te-849

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Amorebieta y Vera, María Laura
Estado, política y modernización
en la provincia de Buenos Aires:
¿Hacia un proceso de
innovación?
Tesis presentada para la obtención del grado de
Licenciada en Sociología
Director: Camou, Antonio Adolfo Marcial
CITA SUGERIDA:
Amorebieta y Vera, M. L. (2013). Estado, política y modernización en la provincia de
Buenos Aires: ¿Hacia un proceso de innovación? [en línea]. Trabajo final de grado.
Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la
Educación. En Memoria Académica. Disponible en:
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA 
EDUCACIÓN
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA
LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA
TESINA 
Estado, política y modernización en la 
provincia de Buenos Aires: ¿Hacia un 
proceso de innovación?
Alumna: María Laura Amorebieta y Vera
Legajo: 92195/9
Correo electrónico: lauraamorebieta@outlook.com 
Director: Antonio Camou
Fecha: 02/07/2013
Resumen
Tras la crisis que hizo eclosión en los años 2001-2002, irrumpió la necesidad de 
redefinir el papel del Estado, reivindicando el rol de la Administración Pública. Es a 
partir de esta coyuntura que se comenzó a dar un nuevo impulso a la modernización de 
la gestión pública en la provincia de Buenos Aires.
En este trabajo, se aborda críticamente el proceso de fortalecimiento y 
modernización del Estado provincial, tomando como objeto de estudio el Programa de 
Expertos en Gestión Pública creado en el año 2010. Por medio de un estudio de caso, 
nos proponemos indagar en la posible brecha existente entre el discurso modernizador 
esbozado por las autoridades y el funcionamiento del Estado provincial. 
Así, se retoman los análisis de Oszlak (2009), quien sostiene que toda 
transformación en el aparato institucional “(…) exige una combinación virtuosa de tres 
variables: tecnología, cultura y voluntad política.”1 Tomando como base esta premisa y 
considerando que la innovación tecnológica no habría operado como un factor decisivo, 
se supone que serían la cultura organizacional y la voluntad política dos nociones 
fundamentales a la hora de explicar la mencionada acción modernizadora.
Términos claves: política pública - modernización del Estado - empleo público - 
política - cultura organizacional 
1 Oszlak, O. (2009). La profesionalización del servicio civil en América latina: impactos sobre el proceso 
de democratización. Disponible en: www.oscaroszlak.org.ar.
http://www.oscaroszlak.org.ar/
Índice
Capítulo I ........................................................................................................................... 4 
Introducción ................................................................................................................... 4 
Los antecedentes ............................................................................................................ 7 
El objeto de estudio .................................................................................................... 10 
Capítulo II ........................................................................................................................ 15 
Marco conceptual ........................................................................................................ 15 
Las políticas públicas y el saber experto ................................................................. 15 
La modernización estatal ......................................................................................... 19 
Profesionalización y capacitación del empleo público ............................................ 21 
La cultura organizacional en el sector público ........................................................ 26 
Modernización y empleo público en la provincia de Buenos Aires ............................ 28 
La metodología ............................................................................................................ 38 
Capítulo III ...................................................................................................................... 41 
Hacia una lectura crítica del objeto de estudio ........................................................... 41 
Polisemia y (des)acuerdos en torno a la modernización del Estado ........................ 42 
Del dicho al hecho… divergencias entre el proyecto y la experiencia .................... 48 
El fondo de la cuestión ............................................................................................ 51 
Algunas objeciones al respecto ................................................................................ 58 
Capítulo IV ...................................................................................................................... 59 
Consideraciones finales ............................................................................................... 59 
Bibliografía .................................................................................................................. 67 
Anexo .............................................................................................................................. 70 
3
Capítulo I
Introducción
El proceso de modernización del Estado en la provincia de Buenos Aires se 
constituye, hasta el momento,como un tema insuficientemente estudiado por parte de la 
comunidad académica. Frente a este vacío teórico en torno a experiencias de cambio 
intra-organizacional en el sector público provincial, resulta relevante indagar y poner en 
cuestión el intento de modernización del Estado provincial, situando el análisis en la 
gestión del empleo público y las personas. 
El objeto de estudio de la presente investigación es el Programa de 
Especialización en Gestión Pública -implementado por la Dirección Provincial de 
Gestión Pública (DPGP) dependiente de la Subsecretaría para la Modernización del 
Estado (SME)-.2 Éste ha sido creado por medio del Decreto Nº 2133/2009, con el fin de 
generar equipos de apoyo capaces de conducir el proceso de mejora e innovación de la 
Administración Pública Provincial -en adelante, APP-.
De este modo, el Programa es entendido aquí como un elemento constitutivo de 
la política de modernización de la actual gestión gubernamental, destinada a elevar los 
niveles de profesionalidad en una determinada franja del empleo público y así, 
contribuir al avance del aparato institucional y los servicios públicos brindados por éste. 
En este sentido, el proceso de modernización estatal será comprendido bajo la 
categoría de política pública propuesta por Aguilar Villanueva (2009), en tanto “(...) a) 
un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional 
y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o 
2 Para mayor información sobre la estructura orgánica-funcional y acciones de la Subsecretaría para la 
Modernización del Estado -dependiente de la Secretaría General de la Gobernación-, ver Decreto N° 
102/2011 B.
4
a resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público; b) 
acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocución que 
ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía; c) acciones que han 
sido decididas por autoridades públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por 
actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, 
civiles), y e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y la 
sociedad." (Aguilar Villanueva, 2009, p. 13)
Por lo tanto, se aspirará a abordar críticamente el proceso de modernización del 
Estado en la provincia de Buenos Aires, poniendo especial atención en el Programa de 
Especialización en Gestión Pública. Para ello, se buscará indagar en el modo en que éste 
se ha ido implementando, teniendo en cuenta sus antecedentes -provinciales y 
nacionales- y haciendo hincapié en tres ejes de análisis: 
• la concepción de modernización que se halla detrás del Programa y 
aquella sostenida por los individuos involucrados en éste;
• la vinculación entre el discurso y los modos de acción, a los cuales se 
apela para llevar a cabo la ejecución del Programa;
• los factores políticos que influyen en ese proceso -cambios de gestión, 
intereses, ideas, relaciones de poder-.
La tesina tiene como propósito avanzar con un objetivo central: aportar al debate 
sobre la modernización del Estado provincial, a través del estudio del mencionado 
Programa. De esta manera, se intentará incrementar el escaso acervo teórico que existe 
actualmente sobre la problemática, con el anhelo de que emerjan nuevos puntos de 
partida para ulteriores y más ambiciosas incursiones.
5
Teniendo en cuenta el planteo esbozado anteriormente, resulta pertinente 
introducir la hipótesis que guiará este trabajo. Tras el derrumbe del modelo neoliberal 
de la década de los 90 que hizo eclosión en la crisis de los años 2001-2002, irrumpió la 
necesidad de redefinir el papel del Estado, la relación Estado-sociedad y Estado-
administración, reivindicando el rol de la Administración Pública como herramienta 
necesaria para el desarrollo del sector público.
Es a partir de esta coyuntura que en la provincia de Buenos Aires -primero, bajo 
la gestión del Ing. Felipe Solá y en un segundo momento, con Daniel Scioli- se 
comenzó a dar impulso a la modernización de la gestión pública. Así, la diferencia entre 
este intento de transformaciones del aparato institucional con las reformas de Primera y 
Segunda Generación, es que se abandonaría la mera búsqueda de eficiencia y economía 
por la pretensión de calidad, transparencia y ampliación del sector público provincial. 
Sin embargo, lo que se buscará indagar en este estudio es la posible brecha 
existente entre la retórica modernizadora esbozada por las autoridades provinciales y el 
verdadero funcionamiento de la APP. Siguiendo a Oszlak (2009), se intentará 
determinar qué variables generan una disociación tan notoria entre lo que se postula 
como norma y lo que se expresa como comportamiento colectivo. El autor sostiene que 
toda transformación en el aparato institucional “(…) exige una combinación virtuosa de 
tres variables: tecnología, cultura y voluntad política.” (Oszlak, 2009, p. 23). 
Partiendo de esta premisa y considerando que la innovación tecnológica no 
habría sido un obstáculo en el diseño e implementación del Programa, se supone que 
serían la cultura organizacional y la voluntad política dos factores fundamentales a la 
hora de explicar y comprender la acción modernizadora antes mencionada y los 
resultados alcanzados hasta el momento.
6
Los antecedentes
El antecedente más cercano a este Programa lo encontramos en la 
Administración Pública Nacional con la creación del Cuerpo de Administradores 
Gubernamentales -en adelante, A.G.-. 
