
promotora voluntaria de ProHuerta y su interés por ese tipo de actividad. Fue parte del 
proyecto desde sus inicios pero sólo luego de algunos meses fue contratada por el 
municipio para hacerse cargo de la huerta. 
En Rincón de los Aromas también trabajan Ema y Julia, a quienes no fue posible 
entrevistar. La última no se encontraba en el pueblo momentáneamente, había 
conseguido una licencia en el Plan y estaba trabajando por una temporada en un campo 
de la zona. Ema, por su parte, estaba en la huerta pero no quiso hablar, probablemente a 
causa de la gran timidez que la caracteriza.
A pesar de que tienen algunas diferencias, todas estas mujeres están unidas por 
sus experiencias de vida, de mucho trabajo y pasar poco acomodado. A pesar de eso, 
todas han logrado llevar adelante sus familias a fuerza de mucho sacrificio y recurriendo 
a las redes que a veces hacen menos dura la vida en los lugares más pequeños. 
La historia de todas está estrechamente relacionada con el trabajo de la tierra: 
vienen de familias de trabajadores ó productores rurales (el padre de Ana era jornalero 
en los campos de la zona hasta que logró emplearse en la municipalidad, el de María 
tenía chacra y el de Silvina además de camionero y carnicero es quintero), han sido ellas 
mismas trabajadoras rurales y han desplegado la pluriactividad que Murmis y Feldman 
(2005) identifican como parte de la vida de los pueblos rurales. 
A partir de que les asignaron el Plan cambiaron varias veces de trabajo hasta que 
finalmente les propusieron trabajar en la huerta y de a poco el grupo se fue 
estabilizando. Actualmente cumplen las horasde contraprestación en la huerta y se han 
convertido en “las chicas de la huerta”. Y no sólo porque los demás las llamen así sino 
porque ellas mismas tienen un gran sentimiento de identificación con su lugar de 
trabajo. Sobre este punto volveremos más adelante.
22
6.3 Algunos resultados de Rincón de los Aromas 
Actualmente la huerta de Bonifacio, que cuenta con una superficie de 0.5 has, 
especializa su producción en orégano y trabajan, en forma experimental y mucha menor 
escala, estragón, salvia, mejorana, tomillo, ajedrea, romero y poleo, ente otras. El 
cuadro que sigue muestra los volúmenes de producción11 de los principales cultivos 
desde el inicio de la experiencia hasta la actualidad: 
Orégano* Tomillo Salvia Estragón Romero
2001 30 kg 0.30 kg 0.25 kg 0.57 kg 0.38 kg
2002 50 kg 0.40 kg 0.35 kg 0.70 kg 0.42 kg
2003 80 kg 0.38 kg 0.37 kg 0.62 kg 0.51 kg
2004 76 kg 0.42 kg 0.41 kg 0.40 kg 0.48 kg
2005 70 kg 0.30 kg 0.28 kg 0.37 kg 0.50 kg
* A partir del 2003 se comienza a hacer nuevos plantines por división de matas, es por ello que se reduce 
la producción.
 
Los productos finales que se ofrecen incluyen especias desecadas, plantines y 
vinagres y aceites aromatizados y son comercializados de forma directa a través de la 
Dirección de Acción Social local o en exposiciones y fiestas locales y regionales. Por 
ejemplo, en ExpoCochicó (exposición rural del distrito), encuentros de ProHuerta en 
Mar del Plata y Coronel Suárez y en INTA Expone del año 2004, en Oliveros, Santa Fe.
Si bien la incorporación de valor aún es competencia de la Dirección de Acción 
Social municipal (se encargan de empaquetar, etiquetar, hacer vinagres y aceites 
aromatizados), las integrantes del grupo de trabajo tienen una participación cada vez 
más importante en ese aspecto, y existe el proyecto de centralizar todas las actividades 
en la huerta para poder cubrir todo el proceso de producción. De ese modo se lograría 
expandir el proyecto demostrativo, de la producción primaria al manejo de la 
transformación y comercialización, lo cual permitiría dar una imagen más acabada de la 
metodología de trabajo a lo largo de todo el proceso y facilitaría la tarea de extensión 
hacia los productores o emprendedores interesados. 
