te-600

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Canestraro, María Laura
Director: Camou, Antonio Adolfo Marcial
Tesis presentada para la obtención del grado de 
Licenciada en Sociología 
Cita sugerida 
Canestraro, M. L. (2002) Del dicho al hecho. O de cómo pensar los 
mecanismos de participación ciudadana en las políticas municipales 
(algunas ideas para reflexionar sobre la rearticulación 
Estado-sociedad civil en la esfera local) [en línea]. Trabajo final de 
grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades 
y Ciencias de la Educación. Disponible en: 
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.600/te.600.pdf
Del dicho al hecho. O de cómo 
pensar los mecanismos de 
participación ciudadana en las 
políticas municipales (algunas 
ideas para reflexionar sobre la 
rearticulación Estado-sociedad civil 
en la esfera local)
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www.memoria.fahce.unlp.edu.ar
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http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/legalcode
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CS DE LA EDUCACIÓN
LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA
TESINA DE GRADO
DEL DICHO AL HECHO....O DE CÓMO PENSAR LOS MECANISMOS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS MUNICIPALES
(ALGUNAS IDEAS PARA REFLEXIONAR SOBRE LA REARTICULACIÓN
ESTADO-SOCIEDAD CIVIL EN LA ESFERA LOCAL)
Alumna: María Laura Canestraro
Director: Dr Antonio Camou
Codirectora: Mg Ana Nuñez
La Plata, Septiembre de 2002
2
PRESENTACION
Aunque suene un tanto paradójico, es cada vez más notorio cómo los efectos del tan
mentado fenómeno de la globalización nos conducen, por un lado, hacia un creciente
involucramiento en la “aldea global” y, por otro, hacia una inminente reivindicación de lo local,
de la esfera más ligada a lo que nos define comunitariamente, a lo que nos nuclea con aquellos
que compartimos determinados rasgos identitarios.
De algún modo, somos partícipes de un retorno a la comunidad. Como bien lo explica
Alain Touraine “a fines del siglo pasado, en plena industrialización del mundo occidental, los
sociólogos nos enseñaron que pasábamos de la comunidad, encerrada en su identidad global,
a la sociedad, cuyas funciones se diferenciaban y racionalizaban. La evolución que hoy vivimos
es a la inversa. De las ruinas de las sociedades modernas y sus instituciones salen, por un
lado, redes globales de producción, consumo y comunicación y, por el otro, crece un retorno a
la comunidad”1
 Se van configurando diversos nucleamientos en torno a los cuales se aglutinan individuos
con ciertas afinidades: culturales, religiosas, políticas o que bregan por diversas necesidades.
Es indudable que este fenómeno recupera la esfera local como escenario más propicio para la
búsqueda de elementos comunitarios, tanto desde un plano individual como colectivo. Desde
éste último nivel es notable cómo se han venido dando un sinnúmero de reclamos y exigencias
hacia el Estado.
Es que la jurisdicción local del Estado adquiere, fundamentalmente a partir de los
procesos de Reforma del Estado y de la actual crisis económica, un “nuevo rol” que lo involucra
en la necesidad de dar respuesta a un creciente número de demandas sociales, abriendo el
juego político hacia los ciudadanos. Asimismo, asistimos a una evidente crisis de
representación política, relacionada con una creciente apatía y desencantamiento con respecto
a lo político y a quienes se desempeñan en ese plano, donde día a día aparecen nuevos
interrogantes acerca de la sustentabilidad de las democracias representativas.
Es en ese sentido que el municipio “resurge” como un espacio de mayor involucramiento
con la cosa pública, donde se considera la posibilidad de participar, de diversas maneras, en
las decisiones políticas y, al mismo tiempo, ejercer algún tipo de control ciudadano.
Es así que resulta interesante adentrarse en el ámbito de las políticas públicas
municipales y conocer, por un lado, aquellos nuevos espacios que abre el Estado a nivel local
para la participación de los ciudadanos (“políticas participativas”) y, por otro, la percepción
desde el ciudadano mismo de ese cambio en el modelo de gestión, qué posibilidades de acción
se dan, teniendo en cuenta los nuevos elementos introducidos en la vida municipal.
El propósito de este trabajo es analizar críticamente el campo de políticas públicas desde
la perspectiva de los distintos actores locales que, con diversos intereses, se involucran en él,
enfatizando el lugar que ocupan los sectores populares, en tanto son promovidos como
“nuevos actores” en la toma de decisiones en el marco de las innovaciones introducidas por un
muy discutido proceso de Reforma del Estado. Es decir, ver por un lado qué sucede en lo
“formal” (la “apertura” del municipio hacia los ciudadanos, hacia un mayor involucramiento de
éstos en la toma de decisiones) a partir de los cambios en el modelo de gestión y, por otro, en
lo “real”, la real incidencia que, desde su particular vivencia, tienen los sectores populares en la
elaboración de políticas públicas, a partir de experiencias participativas.
En este sentido me propongo describir y explicar, a partir de una estudio de caso, la
incidencia de las Asociaciones Vecinales de Fomento (AVF) en la elaboración de políticas
públicas municipales, en tanto organizaciones de la sociedad civil que representan los intereses
de los sectores populares frente al Estado local; en el marco del nuevo modelo de gestión local,
en general, y más específicamente en el contexto del desarrollo de políticas que contemplan
ciertos mecanismos de participación ciudadana.
 
1 TOURAINE ALAIN; ¿Podremos vivir juntos? Iguales y diferentes; Fondo de Cultura Económica; Buenos Aires; 1997; pp. 10.
3
En pos de estos objetivos, a continuación, se realiza una contextualización de la
coyuntura actual y , mencionan ciertas ideas para tener en cuenta acerca de la relación Estado-
sociedad civil, desde una perspectiva histórica. Luego, se hace referencia a algunas
definiciones sobre políticas públicas y sobre el nuevo modelo de gestión a nivel local,
presentando algunas definiciones y mencionando las modificaciones que se producen al nivel
de las políticas publicas municipales, en general; haciendo énfasis en los mecanismos
participativos y el lugar que las AVF ocupan en ese contexto. Finalmente, se intenta articular
todas esas dimensiones en un estudio de caso.
4
EL CONTEXTO
No hay lugar a dudas de que cuando se intenta comenzar a comprender algunas de las
cuestiones más pequeñas de la coyuntura actual, es necesario retrotraerse casi de manera
imprescindible al momento en que muchas de las actuales condiciones comenzaron a ser
bosquejadas; es decir, hay que pensarlas fundamentalmente a partir de la implantación de un
nuevo modelo de acumulación capitalista, que es el que aún hoy impera y parece profundizarsede manera casi desmedida. Partiendo del escenario de los últimos treinta años en la Argentina
es posible empezar a entender algunas de las cuestiones actuales.
Claramente, uno de los principales objetivos de la dictadura militar implantada a partir de
1976 fue reestablecer de manera estable y duradera las condiciones favorables para la
acumulación capitalista, beneficiando en particular a los sectores más concentrados de la
economía. De ello derivaron, por un lado, la imposición de determinadas relaciones
económicas, tendientes a la modificación de los rasgos del modelo de acumulación hasta
entonces vigente; y, por otro, el disciplinamiento de los sectores populares logrado a través de
una represión ilimitada, fundamentalmente de aquellos vinculados al sector trabajo y cuya
importancia había quedado claramente evidenciada.
La reforma financiera, la apertura comercial, las privatizaciones “periféricas”, la
persistencia de asistencia selectiva al capital privado y la disminución del gasto público en
salarios y gasto social (salud y educación, principalmente) y como contrapartida su aumento en
la producción de armamentos y de obras públicas de talante “faraónico”, entre otros,
constituyeron los principales elementos de la política económica del período. Tales medidas
trajeron como resultado una marcada declinación económica con un desorden generalizado de
las variables macroeconómicas; entre ellos: inflación, déficit fiscal y crecimiento de la deuda
externa (cuyo componente privado fue estatizado en 1982); una importante caída en el ingreso
de los sectores populares, principales víctimas de la regresión social, en detrimento de una
fuerte concentración del poder económico en manos del empresariado argentino, tanto de
sectores nacionales como multinacionales.
Con el retorno de la democracia, en 1983, Raúl Alfonsín recibió un Estado sobrecargado
de compromisos, asumiendo como principal desafío “democratizar”, doblarle el brazo al
autoritarismo. En principio, reparar los costos que dejó la dictadura en sectores medios y
populares. Así, hizo de la democracia su bandera y la combinó con un conjunto de propuestas
de modernización de la sociedad y el Estado, la reivindicación de los aspectos éticos de la
política y un discurso seductor, muy distinto del tradicional radical, sobrevalorando la ética por
la práctica política.
Desde el punto de vista económico, explotó la crisis de la deuda y hacia fines de la
década se evidenció la creciente profundización de la crisis del Estado que hizo eclosión con
las hiperinflaciones. El gobierno comenzó a reconocer la necesidad de un ajuste para enfrentar
la crisis fiscal del Estado. Existió la idea de encarar reformas estructurales pero no se avanzó
en ello. Algunos analistas sostienen que faltó una voluntad política para realizarlas, que el
radicalismo se resistió a poner en funcionamiento una reforma estructural, tal como se haría
después (Palermo y Novaro; 1996).
En los comienzos de los 90 parecían vislumbrarse los primeros síntomas de “superación
de esa crisis” y la concreción de una reforma estatal que trazaba más claramente el nuevo
modelo de acumulación. Sin embargo, con la asunción de Carlos Menem y su equipo al mando
del poder, no hacen sino profundizarse y consolidarse tendencias económicas básicas que se
venían bosquejando desde su implantación a mediados de los ’70. La concentración y
centralización de capital, la distribución crecientemente regresiva del ingreso, el desempleo, la
exclusión, la economía del endeudamiento y de obtención de privilegios por parte del capital
concentrado y la valorización financiera se convirtieron en moneda corriente.2
 