Éste fue introducido en 1984 mediante el Decreto Nº 3687/1984 inspirado en el 
modelo francés, con el fin de impulsar la profesionalización del empleo público. La 
necesidad de proveer funcionarios especialmente formados para el desempeño dentro de 
la Administración Pública Nacional surgió al evaluar que la educación universitaria no 
generaba por sí misma los perfiles necesarios.
 El espíritu que guió su creación fue el de producir un impacto positivo en la 
gestión a través de la actuación de funcionarios capacitados para la alta administración 
con vocación democrática y de servicio hacia la sociedad. Los integrantes del Cuerpo 
cumplirían funciones de planeamiento, asesoramiento, organización, conducción o 
coordinación superior. 
Este colectivo profesional presentó las siguientes características: pertenencia a 
un cuerpo de Estado (cohesión entre sus miembros para el cumplimiento de su misión y 
formación teórica y práctica desencadenada al interior del Instituto Nacional de la 
Administración Pública); génesis democrática (misión explícita de constituirse en 
“agentes de cambio” de una administración democrática); formación común en gestión 
pública (ingreso por concurso público y aprobación de la carrera correspondiente al 
Programa de Formación de Administradores Gubernamentales); compromiso inicial 
(compromiso de prestar al menos 6 años de servicios a la Administración); rotación 
periódica; escalafón específico; dependencia política (doble dependencia directa de 
7
funcionarios políticos con nivel no inferior a Subsecretario); capacitación continua; 
diversidad disciplinar.
Se hicieron cuatro llamados desde 1985 y hubo 207 egresados, pero la última 
convocatoria fue en 1993, manteniéndose la carrera en suspenso. Actualmente, hay 165 
A.G. en actividad que desempeñan funciones en distintas jurisdicciones de la 
Administración Pública Nacional, Provincial y Municipal.3 
Con respecto a la provincia de Buenos Aires, la agenda de la modernización se 
instaló al inicio de la gestión de gobierno del Ing. Felipe Solá, quien asumió en el marco 
de la crisis del2001. En este contexto, la decisión política se vinculó a la necesidad de 
profundizar la recuperación institucional y la modernización de la gestión pública, 
primero a partir de un proyecto presentado por el entonces responsable de la 
Subsecretaría para la Modernización del Estado, Florencio Randazzo y luego, a través 
del Plan Trienal de la Gestión Pública (2004-2007), el cual retomó y redefinió algunos 
puntos de aquel proyecto. 
El Plan Trienal presentaba tres líneas de acción: fortalecimiento del Estado como 
proyecto político-social y como organización, formación para el cambio cultural en el 
Estado y modernización e innovaciones en el ámbito público. 
Para llevar adelante esta última acción, se continuaron ciertos cursos de acción 
previos, desplegándose distintos programas y actividades, uno de los cuales estuvo 
vinculado con la formación de agentes públicos para el cumplimiento de asistencias 
técnicas destinadas a modernizar la provincia. A través del Decreto Nº 540/2003 y 
basándose en la iniciativa a nivel nacional, se creó la figura y función de los Agentes de 
Modernización -en adelante, A.M-, quienes actuarían en el ámbito y bajo la 
competencia de la Secretaría para la Modernización del Estado.
3 Para mayor información, consultar: Negri (2000), Pulido (2005).
8
El espíritu que caracterizó esta política de modernización estuvo vinculado con 
la creencia por parte de las autoridades en el valor estratégico del capital humano. Así, 
“(…) el Estado tiene que vigorizar su capital humano y por ello hay que invertir en 
formación y capacitación de un número de agentes que se constituyan en las células 
para el cambio. Para ello, el Estado tiene que dotarse de los mejores cuadros 
académicos y técnicos, en el convencimiento que la profesionalización y motivación del 
personal público constituye el factor clave en la modernización del Estado (…)”.4
Esta política estuvo dirigida a un conjunto de empleados de la Planta 
Permanente de la APP que, luego de un proceso de selección, asistieron a un programa 
de formación intensivo de carácter teórico y práctico -Programa de Formación de 
Agentes de Modernización coordinado desde el Instituto Provincial de la 
Administración Pública5-, en el que obtendrían las habilidades y conocimientos 
necesarios para desempeñarse en tareas de asesoramiento y asistencia técnica. 
De este modo, los A.M tendrían la función de asistir y orientar a los organismos 
de la APP en la implementación del Plan de Modernización del Estado, gestionando las 
acciones tendientes al cumplimiento del mismo. Asimismo, representarían a la 
Secretaría para la Modernización del Estado.
Este programa de formación de funcionarios idóneos para las tareas de 
implementación del Plan de Modernización del Estado tuvo dos ediciones. La primera 
se realizó en el año 2003 durante la gestión de Florencio Randazzo, quien ocupaba en 
ese momento, el cargo de Secretario para la Modernización del Estado. En el año 2005, 
Claudia Bernazza fue la encargada de impulsar la segunda edición. 
4 Decreto Nº 540/2003, 24 de marzo de 2003.
5 El IPAP es el primer Instituto rector de formación y capacitación de los trabajadores y funcionarios de la 
Administración Pública de la provincia de la Provincia de Buenos Aires. Como tal, impulsa el desarrollo 
de planes, programas, proyectos y actividades formativas para el conjunto de trabajadores de los ámbitos 
provincial y municipal.
9
Estas experiencias dejaron de llevarse a cabo en el año 2008. Según el Decreto 
Nº 2133/2009, presentaban ciertas falencias vinculadas con la existencia de asimetrías 
económicas entre los agentes que se desempeñaban como A.M. y cumplían una misma 
función, resultando pertinente implementar un nuevo modelo. 
El objeto de estudio 
Tomando como referencia los programas comentados en el apartado anterior, se 
buscó implementar en el año 2009, un esquema superador de aquellos. Se introdujo así 
el Programa de Especialización en Gestión Pública, con el fin de que la provincia de 
Buenos Aires cuente con equipos de apoyo capaces de acompañar los procesos de 
mejora e innovación del Estado provincial. 
Con el Decreto Nº 2133/2009, el Poder Ejecutivo provincial creó, en el ámbito 
de la Dirección Provincial de Gestión Pública, veinticinco cargos de Expertos en 
Gestión Pública, en la Planta Permanente sin estabilidad, con rango y remuneración 
equivalentes al cargo de Director. Mediante este cuerpo de profesionales -Expertos en 
Gestión Pública-, se buscaría mejorar la calidad y el desempeño de la gestión pública.
La Subsecretaría de Modernización del Estado fue la responsable de establecer 
los perfiles específicos, requisitos, modalidades de selección, criterios de evaluación 
convocatoria para la cobertura de los cargos de Expertos en Gestión Pública. 
Los requisitos para la inscripción fueron: 
● Edad: preferentemente entre 25 y 50 años.
● Ser agente de la Planta Permanente de la APP.
● Estar en desempeño efectivo de actividades de la APP.
10
Asimismo y de acuerdo a lo establecido en la Resolución Nº 23/2009 (Anexo 1), 
algunas de las tareas a realizar por este equipo técnico son:
● Colaborar y participar en las tareas de seguimiento, control de gestión y 
evaluación de resultados e impactos de proyectos/programas que hayan ingresado al 
Programa Provincial de Mejora de la Calidad Institucional, como así también en la 
aplicación de herramientas de mejora continua de la calidad
● Asistir y asesorar a las autoridades de los organismos de la APP en la 
implementación del sistema de contrataciones del Estado.
● Colaborar, asesorar y participar en la evaluación de las presentaciones al 
Premio Provincial a la Innovación en la Gestión Pública.
● Asesorar y participar en la conformación y consolidación de la Red de 
Modernización de la APP.
● Elaborar y presentar material teórico que contribuya a aumentar y 
mejorar los conocimientos de la gestión pública y la modernización del Estado. 
● Desempeñar un rol activo y proactivo como “agente de cambio” dentro 
de la APP, promoviendo el cambio cultural hacia la mejora continua de la calidad 
institucional, la satisfacción y participación del ciudadano.
● Asesorar y asistir a las autoridades de los organismos y agentes de la 
APP en el diseño, elaboración, implementación, evaluación y mejora continua, de la 
Carta Compromiso con el Ciudadano en los organismos correspondientes.
● Asesorar y asistir en el estudio, análisis y diagnóstico organizacional, en 
la elaboración de planes y proyectos, y en la definición, implementación y evaluación 
de los objetivos estratégicos y operativos de cada organismo.
