Unión_de_Naciones_Sudamericanas

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La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), 
una nueva organización internacional regional 
 
 
 Jorge R. MariñoFages (h) 
Prof.Titular Derecho Inter. Público 
 Cátedra “A”, Facultad de Derecho UNNE 
 Mgster. en Procesos de Integración Regional-UNNE 
 Doctor en Dcho. Público, Política y Gobierno-UNNE 
 
 
 
Introducción 
En el preámbulo del Tratado constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas, 
se reitera permanentemente la voluntad de los países partes de la UNASUR de construir un 
proceso de integración sudamericano. 
 
Allí se manifiesta que “Convencidos de que la integración y la unión suramericana 
son necesarios para avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos. 
Seguras que la integración es un paso decisivo hacia el fortalecimiento del 
multilateralismo…Ratifican que tanto la integración como la unión suramericana se fundan 
en principios rectores…Entienden que la integración suramericana debe ser alcanzada a 
través de un proceso innovador que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos 
de Mercosur y la CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más 
allá de la convergencia de los mismos. Conscientes de que este proceso de construcción de 
la integración y la unión suramericana es ambicioso en sus objetivos estratégicos, que 
deberá ser flexible y gradual en su implementación, asegurando que cada Estado adquiera 
los compromisos según su realidad. Ratifican que la plena vigencia de las instituciones 
democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales 
para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y el 
desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Miembros”1. 
 
También en los arts.2 y 3 del tratado, que hacen referencia a los objetivos, se insiste 
con la integración regional, expresando textualmente que “la Unión de Naciones 
Suramericanas tiene como objetivo construir de manera participativa y consensuada, un 
espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre los 
pueblos” y “…a) el fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que 
asegure un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana…f) la 
integración financiera…m)la integración industrial y productiva…p) la participación 
ciudadana a través de mecanismos de interacción y diálogo entre UNASUR y los diversos 
actores sociales en la formulación de políticas de integración suramericana”2. 
 
Estas prescripciones nos conducen a indagar a este nuevo sujeto de la comunidad 
internacional, para poder determinar si nos encontramos ante una verdadera organización 
internacional de integración y en su caso qué rol cumplirá en el escenario internacional y 
 
1Preámbulo del Tratado Constitutivo de la UNASUR; http://www.comunidadandina.org/unasur/ 
tratado_constitutivo.htm, de fecha 12/1/2013. 
2 Arts.2 y 3 del Tratado Constitutivo de la UNASUR; ob.cit, de fecha 12/1/2013. 
que vinculación podría caberle en relación con el Mercosur y/u otros procesos asociativos 
regionales. 
 
 Origen de la UNASUR 
 Como contrapartida de la iniciativa de los Estados Unidos de impulsar un Área de 
Libre Comercio de las Américas (ALCA), propuesto por el presidente Clinton, en la 
Cumbre Presidencial de Miami de 1995; en el año 2000, a propuesta de Brasil, se convocó 
en Brasilia, a la I Reunión Cumbre de los países sudamericanos, con la intencionalidad de 
crear un área de libre comercio que aglutinara solamente a los países de Sudamérica3. 
 
 A esa propuesta le continuó la reunión de Cusco en el año 2004, donde se emite una 
Declaración en la que se deja asentado la búsqueda de la convergencia entre el Mercosur, 
la Comunidad Andina de Naciones y Chile para perfeccionar la zona de libre comercio y se 
comienza a hablar de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). 
 
 Al año siguiente 2005, en la Cumbre de las Américas en Mar del Plata, quedó 
sepultado el ALCA, por la negativa mayoritaria de los países de América Latina, entre 
ellos principalmente Brasil, Argentina, Venezuela, Uruguay, etc., para avanzar en ese 
proyecto, en la convicción de que habían fracasado en la región la implementación de las 
políticas neoliberales; a la par que durante esos años y hacia adelante en Sudamérica se 
iban consolidando gobiernos de izquierda4, que enmarcaron sus reuniones y acuerdos 
regionales en lo que desde la doctrina se ha definido como “regionalismo post-liberal”5. 
 
 En el 2006, en la II Cumbre oficial de la CSN, que se llevó a cabo en Cochabamba, 
Bolivia, en la Declaración final se coloca la piedra fundamental para una futura unión 
sudamericana basada en un nuevo modelo de integración con identidad propia, pluralista, 
en medio de la diversidad y las diferencias, reconociendo las distintas concepciones 
políticas e ideológicas que corresponden a la pluralidad democrática de los países partes. 
 
 Seguidamente, en el año 2007, por la Declaración de Margarita (Venezuela), a la 
Comunidad de Naciones Sudamericanas, se decide darle el nombre oficial de Unión de 
Naciones Sudamericanas (UNASUR) y que la ciudad de Quito fuera la sede de la 
Secretaría General; pero no es sino hasta el año 2008 (mayo) en la reunión de Brasilia 
donde surge el Tratado Constitutivo de la UNASUR, virando la visión economicista hacia 
una posición con mayor densidad y peso político, al crearse en noviembre y diciembre de 
ese mismo año 2008, en Río de Janeiro y Salvador, Bahía, los Consejos de Salud y de 
Defensa Sudamericano respectivamente, bajo los auspicios y el decidido interés de Brasil6. 
 