2 NOTCHEFF HUGO; “La política económica en la Argentina de los noventa. Una mirada de conjunto”; Revista Época nº 1;
1999; pp. 22.
5
 Los componentes del modelo económico de la “era menemista” pueden resumirse en tres
dimensiones: la renegociación de la deuda externa y la reinserción del país en el mercado
internacional de capitales; el Plan de Convertibilidad3 y las reformas estructurales.
Dentro del paquete de reformas estructurales, los principales instrumentos legales fueron
la Ley de Emergencia Económica, que eliminó subsidios, reintegros impositivos y
transferencias (especialmente las vinculadas a la promoción de la industria) y la Ley de
Reforma del Estado, un proceso que paralelamente también se experimentó en otros países de
Latinoamérica.
Esta política de reforma del Estado apuntó a la reestructuración de su aparato productivo
y administrativo, con la idea de afirmar la supremacía del mercado por sobre el Estado para
optimizar la asignación de recursos. La idea de eficacia aparecía como lietmotiv de esta
reforma, basada en privilegiar lo que era rentable y en que cerraran las cuentas (García
Delgado, 1994). En líneas generales, entre los elementos más importantes de este conjunto de
reformas se destacaron:
a) ajuste fiscal, cuyo objetivo primordial fue lograr la baja del déficit fiscal a través de la
reestructuración del gasto público logrado mediante: la reforma del sistema de previsión
social, cuya privatización trajo aparejada la gradual desaparición del Sistema de Reparto
(estatal) y su reemplazo por el nuevo Sistema de Capitalización, materializado a través de
las AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones); en cuanto a las
políticas de salud y educación se destacaron la descentralización y una tendencia privatista
con un claro desentendimiento por parte del Estado; por otro lado, en el plano laboral y en
las políticas salariales, en particular, se destacaron la ley de flexibilización laboral y la vuelta
a las negociaciones colectivas, bajo nuevas condiciones; que no hicieron sino profundizar la
precarización y el creciente deterioro del mercado laboral;
b) privatizaciones, proceso que involucró prácticamente todo lo que era patrimonio estatal,
considerándolas como “medio esperanzador no sólo de suprimir gastos sino de allegar
recursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con los que enjugar el desajuste
de las cuentas públicas y evitar la crisis fiscal” 4 y cuyos resultados parecieran indicar que se
realizaron de manera muy rápida y bajo condiciones sumamente favorables a los
compradores, a bajos precios y prometiendo una importante rentabilidad (en general, las
tarifas de los servicios a privatizar sufrieron aumentos antes de efectuarse las operaciones,
por lo que traían aseguradas considerables ganancias);
c) apertura comercial, incluyó la baja de aranceles a productos importados con el objetivo de
generar competencia pero no contempló políticas favorables a reactivar las exportaciones y,
sumado a ello, la apertura, en general, se dio de manera asimétrica;
d) desregulación; de mercados de bienes y servicios hasta entonces regulados por el Estado;
esto es la desreglamentación de la actividad económica mediante medidas tendientes a
aumentar las libertades económicas, a establecer tratamientos fiscales benignos a las
utilidades, etc
e) descentralización, como contrapartida de la pérdida de capacidad de gestión, el Estado
central por vía de la descentralización de sus funciones es el principal interesado en
desprenderse de actividades a las que, hasta el momento, parecía no estar dispuesto a
renunciar. La descentralización se concibe como una política que fomenta el pasaje de
poder desde el gobierno nacional a los gobiernos regionales locales, reduciendo la
dimensión del gobierno nacional al derivar la responsabilidad de la toma de decisiones a las
unidades de gobierno subnacional.
 
3 Aprobado por el Poder Legislativo el 27/03/91 y en vigencia hasta hace unos meses, estableció la paridad fija entre el peso y el
dólar, obligando al Banco Central a cambiar y vender únicamente a ese cambio. A raíz de ello, el Estado se comprometió a que
la base monetaria no excediera la reserva de divisas del Banco Central; es decir por cada pesoemitido tenía que existir un dólar
de respaldo. Con ello se intentó no afectar el déficit fiscal.
4 GARCÍA DELGADO DANIEL; Estado y sociedad: La nueva relación a partir del cambio estructural; Buenos
Aires, Editorial Tesis Norma, 1994; pp. 89.
6
Sin dudas el escenario ha cambiado. Hoy es impensable la vuelta a un Estado fuerte,
impulsor del desarrollo, articulador regional e integrador social, cuya profundización se produjo
a partir de la posguerra. Ese Estado ha terminado. Como sostiene García Delgado, “el Estado
cambia rápidamente hacia una menor actividad económica, amplia el espacio del mercado,
rompe las articulaciones neocorporativas, abre las fronteras, se desvincula de lo social,
contrata servicios a agencias privadas e internacionales y se descentraliza. Se produce un
cambio a favor del mercado y de la sociedad civil, propiciándose políticas de libre mercado que
orientan a los individuos hacia lo privado y a tener menores expectativas sobre el Estado. Un
cambio que se genera, en parte, como crisis de un modelo anterior sentido como muy opresivo
para los individuos. Se trata de una creciente separación Estado-sociedad que los diversos
sectores viven y “sufren” de manera muy distinta y, de allí también, las diferentes y encontradas
posiciones frente al ajuste”. 5
 
5 Idem; pp. 31.
7
ANTECEDENTES DE LA CUESTIÓN Y MARCO ANALÍTICO
• LA RELACIÓN ESTADO- SOCIEDAD CIVIL
Existe un aparente consenso en la idea de que al hacer referencia a la relación entre
Estado y sociedad civil en Argentina, el Estado moldeó de manera considerable a la sociedad,
apareciendo bajo diversas formas: como modernizador, revolucionario, transformador o garante
de un orden represivo, pero en todos los casos con una influencia intachable sobre la sociedad.
A principios de siglo, el Estado liberal, bajo su forma oligárquica y liberal-democrática,
aparecía como garante de derechos individuales, produciéndose una fuerte separación entre
Estado y sociedad. Desde la década del 30, y por casi cuarenta años, asistimos a la
consolidación del Estado social, contemplándose bajo él sus diversos tipos: nacional-popular,
desarrollista y burocrático-autoritario. Éste hacía las veces de garante de derechos sociales,
produciéndose una interpenetración entre Estado y Sociedad civil (García Delgado, 1994).
De esta manera, hasta los años 70, el Estado se ubicaba en el centro, haciendo que la
democracia y la participación estuvieran centradas pura y exclusivamente en el sistema
político. En ese escenario, los demás actores sociales resultaban sumamente débiles.
Sostiene González Bombal que “en sociedades como la nuestra el Estado no sólo
intervino en los mecanismos propiamente económicos sino que intersectó a la sociedad y sus
instituciones de un modo muy intenso”6. Es por ello que suele hacerse referencia a la sociedad
civil argentina de la época como débil y al Estado como sobredimensionado. Así, lo que
caracteriza con mayor precisión a la Argentina en el pasado es la carencia de la distinción
misma entre lo social y lo estatal. La sociedad civil se vio signada por una suerte de
colonización por parte del Estado. Esto trajo como resultado una “hiperpolitización”, dice
González Bombal, que fue el modo en que la sociedad y el Estado se relacionaron
mutuamente, en un vínculo que le hizo perder especificidad a cada parte de la relación.
Esta “hiperpolitización” trajo como resultante la primacía de identidades colectivas previo
al asentamiento, tanto en la cultura como en la política, de la idea de individuo. Los actores
sociales se formaron casi fusionados con lo estatal porque fue característico de ese ciclo una
cierta incompletitud en la separación entre sociedad civil y sociedad política. “Esta extrema
ponderación de lo estatal fue la contracara de una escasa autonomía de las relaciones,
sociales, económicas, culturales, frente a los designios del Estado. Ningún actor social queda
exento de haber participado de un incesante movimiento que se caracterizó por presionar,
demandar, y obtener crecientes actos de intervención y regulación estatal” 7. De esta manera,
la propia sociedad civil quedó como aprisionada en una matriz centrada en ese tipo de Estado
al que había dado origen.
Precisamente esta matriz, esta relación Estado-Sociedad parece comenzar a cambiar en
medio del nuevo rumbo que decididamente delinea el Estado. Este “Estado postsocial”, como lo
llama García Delgado, o neoliberal, asume la posición de garante de las reglas de juego (que
impone el modelo de acumulación), de equilibrios macroeconómicos y de la competencia. En el
marco de las políticas de ajuste y reestructuración económica, el Estado posterga las
demandas sociales, produciéndose un paulatino proceso de retirada de la justicia social y la
equidad como preocupaciones de primera índole en el escenario político. Desde una posición
subsidiaria, el Estado se va diferenciando de la Sociedad civil.
Así, en el transcurso de los 70 van apareciendo formas diversas de articulación de
intereses y agrupamientos que dirigen sus demandas al Estado pero que no se canalizan a
través de los partidos políticos. “En las sociedades latinoamericanas, las protestas colectivas y
los movimientos localizados (...) se fueron institucionalizando y transformando en
 
