U 2 Punto 1 a 4

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LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA AGRICULTURA 
 
UNIDAD II 
1.- Justificación de la intervención del estado en la agricultura. El doble riesgo 
de la agricultura: riesgos económicos y riesgos técnicos (biológicos, climáticos 
y químicos).- 
2.- Particularidades del mercado de productos agrícolas y de sus actores. 
Principales consecuencias. La acción del Estado frente a los riesgos 
económicos. El control y regulación del comercio; su constitucionalidad. Reseña 
de la regulación del comercio y la industria de carnes y granos en la Argentina. 
3.- Las llamadas “retenciones” (derechos de exportación) a los productos 
agropecuarios. El cambio de paradigma en la intervención del estado en la 
agricultura. El fallo “Camaronera” del SCJ y su incidencia sobre el tema. 
4.- El comercio internacional de Productos agropecuarios. GATT. OMC. 
Mercosur. PAC. 
 
1. Justificación de la intervención del estado en la agricultura. 
La actividad agropecuaria siempre ha tenido aspectos que son de interés general de 
cualquier comunidad. A partir de esto, es casi imposible decir que hoy en día, como 
actividad económica, la agricultura o la ganadería puedan darse sin la intervención, en 
mayor o menor medida, del Estado. 
Jurídicamente, la intervención del Estado se encuentra justificada por normas 
constitucionales. De acuerdo a la jurisprudencia de la CSJN, los derechos de trabajar 
y de ejercer industria lícita (art. 14 CN) no son absolutos (como cualquier otro 
derecho), sino que deben ser ejercidos conforme a las leyes que reglamentan su 
ejercicio, lo cual nos remite a la idea de una intervención del Estado a través de sus 
normas jurídicas. 
El art. 75 inc. 18 (cláusula de la prosperidad), establece algunos grandes lineamientos 
o directivas en relación a las políticas que debe adoptar el Estado Nacional, a través 
del Congreso Nacional: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y 
bienestar de todas las provincias, (…) promoviendo la industria, la inmigración, (…) la 
colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de 
nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros (….) por leyes protectoras de 
estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”. 
El inc. 19 (cláusula del progreso), por su parte, dispone que el Congreso debe 
“Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia 
social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo (…), a la 
investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento”. 
 
A nivel provincial, los textos constitucionales también contienen normas que justifican y 
fomentan la intervención del Estado en la actividad. El art. 28 de la Constitución de 
Santa Fe constituye una verdadera declaración de principios en materia de política 
agraria: 1) función social de la propiedad, 2) estabilidad de las poblaciones rurales, 3) 
mejoramiento del régimen de tenencia de la tierra, 4) la incorporación de tecnología y 
los métodos racionales de producción, 5) el cooperativismo agrario, 6) la protección de 
la flora y fauna y, 7) la forestación y reforestación. 
 