En términos de reconocimiento a nivel institucional, la experiencia fue elegida 
por la Coordinación Regional Buenos Aires Sur de INTA (a la que pertenece la EEA 
Bordenave) como Proyecto Productivo para representarla en un Seminario sobre 
emprendimientos productivos alternativos realizado en Buenos Aires. También se 
11 Los volúmenes de producción que se presentan corresponden a materia seca, es decir procesada.
23
presentó en Rosario en el Encuentro de la Agricultura Urbana, donde se expuso un 
panel sobre las actividades de ProHuerta en el distrito de Guaminí y el Proyecto de la 
Huerta. En este evento se encontraban representantes de Colombia, Cuba, Perú, Brasil, 
Uruguay y Argentina (representada por Rosario, Río Cuarto, Mar del Plata, Moreno y 
Guaminí).
7. LA IMPLEMENTACION DEL PROYECTO
Al comenzar este trabajo planteamos una serie de preguntas acerca de la 
implementación del proyecto de Rincón de los Aromas: ¿Cómo se articulan las acciones 
de los agentes locales para lograr el funcionamiento combinado de los programas? ¿Se 
trabaja siguiendo un esquema rígido de trabajo (“bajado” desde niveles superiores de 
autoridad) o se da lugar a replanteos basados en la experiencia cotidiana de ejecución? 
¿Cómo se imbrican las historias y trayectorias de los actores relevantes en este proceso? 
¿Y cómo influyen las expectativas individuales de técnicos, políticos y beneficiarios?
Cuando analizamos la forma en que se produce la integración de políticas que 
resulta en la creación de las huertas comunitarias en Guaminí comenzamos a responder 
en parte estos interrogantes. En este apartado introduciremos algunas ideas acerca del 
proceso de implementación y las aplicaremos para interpretar lo sucedido en torno a la 
huerta de Bonifacio y completar el análisis de la experiencia.
7.1 Implementación de políticas públicas
Por implementación de políticas entendemos la operacionalización de una 
decisión tomada por una autoridad política, contextualizada por la compleja relación 
que se genera entre las condiciones políticas, económicas y organizacionales durante el 
proceso de instrumentación de una medida.
La implementación de las políticas públicas surge como tema de interés, en 
Estados Unidos, a partir de mediados de los sesenta, como respuesta al fracaso de una 
serie de políticas llevadas adelante por la administración Johnson con el fin de combatir 
la pobreza. Hasta entonces la atención había estado focalizada en la formulación y 
evaluación de las políticas, sin que el proceso que media entre una y otra fuera tomado 
en cuenta (Berman, 1978). Los fracasos se entendían, por consiguiente, como producto 
de deficiencias en la instancia de toma de decisiones y de formulación de los objetivos y 
metas a alcanzar o del bajo grado de consenso que alcanzaban las políticas entre quienes 
24
las llevaban adelante o entre los integrantes de la población objeto. Pero, ¿por qué 
fracasaban entonces políticas bien formuladas, consensuadas y con recursos 
disponibles? (Aguilar Villanueva, 1993).
Las conceptualizaciones ensayadas para dar respuesta a este interrogante pueden 
clasificarse, en principio, en dos grandes perspectivas: por un lado la llamada top-down 
(arriba-abajo) y por otro, la bottom-up (abajo-arriba). 
La primera, se centra en las características y capacidades del gobierno encargado 
de llevar adelante una decisión tomada. Los medios para lograr una política exitosa, 
según este punto de vista, pueden ser variados, pero en todos los casos el análisis parte 
de la estructuración jerárquica de los programas y las recomendaciones giran en torno al 
control y resguardo de los lineamientos diseñados por una autoridad central. 