 
3Benítez, Oscar César, “Los nuevos procesos y organizaciones en el sistema interamericano (UNASUR y 
CELAC), y sus implicancias en relación con la OEA”, Relator, en XXIV Congreso Argentino de Derecho 
Internacional “Dr. Julio Barberis”, Rosario, noviembre de 2012, pág.4. 
4 En 1999, en Venezuela llega al gobierno Chávez; en 2003, en Brasil y Argentina, son elegido presidentes 
“Lula” da Silva y Néstor Kirchner respectivamente; en 2005, en Uruguay asume Tabaré Vazquez, un año 
después, en 2006, Morales lo hace en Bolivia y luego en 2007, Correa en Ecuador. 
5 Motta Veiga, Pedro y Ríos, Susana, “O regionalismo pos-liberal na América de Sul: Origens, iniciativas e 
dilemas”, Serie Comercio Internacional 82, División de Comercio Internacional e Integración, CEPAL, 
Santiago de Chile, 2007, en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/5/30045/S82CI_L2776e_P_ 
Oregionalismo_pos_liberal_America_do_Sul.pdf, de fecha 12/3/2013. 
6Beaugé, María Fabiana, “Los organismos latinoamericanos: una mirada desde la teoría de las relaciones 
internacionales”, ponencia en el XXIV Congreso Argentino de Derecho Internacional “Dr. Julio Barberis”, 
Rosario, noviembre de 2012, pág.7. 
El Tratado de UNASUR entró en vigor en febrero de 2011, al ser ratificado por 9 
de los 12 países firmantes del tratado, como lo exigía el art.26 y que en la actualidad todos 
los Estados firmantes son miembros plenos de ésta organización internacional7. 
 
Naturaleza jurídica de la UNASUR 
De acuerdo al art.2 del Tratado de Brasilia, la UNASUR tiene personería jurídica 
internacional; es decir que es una organización internacional y por lo tanto es un sujeto del 
derecho internacional, con todas las aptitudes y cualidades que los Estados que lo 
instituyeron le han atribuido y ostenta el estatus de organización intergubernamental 
observador de la Asamblea General de las Naciones Unidas8. 
 
No resulta una tarea sencilla definir qué se entiende por organización internacional, 
debido a la multiplicidad de sujetos, estructuras, objetos y competencias que detentan, 
sumado al hecho de constituir un fenómeno en constante evolución; a tal punto que hay 
autores que prefieren-antes de arriesgarse a elaborar una definición-, analizar 
determinados componentes de las mismas, para lo cual sí habría consenso en la doctrina, 
respecto a seis elementos que compartirían los organismos internacionales, como la 
participación estatal; la base voluntaria; los órganos permanentes; la voluntad autónoma; la 
competencia propia y la cooperación entre los miembros para la satisfacción de intereses 
comunes9. 
 
Sin dejar de reconocer la dificultad previa para abordar conceptualmente a las 
organizaciones internacionales, Diez de Velasco, aglutinando las características 
doctrinarias, siguiendo a Sobrino, las define como “las asociaciones voluntarias de Estados 
establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e 
independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar 
una voluntad jurídicamente distinta de la de sus Estados”10. 
 
A su vez, entre las diferentes formas de clasificaciones que se pueden ensayar 
respecto de las organizaciones internacionales, una de ellas se refiere al grado de 
compromiso que asumen los Estados constitutivos; en ese sentido, las organizaciones 
internacionales pueden clasificarse en organizaciones de cooperación y de integración. 
 
 Las organizaciones de cooperación tienen como objetivo trabajar de manera 
conjunta para la solución de los problemas de la agenda internacional mundial o regional, 
con similares fines o propósitos, como serían por ejemplo la ONU, la OEA, etc. y las 
organizaciones de integración suponen una vinculación más estrecha y profunda, con 
fijación de plazos, por la cual se interrelacionan, se aúnan o fusionan los intereses 
económicos, sociales, culturales y hasta políticos de las entidades asociadas, como la 
Unión Europea, el Mercosur, etc.. 
 
 
7Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y 
Venezuela, son Estados miembros de UNASUR; en portal oficial de UNASUR, 
http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=397&Itemid=343, de fecha 
2/2/2013. 
8 Por Resolución A/RES/66/109, de la Asamblea General, se le ha reconocido el estatus de organismo 
observador en fecha 9 de diciembre de 2011; Documentación de las Naciones Unidas. Guía de Investigación. 
Resoluciones Aprobadas por la Asamblea General, durante el 66 período de sesiones, Biblioteca 
DagHammarskjol, en http://www.un.org./Depts/dhl/resguide/r66sp.shtml, de fecha 17/2/2013. 
9 Pastor Ridruejo, José A; ob.cit., pág.688. 
10Diez de Velasco Vallejo, Manuel; ob.cit., pág.288. 
Más precisa y conceptualmente, la integración regional es unproceso, gradual y 
progresivo, convergente y deliberado (voluntario), fundado en la solidaridad, entre dos o 
más Estados, sobre un plan de acción común, en cuestiones económicas, sociales, 
culturales, políticos, con una organización institucional a los fines de dicho cometido. 
 
Las notas esenciales que surgen del concepto, nos muestra que la integración no se 
da en un solo acto, de un día para otro, que no algo estático, sino dinámico, que requiere de 
un proceso; que tal proceso, a su vez, no debe ser brusco, sino gradual, por las implicancias 
que tiene con las políticas domésticas de los Estados partes, pero que al mismo tiempo 
debe ser progresivo, no debe estancarse, paralizarse; que las etapas deben ser cada vez más 
profundas y dispersas, que tiendan a converger; quea su vez, se inician con acercamientos 
comerciales, y que dependiendo de cada proceso, la agenda va abarcando e incluyendo 
nuevos temas de las áreas económicas, sociales, culturales, jurídicas y hasta políticas de los 
países socios. 
 