11
● Asesorar en la propuesta de estructuras organizativas innovativas de 
gestión y, colaborar en la identificación de productos y de los procesos organizacionales 
relacionados con las mismas.
● Asistir y asesorar en estudios, diagnósticos, diseños e implementación de 
instrumentos relacionados con los sistemas de carrera administrativa y en la 
identificación y elaboración de metodologías de evaluación de competencias.
● Asistir y asesorar en estudios, diagnósticos, medidas e integración de 
propuestas de resolución de problemas en lo atinente a la gestión integral de los recursos 
humanos.
● Asistir y asesorar en la elaboración del marco legal necesario en materia 
de políticas y gestión pública.
● Asistir y asesorar a los organismos de la APP, respecto de las tecnologías 
relacionadas con el vínculo entre el Estado y la Sociedad.
● Asistir y asesorar en la determinación de las necesidades de capacitación, 
elaboración de los planes de formación y desarrollo de personal de la APP.
La selección de los inscriptos -a cargo de un Comité de Selección Ad Hocpresidido por la SME.-, se efectuó a través de los mecanismos de evaluación 
establecidos conforme a las siguientes instancias, sucesivas y excluyentes:
● análisis del formulario de inscripción cumplimentado
● examen de conocimientos generales y específicos de la gestión pública6
● entrevista personal
6 El segundo punto no fue concretado a través de exámenes de conocimiento; en cambio, se realizaron 
evaluaciones de antecedentes. 
12
Los agentes seleccionados debieron cursar y aprobar un Programa de 
Especialización en Gestión Pública7 -coordinado y supervisado por la SME-, obteniendo 
un orden de mérito de acuerdo a su desempeño. Esta especialización presentó una 
duración de doce meses y comprendió un programa interdisciplinario, que integró las 
áreas jurídico, administrativo, económico, político y metodológico. Como complemento 
de este ciclo formativo, los cursantes debieron cumplir tareas prácticas en la APP. 
Además, para ingresar al Programa, debieron suscribir un compromiso de 
continuidad en la prestación de servicios en la APP, en el caso de ser designado como 
Experto en Gestión Pública, durante un lapso mínimo de tres años a partir de la 
designación, debiendo, en caso de incumplimiento, reintegrar al Estado provincial una 
suma equivalente al cincuenta por ciento del último haber mensual percibido, 
multiplicada por los meses que faltaren para cumplir el período indicado. 
De este modo, se formaron treinta y ocho especialistas en Gestión Pública, de los 
cuales veinticinco se convertirían en Expertos en Gestión Pública por un período 
máximo de cinco años, contados a partir de su designación.
Desde sus inicios, este Programa presentó ciertas particularidades que lo 
distinguen de sus antecedentes y lo vuelven, por lo tanto, un objeto de estudio 
paradigmático. Como punto de partida, resulta pertinente señalar brevemente una serie 
de diferencias con respecto a las primeras experiencias formadoras de equipos técnicos 
en la provincia. En primer lugar, el organismo responsable de la capacitación de los 
agentes seleccionados ya no era el IPAP, sino que el diseño y dictado de la Carrera de 
Especialización en Gestión Pública estuvo a cargo de la Universidad Nacional Tres de 
Febrero -UNTREF-.
7 Esta carrera se diseñó en el marco del Acuerdo Nº 366 del año 2002 entre el Gobierno de la Provincia de 
Buenos Aires y varias Universidades Nacionales radicadas en la misma, con el fin de establecer una 
relación de cooperación y asistencia técnica mutua. 
13
Por otro lado, es un programa que -en el período que abarca esta tesina- se 
encuentra inconcluso, es decir, que los veinticinco agentes seleccionados están, como se 
dijo previamente, a la espera de su designación como Expertos en Gestión Pública.
 En tercer lugar, se trata de una experiencia inestable signada por reiterados 
cambios de los elencos gubernamentales a cargo de la SME, los cuales generan procesos 
de incertidumbre constantes y dan lugar a continuos avances y retrocesos. Durante su 
diseño y ejecución -desde diciembre del 2007 hasta enero del 2010-, fue Diego Gorgal 
quien ocupó el cargo de Subsecretario de Modernización del Estado. Luego, hubo un 
período de tres meses encabezado por Francisco Verbic. Continuó Omar El Kadri entre 
abril de 2010 y diciembre de 2011. Finalmente, Roberto Reale es quien se encuentra 
actualmente ocupando ese cargo. 
Así, desde el año 2010 -momento en el cual se dio impulso a la mencionada 
actividad- transitaron por el cargo de Subsecretario de Modernización del Estado, cuatro 
funcionarios distintos con propósitos, equipos de gestión y modos de acción muy 
diversos.
14
Capítulo II
Marco conceptual
Con respecto a las categorías teóricas que serán centrales para la presente 
investigación -políticas públicas, conocimiento experto, proceso de modernización, 
empleo público y cultura organizacional-, existen en la actualidad múltiples análisis, 
algunos de los cuales serán aquí retomados en tanto constituyen un obligado punto de 
referencia para poder avanzar en nuestros objetivos. 
Las políticas públicas y el saber experto
Aguilar Villanueva (1993), busca rescatar lo público con el fin de enfrentar 
viejas limitaciones propias de la gestión gubernamental: la conducción centralizada del 
Estado, la tentación patrimonialista-clientelar, el descuido de los recursos públicos, la 
fundamentación factual, narrativa y proyectual programática del Estado (en vez de una 
jurídica, argumentativa y funcional). De este modo, se propone comprender y explicar 
el proceso decisorio de las políticas públicas.
En primer lugar, define a la política como un comportamiento propositivo, 
intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Ésta se pone en movimiento 
con la decisión de alcanzar un conjunto de objetivos a través de ciertos medios: es una 
acción con sentido emanada desde el Estado. Se trata de un proceso, un curso de acción 
que involucra un conjunto complejo de decisiones y operadores, que puede fracasar en 
función de errores de diseño y defectos de implementación.
15
La política pública, en el momento en que se echa a andar, desata diversas 
oportunidades y expectativas, poderes e intereses en juego, operaciones y decisiones. La 
implementación se torna entonces en un proceso complejo y conflictivo, volviéndose 
casi imposible encontrar una fórmula de coordinación que integre las diferencias y 
configure una acción colectiva armónica y efectiva.
Así, el momento del diseño, que tanto significado otorga a los aspectos teóricos, 
tecnológicos y económicos, debe complementarse con la previsión de los problemas 
político-organizacionales que aparecerán en el momento en que la política abandone la 
instancia de la teoría e incursione en el mundo real. 
Aguilar Villanueva advierte que cada vez más la homologación de instrumentos 
y comportamientos pierde sentido frente a circunstancias, demandas y expectativas 
tanto específicas como cambiantes. La homogeneización de la gestión pública -el 
seguimiento de un mismo formato para todas las situaciones- no parece ser ya la 
respuesta a los problemas públicos de una sociedad con iniciativa y voz propia.
Otros autores que han hecho hincapié en el proceso de diseño e implementación 
de las políticas públicas son Stein y Tommasi (2006). Ellos afirman que la eficacia de 
las políticas depende de la manera en cómo se discutan, aprueben y apliquen. Así, 
consideran que ha llegado el momento de mirar más allá de sus contenidos específicos y 
fijarse en los procesos críticos que les dan forma, las ponen en práctica y las mantienen 
vigentes en el tiempo.
Los enfoques tecnócratas del diseño de políticas suelen ignorar las instancias 
críticas del proceso de diseño, negociación, aprobación y aplicación de las políticas, 
proceso que alberga en su seno el entramado de la política. El proceso político es 
inseparable del proceso de formulación de políticas. Ignorar este vínculo entre ambos 
puede conducir, como en efecto lo ha hecho, a reformas inadecuadas.
16
Si se fija la atención en el proceso más que en la política, entonces es preciso 
modificar también los criterios de análisis y evaluación. Para estos autores el contenido 
específico de las políticas públicas no resulta esencial; lo que importa son algunas 
características clave que inciden en su calidad. Así, señalan una lista de atributos que 
éstas deberían presentar:
• Estabilidad: deben ser estables en el tiempo, aunque no rígidas. Contar 
con políticas estables no significa que las políticas no puedan cambiar, sino que los 
ajustes respondan a cambios de las condiciones económicas o a defectos de las políticas, 
más que a caprichos políticos.
• Adaptabilidad:se deben poder ajustar cuando fallan o las circunstancias 
cambian. Las políticas deben ser flexibles para responder a las sacudidas o cambiar con 
los tiempos, pero no tanto que sean susceptibles de manipulaciones políticas. 