La segunda perspectiva, más cercana a nuestra idea de implementación, 
comienza a tener peso a partir de finales de los años setenta. Se trata de un enfoque 
alternativo que pone el énfasis en los “burócratas a nivel de calle” (término introducido 
por Lipsky,1980), y considera poco productivo ver el proceso de implementación como 
un conjunto ordenado de autoridad. Desde esta perspectiva, un elemento que resulta 
fundamental es el reconocimiento de las particularidades locales (idiosincrásicas, 
culturales, sociales, geográficas) como determinantes del proceso de implementación, 
que debe operar desde una organización concreta, con agentes concretos y reconociendo 
las circunstancias e iniciativas domésticas. En concordancia con esto, se proponen 
programas o medidas que se diseñen a partir de la interacción entre gobierno y sociedad 
a nivel operativo, pensados desde las necesidades y requerimientos que surgen de esa 
interacción (Elmore, 1978; Rein y Rabinovitz, 1978). 
De este modo, para analizar los procesos de ejecución de políticas resulta 
interesante tener en cuenta que la forma en que los programas sociales se insertan y son 
recibidos varía en los diferentes contextos locales en los que se los implementa. “Son 
diseñados y “enviados” desde el gobierno provincial o nacional y son recibidos a nivel 
municipal, en donde los diversos contextos y estilos de gestión modelan su 
implementación.” (Andrenacci, 2001: 22) En un principio los programas siguen más 
estrictamente la lógica de su diseño pero luego adquieren características particulares por 
las necesidades y dinámicas propias de cada gobierno local. De este modo, las 
características de implementación de los nuevos programas sociales a nivel local han 
25
determinado importantes modificaciones en el rol del estadomunicipal y en los 
objetivos y estructuras originales de los programas. 
Para completar la mirada sobre el proceso de implementación proponemos 
incluir una dimensión un poco más subjetiva, que permita dar un lugar a las 
expectativas y valoraciones de los efectores y así poder entender el modo en que las 
personas involucradas en el proceso de ejecución le imprimen rasgos particulares. 
Más allá de la existencia de un núcleo básico y común de acuerdo acerca de lo 
deseable a nivel social, existen las cristalizaciones particulares de esos objetivos a través 
de medidas que son pensadas, diseñadas y llevadas a la práctica por personas con 
historias individuales particulares, que modelan sus ideas sobre cómo deben hacerse las 
cosas y generan ciertas expectativas de realización alrededor de su tarea. Por otro lado, 
quienes son identificados como posibles receptores de las políticas ocupan también una 
específica posición en el espacio social y sus conductas son moldeadas por la historia de 
ese posicionamiento. Es decir, a la hora de implementar una política, se encuentran en el 
campo de trabajo no sólo agentes de gestión y recepción de políticas sino personas, con 
sus fortalezas, debilidades, expectativas y deseos.
Adelantándonos al análisis que se desarrollará a continuación, podemos decir 
que el caso tratado en este trabajo podría identificarse como cercano al diseño “abajo-
arriba”, ya que los lineamientos en torno a los que funciona no fueron diseñados por las 
autoridades locales, sin lugar a replanteos, sino propuestos y consensuados a partir de 
algunas inquietudes de quienes ocupan cargos jerárquicos y la propuesta del técnico de 
ProHuerta (a quien identificamos como el principal “burócrata de calle” involucrado en 
esta experiencia). Además, esos lineamientos resultan de la adaptación a nivel local de 
políticas nacionales, proceso que implica cambios en algunos objetivos y pone en juego 
las vivencias, experiencias y relaciones interpersonales de los actores involucrados. 
7.2 Particularidades locales y adaptación de políticas 
Retomando la descripción acerca de la forma en que en el municipio de Guaminí 
se combinaron el Programa ProHuerta y el Plan Jefas y Jefes, podemos decir que 
teniendo en cuenta los recursos disponibles, las características de la población y las 
necesidades del municipio, ambas políticas fueron moldeadas en torno a los 
requerimientos coyunturales que enfrentaba el gobierno local luego de la crisis de 
2001/2002. 
26
El municipio decide, en un principio, articular las dos políticas para dar 
respuesta a una situación apremiante. En todo el país, gran cantidad de gente queda sin 
empleo (y hasta sin ingreso alguno) y desde el estado nacional se organiza una política 
de subsidios, que a su vez requiere de una contraprestación (la cumplimentación de la 
escolaridad básica, trabajos comunitarios o cuatro horas de trabajo en servicios públicos 
varios) para asegurar su continuidad. 