Que en orden a lo expuesto ya es un clásico la clasificación elaborada por Balassa, 
que conforme a los grados de profundidad que los Estados quieran alcanzar, cabe distinguir 
entre, Zona de Libre Comercio; Unión Aduanera; Mercado Común; Unión Monetaria o 
Económica; Integración Total o Completa11. 
 
Esto es así, porque en realidad, los procesos de integración tienen un origen 
comercial ligado al GATT de 1947, que buscaba inicialmente la reducción de las barreras 
aduaneras, para liberar el comercio internacional y que como excepción por la cláusula 
XXIV, admitía las zonas de libre comercio o las uniones aduaneras. 
 
 Siguiendo la génesis de la UNASUR, que fue cambiando hacia una posición más 
política que económica, como de la letra del Tratado constitutivo, con sus objetivos general 
y específicos, dando prioridad a la consolidación del diálogo político; el funcionamiento 
orgánico y la estructura institucional eminentemente intergubernamental; como la forma de 
adopción de decisiones absolutamente consensual, el mecanismo de resolución de 
controversias, de carácter estrictamente político diplomático; la falta de etapas y 
gradualidad consistente para avanzar en la integración que va inicialmente desde los 
aspectos económicos comerciales hacia cuestiones más profundas que inciden 
directamente en las políticas internas de los Estados involucrados; la falta de notificación 
como acuerdo de integración en la Organización Mundial del Comercio (OMC)12; la 
omisión de su existencia en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)13; etc., 
permite suponer que nos encontramos ante una organización internacional de cooperación, 
de indudable expresión política, antes que una organización realmentede integración. 
 
 Porque no obstante que el tratado constitutivo de UNASUR hace alusión a la 
integración en áreas energética, financiera, industrial y productiva, estas parecen más bien, 
referencias a interconexiones físicas entre los Estados, propias de un sistema de mera 
cooperación, que lo que implica en esencia, un verdadero proceso de integración regional, 
criterio compartido por Llenderrozas al resaltar que “...no deben confundirse las iniciativas 
 
11Vacchino, Juan M., “Integración económica regional”, Universidad de Venezuela, Caracas, 1981, págs.91 a 
95. 
12 Organización Mundial del Comercio (OMC), en http://www.wto.prg/spanish/tratop_s/region s/rta _pta 
s.htm, de fecha 11/3/2013. 
13 Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en http://www.aladi.org/nsfaladi/arquitec. 
nsf/VSITIOWEB/Sumarios_Textos_y_Disposiciones, de fecha 11/3/2013. 
que plantean una interconexión física a través de acuerdos de cooperación, con la 
integración regional propiamente dicha”14. 
 
En razón de lo dicho, si se aprecian los propósitos y los principios insertos en los 
arts.2 y 3 de la Carta de la OEA15, se puede advertir entre otros, el afianzamiento de la paz 
y la seguridad del continente americano; la promoción y consolidación de la democracia 
representativa, el respeto a la soberanía, independencia y la no intervención, la solución 
pacífica de las controversias, la contribución por medio de la acción cooperativa al 
desarrollo económico, social y cultural, la erradicación de la pobreza crítica; la educación, 
la solidaridad americana, la protección de los derechos humanos, etc., similares objetivos 
que propicia la UNASUR -como se mencionará infra-, de lo que se colige que la UNASUR 
se asemeja más a una organización de cooperación que a una organización de integración. 
 
En esta misma postura se pronuncia Drnas de Clement16, al apuntar que la 
UNASUR es un mero tratado de cooperación con perfil predominantemente declarativo, ya 
que los objetivos (el general y los específicos) son tan extensos, dilatados y difusos, que no 
establecen metas concretas a alcanzar en plazo determinado, como lo hacen otros tratados 
de integración; en igual perspectiva lo ubica Romero17, al indicar que la UNASUR es un 
esquema de cooperación internacional regional que bajo ningún aspecto podría absorber al 
Mercosur y Bologna al afirmar que “el análisis de los órganos revela a UNASUR como 
una organización de cooperación” porque “un proceso de integración requierede voluntad 
política traducida en que las instituciones tenga algún grado de autonomía, autoridad y 
sean capaces de generar agenda propia en base a intereses comunitarios”; como también se 
advierte “que en el tratado…no se hace alusión e implementación de preferencias 
comerciales, arancel cero o menos aún a la creación de una unión aduanera entre los 
Estados miembros”18. 
 
 Objetivos 
 Entre los objetivos generales y específicos de la UNASUR, siguiendo los arts.2 y 3 
del Tratado Constitutivo, se pueden agrupar en: 
 
a) políticos, comola democracia, el fortalecimiento del diálogo político entre los 
Estados, para reforzar la integración sudamericana y la participación de la UNASUR en el 
escenario internacional, la lucha contra el terrorismo, la corrupción, las drogas, la trata de 
personas, el tráfico de armas, la cooperación en materia de migración y la defensa; 
 