El doble riesgo de la agricultura 
Ahora bien, la actividad agropecuaria está definida por una serie de características 
esenciales (de índole biológica, social y económica) que la diferencian de otras 
actividades (por ejemplo, la actividad industrial) y que la hacen objeto de una especial 
preocupación por parte de los Estados. 
Se dice que lo que caracteriza a la actividad agraria y hace necesario que el Estado 
intervenga de una manera diferente de como lo hace respecto a los demás sectores 
productivos, radica principalmente en las limitaciones y condicionamientos que le 
impone el ciclo biológico, o sea, su dependencia del ambiente y de las influencias 
prácticamente incontrolables de las leyes naturales. 
Señala Carroza (teoría de la agrariedad) que la esencia de la actividad productiva 
agraria es el desarrollo de un ciclo biológico, animal o vegetal, ligado directa o 
indirectamente al disfrute de las fuerzas y de los recursos naturales, y que se resuelve 
económicamente en la obtención de frutos. 
Se trata, entonces, de actividades vinculadas a ciclos biológicos ligados a los 
recursos de la naturaleza, lo cual las diferencian netamente de las actividades 
industriales. El fenómeno biológico es subyacente a toda forma de cultivo de 
vegetales y cría de animales. El hombre contribuye al desarrollo del ciclo biológico, 
pero su conducta, su hacer o no hacer, no determina el resultado. El ser humano 
puede colaborar con la naturaleza pero el fruto a recoger está cargado de un grado de 
profunda incertidumbre dada por factores inmanejables y muchas veces 
imponderables. 
Entonces, vemos que esta naturaleza especial de la industria agropecuaria hace que 
esté sometida a ciertos riesgos particulares. 
Algunos autores hablan de que la actividad agropecuaria se encuentra en una 
situación de especial “debilidad”. Preferimos decir que tiene particularidades que la 
diferencian de las demás actividades y que hace que se encuentre más expuesta a 
ciertos riesgos. 
Como crítica a esta especial atención que decimos requiere lo agrario, se dice que en 
realidad cada actividad económica siempre presenta sus riesgos, originados en casos 
fortuitos, pero la diferencia es que el caso fortuito supone una situación excepcional 
que sale de lo corriente. En cambio, el riesgo técnico o biológico es un evento normal y 
propio de la agricultura, por lo que no se puede equiparar a aquél. Esto produce una 
fragilidad especial en la agricultura y justifica la intervención del Estado a través de 
herramientas específicas. 
La existencia de estos riesgos son los que ameritan la intervención del Estado y su 
identificación sirve para poder determinar de qué manera (o con qué instrumentos 
jurídicos) aquél debe intervenir en cada caso. 
 
 TECNICOS 
RIESGOS 
 ECONOMICOS 
 
Riesgo Clasificación Sub-clasificación Ejemplo de riesgo Ej. De Intervención Estatal 
 
TÉCNICO 
a) INTRÍNSECO o 
Propio del Ciclo 
Biológico 
Enfermedades y muerte de 
plantas y animales 
Dictado de normas de Sanidad 
Animal y Vegetal 
 b) EXTRÍNSECO 1) CLIMÁTICO 
Granizo , inundaciones, 
sequías 
Leyes de Emergencia 
Agropecuaria 
 2) QUÍMICO uso de agroquímicos, Normas sobre fitosanitarios 
 
El primer grupo es el de los llamados riesgos técnicos (intrínsecos o biológicos; 
climáticos y químicos): como dijimos, la actividad está determinada principalmente por 
las incidencias propias de cada ciclo biológico (animal o vegetal, según el caso) y del 
ambiente en que se desarrolla (factores climáticos, atmosféricos, del suelo, o 
enfermedades o plagas). 
Dentro de este grupo podemos distinguir dos subgrupos: el riesgo intrínseco o propio 
del ciclo biológico (animal o vegetal según el caso) y el riesgo extrínseco dentro del 
cual se incluye al riesgo climático y al riesgo químico. Ambos supuestos resultan 
muchas veces imprevisibles para el productor agropecuario, al punto tal que por más 
que trate de adelantase a ellos, ante su contingencia, no puede escapar de las 
consecuencias. No se pueden anticipar ni todos los riesgos intrínsecos ni todos los 
climáticos; es más, aunque se puedan prever, muchos de ellos tendrán al productor 
“de manos atadas” por lo que las acciones que éste tome podrán tener mayor o menor 
éxito dependiendo del caso. Son ejemplos claros de estos supuestos, enfermedades 
que afectan súbitamente a los cultivos (por ejemplo, roya) y contingencias climáticas 
no asegurables como sequías o inundaciones. 
Riesgos biológicos: fundamentalmente se tratan de las enfermedades o plagas que 
afectan a los animales o vegetales en su ciclo. Para ello el Estado instrumenta 
organismos y normastendientes a su prevención o erradicación. ¿Cómo interviene el 
Estado? A través del dictado de normas de sanidad animal o vegetal. 
El principal organismo encargado de las cuestiones sanitarias de la actividad es el 
SENASA (Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria)1. Tiene funciones 
de policía sanitaria (control). Está encargado de ejecutar las políticas nacionales en 
materia de sanidad y calidad animal y vegetal, y verificar el cumplimiento de la 
normativa vigente en la materia. Entiende asimismo en la fiscalización de la calidad 
agroalimentaria. 
Riesgos climáticos o físicos: granizo, heladas, lluvias, inundaciones, sequías, 
incendios, etc. ¿Cómo interviene el Estado? La principal herramienta jurídica en estos 
casos son las leyes de Emergencia Agropecuaria, que establecen programas de 
ayuda a los productores afectados en su producción. Hay casos en los que los 
empresarios agropecuarios pueden utilizar algunas herramientas privadas para 
hacerle frente a tales riesgos (por ejemplo, los seguros). 
Riesgos químicos: Se refieren a los derivados del uso del paquete tecnológico en la 
producción (ej. agroquímicos) y los peligros que pueden derivarse de su uso 
inadecuado. Ante esto, ¿Cómo interviene el Estado? El Estado establece, por ejemplo, 
las normativas sobre la aplicación de los fitosanitarios. 
 