6 GONZÁLEZ BOMBAL; “¿ Entre el Estado y el mercado? ONG´s y sociedad civil en Argentina”; en Thompson A. (comp.)
Público y privado. Las organizaciones sin fines de lucro en la Argentina; Buenos Aires, Unicef-Losada; 1995; pp. 67.
7 Idem; pp. 73.
8
organizaciones más formales, constituyendo un nuevo sector, el llamado Tercer Sector,
diferente del Estado y del mercado, compuesto por organizaciones privadas sin fines de lucro,
autogobernadas y con algún grado de actividad solidaria, orientadas a intervenir a favor de
sectores sociales discriminados o desposeídos (...). Su papel mediador es entre el Estado y las
demandas de los sectores populares; entre movimientos y organizaciones internacionales y las
necesidades locales, entre la cooperación internacional y los destinatarios finales de su ayuda.
Estas redes (...) cuentan con una estructura organizativa importante, con reglas de
funcionamiento propias y con una creciente legitimidad en ámbitos gubernamentales”8
De este modo, en los 90’, la desarticulación de esa matriz centrada en el Estado fue
dando lugar a una mayor autonomía de la sociedad civil, que se hizo cada vez más evidente.
Sin embargo, a pesar de que el tema parece ser novedoso, algunos autores consideran
que no es así. Aunque la denominación “Organización No Gubernamental” (ONG) es nueva en
nuestro medio, el objeto al cual hace referencia no lo es. “Entre el Estado y el mercado siempre
hubo un extenso tejido asociativo, un universo heterogéneo que incluye desde las sociedades
de fomento, los clubes, las entidades de beneficencia, las colectividades, las fundaciones, etc.
eso que decimos llamar el “tercer sector” para diferenciarlo del sector estatal y el sector
privado, tiene algo de uno y de otro, pero es justamente esa peculiar combinación lo que define
su naturaleza específica: siendo una actividad sustentada por iniciativa de los particulares tiene
una dimensión pública en la medida en que se emprende como un servicio voluntarios a los
demás”.9
En cuanto a las potencialidades o perspectivas de este sector emergente, hay varias
posturas que parecen apostar a este “redescubrimiento” de las organizaciones sociales, dado
su enorme potencial social para promover procesos de desarrollo integral, sostenible y
equitativo (Bombarolo; 1995).
 Otros, sostienen que es a la sociedad civil a quien le cabe la definición de derechos
básicos que deben ser reconocidos públicamente. En ese sentido, se considera que las ONGs
pueden contribuir a este debate siempre pendiente. A partir de allí, se considera deseable que
tales organizaciones, en sus trabajos específicos, pudiesen actuar más alláde ese umbral
mínimo que es exigible legítimamente al Estado. Distribuir más allá de ese límite, expandiendo
así el horizonte de la equidad, debiera ser el ideal del tercer sector (González Bombal; 1995)
Algunos advierten que el discurso hegemónico considera a este Tercer Sector dentro de
la lógica del fortalecimiento de la sociedad civil; ello estimula el peligro de identificar Tercer
Sector- sociedad civil, olvidando que aquel no responde orgánicamente a ninguna base social
ni debe someterse a ninguna forma de fiscalización y control. Por tanto, si bien no es lo que
ocurre, es un llamado de atención “nadie obliga a las ONG a orientar su acción por principios
democráticos, ni a promover la ciudadanía y los derechos, funciones a las cuales el Estado no
puede renunciar”. (Jelin; 1996)10
Finalmente, desde una postura que presenta mayores improbabilidades, hay quienes
sostienen que el Estado benefactor no será desmantelado sino completamente rediseñado en
un esquema distinto y más general de “hacer sociedad”, en donde este Tercer Sector asume un
papel central; produciéndose una nueva configuración: “relacional” (Donati; 1997). Aquí, la
sociedad civil se piensa como “compuesta por hombres libres y responsables, iguales y
solidarios, que trabajan en el silencio activo de una vida cotidiana vivida como un continuo
desafío ético de las propias capacidades autónomas de respuesta. Esta sociedad crece a
medida que las personas construyen sus propias relaciones sociales, orientándose la una a la
otra sobre la base de un sentido fundamental de humanidad”11
 
8 JELIN ELIZABETH; “¿Ciudadanía emergente o exclusión? Movimientos sociales y ONG’s en América Latina en los años
90’”; Revista Sociedad nº 8, abril de 1996; pp. 74.
9 GONZÁLEZ BOMBAL INES; op. cit; pp. 65.
10 JELIN ELIZABETH; op. Cit.; pp. 76.
11 DONATI PIERPAOLO; La crisis del Estado y el surgimiento del tercer sector. Hacia una nueva configuración de relaciones;
Revista Mexicana de Sociología; Vol. 59 Nº 4; Octubre- Diciembre 1997; pp. 24.
9
En este trabajo partimos de una postura que “intermedia” entre la segunda y la tercera,
anteriormente expuestas. Es decir de una concepción de las organizaciones de la sociedad civil
que tiene en cuenta su potencial en la asunción de diversas responsabilidades que van más
allá de lo mínimamente exigible al Estado; pero que, al mismo tiempo, contempla otras
variables contigentes que influyen en su accionar y que deben ser tenidas en cuenta a la hora
de abordarlas. Como todo movimiento social, esta interpenetrado por tensiones y
contradicciones en las que desarrolla su accionar. Además, en su relación con el Estado, dice
Jelin, pueden ser fuerzas que empujan los límites (formales) de la democratización política;
pueden actuar como mediadores entre sectores desprotegidos y el Estado, pueden ser parte
del engranaje institucional del Estado o reproducir patrones de relaciones clientelísticas. (Jelin;
1996) Sin dudas una relación sobre la cual sería sumamente interesante ahondar.
Siguiendo a Cunill Grau,12 pueden diferenciarse tres enfoques en relación a esta nueva
vinculación entre Estado y sociedad civil. Desde un enfoque neoconservador, el abordaje de la
rearticulación de las relaciones Estado-sociedad se tiende a realizar a través de un enfoque
centrado en los ejes de la relación sin una clara perspectiva que oriente su transformación y
que dé sentido a la reivindicación de la sociedad civil. Se fundamenta la ampliación de la esfera
de acción de la sociedad civil a partir de la negación del Estado dentro de lo institucionalmente
deseable. “No es sólo que la sociedad civil aparezca relevada sólo por "defecto" (si debe haber
menos Estado, "entonces" debe haber más sociedad civil), sino que su propia cualidad deriva a
su vez de aquella que hace rechazar al Estado: la política”. Su objetivo es “el derrocamiento de
la política, por tanto el discurso de la reducción del papel de las instituciones públicas no
deviene en uno que fundamenta la ampliación del espacio político a favor de la sociedad. Al
contrario, la "administración" de la participación política, la "funcionalización-tecnificación" de la
participación social y la concepción de la democracia como "método o procedimiento" se
convierten en las expresiones concretas de esta particular valorización de la instancia social
que en definitiva parece fundar el desplazamiento de las decisiones hacia ella en la necesidad
no sólo de establecer controles al gobierno, sino de desactivar las demandas populares.
Desmovilización y despolitización social resultan así las contracaras del fortalecimiento de la
sociedad civil y de la retracción de las instituciones políticas”13
A pesar de que este enfoque parece replegarse, sí se mantiene un “abordaje
instrumental” de la rearticulación de las relaciones estado-sociedad. “Los signos son
ciertamente distintos y pueden expresarse en la ecuación "estado más sociedad civil". Pero los
contenidos aún están acotados o son extremadamente vagos, al punto que no necesariamente
aportan una proyección distinta a las relaciones Estado-sociedad, ni nuevos sentidos a una y
otra esfera”.
Hay por otro lado una creciente demanda por la ampliación de la democracia política y
social como base de la rearticulación de las relaciones Estado-sociedad civil. Bajo esta
perspectiva hay un marco de análisis basado en la categoría de "lo público" Se trata de un
abordaje que “no supone anular las categorías del Estado y la sociedad, sino que busca
resignificarlas retomando el ya tradicional debate sobre la autoorganización social y política de
la sociedad. Bajo este marco, que apunta hacia la indagación de nuevos modos y sentidos de
la democracia, se colocan en el centro del debate las medidas de la igualdad, la justicia y la
solidaridad, sus condiciones de realización en ambas esferas y sus dificultades”. 14 Este es el
enfoque sobre el que profundiza Cunill Grau y en el marco del cual intentaremos entender
alguna cuestiones propuestas.
La introducción de lo "público" como una tercera dimensión, intentando superar la visión
dicotómica que enfrenta "lo estatal" con lo "privado", está vinculada a la necesidad de darle una
proyección distinta a las relaciones entre Estado y sociedad. Siguiendo a Lechner, dice Cunill
Grau, “lo público constituye un ámbito específico distinto a la esfera política y a la esfera
 