 
14Llenderrozas, Elsa, “MERCOSUR-UNASUR: convergencias y divergencias en el proceso de integración”, 
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales, pág.1, en http://wwwgloobal. 
net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?entidad=Textos&id=4978&opcion=documento, de fecha 10/3/2013. 
15 Carta de la Organización de Estados Americanos, en García Ghirelli, Paz, “Tratados y Documentos 
Internacionales”, Zavalía, Buenos Aires, 2007, págs.226/227.| 
16Drmas de Clement, Zlata, “El sistema de solución de controversias de UNASUR y su coherencia en el 
modelo de integración de ese proceso”, en Anuario XI (2008) del Centro de Investigaciones Jurídicas y 
Sociales, CLACSO, La Ley, Buenos Aires, 2009, pág.348, en 
http://biblioteca.clacso.edu.ar/subida/Argentina/cijs-unc/20110707121244/sec11004a.pdf.ori, de fecha 
16/2/2013. 
17 Romero, Rubén Orlando, “Sobre el Mercosur y la UNASUR o sobre cómo son las cosas y cómo pretenden 
serlo en la América del Sur”, Buenos Aires, 2012, pág.23 en www.derecho.uba.ar/institucional/deinteres/ 
derecho-de-la-integracion-ruben-orlando-romero.pdf, de fecha 7/3/2013. 
18Bologna, Alfredo Bruno, “Un nuevo espacio de integración: Unión de Naciones Sudamericanas 
(UNASUR)”, en Reunión de REDILA (Red de Integración Latinoamericana), San Juan, 11 y 12 de junio de 
2010; en http://redila.files.wordpress.com/2010/05/unasur_redila_bologna_20101.pdf, de fecha 12/3/2013. 
b) socio culturales, tales el desarrollo social y humano; la erradicación del 
analfabetismo, la educación de calidad y el reconocimiento de títulos, la consolidación de 
la identidad sudamericana progresiva para alcanzar una ciudadanía sudamericana, la 
promoción de la diversidad cultural, el acceso universal a la seguridad social y la salud, el 
respeto irrestricto a los derechos humanos; 
 
c) económicos financieros, así, la integración energética, el desarrollo de la 
infraestructura, la integración financiera, la cooperación económica y comercial, la 
integración industrial y productiva, la investigación y la tecnología, la superación de las 
asimetrías; 
 
d) ambientales, para la protección de la biodiversidad y los ecosistemas, los 
recursos hídricos y la lucha contra los efectos del cambio climático; y 
 
e) jurídicos, como la cooperación judicial y la seguridad ciudadana. 
 
 De estas expresiones, se puede deducir que los objetivos de la UNASUR son 
sumamente abarcativos, no quedando temas significativos afuera de la agenda regional; 
encontrándose más en consonancia con los propósitos que pregonauna organización de 
cooperación subregional amplia, como ha quedado demostrado ut supra. 
 
 Organización Institucional 
 Para alcanzar los objetivos antes referidos, se ha diseñado el siguiente esquema 
institucional, compuesto por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado; el Consejo de Ministras 
y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados; la Presidencia 
Pro Tempore, y la Secretaría General, a los que se pueden agregar Reuniones Ministeriales 
Sectoriales; Consejos de Nivel Ministerial, Grupos de Trabajos y otros. 
 
 Asimismo, por el art.17, que se complementa con el último “artículo transitorio”, se 
estipula que por un Protocolo Adicional se constituirá en el futuro, el Parlamento 
Suramericano, que tendrá sede en la ciudad de Cochabamba, Bolivia. 
 
 Para tales efectos las partes se comprometieron a designar una Comisión Especial 
que sesionará en Cochabamba y que será coordinada por el Consejo de Delegados e 
integrada por representantes de los Parlamentos Nacionales, Subregionales y Regionales, 
con el objeto de elaborar el proyecto de Protocolo Adicional, donde se establezca la 
composición, atribuciones y funcionamiento del Parlamento Suramericano; el que será 
considerado en la Cuarta Reunión Cumbre del Consejo de Jefe de Estados a realizarse en 
Cochabamba. 
 
 Que no obstante lo preceptuado y la designación de una Comisión Especial 
Parlamentaria, en Quito en 201019, a los efectos de elaborar el proyecto del Parlamento 
Suramericano, hasta el momento no se vislumbra la concreción de este órgano deliberativo. 
 
El Consejo de Jefes y Jefas de Estado, es el órgano político por excelencia, que se 
debe reunir una vez al año y que puede ser convocado a reuniones extraordinarias con el 
consenso de todos los Estados Miembros y adoptar “Decisiones” por consenso. 
 
 
19 Sistema Económico Latinoamericano (SELA), Observatorio, Parlamento de UNASUR, en 
http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=77915, de fecha 7/2/2013. 
Por el art.6, tiene por atribuciones el establecimiento de los lineamientos políticos 
internos y externos de la organización, dictar los planes de acción, programas y proyectos; 
convocar a Reuniones Ministeriales Sectoriales;la posibilidad de creación de Consejos de 
nivel Ministerial y decidir sobre las propuestas presentadas por el Consejo de Ministros de 
Relaciones Exteriores. 
 
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que es el órgano ejecutivo, se 
reúne semestralmente de manera ordinaria, aunque la Presidencia Pro Tempore puede 
convocar a reuniones extraordinarias a petición de la mitad de los Estados miembros y 
adopta “Resoluciones” por consenso. 
 
De acuerdo al art.8, son funciones de este órgano, aprobar resoluciones y 
reglamentos que sean de su competencia e implementar, también a través de Resoluciones, 
las “Decisiones” del Consejo de Jefes de Estado, como también elevarle proyectos de 
Decisiones; preparar las reuniones del Consejo de Jefes de Estado; coordinar posiciones en 
temas centrales de la integración sudamericana; desarrollar y promover el diálogo político 
y la concertación sobre temas de interés regional e internacional; realizar el seguimiento y 
evaluación del proceso de integración en curso; aprobar el programa de actividades y el 
presupuesto anual, como el financiamiento de las iniciativas que se acuerden; implementar 
los lineamientos políticos en las relaciones con terceros y crear Grupos de Trabajos en el 
marco de las prioridades fijadas por el Consejo de Jefes de Estado. 
 