• Coherencia y coordinación: se deben corresponder con políticas afines y 
ser producto de medidas bien coordinadas entre los actores que participan en su diseño e 
implementación. En vista de la cantidad de piezas dinámicas que integran el proceso de 
diseño y la diversidad de intereses e incentivos presentes, la falta de coordinación puede 
ser intencional o involuntaria.
• Calidad de implementación y ejecución: más de una política bien 
concebida se ha abandonado a causa de una aplicación precaria. 
• Orientación hacia el interés colectivo: deben procurar el interés público. 
• Eficiencia: deben asignar de manera productiva los recursos escasos. 
17
Por su parte, Estévez (2005) propone como objetivo realizar una revisión de la 
relación existente entre éstas y el conocimiento experto, para lo cual analiza el vínculo 
entre ciencia, conocimiento y democracia. 
Luego de un recorrido por el desarrollo histórico del concepto de tecnocracia, el 
autor busca delinear el significado del ethos tecnocrático,8 cuyos elementos centrales 
son: la racionalidad, la ciencia, la técnica, el progreso y el mercado. La tecnocracia lleva 
en su “génesis” el apego a las ideas de objetividad, verdad científica, racionalidad 
técnica y cierta condición elitista que la tornan un elemento conflictivo frente al 
paradigma democrático que piensa que todos los ciudadanos están en igualdad de 
condiciones para participar de la decisión pública.
La mayor complejidad del mundo por el predominio de los instrumentos 
técnicos y la necesidad de utilizar la técnica en todos los ámbitos de la vida humana, 
determinaron el protagonismo del “conocimiento experto”.
No obstante, según Estévez, las reformas de los años 90 guiadas por un espíritu 
tecnocrático demostraron que la viabilidad de los cambios en América Latina no pasa 
simplemente por recetas técnicas sino por una respuesta específica que, muchas veces, 
no transita estrictamente por la ortodoxia de la tecnocracia de los organismos 
multilaterales. Por lo tanto, el desafío no sería suprimir las tecnocracias, que son 
necesarias en ciertos niveles de las organizaciones, sino darles contrapesos 
institucionales y sociales a los efectos de que la mejor “respuesta técnica” contemple 
también los condicionantes institucionales y sociales de la región. La solución más 
adecuada sería entonces, la de “contextualizar” a la tecnocracia.
8 El ethos tecnocrático es entendido por el autor como la forma común de pensar y comportarse que 
adopta un grupo de individuos determinado, en este caso, la tecnocracia.
18
La modernización estatal
Valenzuela Espinosa (2004) busca dar cuenta de la importancia clave que 
presenta la dimensión institucional en los procesos de reforma y modernización del 
Estado. 
A la hora de caracterizar los procesos de modernización, afirma que estos se han 
visto asociados a la gestión empresarial y a los criterios de mercados. El elemento 
central ha sido la reforma administrativa, la cual involucró cambios en el aparato 
burocrático con el fin de lograr mayor eficiencia e incorporar demandas ciudadanas. Sin 
embargo, es necesario tener en cuenta que la efectividad y eficiencia de determinados 
modelos novedosos presuponen la existencia de ciertas condiciones que, en caso de no 
presentarse, pueden derivar en efectos distintos a los buscados.
Es en las décadas del ochenta y noventa que irrumpen las políticas neoliberales 
de ajuste y estabilización basadas en principios de racionalidad económica de los 
recursos públicos. Sobre estas bases contradictorias, emergen la Nueva Gestión Pública 
y los procesos de modernización y reforma del Estado. El problema que surge en este 
contexto, para los países latinoamericanos, es que no se logra captar el carácter 
profundo de las instituciones, sus transformaciones y su devenir histórico. La 
consecuencia es que las reformas no toman en consideración los intereses, percepciones 
y competencias de los actores sociales fundamentales para la implementación del 
cambio.
Algunas críticas en esta línea han tendido a remarcar que la implantación de 
estrategias de modernización se llevó a cabo en referencia al sector privado y a otros 
países con una muy diferente tradición administrativa y cultural. Así, afirman que el 
19
gobierno no es ni será una empresa y que su existencia se legitima por la persecución 
de objetivos de naturaleza diferente (López, 2007).
Asimismo, Valenzuela Espinosa insiste en los procesos de micropolítica y luchas 
de poder, los cuales condujeron a un enfrentamiento entre la racionalidad técnica de las 
propuestas de reforma con los patrones dominantes del entorno político, económico y 
social. 
El autor hace hincapié en el lugar que los políticos y funcionarios ocupan en este 
proceso. Tales individuos respaldarán la autonomía estatal cuando sea compatible con 
sus propios intereses, surgiendo la posibilidad de un divorcio entre sus metas 
individuales y los objetivos de la Administración Pública. La solución se encontraría en 
un cambio de actitud; lo que se necesitan son “emprendedores políticos”, 
comprometidos con los objetivos de construcción institucional y organizacional. 
Asinelli, Alvarez Travieso y Yodert (2008) también indagan en las reformas de 
los noventa pero para criticar su carácter neoliberal, normativo y reduccionista y 
contraponerlas a lo que ellos consideran un auténtico proceso modernizador.
De este modo, afirman que luego de la crisis del año 2001-2002 y bajo la 
administración del ex Presidente Néstor Kirchner, se comenzó a implementar un nuevo 
proceso de modernización del Estado, partiendo de la premisa de que la modernización 
estatal es un proceso político complejo que vincula política, administración y ciudadanía 
en un contexto de crecientes demandas sociales. 
En contraposición al enfoque noventista, los autores entienden a la 
modernización del Estado como un arduo proceso que tiene como objetivo fortalecer la 
relación entre el Estado y la sociedad civil. Es así que modernizar implica 
necesariamente reformar, pero generando una transformación en las estructuras 
20
administrativas que permita un funcionamiento adecuado del Estado frente al nuevo 
contexto. 
De todos modos, el simple hecho de reformar no implica modernizar en tanto 
una reforma muchas veces no consigue instalar ningún tipo de cambio positivo que 
promueva la fortaleza económica, política y social de un país en un contexto 
determinado. 
Para poder traducir esta voluntad de cambio en acciones concretas, es 
imprescindible tener presente que la modernización del Estado no es solamente un mero 
procedimiento técnico de introducción de nuevas tecnologías y metodologías de gestión; 
sino que es, fundamentalmente, un proceso político y social, que si bien contiene 
aspectos técnicos, pierde su sentido si se encuentra divorciado del objetivo político. 
Así, no es posible concebir un proceso modernizador como políticamente neutro; 
éste depende de la voluntad política, es decir, del interés de ciertos sectores que 
controlan la estructura de poder. Precisamente, esta connotación política vuelve 
evidente el requisito de contar con un actor político institucional dotado de una fuerte 
voluntad dirigida a lograr una exitosa modernización del aparato estatal. 
Al mismo tiempo, los autores advierten acertadamente que modernizar el Estado 
involucra cambios en la conducta ylas costumbres de los actores. Se debe tener en 
cuenta la forma en la que los actores influyen sobre los resultados sociales, más allá de 
contar con las tecnologías y metodologías de gestión y la voluntad y el compromiso 
políticos adecuados.
Finalmente, concluyen que todo plan modernizador debe insertarse en un 
proceso más amplio de construcción social y económica; por lo tanto, la modernización 
estatal debe subordinarse al modelo de Estado adoptado por la sociedad en su conjunto.
Profesionalización y capacitación del empleo público
21
Un punto interesante que plantea Oszlak (2003) es el referido a la capacitación y 
al desarrollo permanente del personal. Así, plantea la existencia de una muy reducida 
capacidad institucional para identificar necesidades de formación en forma sistemática y 
que por ello, resulta difícil articular una demanda de servicios de capacitación que 
conduzca a obtener los recursos humanos requeridos en un área determinada de la 
gestión pública.
La demanda de formación suele derivar en una actividad atomizada, donde 
prevalece la iniciativa individual por sobre la necesidad institucional de contar con 
personal capacitado. Además, se parte de una oferta de cursos fundada más en 
presunciones o definiciones teóricas de demanda de capacitación que en necesidades 
concretas efectivamente detectadas.
Asimismo, señala que pese al avance en el conocimiento acerca de los criterios 
técnicos a los que deberían verse sometidos los sistemas de servicio civil, no se han 
logrado aún cambios significativos en el funcionamiento real de la carrera profesional 
en el sector público. 