Finalmente, podemos agregar que la intervención del Estado está también justificada 
en función de los recursos naturales de los que se sirve la actividad agropecuaria 
para su producción, o sea, el suelo, el agua, la flora, la fauna, entre otros. 
En el caso del suelo, se trata de un bien limitado y no reproducible, lo cual hace 
necesario que el Estado intervenga para protegerlo e imponer su conservación y la 
abstención de las prácticas agrícolas que puedan menoscabarlo o disminuir su aptitud. 
El uso indebido o excesivo de productos agroquímicos, el uso de variedades 
fitogenéticas mejoradas o genéticamente modificadas (transgénicos), la mecanización, 
el uso de aguas para el riego, etc., son factores que pueden amenazar los recursos 
naturales. 
El Estado tiene un interés directo en la preservación de estos recursos naturales y 
debe utilizar las herramientas jurídicas de que dispone para establecer restricciones al 
dominio privado y la autonomía de la voluntad. Esto se hace, por ejemplo, mediante 
las leyes que imponen presupuestos mínimos de conservación, o limitaciones al uso 
de productos químicos (zonas de exclusión, o requisitos para su autorización), o las 
limitaciones a la subdivisión antieconómica de las parcelas, o la prohibición de las 
explotaciones irracionales en la ley de arrendamientos. 
 
2. Particularidades del mercado de productos agrícolas y de sus actores. 
Principales consecuencias. 
Por su parte el riesgo económico, si bien común a todas las actividades económicas, 
como anticipamos, presenta particularidades derivadas de la composición del mercado 
de productos agrícolas, es decir, con el juego de la oferta y la demanda. 
 
1 Ver punto 5 de este capítulo 
 
Históricamente el riesgo económico se relacionaba con la gran fluctuación del precio 
de los productos agrícolas y los nocivos efectos que la imprevisibilidad de esta 
situación ocasionaba sobre el productor. La intervención estatal se hacía con la 
intención de otorgar previsibilidad a la actividad. Se establecían, por ejemplo, precios 
base, con la intención de que el productor tomara sus decisiones con algún nivel de 
certidumbre. En otros casos, un Estado fuertemente intervencionista, intermediaba en 
todo el proceso de comercialización, siendo él mismo el principal comprador de los 
productos agrícolas. 
En el contexto actual (importante suba en los precios de los commodities desde el año 
2000), esta modalidad de intervención ha sido dejada de lado para las producciones 
más importantes (cereales y oleaginosas), aunque todavía pueden encontrarse en 
ciertos sectores más expuestas a la oscilación de precios o con escasos márgenes de 
rentabilidad (ej. leche, producciones regionales, etc). 
Otra cara del riesgo económico es la posición de escaso poder de negociación en la 
cadena de valor agroalimentaria que tiene el empresario agrario. Nos encontramos 
frente a una oferta de productos primarios numerosa, diseminada, con actores 
individuales y con escaso poder sobre el resto de la cadena. En el otro extremo, la 
demanda del producto primario (el generado en el establecimiento rural) encuentra 
Riesgo Clasificación concepto Ej. De Intervención Estatal 
ECONOMICO 
commodities 
El precio viene dado por el mercado. EL 
productor no puede determinar un precio de 
venta que contemple un margen por sobre sus 
costos 
Fijación de precios sostén. 
Ejemplos históricos como el 
IAPI y las Juntas Nacionales 
de Carnes y Granos 
escaso poder de 
negociación del 
productor 
Oferta de productos diseminada (muchos 
productores 
 