El Consejo de Delegados,es un órgano de coordinación; está integrado por un 
representante por Estado miembro, se debe reunir cada dos meses, y emite 
“Disposiciones”, por consenso. 
 
Conforme al art.9, tiene como facultades implementar por medio de disposiciones 
las Decisiones y las Resoluciones de los Consejos de Jefes de Estado y de Ministros de 
Relaciones Exteriores respectivamente, con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y la 
Secretaría General, como elaborar proyectos de Decisiones, Resoluciones y Reglamentos 
para la consideración del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; preparar las 
reuniones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; compatibilizar y coordinar 
las iniciativas de UNASUR con otros procesos de integración regional y subregional, con 
la finalidad de promover la complementariedad de esfuerzos; conformar, coordinar y dar 
seguimiento a los Grupos de Trabajo; dar seguimientoal diálogo político y a la 
concertación sobre temas de interés regional e internacional; promover espacios de 
diálogos que favorezcan la participación ciudadana en el proceso de integración 
sudamericano; proponer al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores el proyecto de 
presupuesto ordinario anual para su consideración y aprobación. 
 
La Presidencia Pro Tempore, es ejercida sucesivamente por cada uno de los 
Estados miembros, en orden alfabético, por períodos anuales. 
 
Sus atribuciones consisten en preparar, convocar y presidir las reuniones de los 
órganos de la UNASUR; presentar para su consideración a los Consejos de Ministros de 
Relaciones Exteriores y Delegados, el programa anual de actividades, con fechas, sedes y 
agenda de las reuniones de sus órganos, en coordinación con la Secretaría General; 
representar a la UNASUR en eventos internacionales, previa delegación aprobada por los 
Estados miembros y asumir compromisos y firmar Declaraciones con terceros, previo 
consentimiento de los órganos correspondientes de UNASUR (art.7). 
 
La Secretaría General, es el órgano administrativo y está a su cargo el Secretario 
General, elegido por el Consejo de Jefes de Estado a propuesta del Consejo de Ministro de 
Relaciones Exteriores, cuyo mandato tiene una duración de dos años, que puede ser 
renovable por una vez, no pudiendo ser sucedido por una persona de su misma 
nacionalidad. Se le exige independencia de cualquier estado parte y dedicación exclusiva. 
De todos los órganos es el único que tiene sede permanente, en la ciudad de Quito 
(Ecuador), cuyo Acuerdo de Sede se suscribió en junio de 201120. 
 
Entre sus funciones prescriptas en el art.10, están las de apoyar a los Consejos y a la 
Presidencia Pro Tempore, en el cumplimiento de sus actividades, cabiéndole las tareas 
propias de una secretaría; proponer iniciativas y efectuar el seguimiento de las directrices 
de los órganos de la UNASUR; preparar y presentar la memoria anual; servir de 
depositario de los acuerdos y disponer su publicación; preparar el proyecto de presupuesto 
anual para la consideración del Consejo de Delegados, adoptando las medidas necesarias 
para su buena gestión y ejecución; coordinar con otras entidades de integración y 
cooperación de América Latina y el Caribe para el desarrollo de actividades que le 
encomienden los órganos de UNASUR; celebrar todos los actos jurídicos necesarios para 
la buena administración y gestión de la Secretaría General. 
 
Reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de Nivel Ministerial, Grupos de 
Trabajos y otras instituciones de naturaleza permanente o temporal, pueden ser convocadas 
o creadas, las dos primeras por el Consejo de Jefes de Estado y los restantes por el Consejo 
de Ministros de Relaciones Exteriores y deben dar cuenta del desempeño de sus cometidos 
a través del Consejo de Delegados que los elevará al Consejo de Jefes de Estado o al 
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores según corresponda y no obstante que 
carecen de facultades normativas, los acuerdos logrados deben ser presentados a 
consideración del órgano competente que los ha creado o convocado. En esa inteligencia el 
Consejo Energético de Suramérica creado por la Declaración de Margarita (2007) es 
aceptado como un órgano parte de la UNASUR (art.5); además hasta la fecha han sido 
creado otros Consejos21. 
 
Fuentes jurídicas y aprobación normativa 
El orden jerárquico de las fuentes normativas de la UNASUR han quedado 
impresos en el art.11, de la siguiente forma: 1) el Tratado constitutivo y demás 
instrumentos adicionales, 2) los Acuerdos que celebren los Estados miembros sobre la base 
de los instrumentos referidos en el punto anterior; 3) las Decisiones; 4) las Resoluciones y 
5) las Disposiciones. Las dos primeras serían las fuentes originarias y las tres últimas las 
fuentes derivadas. 
 
Amén de que las fuentes derivadas se adoptan por consenso de todos los Estados 
miembros; si no se encontraran todos presentes, se podrá acordar en la medida que se 
 
20 Acuerdo de Sede entre Ecuador y la UNASUR de fecha 16 de junio de 2011; en 
http://www.unasursg.org/index ..., de fecha 4/2/2013. 
21 Forman parte también de la UNASUR, el Consejo de Salud Suramericano; el Consejo Suramericano de 
Desarrollo Social; el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento; el Consejo Suramericano de 
Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación (COSECCTI); el Consejo de Defensa Suramericano; 
el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas; el Consejo Electoral de UNASUR; la Secretaría Técnica 
UNASUR-Haití; el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED); el Instituto Suramericano de 
Gobierno en Salud (ISAGS) y el Grupo de Trabajo sobre Solución de Controversias e Inversiones; en portal 
oficial de UNASUR, http://www.unasursg.org/, de fecha 7/12/2013. 
hallen al menos tres cuarta (3/4) partes de los Estados miembros(en la actualidad deberían 
estar 9 Estados). Ahora bien, las Decisiones y las Resoluciones así dispuestas, se las deben 
consultar a los Estados ausentes por intermedio del Secretario General, y deberán 
pronunciarse en el plazo de treinta (30) días corridos, contados a partir de recibir el 
documento en el idioma correspondiente22. En el caso de las Disposiciones el plazo se 
reduce a quince (15) días. 
 