En este marco, intenta profundizar en las causas y consecuencias de esta 
contradicción, suponiendo que las razones por las cuales se producen fuertes 
incompatibilidades en la organización y en el funcionamiento del servicio civil y, por lo 
tanto, profundos impactos sobre la gestión pública son técnicas, políticas, culturales y 
clientelares. Para ello, revisa las causas de los déficit de capacitación del personal, la 
reducida evaluación de su desempeño, la inconsistencia en la aplicación de criterios 
para la fijación de salarios, así como el predominio del nepotismo y criterios 
clientelelísticos por sobre criterios meritocráticos o la influencia negativa de la 
inestabilidad política sobre los tiempos exigidos por una gestión normal y ordenada. 
22
El autor define al servicio civil como:
“(…) un conjunto de reglas, jurídicas e instrumentales relativas al modo y condiciones 
en que el estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas 
para el desempeño eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la 
sociedad. Ese modo y condiciones a los que se refieren las mencionadas reglas, incluyen 
garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y objetividad de los funcionarios públicos, su 
vocación democrática y el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las 
diferentes instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo 
especial. Además, la disponibilidad oportuna del personal supone la aplicación de criterios, 
métodos y tecnologías que aseguren el acceso de los más aptos, su adecuada ubicación en los 
puestos de trabajo, la periódica evaluación de su desempeño y su eventual promoción, el 
reconocimiento de una compensación justa por sus servicios y la vigencia de derechos y 
obligaciones que permitan su realización profesional y su estabilidad en el empleo en tanto reúna 
y ratifique su desempeño meritorio y su conducta honesta y transparente.” (Oszlak, 2009, p. 2)
El rol de los servidores públicos frente a la sociedad está vinculado para muchos 
teóricos a la vigencia del bien común o interés público. Sin embargo, Oszlak sostiene 
que en variadas ocasiones, es el propio Estado con su aparato burocrático, un obstáculo 
para alcanzarlo. Las instituciones burocráticas se convierten en terrenos de lucha que 
convocan a actores -individuos, grupos, organizaciones-, aliados o enfrentados en torno 
a la promoción de intereses contradictorios. 
A su vez, el autor advierte que el vínculo entre gobierno y burocracia ha sido 
tradicionalmente planteado en términos de una dicotomía entre política y 
administración, entre actores responsables de decidir los cursos de acción que deben 
adoptarse para resolver las cuestiones sociales que integran la agenda estatal; y actores 
cuya actividad consiste en organizar y asignar los recursos necesarios para cumplir con 
los mandatos políticos.
23
Esta distinción ha hecho suponer que sería lógico diferenciar entre capacidad de 
implementación política y ejecución burocrática de políticas públicas. Oszlak se 
distancia de este punto de vista afirmando que en la formulación y en la implementación 
de las políticas públicas pueden intervenir tanto actores políticos como burocráticos. 
Ambos grupos conviven en el tiempo y en el espacio, pero se distinguen por dos 
características básicas: la jerarquía de sus vínculos y la duración de sus nombramientos.
El encuentro entre ellos se produce, básicamente, en dos ocasiones: una, cuando 
hay una renovación de autoridades políticas; otra, cuando se decide la sustitución de 
autoridades al interior de un mismo gobierno. En tales circunstancias, la nueva gestión 
gubernamental establece una pugna con la burocracia para someterla a las nuevas 
directivas. Cuanto mayor la inestabilidad y la sustitución de funcionarios políticos, 
menores los márgenes de tiempo disponibles para el aprendizaje de sus roles por parte 
de esas autoridades ocasionales y más frecuentes los cambios y abandono de las 
políticas vigentes en cada momento.
En este sentido, es habitual el abandono de líneas de acción emprendidas por los 
antecesores, lo que da lugar a modificaciones en la agenda estatal, cambios en los 
destinatarios de las políticas, abandono de líneas de trabajo y rotación del personal en 
tanto los elencos que abandonan la gestión, lo hacen llevando consigo a sus funcionarios 
de confianza. Esto último produce una triple consecuencia: 
1) la carrera administrativa termina en posiciones relativamente bajas de la 
estructura jerárquica y los cargos son cubiertos mediante nombramientos políticos, 
superponiéndose funciones y aumentando la deformidad de la planta de personal,
2) la aceleración de la tasa de rotación impide contar con un liderazgo 
profesional durable en el ejercicio de la función pública, y 
24
3) la frecuencia de fracasos en la ejecución de políticas tiende a deberse más al 
escaso tiempo disponible para su implementación, que a la incapacidad de sus 
responsables.
A su vez, Oszlak explica que si existe un patrón previsible en la resolución de 
los enfrentamientos entre personal político y personal permanente, es justamente el 
fracaso del primero y la permanencia del segundo. La burocracia sobrevive a la gestión 
política. Y el personal permanente termina constituyéndose como un actor central, tanto 
en la formulación como en la implementación de las políticas públicas.
Se deriva de esto que las vinculaciones entre gobierno y burocracia no sólo son 
intensas sino también determinantes del nivel de productividad resultante de su 
actividad conjunta. Su relación constituye un verdadero maridaje. Con cada cambio de 
gobierno, se genera un vínculo de colaboración y conflicto entre el gobierno entrante y 
la burocracia existente, estableciéndose nuevas reglas y objetivos. Lo logren o no, en 
algún momento el gobierno será reemplazado y la burocracia “enviudará”, articulándose 
connuevas autoridades. La burocracia estatal resultará en un cementerio de proyectos 
políticos, con lo cual será cada vez más difícil reconstruirla.
En un segundo momento, el autor menciona cuáles son los límites a la 
profesionalización en el sector público,9 afirmando que en todas las reformas aplicadas 
prevaleció una orientación reduccionista y flexibilizadora que condujo al abandono del 
personal más capacitado. En esta línea, retoma a Longo, quien considera como 
obstáculos para llevar a cabo el mencionado proceso a los actores interesados en 
mantener el status quo; en especial las clases políticas gobernantes, para quienes el 
9 El autor entiende a la profesionalización en el sector público como un proceso a través del cual las 
instituciones estatales adquieren un conjunto de atributos que les permiten disponer de personal con las 
aptitudes, actitudes y valores requeridos para el desempeño eficiente y eficaz de sus actividades. Abarca 
los mecanismos de incorporación, promoción, remuneración, capacitación, evaluación de desempeño y 
estabilidad en el empleo, y las modalidades mediante las cuales se gestiona cada uno de esos aspectos. 
25
desarrollo de un sistema meritocrático no es admisible al precio de perjudicar sus 
intereses políticos. 
Al mismo tiempo, Longo enumera entre esos obstáculos para conseguir un 
sector público profesionalizado, a la cultura organizacional propia de ese sector, la cual 
se compone de valores, creencias y esquemas mentales, que configuran patrones de 
conducta colectiva basados en una determinada percepción de lo que es apropiado y lo 
que no lo es. Estas normas -estables, compartidas e informales- son extraordinariamente 
resistentes al cambio. 
Oszlak concluye que la contradicción entre leyes de servicio civil razonables e 
implementaciones deficientes de sus contenidos, no se ha podido resolver. Así, señala 
que toda reforma estatal exige una combinación virtuosa de tres variables: tecnología, 
cultura y voluntad política.
Esto supone una aceptación de herramientas y normas adecuadas, al punto de 
que las mismas sean incorporadas a la cultura. Para ello, el esfuerzo de implementación 
debe durar el tiempo necesario como para que esta naturalización del proceso en la 
cultura ocurra. Y con el fin de asegurar la vigencia del esfuerzo en el tiempo, es preciso 
una voluntad política lo suficientemente comprometida como para sostener el cambio. 
La cultura organizacional en el sector público
Finalmente, conviene concluir esta síntesis teórica con un análisis de una 
temática que recorre y penetra los estudios antes mencionados: la cultura 
organizacional, la cual desempeña un papel central a la hora de llevar a cabo 
transformaciones radicales en la esfera pública. 
Felcam (2001) sostiene que durante el último medio siglo el paradigma 
organizacional predominante enfatizó la importancia de la racionalidad. Lo central para 
26
el éxito era orientar a las organizaciones en función de su estrategia (visión, misión y 
objetivos). Sin embargo, el autor destaca que en muchas de ellas, la visión orienta en 
una dirección y la cultura, en otra contraria.
En este sentido, los procesos de reforma del Estado han exaltado más el 
concepto de estrategia que la noción de cultura organizacional. 10 Es difícil observar 
desde el paradigma mecanicista ejes estratégicos que muestren la necesidad de operar 
sobre las variables culturales en procesos de cambio dentro de la Administración 
Pública. El cambio cultural en el sector público requiere en primer lugar, claridad en el 
diagnóstico. Diagnóstico sería, entonces, la primera etapa del proceso de cambio.