A nivel del gobierno local de Guaminí, se presentan dificultades por el limitado 
espectro de instituciones “empleadoras”, por lo cual se organizan nuevos espacios de 
inserción a través de la colaboración con otro programa nacional, que aporta tanto 
insumos críticos (semillas) como capacitación y apoyo técnico para la implantación y 
desarrollo de la actividad de huerta y granja. 
En esta integración de políticas tuvo un papel importante la nueva relación que 
establece el municipio con el INTA, a partir de la asunción de la administración 
vecinalista, que se basa no sólo en que las necesidades de ambas instancias se 
complementaban (de plantear una alternativa ante la disminución del poder de compra, 
con su efecto sobre la alimentación en el caso de la municipalidad y de extender el nivel 
de cobertura del programa en esa zona del INTA) sino en relaciones personales entre 
representantes del municipio y la EEA Bordenave.
Según la actual Directora de Producción, Ma. Laura García, fueron esas 
relaciones las que facilitaron la colaboración y el impulso de los proyectos productivos: 
“Según lo que me han comentado, [la idea de impulsar los proyectos productivos] nace 
a través de la relación de la gente que está trabajando en Producción con la gente del 
INTA. Acá en nuestra localidad nosotros tenemos contacto personal con la gente que 
está en Bordenave, tenemos historia. Y digamos que este nexo, estas redes personales 
son una colaboración en lo que es institucional, llevás el plano y favorecés a este tipo 
de proyectos.” (Ma. Laura García)
Corroborando lo dicho por Laura García, el ex director del área de Producción, 
describe su larga y fluida relación con las actividades de INTA en la zona: “Yo siempre 
estuve vinculado a las actividades de INTA y de CREA también pero siempre 
esencialmente vinculado a lo que es el INTA y a través de ellos empecé con la Agencia 
de Extensión de Pigüé. Cuando se puso en funcionamiento el campo anexo en Cesáreo 
Naredo fui durante muchos años miembro de la cooperadora, después miembro del 
Consejo Asesor de INTA, al principio como representante de los CREA y después 
como parte de la Sociedad Rural local.” (Ricardo Comiso)
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Además de la implementación combinada, que puede pensarse como una 
primera adaptación local de políticas nacionales, se introduce otro elemento original al 
crear la figura de proyecto productivo demostrativo, que incorpora un objetivo de 
extensión, de difusión de actividades productivas nuevas, al de los tradicionales 
proyectos productivos organizados como lugar de contraprestación y de suministro de 
bienes para el municipio. 
Esta propuesta, que surge de la inquietud del técnico de ProHuerta y del ex 
Director de Producción, Ricardo Comiso, es adoptada luego como política a nivel 
municipal. Es el intendente quien plantea que “surgió la idea de Marcelo Zorita, de 
destinar la [huerta comunitaria] de Bonifacio a aromáticas. Entonces ahí surge este 
emprendimiento de aromáticas en Bonifacio”. Comiso, por su parte, participó de la 
decisión proveyendo información acerca de la existencia de experiencias similares: “ yo 
tenía algunos apuntes sobre el cultivo de orégano porque tenía información de que en 
algunas provincias del norte se estaba haciendo orégano en terrenos baldíos, se la pasé 
a Marcelo, probó en Bonifacio y he visto que anda de maravilla. Encontraron la veta y 
ahora es algo excelente.”
Nos encontramos entonces con un proceso de implementación que va siendo 
definido en parte por las propuestas de sus ejecutores, a través del ensayo de alternativas 
que identifican como potencialmente viables. En este sentido, podemos decir que la 
participación del “burócrata de calle” (o más bien “de campo” en este caso) resulta 
fundamental para comprender las características de la experiencia bajo estudio. 
Asimismo, con la creación de los proyectos demostrativos puede identificarse un 
cambio en los objetivos originales de la combinación de políticas, al pasar de garantizar 
la contraprestación laboral y el suministro de hortalizas para los comedores y otras 
instituciones bajo la órbita municipal, a generar un modelo de producción que pueda 
promover la difusión de una actividad no tradicional e incentivar el interés hacia nuevos 
emprendimientos productivos. 