12 CUNILL GRAU NURIA; ”La rearticulación de las relaciones estado-sociedad: en búsqueda de nuevos sentidos”; Revista del
CLAD; Nº 4; Julio 1995.
13 Idem
14 Idem
10
estatal: el lugar de la deliberación colectiva de los ciudadanos y la modalidad en que la
preocupación ciudadana por el orden social puede actualizar lo político en la política. En
términos más amplios, la categoría de lo público remite a un proyecto de democratización
sustantiva que afecta a lo económico, lo social y lo político” . Portantiero sostiene que la forma
de esta democratización, en lo económico y social es la cogestión, la autogestión, la
cooperativización, que crean entre lo público y lo estatal un espacio de socialización, de
descentralización y de autonomización de las decisiones. En lo político implicaría un tipo de
organización política que acerque a representantes y representados, que desburocratice la
gestión y la haga más transparente y que incremente la participación del ciudadano (Cunill
Grau; 1995)
En América Latina, existen en curso un conjunto de transformaciones en las relaciones
Estado-sociedad, desarrolladas desde las instancias gubernamentales, que intentan poner en
movimiento directamente a esta última. La naturaleza y grado de tales transformaciones son
dependientes fundamentalmente de la matriz socio-política que domina en cada país y del
papel que cumplan los partidos políticos en esa matriz de intermediación. Sin embargo, puede
convenirse que hay estrategias comunes cuya capacidad de aportar a la construcción de la
esfera públicaen los términos referidos, requiere ser examinadas, de modo de facilitar la
comprensión de las condiciones que pueden aumentar su viabilidad. Tales transformaciones
atañen fundamentalmente a la creación de mecanismos para la participación de la sociedad
civil en dos procesos analíticamente diferenciables: la expresión de intereses sociales
organizados en el propio proceso de formulación de políticas y decisiones públicas; y la gestión
privada de servicios o programas públicos. (Cunill Grau; 1995)
La cuestión problemática que busca respuestas frente a ello sería: cómo convertir lo
estatal en público y cómo asegurar a la vez que la ejecución de tareas públicas no se restrinja
al ámbito estatal. Desde esta perspectiva se sostiene entonces que ”la demanda desde la
sociedad pareciera pues encontrar una oferta desde el Estado, tanto en lo que concierne al
estímulo de la participación ciudadana, de modo tal de ampliar los sujetos y los medios para
influir en los procesos de formación de la voluntad política, como de propiciar la producción de
bienes públicos por parte de la sociedad, bajo un modelo que apunta a la complementación de
acciones entre el Estado y la sociedad.”15
• ALGUNAS DEFINICIONES CONCEPTUALES EN RELACION AL ESTADO Y AL
CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Desde el punto de vista teórico, es posible definir dos visiones analíticas de la noción de
Estado: por un lado, como una relación de dominación característica del sistema capitalista; es
decir, desde una perspectiva más estructural, se ve al aparato estatal como garante del orden
por medio del uso legítimo de la violencia y, por otro, como conjunto heterogéneo de
instituciones; o sea visto, desde un enfoque más administrativo en donde el Estado aparece
como actor y, al mismo tiempo, como conjunto de arenas institucionales (Oszlak y O’Donnell;
1984). Si bien adoptamos esta concepción general del Estado, aquí haremos hincapié en el
segundo aspecto, concretamente nos interesa ese enfoque en particular; aunque damos por
supuesto básico al primero.
Si hablamos de la reestructuración del Estado, haciendo hincapié en las particulares
implicancias que ello tiene en su incumbencia a nivel local es necesario definir qué es lo que
entendemos por políticas públicas. En ese sentido concebimos, siguiendo a Oszlak y
O’Donnell, una política estatal o pública como “un conjunto de acciones y omisiones que
manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una
cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros sectores de la sociedad civil”16.
 
15 Idem
16 OSZLAK OSCAR Y O´DONNELL GUILLERMO; “Estado y políticas estatales en América latina: Hacia una estrategia de
investigación” en Kliksberg Bernardo y Sulbrandt José (comps); Para investigar la Administración Pública; INAP; 1984; pp.
112.
11
Esto significa que es un curso de acción por parte de una autoridad estatal frente a un
problema, una toma de posición que intenta resolver una cuestión.
El proceso o ciclo17 de políticas públicas comprende diversas fases: a) identificación y
definición del problema, b) formulación de alternativas de solución, c) adopción de una
alternativa, d) implantación de la alternativa seleccionada y e) evaluación de los resultados
obtenidos. En este caso, nos interesa centrarnos en la fase de formulación de alternativas o
elaboración que “incluye el establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la detección y
generación de los posibles caminos –alternativas- para llegar a los objetivos, la valoración de
los impactos de esas vías alternativas y, finalmente la selección de una opción o combinación
de ellas” 18
El acuerdo sobre el concepto de elaboración de políticas públicas ha generado dos
corrientes principales de interpretación, cuya diferencia fundamental radica en la importancia
que otorgan al análisis de las políticas para influir y mejorar la elaboración de las mismas: el
racionalismo y el incrementalismo. (Tamayo Sáez; 1997)
Para lo racionalistas, el análisis posibilita que las decisiones públicas sean equiparables a
las decisiones que adoptan ingenieros, industriales, estrategas militares, etc.; decisiones
cuantificables, operativas, guiadas por criterios de eficacia en la consecución de objetivos y
eficiencia económica, preocupándose no sólo de qué hacer sino también de cómo hacerlo. En
ese sentido el racionalismo propone, en última instancia, sustituir un proceso de toma
decisiones intuitivo por uno proceso racional.
Fue Herbert Simon (1957) quien realizó la formulación más completa del modelo racional
de adopción de decisiones. Éste divide el proceso en una serie de pasos interdependientes y
acumulativos que, si son cumplidos, dan lugar a una elección racional. Tales pasos son: a)
establecimiento y priorización de objetivos; b) identificación y generación de todas las opciones;
c) cálculo y valoración de las consecuencias de las distintas opciones; d) comparación de las
opciones; y e) elección de la opción (o combinación de opciones) que maximice los objetivos
priorizados.
El mismo Simon reconoció que tal modelo era impracticable; pero que sirve para conocer
en qué medida los procesos reales se acercan o alejan del mismo (que funcionaría como tipo
ideal weberiano). Entre las principales limitaciones que imposibilitan su funcionamiento
encontramos: las de carácter psicológico, los valores, las de carácter organizativo, los costos y
otras limitaciones situacionales.
Por su parte, los incrementalistas argumentan que no es el análisis racional el factor
principal en la fase de elaboración de una política pública. Por el contrario, es la interacción
política entre los individuos y los grupos sociales el factor que más condiciona la elaboración de
políticas públicas. En ese sentido, uno de sus máximos exponentes, Charles Lindblom,
considera que las decisiones políticas son, en primer lugar, pragmáticas, no se basan en
relaciones causales bien estudiadas, ni en cálculos exhaustivos de costos y beneficios, sino en
el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas. “La primera idea básica del
incrementalismo es que, cuanto más se aleje una alternativa de las políticas conocidas, más
difícil es anticipar sus consecuencias e impactos, más complejo es ganar apoyos para
sustentar su elección y, por tanto, es menos viable políticamente”19
Para Lindblom, el proceso de elaboración de una política pública puede entenderse a
partir de la noción de “juego político” . “La mayoría de la gente conoce en gran medida el juego
del poder: quién posee la autoridad formal y cuáles son las hábiles maniobras legales e ilegales
 