El autor retoma a Schein, quien sostiene que la cultura organizacional se va 
formando a partir de la acción exitosa de ciertos líderes clave. Las organizaciones son 
creadas por líderes que inicialmente imponen sus propias creencias y valores. Si estos 
valores están fuera de lo que el contexto organizacional tolera, ninguna cultura se trans-
forma. Pero suponiendo que dichos valores conducen a un fortalecimiento 
organizacional y progresos en el terreno de la acción, los seguidores comienzan a creer 
que son eficaces para el éxito. Con el tiempo, se toman como “dados” e irrefutables, 
convirtiéndose en verdaderos axiomas orientadores del comportamiento. Se trasforman, 
así, en presunciones básicas.
Considerar la cultura desde este punto de vista tiene consecuencias profundas, 
especialmente si se toma en cuenta el cambio organizacional que implica una reforma 
estatal. La dificultad de modificar la cultura se debe al hecho de que representa el 
aprendizaje acumulado de un grupo.
10 El autor define a la cultura organizacional como un modelo de presunciones básicas -visibles y no 
visibles- inventadas o descubiertas por una organización para resolver sus problemas. Este “modo de ver” 
las cosas ejerce una influencia tal como para ser considerado válido y, en consecuencia, ser enseñado a 
los nuevos miembros en tanto modo correcto de percibir, pensar y sentir tales problemas.
27
Otro autor que retoma el concepto de cultura organizacional es Koldo Echebarría 
(2001), quien define a la relación entre cultura y organización como instrumental. En 
este sentido, la cultura adopta el papel de una variable capaz de influir poderosamente 
en el comportamiento y metas de una organización. La cultura se constituye como un 
conglomerado social de normas y creencias que mantiene unida a toda la organización, 
cumpliendo las siguientes funciones: transmitir una sensación de identidad común a 
todos sus componentes, facilitar la aparición de un compromiso colectivo, fortalecer la 
estabilidad social del sistema, perfilar el comportamiento de los miembros de la 
organización hacia estándares comunes. 
Sin embargo, la organización siempre puede correr el riesgo de dividirse 
interiormente en diversas subculturas y contraculturas, las cuales pueden competir e 
incluso neutralizarse entre ellas. En este sentido, la cultura sería un indicador del capital 
social de la organización, entendido este último como un activo para la coordinación y 
cooperación, basado en un acuerdo básico informal de valores y principios de actuación 
alcanzados entre un conjunto de actores sociales, públicos y privados
Al momento de caracterizar a la cultura administrativa pública, Koldo 
Echebarría la identifica con la cultura burocrática, caracterizada por la fragmentación y 
ausencia de cooperación, reducida capacidad de innovación y rigidez, insuficiente 
socialización, ausencia de responsabilidad personal, fuerte centralización, poderes de 
hecho, etc. El resultado es entonces un sistema en el que las responsabilidades se 
confunden y diluyen entre actores que están siempre en condiciones de negar o afirmar 
sus responsabilidades.
Modernización y empleo público en la provincia de Buenos Aires
28
Si bien la reflexión actual sobre modernización del Estado y empleo público es 
abundante y diversa a nivel nacional,11 no sucede lo mismo con aquella referida a la 
provincia de Buenos Aires. De todos modos, es posible reseñar brevemente las 
perspectivas presentes en algunos trabajos que abordan esta temática. 12
Gowland y Mouriño (2009), en el artículo Modernización y Empleo Público, 
consideran que es en la administración del Gobernador Daniel Scioli que se logra 
reforzar la modernización de la gestión pública. Así, reconocen como ejes de su acción 
de gobierno en materia de modernización los siguientes puntos: una administración 
pública confiable y eficiente, la optimización de los recursos disponibles, la 
jerarquización de la carrera de los servidores públicos y la formación y capacitación delos mismos, la implementación de un sistema unificado de recursos humanos y otro de 
gestión de expedientes, un nuevo sistema de compras y contrataciones, un gobierno ágil 
que garantice el pleno acceso a la información pública, la descentralización de la gestión 
y una política salarial transparente.
Según los autores, es en este contexto que la SME posee la función de proyectar, 
implementar y controlar el cumplimiento de políticas y reformas que garanticen la 
transparencia y eficiencia del sector público provincial, teniendo en cuenta las 
demandas sociales y la participación ciudadana. 
Uno de los proyectos que la mencionada Subsecretaría impulsó fue la Ley 
Marco de Empleo Público. 
“Dicho proyecto contiene el espíritu de la nueva carrera que se quiere 
impulsar. Por eso, deberá estar sustentada en los siguientes criterios: 
11 Para mayor información, consultar: Secretaría de la Gestión Pública (2007/2008), Andrieu (1999), 
Makón (2001), Blutman (2005).
12 Cabe aclarar que varios documentos y publicaciones aquí citados y relacionados a la provincia de 
Buenos Aires son producciones elaboradas por parte de profesionales y funcionarios que se han visto 
vinculados al aparato institucional y a las gestiones gubernamentales del Ing. Felipe Solá y el Sr. Daniel 
Scioli. 
29
● El avance o lugar en la carrera debe ser independiente de la asunción de 
funciones ejecutivas, que terminan distorsionando el diseño de las estructuras 
orgánicas de la administración pública.
● Se debe fundar en la valoración de competencias (éticas, técnicas y 
actitudinales), que se expresan integralmente en el desempeño.
● Una capacitación que permita el desarrollo de los “conocimientos en 
acción” (competencias), que provienen tanto de la formación escolar o académica, 
como de la educación no formal y de la experiencia adquirida en la administración 
pública y otros ámbitos laborales.
● Un desarrollo horizontal y vertical en la carrera mediante la evaluación 
de desempeño, la capacitación y los concursos.” (Gowland y Mouriño, 2008, p. 9)
Desde la perspectiva de Gowland y Mouriño, la mejora del empleo público en la 
provincia se trataría de un objetivo prioritario para consolidar los procesos de 
modernización. Ambos puntos -empleo público y modernización- no deberían pensarse 
por separado. El empleado público y su trabajo suelen ser más visibles a la ciudadanía 
que las políticas y proyectos de gobierno. Es por ello que el diseño de la carrera con 
incentivos adecuados permitiría dar continuidad a las políticas de estado.
El impulso y recuperación de la carrera profesional se traduciría, entonces, en el 
desarrollo de una administración más competente, calificada e instruida, contribuyendo 
de esta manera a la modernización del Estado en su conjunto.
Otros autores que han centrado sus estudios en la provincia de Buenos Aires son 
Arrupe, Semino y Gowland (2009) que, a pesar de enfocarse en la negociación 
colectiva, es posible tomar su investigación como un antecedente en el análisis del 
empleo público provincial. 
30
En primer lugar, señalan un asunto muy significativo: la complejidad que 
caracteriza al universo del empleo público. No sólo por su magnitud (aproximadamente 
420.000 agentes) y las formas de prestar servicios en la administración (planta 
permanente con o sin estabilidad, planta temporaria, horas cátedra, contrato de locación 
de obra y de servicio, becas, etc.) sino también por la heterogeneidad de servicios que se 
desarrollan.
A su vez, explican que el personal de la APP se encuentra comprendido en el 
régimen básico regulado por la Ley Nº 10430 (Texto Ordenado Decreto Nº 1.869/96 y 
modificatorios) y en 18 regímenes especiales. Por otra parte, subrayan que la 
Constitución de la Provincia, en su reforma de 1994, introdujo importantes cambios en 
cuanto a la regulación del empleo público. Se estableció en el artículo 103, la facultad 
de la Legislatura para organizar la carrera administrativa en base al acceso por 
idoneidad, escalafón, estabilidad y uniformidad de sueldos en cada categoría e 
incompatibilidades.
A fines de este estudio, resulta interesante destacar lo que sostienen acerca de la 
carrera administrativa: 
“Los principios positivos y racionales que sustentan la carrera administrativa, presentes 
en el régimen legal vigente, no siempre se cumplen. Muchas de las disposiciones legales no se 
respetan o han sido virtualmente congeladas por las restricciones presupuestarias. La 
calificación anual del desempeño que prevé el sistema como condición para la promoción, a 
pesar de varios intentos de aplicación en estos años, sólo estuvo vigente por períodos muy breves. 
En consecuencia, los movimientos de los agentes dentro de la carrera establecida se han 
realizado por vía de excepción. Las restricciones presupuestarias han llevado al congelamiento 
de las vacantes, por lo cual, el ingreso y los ascensos, previstos mediante el mecanismo de 
concursos, en la práctica han sido muy marginales, fomentando el aumento de formas de relación 
31
de empleo sin estabilidad, que con el tiempo han pasado a integrar la planta permanente.” 