En el caso de Bonifacio, se introduce la producción de aromáticas, que si bien no 
había sido desarrollada hasta entonces mostró ser muy viable en la zona. En la elección 
de esta actividad también influyó el hecho de que en el ámbito de este pueblo rural 
existe una tradición de trabajo de la tierra e incluso está bastante difundida la 
producción hortícola (aunque a nivel familiar, de autoconsumo, no como fuente de28
ingresos principal). Es decir, se reconoce un rasgo particular de la población que hace 
posible proyectar cierta factibilidad a una alternativa productiva. 
Como lo muestran los testimonios de las integrantes de la huerta, todas 
comparten esa práctica, aunque no para todos haya tenido la misma gravitación en su 
estrategia de supervivencia.
En el caso de Silvina la huerta forma parte de la actividad familiar desde hace 
tiempo: “Mi viejo es camionero, pero se dedica, tiene una quinta grande, en el terreno 
que tiene y se dedican a vender. Ya tienen sus clientes, la gente va o si no mi mamá se 
los lleva, se lo lleva en bicicleta, aparte la entrega muy linda la verdura porque entrega 
toda lavada, la espinaca hoja por hoja, todo muy prolijo. Entonces, eso como que se 
lleva...” 
Para María la huerta formó siempre parte de la estrategia familiar de 
supervivencia, sobre todo cuando sus ocho hijos eran chicos: “[En mi casa] Tenía un 
cachito de nada, un cachito cuadrado así como esto [señala una superficie de 
aproximadamente 1 x 2 metros], tenía de todo. (...) Y juntaba huevos todos lo días, 
todos los días. Esos tarros de veinte, sacaba los tarros de veinte. Y vendía huevos y 
vendía verdura. Venía la “clientera” a comprar verdura fresca. Sacaba zapallo, lo 
poco que tenía lo vendía y me hacía el día para darle de comer a los chicos. (...)Nunca 
le faltó de comer a los chicos, nunca. Y siendo que estaba sola con siete criaturas como 
tenía. Así que yo, nunca faltó la comida, no faltó los productos, no faltó la verdura, 
porque siempre había. Un cachito de nada, en cada cosito había verdura, había 
tomate, había chaucha...” 
Ana, por su lado, tuvo contacto con la actividad hortícola desde chica, a través 
de su abuelo y su madre y trabajar la huerta tiene, para ella, claros beneficios 
“extraeconómicos”: “Siempre viví rodeada de huerta, siempre. Cuando era chica mi 
abuelo tenía quinta, una quinta grandísima y él salía en un carrito a vender por el 
pueblo y bueno, nosotros prendidos por detrás. Y después mi mamá hacía también, 
quinta, jardín, unos jardines hermosos tenía y bueno, después con el asunto de.... y en 
casas donde he trabajado también tenían huerta pero ahí la manejaban ellos. Y bueno, 
en casa ahora sí, hago yo. (...)Y si, a ver... once años, sí once años hace que estoy 
viviendo en esa casa y que hago quinta. (...)Tengo de todo un poco, variado... Sí, a mi 
me gusta mucho, ya te digo todo lo que sea referido a tierra a mí me encanta porque a 
29
su vez a mí me descarga, tomás contacto, hacés contacto con la tierra y hacé de cuenta 
que no... es una paz impresionante.” 
Por último, Patricia también habla de su experiencia como quintera antes de 
empezar a trabajar en la Huerta Comunitaria: “Antes de estar acá yo tenía quinta. 
Estaba con el ProHuerta familiar y tenía una huerta en mi casa, hace bastante.” 
Incluso el propio Zorita remite a sus raíces para explicar parte de su interés y 
compromiso con la actividad del ProHuerta: “Con mucho gusto agarré [el trabajo de 
técnico de ProHuerta] porque soy nieto de horticultores, así que lo llevo muy en la 
sangre.” (Marcelo Zorita)
Otro punto que quisiéramos señalar es el cambio del rol que desempeñaba el 
estado municipal al iniciar el proyecto de huertas comunitarias, centrando su acción en 
salvar la situación del momento y promoviendo la inserción laboral (aunque precaria) 
de beneficiarios del Plan Jefas y Jefes, hacia la necesidad de formular lineamientos de 
política de desarrollo. Si bien, como veremos más adelante, no se parte de una política 
integral y explícita de desarrollo local, la puesta en marcha y el resultado positivo de 
esta experiencia, genera en el municipio la inquietud de pensar alternativas para 
impulsar el desarrollo de emprendimientos, lo cual va resultando de a poco en una 
incipiente política de desarrollo. 