17 Tiene un carácter cíclico en tanto una vez efectuada la intervención, el gobierno debería medir los efectos de una política sobre
el problema al cual intentó dar solución y, observando si este ha concluido o si permanece, si es necesario seguir actuando. En
caso afirmativo esto daría lugar a un nuevo proceso de formulación de alternativas. En teoría los resultados de la política
retroalimentan el proceso. (Tamayo Sáez; 1997)
18 TAMAYO SAEZ MANUEL; “El análisis de las políticas públicas” en Bañón Rafael y Carrillo Ernesto (comps.) , La nueva
Administración Pública; Alianza Editorial; Madrid; 1997; pp. 292.
19 Idem; pp. 297.
12
posibles entre los diversos tipos de decisores de políticas públicas y entre los partidos y los
grupos de interés”20 Básicamente, Lindblom considera que los decisores activos que actúan
inmediata y próximamente a las políticas públicas constituyen una pequeña proporción de la
población adulta (una “elite”, como él las llama); sin embargo, “en todos los sistemas, y aún en
los no democráticos, las personas que participan de alguna manera en el juego del poder para
elaborar las políticas públicas son millones. El grupo mayor de participantes es sin duda el de
los simples ciudadanos, que aisladamente tienen poca relevancia. Aparte del voto (...) los
simplesciudadanos imponen limitaciones a los decisores de las políticas públicas”21
Los críticos de este modelo consideran que el incrementalismo niega la racionalidad y
enfatiza en exceso la dimensión de viabilidad política como criterio que define lo que es una
política adecuada. Además, ha sido encasillado como conservador por “legitimar la estructura y
el balance de poder existente en la sociedad. En esta contemplación no se atacan los
verdaderos problemas, ni sus causas, no se buscan soluciones definitivas, sino pequeñas
variaciones respecto de la situación presente”. 22
Existe un tercer enfoque, denominado mixed scanning, que “toma distancia de los dos
modelos y los reúne proponiendo efectuar una exploración mixta de la elaboración de políticas.
La racionalidad, por imperfecta que sea, debe utilizarse para las grandes decisiones de las
políticas, para determinar la orientación estratégica que el incrementalismo no permite, y, la
adaptación y el ajuste para adecuar la decisión a las capacidades organizativas reales y los
determinantes políticos presentes (...). El decisor público debe tener en cuenta en el momento
de la formulación no sólo la racionalidad, los valores de eficacia y eficiencia económica que
recomienda una política intachable desde el punto de vista técnico, sino también la viabilidad y
legitimidad políticas, el valor de la sensibilidad democrática, que recomienda tener en cuenta
quién gana qué y quién pierde qué con cada alternativa” 23. Esta es la visión que adoptamos
en este trabajo; la asunción de que en la elaboración de una política pública se conjugan tanto
elementos técnicos-racionales como de viabilidad política. Sin embargo, dado los objetivos que
nos proponemos alcanzar, hacemos especial hincapié en esta última dimensión de la toma de
decisiones y no sólo desde los decisores políticos, desde donde se piensan estos tres
enfoques, sino desde la perspectiva de diversos actores . Una dimensión en la se hallan
involucrados distintos intereses en conflicto y que, por ello, supone una negociación y un
acuerdo, en donde está en juego algún tipo de poder.
 En ese sentido, una política pública “puede ser conceptualizada como resultante o
síntesis de los intereses de las fuerzas políticas que participan en las organizaciones de
gobierno del Estado (...), son el fruto de la lucha y negociación de dichas fuerzas”. Además “las
políticas públicas no constituyen una respuesta al azar a los problemas que las originan”
(Bustelo e Isuani; 1983) 24 . Detrás de ellas, lejos de existir un proceso de definición lineal, hay
una complejidad que requiere ser desmenuzada.
• EL NUEVO ESCENARIO LOCAL
Si bien el tema del cambio de la forma tradicional de administración de los gobiernos
municipales a un nuevo modelo de gestión local es relativamente novedoso, es significativa la
producción teórica que se puede encontrar al respecto. Son varios los autores que abordan la
temática del “nuevo rol del municipio”.
Hablar de las nuevas incumbencias del municipio nos lleva a hacer referencia a dos
fenómenos íntimamente relacionados con él. Por un lado, la reforma del Estado, de la cual
hemos hecho una sintética referencia; y por otro, a un fenómeno del cual no podemos
 
20 LINDBLOM CHARLES; El proceso de elaboración de políticas públicas; MAP (Ministerio para las Administraciones
Públicas) – INAP (Instituto para la Administración Pública); Madrid; 1991; pp. 57.
21 Idem.; pp. 58
22 TAMAYO SÁEZ MANUEL; op. Cit.; pp. 297.
23 Idem; pp. 298.
24 BUSTELO EDUARDO e ISUANI ALDO; “Estado, política social y crisis de legitimidad” en VV.AA; Desarrollo social en los
80; CEPAL/ILPES/UNICEF; Santiago; 1983; pp. 343.
13
escaparnos y en el que parecemos estar cada vez más inmersos: la globalización (García
Delgado, 1997).
Según García Delgado, este proceso de globalización puede captarse desde dos
dimensiones: una económica en donde es visible la intensificación de los flujos de intercambio,
de las formas de pensar y de producción entre distintas sociedades; así, los Estados
nacionales pierden capacidad de regulación y de soberanía; y una cultural, que genera una
pérdida de identidad nacional, uniforma los estilos de vida, estandariza los consumos y
generaliza usos, modas y prácticas. La contrapartida a esta tendencia homogenizadora es la
búsqueda de identidad, que privilegia lo local, lo autóctono y que tiende a la heterogeneidad. Al
mismo tiempo la globalización despolitiza y desalienta la posibilidad de incidir en lo macro, y
orienta la participación hacia aspectos más puntuales y fragmentarios.
Por su parte, el proceso de reforma estructural del Estado a nivel local trae aparejado
“mayor interés de los ciudadanos por aspectos cercanos y puntuales de la ciudad, programas
de participación de gobiernos locales con organizaciones de base y ong’s, asociaciones
intermunicipales para generar “corredores productivos” o entes intermunicipales, planificación
estratégica en ciudades grandes e intermedias, presupuestos participativos, etc. Todos estos
fenómenos están mostrando una articulación novedosa público-privada, una mayor
asociatividad horizontal de municipios entre sí y la incorporación de nuevo roles económicos y
sociales”. Además, “se observan señales de innovación, de aumento de las actividades
municipales y de expectativas de la población sobre la misma, también se producen fenómenos
de declinación y estancamiento de comunas enteras, de diferenciación creciente entre regiones
y ciudades, de huelgas de empleados públicos, cortes de rutas y explosiones sociales. Por un
lado, se produce una suerte de revitalización de la esfera local y, por otro, el municipio aparece
como punto de condensación de la fragmentación social, de la protesta, de la crisis de las
mediaciones y de la falta de recursos.”25
En este marco contextual se va consolidando una nueva conceptualización de la política
y la gestión a nivel local. Así, el municipio aparece como un espacio de reconstitución de la
política. Por un lado, entra en crisis la lógica organizacional burocrática y, por otro, hace lo
propio la forma de acumulación política del modelo de partidos de masas del Estado de
Bienestar. Por esto se pasa de un modelo burocrático-administrativo a uno gerencial que
supone la búsqueda de mayor eficacia-eficiencia en las organizaciones y que la lógica del
control y la evaluación deje de ser de proceso y de normas para medirse según el impacto y la
performance. Se trata de pasar a gobiernos abiertos e innovadores. En esta nueva lógica
influyen enfoques con ciertos elementos provenientes de la administración privada: “calidad
total”, “reingeniería total” y “planeamiento estratégico”. Se establece un nuevo contrato social
entre las instituciones, la sociedad y el gobierno, que se debe fundar en dos ejes: la rendición
de cuentas (accountability) y la evaluación institucional. (García Delgado, 1997)
Simultáneamente, la clase política, a partir de la fuerte pérdida de identidad, comienza a
replantear formas de acumulación política vinculadas exclusivamente a lo partidario ideológico
y a promover una articulación con organizaciones de la sociedad civil basada en otros canales.
Así surge otra esfera pública constituida por organizaciones sociales y una configuración del
consenso en base a la eficacia y a nuevas formas de participación social. Surge un nuevo tipo
de liderazgo político: líderes locales y un creciente número de mujeres.
Brugué y Gomá26 consideran que tradicionalmente la dimensión política del gobierno local
ha resultado irrelevante y atribuyen este hecho a dos fenómenos: que el gobierno local no es
 
25 GARCIA DELGADO DANIEL; “Nuevos cambios locales. El cambio del modelo de gestión” en García Delgado Daniel
(comp.); Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina; FLACSO, Oficina de Publicaciones
del CBC (UBA) y Universidad Católica de Córdoba; Buenos Aires; noviembre de 1997;pp. 13.
26 BRUGUE QUIM y GOMA RICARD “Gobierno local: de la nacionalización al localismo y de la gerencialización a la
repolitización” en Brugué Quim y Gomá Ricard (coords); Gobiernos locales y políticas públicas. Bienestar social, promoción
económica y territorio; Ariel Ciencia Política; Barcelona; 1998.
14
políticamente relevante porque o bien se encuentra sometido a las directrices emanadas desde
un centro decisor o bien carece de recursos o capacidades de actuación (tesis de la
nacionalización); y que el gobierno local no es políticamente relevante porque concentra todos
sus esfuerzos en las tareas gerenciales o administrativas que justifican su existencia (tesis
gerencialista). Ambas tesis son las que explican el divorcio entre el ámbito municipal y la
ciencia política. Esa separación está provocando: por un lado, la sustitución de la tesis de
nacionalización por la tesis del localismo y, por otro, la sustitución de la tesis gerencialista por
la tesis de repolitización. A partir de ello intentan explicar cómo en tres ámbitos sectoriales
(bienestar social, promoción económica y urbanismo) el localismo y la política se han
recuperado y han alcanzado una posición central que otorga a los municipios tanto la
capacidad de acción como margen de maniobra.
La nacionalización de la política local se explica por la dependencia respecto de un centro
nacional que decide en su lugar o limita los recursos necesarios para su actuación. Durante la
última década, esta tesis se ha visto superada por un proceso al que denominan “nuevo
localismo” que postula que, en un en torno cada vez más diversificado y globalizado, el rol de
los gobiernos locales no se ve debilitado y experimenta un fuerte impulso. En esto hay dos
variables fundamentales: por un lado, la diversificación de las demandas sociales; es decir, la
aparición de nueva tecnologías que facilitan la flexibilidad para dar respuesta a las demandas
cada vez más segmentadas y especializadas; además, dada su proximidad con el ciudadano,
el municipio se refuerza como el ámbito mejor situado para conocer y dar respuesta a sus
demandas y necesidades; y, por otro, la globalización, que ayuda a revitalizar el ámbito local.
En relación con la tesis de repolitización Brugué y Gomá sostienen que este incipiente
proceso de politización está íntimamente vinculado con la situación de crisis de una democracia
local lejana y representativa a la que se acusa de desvirtuar la comunicación entre los
ciudadanos y la política. Esta situación se ha estimulado por: la aparición de formas de
participación alternativa; desde fines de los 80’ los gobiernos locales comienzan a diseñar
mecanismos de participación que permiten mejorar los canales de comunicación entre
gobernante y gobernados; y por la emergencia de una nueva cultura política local; por un lado,
los ciudadanos se sienten menos motivados por las variables socioeconómicas tradicionales; la
pertenencia a una clase social explica cada vez menos el comportamiento político de los
ciudadanos más preocupados por factores de índole sociocultural. Por otro, la aparición de
nuevos movimientos sociales y la generalización de una clase media más educada y exigente
canalizan las demandas de los ciudadanos hacia temas nuevos y hacia posiciones más
particularistas.
Pensando en la nueva vinculación que esto supone para los distintos niveles de la
autoridad estatal, las políticas de descentralización 27 implican un traspaso de tareas desde
otros niveles de gobierno. Esta transferencia de cargas de la crisis a los gobiernos locales
 