Si bien el tratado no indicaba que sucedería si pasado el plazo respectivo, el Estado 
ausente no se manifestaba, es decir si se mantenía en silencio; el Reglamento General de la 
UNASUR23, en su art.63, expresa que se considerará aprobado si no se manifiesta ninguna 
objeción; esto es correcto porqueel mecanismo del consenso, se entiende que el Estado que 
no objetado la normativa, consiente con su validez24. 
 
Pero los actos normativos consensuados, para que sean obligatorios y produzcan 
efectos jurídicosdeberán ser incorporados por los Estados miembros, a sus ordenamientos 
jurídicos, de conformidad a sus respectivos procedimientos internos (art.12). 
 
También, los Estados miembros pueden someter a consideración del Consejo de 
Delegados, una propuesta de políticas, creación de instituciones, organizaciones y 
programas comunes. Una vez aprobado por consenso por el Consejo de Delegados, se 
remite la propuesta al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y subsecuentemente 
al Consejo de Jefes de Estado para sus respectivas aprobaciones por consenso. Si el 
consenso no se logra, la propuesta solamente podrá ser tratada nuevamente después de seis 
(6) meses de su última inclusión en la agenda. 
 
Aprobada una propuesta por el Consejo de Jefes de Estado, a partir de tres Estados 
se encuentran habilitados a iniciar su desarrollo, siempre que se asegure la posibilidad de 
incorporación de los otros Estados miembros, como de la información periódica del avance 
de la propuesta al Consejo de Delegados. 
 
Cualquier Estado miembro puede eximirse de aplicar total o parcialmente una 
política adoptada sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior 
incorporación total o parcial. En el caso de instituciones, organizaciones o programas, 
cualquier Estado miembro puede participar como observador o eximirse total o 
parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido. 
 
Resolución de diferencias 
 
22 Conforme al art.23 del Tratado Constitutivo de UNASUR, sus idiomas oficiales son: el castellano, el 
inglés, el portugués y el neerlandes. 
23 El Reglamento General de UNASUR, data de mayo de 2012 y en él se establecen las normas de 
funcionamiento de la UNASUR, a efectos de facilitar el cumplimiento de sus objetivos y contribuir con su 
desarrollo institucional con base a lo estipulado en el tratado constitutivo; Reglamento General de UNASUR, 
en http://unasursg.org/PDFs/secretaria-general/estructura/Reglamento-General-UNASUR-Mayo-2012.pdf, de 
fecha 10/2/2013. 
24 Si bien no hay acuerdopreciso sobre la definición del concepto del “consenso”; se ha entendido como 
“ausencia de cualquier objeción expresada por un representante y presentada por él como obstáculo para la 
adopción de la decisión de que se trate” (Párrafo 69, de las Normas de Procedimiento de la Conferencia sobre 
la Seguridad y Cooperación en Europa de 1973); o “acuerdo general sin votación, aunque no necesariamente 
unanimidad” (Resolución del ECOSOC 1835 (LVI), 14/5/74); o “ausencia de toda objeción formal” (Párrafo 
8 e), art.161, de la Convención de Jamaica); etc., en YturriagaBarberán, José Antonio; “Evolución del 
consenso en la práctica de las Naciones Unidas: La Conferencia sobre el Derecho del Mar”, en “ONU: AÑO 
XL”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1987, pág.57. 
En el art.21 se contempla el supuesto que se produzcan controversias entre los 
Estados miembros, sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones del 
Tratado,para lo cual, la manera de resolverla será por medio de la negociación directa entre 
losEstados involucrados y en caso que ésta instancia fracasara se debe someter la 
diferencia a consideración del Consejo de Delegados, el que en el plazo máximo de 60 días 
de su recepción debe formular las recomendaciones pertinentes para la solución de la 
misma; pero si no pudiese alcanzarse una solución, la cuestión debe ser elevada al Consejo 
de Ministros de Relaciones Exteriores para su tratamiento en la próxima reunión. 
 
Se puede observar que el mecanismo para resolver las disputas es sumamente 
endeble, en primer lugar porque son medios políticos o diplomáticos de solución de 
enredos, que no tienen efecto vinculantes u obligatorios como los medios 
jurisdiccionalesque son vinculantes (arbitraje o remedio judicial); en segundo lugar, 
solamente hace referencia sobre la interpretación y aplicación del Tratado, pero nada dice 
en relación a las otras fuentes normativas como los protocolos adicionales, las decisiones, 
las resoluciones y las disposiciones; en tercer lugar, no se establece plazo tope para la 
negociación directa entre las partes, con lo cual la controversia puede dilatarse sine die; en 
cuarto lugar si el problema es derivado al Consejo de Delegados, para que este adopte una 
recomendación debe hacerlo con el consenso de todos los Delegados, lo que no sería una 
tarea sencilla de lograr; en quinto lugar se omite si los Delegados de las partes en conflicto 
deben o no participar, habida cuenta de que todas las medidas que adopta el Consejo de 
Delegados deben ser por consenso; en sexto lugar si pasaron los 60 días, sin lograrse 
destrabar el conflicto y es elevado al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, nos 
encontramos con las mismas objeciones que se le pueden hacer al Consejo de Delegados, 
por lo que las diferencias entre los Estados miembros, que se pudiesen producir, serán muy 
difícil que se resuelvan en las instancias colectivas, por lo tanto, es posible que los 
divergencias se vayan acumulando sin solución en el tiempo, debilitando a la organización. 
 