Teniendo en cuenta lo dicho hasta aquí, experiencias como la de Rincón de los 
Aromas pueden resultar útiles a nivel institucional, ya que su carácter experimental 
puede dar espacio para trabajar sobre la proyección de escenarios alternativos y de 
elaboración de herramientas de gestión adecuadas para responder a las demandas de 
cada situación. Esta es probablemente una de las mayores utilidades que puede tener 
efectivamente la experiencia, más allá de que podría asegurarse un mejor ingreso a 
quienes trabajan permanentemente en la huerta, en tanto funcionan como agentes 
posibilitadores de futuros procesos de cambio (si el estado sostiene la voluntad de 
generar un marco normativo e institucional adecuado para impulsar el desarrollo).
 
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8. ¿POLÍTICA ASISTENCIAL O POLÍTICA DE DESARROLLO?
 
En esta sección analizaremos algunos aspectos de la política de impulso de 
emprendimientos productivos a partir de la implementación combinada de ProHuerta y 
el Plan Jefas y Jefes en Bonifacio. Para ello tomaremos en cuenta el carácter de las 
políticas en juego (asistencial o de desarrollo), y los componentes de participación y 
focalización. 
8.1 Asistencia vs. desarrollo
Las políticas sociales pueden definirse como un tipo de política estatal que 
interviene en la esfera social. Es decir, que se relacionan directamente con las 
condiciones de vida (y de reproducción de la vida) de distintos sectores y grupos 
sociales. 
A partir de los procesos de ajuste estructural durante las décadas de los 80 y 90 
(especialmente en esta última), las políticas sociales implementadas se han constituido 
en “estrategias gubernamentales que mitigan los costos sociales de los procesos de 
ajuste” (Levín, 1997:337). Es decir, que no han tenido como objetivo la generación de 
alternativas de superación de la pobreza sino que han atacado sistemáticamente los 
síntomas del problema, sin ir más lejos (hasta el punto de la existencia de programas de 
“mitigación de la pobreza”). En este sentido es que se las denomina asistenciales, en 
tanto van perdiendo universalidad y se reduce la esfera de los derechos sociales de los 
ciudadanos. Ya no son intervenciones estatales que reflejan la protección y promoción 
de derechos adquiridos, sino que asisten a los sectores desprotegidos en una situación 
descripta como “coyuntural” pero que no se supera en el corto plazo y a cuya resolución 
el tipo de políticas implementadas no contribuye demasiado, por su escaso énfasis en la 
inserción estable de los receptores en el sistema productivo. 
Junto a este tipo de políticas podemos ubicar otras que buscan propiciar el 
desarrollo de nuevas alternativas productivas o el fortalecimiento de las existentes para 
generar puestos genuinos de trabajo, como mecanismo de superación de la pobreza. 
Dentro de este tipo de medidas pueden encuadrarse las de desarrollo local, que intentan 
promover procesos de fortalecimiento económico, social y ambiental en contextos 
acotados (en general a nivel municipal o distrital). A partir de la articulación de políticas 
en diferentes ámbitos los gobiernos pueden impulsar acciones y generar condiciones 
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favorables para la instalación de actividades económicas que permitan incrementar los 
ingresos y la calidad de vida de los habitantes de los municipios. 
Lo conseguido hasta aquí desde la perspectiva de las diferentes instancias estatales
Retomando lo dicho acerca de la experiencia de Rincón de los Aromas, y 
teniendo en cuenta la oposición planteada entre políticas asistenciales y de desarrollo, 
surge la pregunta acerca de cuál fue el espíritu detrás de la implementación conjunta de 
dos políticas sociales como ProHuerta y el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados a 
través de la creación de un proyecto productivo demostrativo. 
Como ya dijimos, la huerta de Bonifacio creció