27 Sin lugar a dudas, este nuevo modelo de gestión y su vinculación íntima con la Reforma del Estado, a nivel general, y con el
proceso de descentralización, en particular, ha generado diversas posturas teóricas. Según Coraggio, esta inminente
descentralización del Estado presenta un alto margen de ambigüedad, tanto por la multiplicidad de conceptos que denota como
por la heterogeneidad social y política de quienes la defienden. De manera ilustrativa, Coraggio menciona dos autores que
aparecen como defensores de la descentralización pero cuyas ideologías políticas son diversas: Hernando de Soto (nueva derecha
latinoamericana) y Jordi Borja (nueva izquierda “post-marxista”). Para De Soto, la descentralización aparece como un
instrumento que da fuerza de coerción a aquellas instituciones privadas, informales o formales que están funcionando hoy mejor
que el Estado. Todo su discurso apunta a la “despolitización” (en el sentido de referencia al Estado) de las relaciones sociales.
Por su parte, Borja considera “la descentralización político administrativa como medio adecuado para promover la socialización
política de las clases populares y el desarrollo de las libertades individuales, así como las transformaciones socioeconómicas de
tendencia igualitaria” y sostiene firmemente que “la consecución de nuevos consensos en torno a proyectos colectivos, sólo podrá
promoverse desde estructuras políticas próximas, representativas y globales, como son las locales y regionales”
Para Coraggio, es necesario revisar críticamente y decodificar toda propuesta de descentralización “en general” o toda
defensa incondicional de las virtudes de la descentralización. Además, es menester explicitar el sujeto o destinatario de la
descentralización, y desde esa posición asumida evaluar las diversas variantes de centralización en cada coyuntura concreta: “es
necesario concretar su sentido, no sólo mediante el recurso de identificar quién la propone y con qué objetivo, sino ubicándola
históricamente en el campo de posibilidades. Más aún: sea o no iniciativa popular, es necesario trabajar para darle un sentido
convergente con los intereses inmediatos y estratégicos del campo popular” (Coraggio; 1989).
15
asigna a los municipios la gestión de las consecuencias sociales de las decisiones económicas
del gobierno central y, en ese sentido, el gobierno local es transformado en receptor directo de
la posible protesta ciudadana. Finalmente, se produce un reforzamiento de lo local, entendido
como la aparición de nuevas formas de participación de democracia semidirecta (referéndum,
iniciativa popular) y de mecanismos de control, audiencias públicas, auditoría y de lucha contra
la corrupción. (De hecho, algunos se incluyen en la Reforma Constitucional de 1994).
En nuestro país, la autoridad estatal se presenta en tres niveles o jurisdicciones: nacional,
provincial y municipal. En esta estructura organizacional, el proceso de descentralización
implica la transferencia de poder y autoridad por parte del gobierno central a otras
jurisdicciones, para que éstas planteen sus propios proyectos y los materialicen de acuerdo con
necesidades locales específicas. El problema aquí es que la cesión de poder no va
generalmente acompañada de los recursos necesarios. Claramente lo explica García Delgado,
“las políticas de descentralización han significado la cesión de competencias a provincias y
municipios en el área de política social (educación, salud, vivienda y planes focalizados de
combate contra la pobreza). Si bien el proceso de descentralización aparece como una
megatendencia universal, en nuestro caso aparece básicamente vinculada a la crisis fiscal del
Estado, a la distribución de los cotos del ajuste así como a la atención de la cuestión social
desde realidades más cercanas. La descentralización supone mayores competencias de hecho
o de derecho, lo que implica mayor presión para las comunas. El Estado “tira” la crisis para
abajo, hacia las provincias primero y de éstas hacia las comunas, en un proceso en donde los
municipios tienen que dar respuestas más amplias pero muchas veces con similares recursos
o sin las capacidades técnicas y de gestión necesarias”28. Así la recarga de demandas afecta a
los municipios pro convive con la imposibilidad de contar con los recursos necesarios para
responder ante ellas. 29
De esta manera, puede hablarse del proceso de descentralizacióndesde diversas
dimensiones, definidas en función de los cambios que primordialmente persiguen: la
descentralización administrativa, que tiene como objetivo aumentar la eficiencia en la
distribución y asignación de recursos, trasladando competencias hacia niveles territorialmente
inferiores y transfiriendo funciones y responsabilidades de planificación y administración; la
descentralización política, cuya finalidad es plantear la democratización de las instituciones
políticas, con énfasis en la participación a través de instancias en niveles regionales y locales,
para lograr redistribuir territorialmente el poder; y la descentralización económica, orientada a la
regulación y limitación de funciones estatales para producir o aumentar la eficiencia económica:
privatización y desregulación de actividades y medios de producción para liberalizar las fuerzas
del mercado (Orlansky, 1998; Romero Ríos, 2001)
Hablar de gobierno local o de la ciudad implica hacer referencia a “un conjunto de
componentes: desde las relaciones estrictamente políticas entre los diferentes actores de la
ciudad y sus representantes, uno de cuyos resultados es la producción de normas que regulan
acciones y relaciones en la ciudad, pasando por funciones económicas, como promoción y
orientación de actividades, o sociales en la reproducción de la fuerza de trabajo” 30 Concebimos
al gobierno de la ciudad en correspondencia con la organización local del gobierno: el
municipio, como ámbito estatal que, en tanto aparato gubernamental, es coordinador de las
actividades de la población, coordinador de las acciones de distintos organismos públicos y de
las políticas de diversos niveles, integrador de la participación social y política, etc.
La gestión de la ciudad es, como sostiene Pirez, “el conjunto de procesos dirigidos a
articular (utilizar, coordinar, organizar, asignar) recursos (humanos, financieros, técnicos,
 
 28 GARCIA DELGADO DANIEL (1997); op. Cit.; pp 15.
29 Sin embargo, como ya se explicitó anteriormente no es el objetivo del presente trabajo centrarse en la problemática de la
descentralización sino que es tenida en cuenta como un proceso en paulatina consolidación.
30 PIREZ PEDRO; Buenos Aires metropolitana. Política y gestión de la ciudad; CEAL (Centro de Estudios Sociales y
Ambientales); Buenos Aires; 1994; pp. 54.
16
organizacionales, políticos, naturales) para generar las condiciones que permitan producir,
hacer funcionar y mantener la ciudad, brindando a las actividades económicas y a la población
los satisfactores para sus necesidades”. Tal gestión “no se resuelve por una lógica racional-
burocrática, sino que supone elección de alternativas (decisiones) que ponen en juego
intereses diferentes, contradicciones y conflictos en la sociedad urbana. Es, entonces, un
fenómeno político y, como tal, es parte de los procesos sociales de configuración de la
ciudad”31. La gestión, entonces, no se entiende como un elemento pura y exclusivamente
técnico, como ejecución, sino que incluye elementos políticos, que ponen en juego tensiones y
contradicciones entre los distintos actores involucrados en la toma de decisiones.
La gestión local, por tanto, comprende componentes técnicos y políticos. “Los primeros
se refieren al conjunto de instrumentos y procesos que permiten la aplicación de una serie de
recursos a la satisfacción de determinadas necesidades. (...) Los componentes políticos, por su
parte se refieren a los procesos de negociación y decisión entre actores sociales, políticos e
institucionales sobre el uso y destino de tales recursos”32. A partir del cruce de ambas
dimensiones de la gestión es posible entender las lógicas de acción dominantes en las
experiencias y los actores involucrados, asumiendo que los contenidos de la gestión son el
producto de procesos decisorios que involucran tensiones, conflictos y concentración entre
distintos actores.
• Los mecanismos participativos
El tradicional rol del municipio como proveedor de servicios y único agente impulsor del
desarrollo social parece no tener cabida en el actual contexto, los beneficios deben provenir de
un esfuerzo conjunto de todos los actores locales: públicos y privados. (Grupo Sophia, 2000).
Desde este discurso comienza a hablarse de la necesidad de implementar una metodología de
gestión ampliamente difundida en todo el mundo: la planificación estratégica. Es ella la que
“ofrece una perspectiva integral de las situaciones problemáticas a resolver y constituye un
enfoque capaz de abordar problemas estructurales y complejos”33. En este sentido, se
considera que la planificación estratégica permite lograr una definición consensuada de las
coordenadas sociales y económicas de un territorio en el mediano y largo plazo, la adhesión
de la población de la ciudad a un proyecto común y la proyección externa sistemática y eficaz
de la concepción de futuro de ese territorio en los ámbitos externos a él.
Se argumenta entonces que en el modelo de planificación tradicional la toma de
decisiones se lleva a cabo de manera centralizada y verticalista, proyectando el futuro desde el
presente. Además, en muchos casos, se diseña en forma aislada de la participación de otros
actores interesados en aportar elementos para la discusión y, fundamentalmente, afectados por
los problemas a resolver. Desde el enfoque estratégico, la planificación constituye un ejercicio
que lleva implícita una relación entre diferentes sujetos que poseen intereses comunes,
contradictorios, complementarios, conflictivos y complejos. Por tanto, si al momento de
planificar se ignora su existencia resultaría imposible resolver problemas de manera eficaz y
eficiente en el marco conflictivo en el que se desenvuelven esas relaciones (Grupo Sophia,
2000).
Además, se considera que el plan estratégico “no intenta ser un plan municipal ni
reemplazar a lo tradicionales planes municipales de gestión. Pretende ser un plan de ciudad,
entendiendo que a ésta, la construyen un conjunto de actores, donde el municipio es, quizás el
más importante y protagónico, pero no el único actor. En esa construcción también intervienen
la actividad privada, las instituciones políticas, la Universidad y otros actores sociales” 34
 