(Arrupe, Semino y Gowland, 2009, p. 3)
Otro eje central en la relación entre modernización y empleo público es el de la 
formación y capacitación. Ciappina (2007)13 argumenta que antes de hacer hincapié en 
la modernización del Estado, es necesario promover el proceso de recuperación y 
fortalecimiento de éste, el cual se halla en una etapa incipiente, luego de más de tres 
décadas de desmantelamiento de su rol clave como principal organizador de un modelo 
de desarrollo nacional inclusivo e incluyente. 
Así, considera que la formación y la capacitación son actividades fundamentales 
para acompañar la recuperación de aquella función. “Planificar en el Estado, 
desarrollar estructuras alineadas a un plan, avanzar en materia de relación de empleo 
público e innovar la gestión requieren, obviamente, de una formación y capacitación 
alineadas a dichos procesos (…)”. (Ciappina, 2007, p. 1)
Por lo tanto, avanzar en la creación de un funcionariado político y de carrera 
altamente capacitado en materia de gobierno y gestión pública en general y 
administración pública provincial en particular, a través del fortalecimiento de las 
capacidades de conducción, es fundamental para reforzar el Estado y lograr una 
transformación de la cultura organizacional. 
En la misma línea, Ríos (2003)14 sostiene que, para que la modernización deje de 
ser sólo parte de un discurso, es preciso la “(…) profesionalización en el sector público; 
ingreso por concurso, por perfil y por capacidad; formación y capacitación de los 
recursos humanos; mejorar la atención al público; implementar sistemas efectivos de 
13 Su unidad de análisis es el Plan Estratégico del Instituto Provincial de la Administración Pública 
llevado a cabo en el marco del Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007.
14 Su objeto de análisis es la gestión de la capacitación de los recursos humanos en el Conurbano 
Bonaerense durante el período 1995-2003. 
32
control y optimizar el uso de los recursos financieros, materiales y tecnológicos.” 
(Ríos, 2003, p. 2)
A su vez, afirma que frente a un Estado caracterizado por situaciones de 
informalidad, falta de idoneidad y profesionalismo, clientelismo, exceso o carencia 
absoluta de normas, amiguismo, inexistencia de premios y castigos, resulta imperioso 
pensar en construir organizaciones administrativas racionales y burocracias solventes, 
por lo que la cuestión de los recursos humanos adquiere una importancia singular.
Históricamente,en Argentina el acceso a puestos de trabajo en la 
Administración Pública -tanto nacional, provincial como municipal- ha estado 
relacionado con criterios de selección alejados de la idoneidad, tales como mecanismos 
clientelísticos o prioridad de familiares. Si a ello se le añade la ausencia y/o fracaso de 
programas de capacitación y formación; una gestión normativizada y rutinaria, no 
centrada en resultados y objetivos; sistemas de promoción no por mérito sino por 
antigüedad o “amiguismo”, la cuestión del empleo público emerge como un problema 
de difícil abordaje. El cuadro descripto conduciría, según Ríos, a que el personal se 
muestre en general indiferente ante el accionar de la gestión, el desempeño de la función 
y la responsabilidad de la tarea asignada, o en su identificación con la institución.
La autora subraya la importancia de definir políticas orientadas a la captación de 
nuevos funcionarios, al desarrollo o capacitación del personal, a la implantación de un 
sistema de remuneración adecuado, que estimule el desempeño a través de incentivos, y 
la institución de la carrera profesional. Por lo tanto, la profesionalización, la evaluación 
de desempeño y, en particular, la capacitación en el sector público, constituyen 
herramientas claves a la hora de fortalecer el aparato institucional. 
Finalmente y con respecto a los análisis vinculados al objeto de estudio que aquí 
se analizará, resulta interesante retomar el artículo de Pulido (2005) referido al Cuerpo 
33
de A.G. Si bien se trata de una experiencia a nivel nacional que no ha vuelto a repetirse 
-no incorpora nuevos miembros desde 1995-, es retomada aquí en tanto operó como 
antecedente del Programa de Agentes Modernizadores de la provincia de Buenos Aires.
Pulido advierte que la preeminencia de determinados criterios a la hora de 
incorporar agentes a la Administración Pública, ajenos a los de formación, 
competencias y méritos, “(…)conduce al debilitamiento cualitativo y al desorden de la 
acción y producción pública, privando al Estado, y a la población, del profesionalismo 
y calidad indispensables cada vez que se antepone el criterio de la adhesión política o 
personal, característico de una cultura clientelar que algunas de nuestras sociedades, 
aún en el siglo veintiuno, están propensas a naturalizar o tolerar”. (Pulido, 2005, p. 1)
Luego de la dictadura cívico-militar, los objetivos consistieron en el 
mejoramiento de la organización estatal y la recuperación de la carrera administrativa, 
para lo cual se buscó la creación de un cuerpo de Estado integrado por funcionarios de 
alta formación integral. Los Administradores Gubernamentales emergieron así como el 
recurso de poder para democratizar y modernizar la Administración Pública y sus 
interacciones con la sociedad. Las competencias científico-técnicas, intelectuales y 
actitudinales serían la clave central de este proyecto.
Los cuatro Programas de Formación de A.G. carecieron de patrones de 
regularidad. Los años de apertura fueron 1985, 1986, 1988 y 1993, lo cual ha dependido 
de la voluntad política y cuestiones presupuestarias de cada coyuntura.
Para su análisis, la autora retoma a Bourdieu para señalar que el desafío clave 
asumido por el conjunto fue construir la identidad, el rol y un estilo de intervención del 
A.G. en el interior de la Administración Pública; es decir, constituir el “habitus”, 
fenómeno del que el desarrollo académico formaría parte en un doble y paradójico 
proceso: como constituyente de ese habitus y a la vez instituido por él, dando cuenta de 
34
la producción de nuevo conocimiento gubernamental. Sin embargo, Pulido critica el 
alcance limitado de esta experiencia en tanto no logró generar la masa crítica 
planificada como fuerza necesaria para realizar el cambio sistémico que la 
Administración Pública necesita. 
Por otro lado, Besada y otros describen la experiencia de los Agentes de 
Modernización a partir de una asistencia técnica, asegurando que “el espíritu de la 
creación de la figura de Agentes de Modernización, es el de impulsar el aprendizaje 
organizacional como elemento clave para una gestión innovadora que consolida este 
aprendizaje como filosofía sustentable en el tiempo”.15 (Besada et al, 2005, p. 1)
Explican que la política de modernización compone la agenda de la provincia de 
Buenos Aires desde el 2003, con la gestión del ex Gobernador Ing. Felipe Solá. En la 
Ley Nº 13.175/04 de Ministerios se encuentran especificadas las funciones inherentes a 
la mencionada política que le han sido atribuidas a la ex Subsecretaría de la Gestión 
Pública -actualmente Subsecretaría para la Modernización del Estado-.
El Cuerpo de A.M es creado por medio del Decreto 540/2003, el cual estipula 
que estos deben asistir y asesorar técnicamente a aquellos organismos que lo requieran 
en temas tales como: metodologías de análisis organizacional; propuesta de alineación 
del presupuesto de la organización; estructuras organizativas; definición de normas y 
procesos organizacionales y administrativos; Carta Compromiso con el ciudadano, 
Banco de Proyectos de Innovación y otras herramientas de gestión; diseño e 
implementación de sistemas de carrera, desarrollo del personal y evaluación de 
competencia; informatización de procesos administrativos; detección de necesidades de 
capacitación, etc.
15 Disponible en: www.ag.org.ar, acceso 2 de junio de 2012. 
35
http://www.ag.org.ar/
Los autores antes mencionados sostienen que el perfil solicitado apuesta al 
capital intelectual de la planta permanente de empleados y la jerarquización de la 
función de sus trabajadores, en abierta contraposición a la costumbre de contratar 
personal externo, que además de conocer fragmentadamente la lógica del sector público, 
implica un elevado costo para el Estado.
Entonces, las asistencias técnicas por parte del primer grupo de A.M. tenían 
lugar a partir de la consulta a la ex Subsecretaría de la Gestión Pública por parte de 
cualquier organismo público provincial interesado en encontrar soluciones integrales 
para conflictos existentes en la organización. 
A partir de este primer momento, los A.M. celebraban distintos encuentros de 
trabajo, los cuales tenían como objetivo estimar la dimensión de la asistencia técnica, 
gracias a un proceso de diagnóstico organizacional conjunto. Su función principal era 
entonces apoyar y acompañar a la organización en el proceso de análisis y construcción 
del diagnóstico con miras a la elaboración conjunta de un posible plan de acción.