Financiamiento de UNASUR 
Un tema que no es menor cuando se aborda el estudio de un organismo, en este 
caso internacional como la UNASUR, es el relativo a los recursos financieros que necesita 
para funcionar adecuadamente para poder cumplir con los objetivos que se propone 
conseguir. 
 
El Tratado constitutivo lo regula en el art.16, en concordancia con los arts.8 y 9, 
prescribiendo que es el Consejo de Delegados quien tiene que proponer al Consejo de 
Ministros de Relaciones Exteriores, que es el órgano que debe aprobar, el presupuesto 
anual ordinario de funcionamiento de la Secretaría General. 
 
La propuesta debe contemplar cuotas diferenciadas de los Estados miembros, que 
deben ser determinadas por Resolución del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, 
tomando en cuenta la capacidad económica de los Estados miembros, la responsabilidad 
común y el principio de equidad. 
 
Por otra parte estas normativas sólo se abocan al presupuesto necesario para el 
funcionamiento de la Secretaría General, que tiene una estructura administrativa 
permanente en la ciudad de Quito, con gastos corrientes. Los otros gastos que pueda 
demandar el funcionamiento de esta organización, queda en cabeza del Consejo de 
Ministros de Relaciones Exteriores, al prever el art.9 que a éste también le corresponde 
aprobar el financiamiento de las iniciativas que se acuerden. 
 
No obstante que para la determinación de las cuotas de los Estados miembros, no 
resulta claro que se debe entender por “responsabilidad común” o como valorar el 
“principio de equidad”; sin embargo en la Reunión de Asunción en marzo de 2012, 
pudieron alcanzar un acuerdo respecto de los gastos correspondiente a los años 2011 y 
2012 y por Resolución n°02/2012, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, 
aprobó el presupuesto anual de funcionamiento de la Secretaría General, como de las 
iniciativas comunes para el año 2013 -tales el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa 
(CEED), el Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS), etc.-25. 
 
 Es de agregar que para afrontar los costos de los proyectos que se decidan encarar 
en el ámbito espacial de la UNASUR, en 2009, en la Isla Margarita (Venezuela), se 
suscribió el Convenio Constitutivo del Banco del Sur, que entró en vigencia en abril de 
2012, al ser ratificado por 5 países (Venezuela, Argentina, Ecuador, Bolivia y Uruguay)26. 
Nuestro país lo aprobó por ley 26701 en el 201127. 
 
 Actividades desplegadas por la UNASUR 
 Más allá de los distintos Consejos Suramericanos que se han creado y de los 
diagnósticos, las definiciones de lineamientos y planes de acción; hasta el presente las 
actividades realizadas por la UNASUR, ha tenido casi una exclusiva expresión política, 
que se ha materializado en declaraciones, pronunciamientos y comunicados, como la 
condena al golpe de estado en Honduras (2009); el apoyo contra el intento de golpe 
institucional en Ecuador (2010);el acompañamiento a Haití y Chile, con motivo de los 
terremotos sufridos por ambos países (2010); la protesta contra actividades militares del 
Reino Unido y apoyo a la causa de la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas (2010); 
la suspensión de Paraguay de la UNASUR, por aplicación de la Cláusula Democrática de 
la UNASUR, a raíz de la destitución ilegal del presidente Lugo (2012);el rechazo de la 
criminalización de los migrantes ilegales en la Unión Europea; el comunicado especial 
contra el terrorismo (2012); etc.. 
 
 No se ha avanzado en la estructuración del Parlamento Suramericano, ni en las 
iniciativas energéticas multilaterales; tampoco en la instrumentación de los mecanismos 
para la participación ciudadana y de los grupos sociales en las problemáticas públicas, que 
tanto hincapié se hace. 
 
No existen indicios de políticas concretas en ámbitos de educación, salud, 
infraestructura, medio ambiente, etc. y menos aún que apunten siquiera a la convergencia 
de los diversos procesos de integración vigentes. 
 
25 Resolución n°02/12 del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, “Presupuesto anual de 
funcionamiento de UNASUR, Secretaría General de UNASUR 2013 y de las iniciativas comunes 2013”.Por 
los Anexos I yII, de la Resolución, se ha asignado a la Secretaría General la suma de U$S 1.465.669, que 
sumados a las otras iniciativas asciende al monto total de U$S 9.825.443; siendo Brasil el país que más 
aporta con un 39%, seguido por Argentina con un 16% y Venezuela con un 12,40%; en http://wwwisags-
unasul.org/media/File/Res%2002-2012%20CMRE%2017%20mar%202012% C3%A7 amento%20unasul.pdf 
26Cronista.com, “Entra en vigencia el convenio constitutivo del Banco del Sur”, en 
http://www.cronista.com/economiapolitica/, de fecha 16/3/2013. 
27El Derecho. Legislación, Ley 26.701, en http://Legislación.elderecho.com.ar/index.php?accion=8&record 
=13255, de fecha16/3/2013. El Banco del Sur, tiene personería jurídica internacional, con sede en Caracas, 
Venezuela y contará con un capital autorizado de U$S 20.000 millones y un capital suscripto de U$S 7.000 
millones y los tres países que más van a aportar son Brasil, Argentina y Venezuela, cada uno con U$S 2.000 
millones en un lapso de 5 años. 
 