31 PIREZ PEDRO; op. Cit.; pp. 15.
32 RODRIGUEZ A. Y VELAZQUEZ F (1994); citado en Marsiglia Javier; “La gestión social a nivel local” en García Delgado
Daniel (comp.); Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina; FLACSO, Oficina de
Publicaciones del CBC (UBA) y Universidad Católica de Córdoba; Buenos Aires; noviembre de 1997.
33 GRUPO SOPHIA; Planificación Estratégica Municipal. Modelos participativos de gestión; Grupo Sophia; Buenos Aires; 2000;
pp 13.
34 Idem; pp. 17.
17
Este es el discurso reinante mayoritariamente en los gobiernos locales y desde algunos
analistas que suelen simplificar la temática; y que atribuye una crucial importancia a la
planificación estratégica y, con ella, a los mecanismos de participación de los ciudadanos. Sin
dudas, estas posturas parecen olvidar que, como sostiene Nuñez, “la cuestión urbana es
también una cuestión netamente económica: se piensa que la ciudad es por donde pasará el
crecimiento económico; por lo tanto, hay que aumentar su productividad y hacerla eficiente, a
partir de reducir el Estado y refundar el mercado. Esto genera un modelo de gestión urbana
basado en la privatización y el plan estratégico. Se propone, discursivamente, la concertación
para proponer ejes estratégicos de desarrollo para la ciudad pero que, en realidad, responden
a intereses particulares, ya que hoy se interviene sobre fragmentos propicios para la inversión
privada, en ausencia de un proyecto de ciudad”35. Probablemente, la alta dosis de efectividad
otorgada al nuevo escenario queda un tanto opacada al contrastársela con el estudio de
experiencias concretas.
Sin embargo, es necesario reconocer la gran formalización que ha adquiridoel proceso
de participación ciudadana ocurrido en toda América Latina en la última década, tanto por la vía
del establecimiento de normas jurídicas, como de procedimientos e instancias orgánicas a tal
fin. Han existido experiencias exitosas36; pero no hay dudas de que éstas han sido las de
menor envergadura. “Las evidencias recientes aportadas en relación a la operación de tales
mecanismos parecieran llevar a concluir que no necesariamente se han producido avances a
favor de una mayor participación de la sociedad civil, particularmente de los actores no
tradicionales, en la formulación de políticas y decisiones públicas. De otra parte, es posible
exhibir grados marcadamente significativos de involucramiento de la sociedad civil en el
gobierno local, pero básicamente asociados a administraciones municipales dominadas por
partidos de orientación popular”. Esto permite suponer que “no obstante el discurso
ampliamente favorecedor de la participación ciudadana, ésta no ha encontrado condiciones
propicias para su ejercicio en los espacios gubernamentales, cuando se ha vinculado con la
posibilidad de contribuir a su propia democratización” 37
Esta hipótesis surge de asumir que “el potencial democratizador de la participación
ciudadana está vinculado a la posibilidad de producir a través de ella una alteración real en las
asimetrías de la representación política y social, que se expresan en la preeminencia dentro las
instancias de decisión de aquellos sectores que tienen mayor peso económico - y por ende,
mayor organización. Es clara la influencia que la propia estructura económica tiene en estas
inequidades en la distribución del poder social y que, por tanto, su modificación resulta clave a
los efectos de trascender la relación inversa que se suscita entre la necesidad y la posibilidad
de la participación, en términos de que quienes más necesitan participar son quienes menos
pueden hacerlo. Sin embargo, también es posible admitir que los mecanismos de participación
pueden asentar o aliviar las inequidades, generando condiciones para legitimar o
problematizar, respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que las implica”. En ese sentido
es posible que, aún creándose oportunidades propicias para la expresión de otros sujetos, sus
posibilidades de ejercer una influencia real resulten neutralizadas a través de las condiciones
que les son ofrecidas para ponerla en práctica, sobre todo cuando de hecho diminuyen la
politización de la sociedad al favorecer la fragmentación de los sujetos y de las prácticas
sociales, así como cuando privilegian una relación sólo constitutiva y no regulativa con la
política y en particular, con el aparato estatal.
 
35 NUÑEZ A.; “De las estrategias familiares de vida a la reforma urbana en una ciudad intermedia argentina”; ponencia
presentada en XXII Congreso Asociación Latinoamericana de Sociología; Concepción, (Chile); octubre 1999.
36 Las experiencias de la Municipalidad de Lima durante el gobierno de la Izquierda Unida fueron innumerables. Actualmente en
Brasil resaltan las experiencias de "Presupuesto Participativo" iniciadas en diversas prefecturas municipales, en su mayoría
gobernadas por el Partido de los Trabajadores, que ha impulsado la creación de concejos municipales con representantes electos
por la población, para elegir los principales proyectos de inversión, así como las proporciones del presupuesto a ser destinados a
cada uno de ellos. Se trata, sin embargo, de "prácticas participativas" que, precisamente por su elevada dependencia de una
correlación de fuerzas políticas favorables, están signadas por la vulnerabilidad. (Cunill Grau; 1995). En América Latina también
e destaca el caso de la ciudad de Montevideo, Uruguay.
37 CUNILL GRAU NURIA; op. Cit.
18
Desde este marco, Cunill Grau sostiene que es necesario indagar por lo menos sobre
tres aspectos que conciernen a la institucionalización de la articulación Estado-sociedad civil,
por vía de fomentar la participación ciudadana en las instancias gubernamentales: los sujetos
de la participación social, las propias modalidades de ella y los ámbitos en los que se ejerce.
En relación a los sujetos, Cunill Grau argumenta que la experiencia da cuenta de que
cuando la participación adopta formas orgánicas de institucionalización, el Estado suele
determinar un acceso diferencial de los intereses sociales a las instancias de decisión,
funcional a sus propios intereses. Lo hace dándole un menor peso cuantitativo a la función de
representación de intereses sociales o vía mediaciones en la determinación de los
representantes de la sociedad civil, impidiendo que sean las propias organizaciones sociales
quienes los elijan o discriminando a las organizaciones que tienen la facultad de designar o
concurrir a la designación de los representantes sociales.
En cuanto a la elección de las modalidades de participación social, la autora no pone
dudas en la necesidad de institucionalizar formas de articulación del Estado con la sociedad
civil para captar sus demandas; sin embargo, ellas no deben circunscribirse a una sola
modalidad, como puede ser la concertación y como ocurre mayoritariamente. Tanto el control
social como la interpelación política, o el establecimiento de instancias de confrontación
propositiva, pueden ser modos más válidos para la defensa de intereses sociales y/o para
hacer públicos los conflictos, cuando no es posible concertar.
Finalmente, y en relación a los ámbitos de la participación social, Cunill considera la
posibilidad de que circunscribirla sólo a ámbitos locales puede apuntar a su fragmentación. De
hecho, la tendencia actual en América Latina es a propiciar la participación ciudadana en el
contexto de procesos de descentralización. “La necesidad de ello en general no es rebatible al
reconocerse ampliamente que la relación de cercanía a la cuestión pública-estatal, estimula el
involucramiento de los ciudadanos. Sin embargo, no se trata de una relación automática, no
sólo porque en el ámbito local, los órganos de gobierno pueden replicar las mismas relaciones
patrimoniales o clientelares que se tienden a suscitar en el ámbito central, sino porque
habitualmente las principales decisiones que afectan a la vida local no se circunscriben a su
ámbito. (...) Lo que evidencia la experiencia ya acumulada es que pueden producirse serios
sesgos si no se problematiza sobre la propia conformación de los aparatos gubernamentales a
nivel local. Pero además si no se tienen en cuenta las interrelaciones entre los distintos niveles
de gobierno, tanto como la necesaria intersectorialidad en el abordaje de los fenómenos, al
establecer mecanismos de participación ciudadana asociados a los procesos de
descentralización” 38.
• Las organizaciones vecinales en el nuevo contexto
- ¿Por qué las Asociaciones Vecinales de Fomento?
La elección de las Asociaciones Vecinales de Fomento o Sociedades de Fomento (en
adelante AVF o SF) para centrar nuestro estudio, entre diversas organizaciones del ámbito
local estriba en que éstas están reconocidas desde el Estado local, ya que además de estar
legalmente estatuidas por él, es aquél quien las regula, establece sus finalidades, sustenta e
incluso, en algunos casos, da origen a ellas. Esta situación permitiría ver qué es lo que sucede
en esta interacción, ya establecida desde hace algún tiempo, a partir de los nuevos elementos
introducidos en la esfera política local. Es decir, si con estas nuevas competencias que
adquiere el municipio a nivel político, las AVF también ven modificaciones en el alcance de su
accionar, si se abre un escenario que les confiere mayor protagonismo. Si ese nuevo papel que
les confiere el municipio, fundamentalmente a partir del la posibilidad de tomar parte en la
elaboración de políticas, se da en la práctica o si queda en un mero plano discursivo y sólo se
las convoca para consensuar en algo sobre lo cual el poder político local ya decidió
previamente. Esto significa, si se les sigue adjudicandoel papel de ser meros ejecutores de
decisiones municipales (históricamente hechas a partir de la firma de convenios con el
 