Demanda concentrada. Aceiteras, molinos, 
frigoríficos. Pocos y con gran poder de 
negociación 
Leyes antimonopolio, de 
defensa de la competencia. 
inelasticidad 
precio 
una variación del 
precio del 
producto afectará 
menos que 
proporcionalmente 
la variación de la 
demanda. 
Mecanismos complejos de 
decisiones económicas que 
procuren rentabilidad para el 
productor y garanticen el 
acceso a los productos a los 
consumidores. 
ingreso 
una variación del 
ingreso del sujeto 
que demanda el 
producto primario 
generará un 
incremento de la 
demanda menos 
que proporcional a 
la variación de su 
ingreso. 
 
una marcada concentración: son los frigoríficos, los exportadores, las aceiteras y 
cerealeras quienes adquieren el producto agrario. El consumidor final, el que compra 
el producto de la góndola, está fácticamente muy lejos del productor. Esta situación 
favorece la formación de estructuras oligopólicas en claro desmedro de la rentabilidad 
del productor primario. 
Entonces, mientras que en la industria suelen predominar los monopolios u oligopolios 
que regulan la oferta y los precios, en el mercado agrícola la posición dominante está 
del lado de la demanda (es decir, los sujetos que exportan los productos –que en 
definitiva actúan como intermediarios- y los que transforman la materia prima –
industrias alimenticias-, ya sea dentro o fuera del país). 
Esta situación ha generado la implementación de instrumentos jurídicos de 
intervención (estímulos o límites a la exportación, implementación de tributos o 
desgravaciones, requisitos burocráticos para la compra o venta de productos, etc) que 
tienden a regular y controlar el comercio de los productos agrícolas. 
Entonces, la situación descripta tiene influencia en la política de precios, en la que el 
productor agropecuario es simple tomador. A diferencia de otras actividades 
económicas que son libres de determinar el precio al que pretenden vender su 
producto, fijándolo por ejemplo a partir de los costos incurridos o de los precios fijados 
por la competencia, el productor agropecuario debe vender al precio dispuesto en el 
mercado y no interviene en su formación. Este precio “dado” puede surgir 
directamente del libre juego de la oferta y la demanda o sufrir distorsiones derivadas 
de la intervención estatal. 
A su vez podemos mencionar otra especial característica que suele presentarse en el 
mercado de los bienes primarios: la inelasticidad de precio e ingreso. La falta de 
elasticidad trae como consecuencia una afectación en el comportamiento normal y 
esperado de la oferta y la demanda. Por elasticidad entendemos a la reacción que, 
ante una variación en el precio del producto o en el ingreso de su adquirente, tiene la 
demanda. La inelasticidad precio implica que una variación del precio del producto 
afectará menos que proporcionalmente la variación de la demanda.2 La inelasticidad 
ingreso tiene que ver con los consumidoresfinales de productos agropecuarios y los 
ingresos de los que disponen.3 
Esta característica de los productos agropecuarios trae enormes consecuencias de 
índole no sólo económica sino también social, configurando así un verdadero 
rompecabezas para el estado interventor. Por ello, en materia económica la 
 
2 Por ejemplo, el precio de un producto primario disminuye en un 50% y el incremento en la demanda de 
dicho producto sólo es del 10%. Un notable ejemplo de inelasticidad lo da la sal: es claro que por más que 
el precio de la sal aumente un ciento por ciento, la demanda de la misma no experimente, prácticamente 
variación alguna. 
3 También aquí se enfrentan a un problema de elasticidad: el incremento del sueldo de un sujeto en un 
50% traerá aparejado un incremento en la demanda de productos básicos por ejemplo de un 5%. La 
elasticidad ingreso tiene sus bemoles, ya que por ejemplo si nos encontramos frente a un sujeto que no 
ve satisfechas sus necesidades alimenticias básicas, muy probablemente su demanda será mucho más 
elástica, pudiendo destinar quizás el ciento por ciento del aumento de su ingreso a la adquisición de 
alimentos. Para aquellos sujetos que tengan sus necesidades satisfechas, la demanda de productos 
primarios encuentra un tope. Por lo cual, una política de precios podría resultar altamente ineficaz para 
incentivar la producción. Un sujeto con sus necesidades básicas satisfechas, probablemente no destine 
un solo peso de su incremento salarial a la adquisición de alimentos. 
 