Por último, Besada y otros remarcan el accionar de los A.M. con respecto a otras 
formas de intervención, destacando su carácter de trabajadores profesionales del Estado 
provincial, lo cual les permite aportar su conocimiento respecto de las capacidades, 
virtudes y defectos propios de la APP.
Por lo expuesto, es posible dar cuenta cómo los autores aquí citados coinciden 
en que la profesionalización del empleo público y el cambio cultural -necesario para 
lograr su institucionalización- son aspectos fundamentales en la búsqueda de un Estado 
fuerte y moderno. Así, muchos se han preguntado por el proceso de modernización o 
han teorizado acerca de las restricciones que operan sobre la gestión pública e 
imposibilitan verdaderos cambios. 
36
Sin embargo, el debate político y académico actual en torno a estas temáticas se 
encuentra lejos de estar concluido; las reflexiones no sólo se presentan en términos 
generales y poco sistematizadas sino que también dejan de lado el análisis -en el 
contexto actual de la provincia de Buenos Aires- del complejo proceso de surgimiento, 
desarrollo y resolución dedichas cuestiones sociales, dentro de los cuales las distintas 
políticas públicas adquieren sentido.
En este sentido, el presente trabajo emerge como puntapié inicial para el 
conocimiento y análisis crítico de las dinámicas generadas en torno al proceso de 
modernización o innovación del Estado de la provincia de Buenos Aires en la 
actualidad.
Finalmente, cabe agregar que el problema que guía esta investigación intenta 
adentrarse en las discusiones no saldadas expuestas en el estado del arte, conociéndose 
las limitaciones que una indagación de este tipo puede conllevar en lo referente a 
construir conocimientos de pretensión universal o explicaciones concluyentes. De 
acuerdo con Oszlak y O’Donnell, “no sabremos ‘todo’ pero podremos haber empezado 
a saber ‘algo’ sobre aspectos que, si nuestra visión general del problema no es 
demasiado errónea, serán buenos puntos de partida para futuras y más ambiciosas 
incursiones.” (Oszlak y O’Donnell, 1984, p. 22)
37
La metodología
Todo proceso de construcción de conocimiento obliga a establecer los criterios 
metodológicos que guiarán la investigación. Este apartado retoma esos elementos que 
determinan la confianza y validez del proceso de recolección y análisis de datos y que 
permiten conocer cómo fue realizado este trabajo.
Al igual que muchas investigaciones, ésta se inició con una idea un tanto vaga 
que, a partir de una exhaustiva revisión bibliográfica, fue transformándose y 
complejizándose hasta la obtención de un planteamiento preciso y estructurado del 
problema a indagar y de un marco teórico, el cual proporcionó un conjunto coordinado 
y coherente de nociones centrales. (Hernández Sampieri et al, 1991)
 La inquietud principal que motivó esta exploración consistió en comprender y, a 
la vez, problematizar el proceso de fortalecimiento estatal encarado en la provincia de 
Buenos Aires en la actualidad, haciendo especial hincapié en el Programa de 
Especialización en Gestión Pública. 
Entonces, para abordar el objeto de estudio y avanzar en ese objetivo, se utilizó 
un enfoque cualitativo que permitiera el análisis de tres ejes considerados 
fundamentales a la hora de entender las especificidades del objeto aquí presentado: la 
concepción de modernización subyacente al Programa y a los agentes asociados a éste; 
la vinculación entre el discurso y los modos de acción, a los cuales se apela para llevar 
adelante su ejecución; y el modo en que los factores políticos intervienen y operan en 
este proceso.
De este modo, se partió del análisis de entrevistas en profundidad realizadas a 
distintos agentes que pertenecen o han pertenecido a la APP relacionados con el caso 
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abordado -se llevaron a cabo trece entrevistas en total durante el año 2012;16 asimismo, 
se decidió preservar la identidad de los agentes por el tenor de los temas tratados y por 
estar directamente involucrados en el Programa-.17 
Algunos de ellos forman parte del equipo que espera ser designado como 
Expertos en Gestión Pública, otros han sido autoridades estrechamente relacionadas a la 
política de Modernización y por último, se entrevistaron algunos docentes encargados 
de dictar la especialización. Esta heterogeneidad en la selección de los casos -en 
términos de estudios profesionales, lugares de trabajo, cargos y posicionamientos 
respecto al Programa- se vinculó con un intento de abarcar diferentes percepciones 
acerca de una misma temática en tanto permitiría alcanzar un enfoque más 
enriquecedor, integral y diverso del objeto analizado. 
Es pertinente agregar que durante el estudio, se debieron afrontar problemas 
vinculados a la reactividad y falta de predisposición por parte de algunos entrevistados y 
de otros agentes y autoridades vinculados al Programa que se negaron a ser consultados 
al respecto.
Al mismo tiempo, se acudió al análisis de documentos administrativos del 
Estado provincial -Decretos y Resoluciones- e información disponible en los sitios web 
oficiales de ciertos organismos públicos implicados en la temática, con el fin de lograr 
una aproximación a la perspectiva institucional sobre el proceso de modernización 
estatal, que sirva para complementar la visión de los agentes entrevistados y enriquecer 
la investigación. 
16 Cabe agregar que se tomaron en cuenta las consideraciones planteadas por Piovani (2007) en lo que 
refiere a las características de esta herramienta, posibilidades y limitaciones, armado, criterios de 
selección de entrevistados y registro.
17 Para acceder a los guiones de entrevistas, ver Anexo.
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Por último, es preciso aclarar que el recorte temporal del presente trabajo queda 
comprendido entre diciembre del año 2009 y diciembre del año 2012.18
18 Las designaciones de los agentes en los cargos de Expertos en Gestión Pública se aprobaron por 
Decreto Nº 209/2013, 13 de mayo de 2013. 
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Capítulo III
Hacia una lectura crítica del objeto de estudio 
La distinción entre “la política” y “lo político” que realiza Mouffe (2007) resulta 
interesante para reflexionar sobre la naturaleza de las relaciones sociales. Así, propone 
pensar a “lo político” como la dimensión de conflictividad inherente a la vida en 
sociedad, mientras que “la política” son aquellas prácticas articulatorias y ordenadoras 
de ese antagonismo propio de las relaciones sociales. 
Considerando, por un lado, que el poder y el antagonismo son dos cualidades 
que envuelven a la política y, por el otro, entendiendo a esta última como el necesario e 
ineludible punto de partida y -creemos- de llegada de esta investigación, en este 
apartado intentaremos avanzar en el análisis de algunos factores o variables que podrían 
ser de ayuda para comprender y, a la vez, problematizar el proceso de fortalecimiento 
estatal encarado en la provincia de Buenos Aires, haciendo especial hincapié en el 
Programa de Especialización en Gestión Pública.
Como se dijo previamente, el estudio se centrará en la concepción de 
modernización subyacente al Programa y a los agentes asociados a éste; la vinculación 
entre el discurso y los modos de acción, a los cuales se apela para llevar adelante su 
ejecución; y el modo en que los factores políticos intervienen y operan en este proceso. 
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Polisemia y (des)acuerdos en torno a la modernización del Estado
Al momento de indagar en la manera en que los entrevistados reflexionan sobre 
la modernización estatal, es posible dar cuenta de concepciones muy disímiles. La razón 
por la cual se recuperan estas cuestiones yace en la convicción de que toda política 
pública, con sus respectivos planes y programas, requiere -naturalmente- de individuos 
que las impulsen, diseñen e implementen, cuyas representaciones influirán 
indefectiblemente en ese arduo y conflictivo proceso.
Para dar inicio a nuestro análisis, resulta llamativa la multiplicidad de puntos de 
vista que emergieron entre los entrevistados frente al concepto de modernización. De 
esta manera, es posible abstraer al menos seis ideas al respecto:
• Rever, readaptar y actualizar la organización formal burocrática del 
Estado, poniendo el acento en la búsqueda de resultados, la calidad de los 
servicios producidos y brindados, estructuras organizacionales horizontales e 
incremento de la delegación.
• “Avanzar en las estrategias de gestión”, otorgándole a los intelectuales un 
lugar fundamental en esa tarea. 
• Introducir valores neoempresariales al interior de la APP, de modo que se 
estimule una gestión más eficaz y eficiente. 
• Aplicar de manera efectiva la normativa vigente.
• Profesionalizar el empleo público e introducir nuevas tecnologías 
informáticas.
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• Fortalecer