38 Idem.
19
municipio, fundamentalmente en obras públicas) o si, por el contrario, toman parte en la etapa
de elaboración y planificación de diversas políticas.
Podría haber elegido otro tipo de organización de la sociedad civil (OSC) o no
gubernamental (ONG) pero he optado por las AVF dado que, por un lado, cuentan con cierto
grado de legitimidad entre diversos sectores populares39 (“es reconocida”), además de la
otorgada por el Estado, que es en definitiva quien la instituye; y por otro, debido a que en la
mayoría de los casos cuentan con muchos años de existencia lo que permite dar cuenta tanto
de una relación con el municipio40, con cierto “grado de consolidación”, como contar con la
posibilidad de poder establecer ciertas comparaciones entre el “antes” (modelo burocrático
administrativo o tradicional) y el “ahora” (modelo gerencial). (Al tener una “existencia previa” a
esta nueva concepción en relación al rol del municipio pueden verse como “testigos“ de esta
diferenciación entre lo “real” y lo “formal”: deberían poder “captar las diferencias” o bien dar
cuenta de que la situación sigue siendo la misma que antes, sin ningún tipo de injerencia
concreta). En este sentido podría pensarse si esto no da cuenta de cierta ambigüedad dado
que, por un lado, las AVF son instituciones a las que se les reconoce representatividad barrial
y, por otro, pueden pensarse como apéndices del municipio. 41
Asimismo, considero que en general se realizan estudios acerca de otro tipo de OSC
(mayoritariamente de ONG de desarrollo) y no tanto de las AVF, que resultan de sumo interés
en tanto constituyen una de las organizaciones por excelencia más ligada a los sectores
populares dado su particular localización, el barrio. (La esfera más próxima del vecino, tanto
para expresar sus demandas como para encontrarse con otros que bregan, bajo iguales
condiciones estructurales, por similares necesidades. Cada una, por tanto, presenta cierto
grado de “homogeneidad” entre sí y “heterogeneidad” respecto de otras AVF)
- Algunas definiciones
Hacemos referencia a las organizaciones vecinales en tanto movimientos sociales que
actúan como mediadores entre los sectores populares y el Estado. En ese sentido Herzer y
Pirez sostienen que los sectores populares “llevan a cabo una sustitución, en diversos grados,
de la producción pública mediante la cooperación colectiva que, en casos excepcionales, llega
a una exclusión prácticamente total a través de organizaciones populares, o por “comunas
populares” ” (...) “sin llegar a una sustitución real, se realizan formas de cooperación entre
asociaciones vecinales y el municipio, en razón de las cuales los sectores populares aportan
algunos recursos parciales para la realización de obras –trabajo y quizá algunos materiales – y
son organizados por el municipio que aporta el resto. Aquí es importante ver que “la
vinculación con el gobierno local oscila entre la movilización autónoma de los pobladores, que
plantea demandas y exige respuestas, y la integración de relaciones clientelísticas, de
intercambio de favores urbanos por dependencia política”42
Como contrapartida a ellos, encontramos, por un lado, a los sectores sociales medios
altos y altos que promueven la privatización de buena parte de la producción del medio urbano
residencial y se vinculan con el gobierno local mediante influencias individuales o por la
organización de formas de presión –lobby- sobre los políticos y funcionarios y , por otro, a la
clase media tradicional, cuya vinculación con la ciudad varía desde una relación de ciudadanos
que interponen sus demandas, generalmente por medios formales o bien relaciones
personales, pudiendo llegar hasta la movilización cuando se afectan sus ingresos por
incrementos exagerados de los tributos municipales. (Herzer y Pirez; 1989)
 
39 No implica el desconocimiento de tensiones al interior de cada AVF.
40 El hablar de “relación” me refiero a la negociación, tanto si se logra un acuerdo como si es conflictiva. Un punto importante a
tener en cuenta en este sentido en el tema del clientelismo.
41 Ver SILVA JUAN; “El ciudadano en su laberinto. Sociedades de Fomento Barrial y entidades de bien público”; en Thompson
a. (comp.) Público y privado. Las organizaciones sin fines de lucro en la Argentina; Buenos Aires, Unicef-Losada; 1995.
42 HERZER HILDA Y PIREZ PEDRO; Municipio y participación popular en América latina; Revista Desarrollo Económico, v.
29, nº 114 ; Julio-septiembre 1989; pp. 187.
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Para que los vecinos sean tenidos en cuenta en forma individual deben contar con alguna
posición de preeminencia dentro de la sociedad local; por eso mismo, los sectores populares
necesitan organizarse para ser atendidos.
Si bien hoy decíamos que pensamos a las organizaciones vecinales dentro de las
organizaciones de la sociedad civil, de las cuales hemos hecho referencia, es conveniente ser
un poco más precisos en cuanto a las definiciones más formales. En ese sentido, hay una serie
de definiciones que resultan bastante tediosas y que difieren más en denominación que en
sentido o contenido.
Aquí partimos de la consideración de las organizaciones vecinales, desde un punto de
vista global, como organizaciones sin fines de lucro (OSFL), adoptando la definición estructural
operacional elaborada por Salamon y Anheier (Salamon y Anheier, 1992), que establece cinco
criterios para conceptualizarlas: a) estructuradas: supone la presencia de cierto grado de
formalidad y de permanencia en el tiempo, aunque no es indispensable que las organizaciones
cuenten con personería jurídica; b) privadas: que estén formalmente separadas del Estado,
aunque está contemplada la posibilidad de que reciban fondos públicos y/o que funcionarios
del Estado formen parte de su directorio; c) autogobernadas: que tengan la capacidad de
manejar sus propias actividades y de elegir sus autoridades; d) que no distribuyan beneficios
entre sus miembros: este criterio supone que las ganancias generadas por la institución no
deben ser distribuidas entre sus miembros; e) voluntarias: de libre afiliación.43
Dentro de las OSFL, los autores hacen una distinción entre asociaciones civiles y
fundaciones. Las organizaciones vecinales entrarían dentro de la primera de ellas, en tanto se
caracterizan por ser objeto de bien común, tener ausencia de finalidad lucrativa, patrimonio
propio, capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones y autorización estatal para
funcionar; sumado a imposibilidad de subsistir únicamente de asignaciones del Estado.
(Campetella, González Bombal y Roitter; 2000).
Finalmente, dentro de las asociaciones civiles encontramos, entre otras, a un tipo
específico de organización vecinal y en la que centraremos nuestra atención, las Sociedades
de Fomento (o Asociaciones Vecinales de Fomento). Éstas “son asociaciones en sentido
amplio y, por tanto, en la jurisdicción nacional están bajo la órbita de la Inspección General de
Justicia. Sin embargo, al ser organizaciones territoriales ligadas a los respectivos barrios, están
a su vez sometidas a la legislación municipal. La Ley Orgánica de Municipalidades en su
artículo 27 establece que corresponde a la función deliberativa municipal reglamentar el
funcionamiento de comisiones o sociedades de fomento. Por tanto, están reguladas por el
municipio correspondiente, el cual les adjudica un radio de acción geográficamente delimitado y
les atribuye amplias funciones, que incluyen la realización de mejoras edilicias y sanitarias, de
actividades culturales y sociales. Por otra parte, al estar sometidas a la regulación municipal,
sucede que no existe una normativa general para todas las sociedades de fomento, sino que
es el órgano legislativo de cada municipio el que propone y aprueba las ordenanzas
correspondientes. Las