intervención es muy compleja: asegurar el acceso a los alimentos para las personas 
con menores recursos, garantizar que a los precios predispuestos y con los costos 
disponibles el productor obtenga una rentabilidad tal que lo incentive no sólo a seguir 
participando sino a crecer en la actividad, la intervención moderada para no generar 
distorsiones con efectos nocivos y el respeto de la legalidad de las medidas que se 
tomen. Sin lugar a dudas la conjunción de todos estos actores resulta compleja. 
 
El control y regulación del comercio; su constitucionalidad. Reseña de la 
regulación del comercio y la industria de carnes y granos en la Argentina. 
En Argentina, especialmente a partir de la década de 1930, la actividad agropecuaria 
ha sido desarrollada como una actividad económica regulada, con una intervención del 
Estado que ha tenido distintos niveles. 
Si bien ha sido cuestionada la constitucionalidad de la intervención considerando, por 
ejemplo, que se violentaba el libre comercio, la Corte Suprema de Justicia de la 
Nación se ha ocupado de dejar sentado que nuestra Constitución Nacional no 
consagra la libertad de comercio, sino simplemente el derecho de comerciar y ejercer 
industria lícita. Como se dijo antes, la CN no consagra derechos absolutos, pues todos 
los derechos están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio. 
Históricamente, el período entre las dos Guerras Mundiales, que incluyó la Crisis de 
1930, tuvo una decisiva influencia en la evolución jurídica agraria. 
Por un lado, la crisis marcó el inicio de una etapa fuertemente proteccionista en las 
relaciones comerciales entre los países y de intervención estatal en la organización del 
mercado interno de las naciones. 
También surgieron en esta etapa el constitucionalismo social (corriente jurídico-
filosófica que introduce, entre otros, el concepto de la función social de la propiedad 
privada) y el llamado derecho económico, como conjunto de normas dictadas por el 
Estado para la regulación de la economía. 
Este período coincidió asimismo con una etapa en que los precios de los commodities 
(materias primas) estaban muy bajos y que generaron el nacimiento de las 
instituciones de intervención del Estado en la comercialización de granos y carnes, 
comenzando así a regularse aspectos tales como la producción, la comercialización e 
industrialización de los productos agrarios, con el objeto de proteger al productor de 
las contingencias económicas y evitar la generación de monopolios u oligopolios que 
distorsionen el funcionamiento del mercado. 
 
En el mercado de la carne, los primeros intentos serios por regularlo se produjeron en 
19234, cuando se estableció la obligatoriedad de inscripción (empadronamiento) para 
los operadores del comercio de carnes (frigoríficos) con la finalidad de combatir los 
monopolios. También se implementaron normas buscando la transparencia del 
 