 En un trabajo elaborado por la Conferencia Económica para América Latina 
(CEPAL) con la UNASUR, se concluye y recomienda que “los países miembros de la 
UNASUR requieren de un revisión de sus políticas para los servicios de infraestructura y 
es recomendable que dicha revisión se incorpore de inmediato a la agenda del desarrollo 
regional y de cada uno de sus países”; porque “la integración de la infraestructura a nivel 
regional se erige como un tema clave para potenciar el crecimiento y alcanzar mayores 
niveles de desarrollo en la subregión…articulando sus vías de comunicación por medio de 
carreteras, ferrocarriles y transporte fluvial, aéreo y marítimo, como así también integrando 
las diferentes formas de energía y las telecomunicaciones en forma eficiente”28. 
 
Consideraciones finales 
Aunque originariamente la UNASUR había sido concebida como un proceso de 
convergencia entre el Mercosur, la CAN, Guyana y Surinam, con una tendencia económica 
comercial, está claro que la idea fue abandonándose29, hacia un perfil de definida 
concertación política; asumiendo un rol básicamente de organización intergubernamental 
de cooperación, más no de integración regional; al no preverse la implementación 
progresiva en etapas de preferencias comerciales o reducciones arancelarias, etc.; por lo 
tanto, así como está planteado el desenvolvimiento de la UNASUR, todo hace prever que 
el MERCOSUR y la CAN seguirán coexistiendo paralelamente con la UNASUR, sin 
fusionarse, habida cuenta que tienen normas y procedimientos propios de los procesos de 
integración, que la diferencian de una organización de cooperación. 
 
Tampoco se aprecia que el surgimiento de UNASUR, afectará ni entrará en colisión 
con la OEA, porque a pesar de que ambos son organismos internacionales de cooperación, 
la UNASUR atenderá a un espacio geográfico más acotado, subregional sudamericano. 
 
Respecto al proceso de toma de decisiones, cuando los temas afecten los intereses 
nacionales de los Estados partes, será difícil de alcanzar acuerdos, a la luz del sistema 
implementado del “consenso”, que además exige que la normativa consensuada en el 
ámbito de la UNASUR, deba ser a su vez, incorporada a los ordenamientos legales 
internos, de todos los países para que produzca efectos jurídicos. 
 
En caso de que se generen controversias entre los miembros, se ha descartado la 
solución de diferencias por medios jurisdiccionales obligatorios; por lo tanto las 
divergencias deberán ser resueltas políticamente; comprometiendo en la solución de los 
entuertos, muy probablemente, la necesaria participación de los Jefes de Estado o de 
Gobierno de manera directa, tornándose el mecanismo en sumamente coyuntural, variable, 
conforme a las circunstancias políticas. 
 
A medida que los gastos de financiamiento requieran incrementos sustanciales, 
habrá que observar el grado de compromiso que asumirán los Estados miembrosrespectode 
 
28Sanchez, Ricardo y CipolettaTomassian, Georgina, “UNASUR. Infraestructura para la integración 
regional”, CEPAL-UNASUR, Santiago de Chile, 2011, págs.22 y 35, en http://www.unasursg.org/index.php? 
option=con_content&view=article, de fecha 16/3/2013. 
29Conf. Rozemberg, Ricardo, “Elementos de base para la identificación de diferencias y potenciales 
complementariedades”, Taller-Seminario: “Relaciones MERCOSUR-UNASUR, desafíos y 
complementariedades”, organizado por la Red Mercosur y la Fundación Friedrich Stiftung, Buenos Aires, 30 
de junio, 1 de julio de 2010, Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), en 
www.redmercosur.org/relaciones-mercosur-unasur-desafios-y-complementariedades/evento/211/es/, de fecha 
4/3/2013. 
los emprendimientos de la UNASUR y los esfuerzos mancomunados a solicitar créditos de 
organismos financieros internacionales -Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de 
Desarrollo (BID), Comisión Andina de Fomento (CAF), etc. o aportes del Banco del Sur o 
propios nacionales, y cómo se valorarán las expresiones “responsabilidad común” y el 
“principio de equidad”, para la distribución de las cargas presupuestarias. 
 
Se percibe una carencia o falta o escasez de compromiso institucional con la 
asociación, al permitir que a pesar de que las decisiones se adoptarán por consenso, los 
países miembros, cuentan con una vía de escape, al autorizarlos a los Estados, a que se 
eximan total o parcialmentede la aplicación de una política o de laparticipación total o 
parcial en programas, organizaciones e instituciones, en todos los casos por tiempo 
definido o indefinido; lo que podría atentar contra la coherencia del bloque. 
 
Tal vez por ser todavía una organización internacional nueva, hasta el presente, la 
UNASUR haya tenido un desempeño esencialmente político, que se ha expresado a través 
de declaraciones sobre temas gruesos, que no encuentran dificultad a la hora del consenso; 
hacia el futuro habrá que ver qué medidas eficaces estará en condiciones de adoptar para 
cumplir con los objetivos que se ha propuesto, conforme al tratado constitutivoy cómo 
funcionará cuando se requiera la toma de posiciones sobre cuestiones más profundas y 
controversiales de la agenda latinoamericana y mundial. 
 
Sin duda, como concluye el estudio conjunto de la CEPAL y UNASUR, existe una 
una situación deficitaria en Sudamérica, en términos de indicadores físicos de 
infraestructura de transporte, como de rendimiento logístico, lo que 
determinaráimportantes desafíos estructurales y estratégicos para la subregión30. 
 
 
 
 
 
 
 
 
30Sanchez, Ricardo y CipolettaTomassian, Georgina, “ob.cit”, pág.49