4 Ley 11.210. 
mercado (ej. uso de balanzas y precios por kilo vivo, desterrando el viejo sistema de 
“ventas al bulto” y “a ojo de buen cubero”) y controlar la fijación de los precios5. 
En 1933 fue creada la Junta nacional de Carnes6, en principio como un organismo de 
promoción y control de calidad, y de regulación comercial, integrado por los propios 
sujetos del mercado (sociedades rurales, frigoríficos, etc). 
Posteriormente7, al mismo tiempo que se estatizaba el comercio exterior, la Junta fue 
convertida en una dependencia puramente estatal; el Estado era el único comprador y 
vendedor habilitado, y obviamente quien fijaba el precio. La idea era aprovechar los 
precios internacionales altos, reservando el Estado el mayor valor para poder pagarle 
siempre al productor el precio base, aún cuando el precio de mercado se encontrare 
por debajo del precio base. Esto fracasó ya que el plus de precio se destinó a otras 
cosas y luego cuando los precios bajaron y los países emergentes de la guerra se 
cerraron al comercio externo, no existían fondos para garantizar el precio base 
comprometido. 
La JNC va a sufrir luego diversas restructuraciones, pero en general, hasta su final 
disolución, mantuvo la función de intervenir directamente en el comercio, a veces con 
facultades monopólicas, otras en concurrencia con los privados. 
En paralelo, el mercado de granos también fue sufriendo diversas injerencias por parte 
del Estado. La Junta Nacional de Granos (que tuvo durante su historia diversos 
nombres) nació en 19338 como herramienta para hacer frente a una baja muy 
pronunciada en el precio de los granos, que afectaba las posibilidades de subsistencia 
de los agricultores. En sus principios tuvo como función principal la de intervenir en el 
comercio (en concurrencia con los particulares) comprando productos (trigo, lino y 
maíz) por los que se pagaba un “precio sostén o compensatorio”, para luego venderlos 
al precio del mercado internacional, en general menor al pagado por el Estado. No 
obstante, su actividad no era en ese entonces monopólica, ya que los particulares 
también podían intervenir en el negocio, ofreciendo precios iguales o superiores a los 
propuestos por la Junta. 
Posteriormente, y al igual que la JNC, la Junta Nacional de Granos pasó luego a tener 
funciones monopólicas, fijando un precio, no ya “base” sino “único”. La 
comercialización de los granos y otros productos y subproductos serían a cargo 
exclusivo y excluyente del Estado, el que podía actuar de manera competitiva tanto en 
el mercado interno como en el externo. 
La JNC también tuvo a su cargo la construcción y explotación de una red de 
elevadores e instalaciones portuarias que facilitaban las operaciones de exportación. 
En un momento llegó a ser un gran organismo burocrático que tuvo hasta 8.000 
empleados. 
Corresponde señalar que muchas veces la intervención ha resultado nociva o 
contraproducente para la actividad, generándose un sistema burocrático pesado y muy 
 
5 Leyes 11.226, 11.227 y 11.228 
6 Ley 11.747. 
7 En dos períodos que tuvieron lugar, el primero entre 1946 y 1956, en el que el IAPI (Instituto Argentino 
de Promoción del Intercambio) absorbió el comercio exterior, y el segundo entre 1973 y 1978, durante la 
vigente de la ley 20.535. 
8 Decreto 31.864, que crea la “Junta Reguladorade Granos”. 
difícil de destrabar, en cuya configuración no sólo influían los intereses del Estado, 
sino también los intereses de sectores privados vinculados al agro. 
En 1991, en el marco de las normas de Desregulación Económica y de Reforma del 
Estado9, se liberaron los mercados, suprimiéndose numerosos organismos con 
funciones de intervención y regulación de actividades comerciales, entre las que se 
encontraban la JNC y la JNG. El Decreto de desregulación transfirió a la Secretaría de 
Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación las funciones de política comercial interna 
y externa de los productos agropecuarios, sin que hasta la fecha se haya vuelto a 
implementar el esquema de intervención de las Juntas. 
Ahora bien, aproximadamente desde el año 2000 el mercado de productos agrícolas 
(commodities) tuvo un marcado ascenso de los precios a nivel internacional, haciendo 
cesar la intervención estatal en el sentido comentado. Esto ha significado un cambio 
en el paradigma de la intervención del Estado, que ya casi no se hace con fines de 
sostener económicamente la actividad. Por el contrario, el interés del Estado se 
encuentra dirigido, en buena parte, a la recaudación de tributos y el control de los 
precios internos de los productos agropecuarios y sus derivados. 
 
3. Las llamadas “retenciones” (derechos de exportación) a los productos 
agropecuarios 
 
Definición 
Los derechos de exportación son los tributos aduaneros que gravan la exportación 
para consumo de mercadería, es decir, su extracción del territorio nacional por tiempo 
indeterminado (art. 724, Ley 22.145 - Cód. Aduanero). 
 
 Características 
— Tributo no coparticipable (art. 75 inc. 2 y 3 CN). 
— Sujeto obligado: el exportador. 
— Trasladable: como el exportador argentino no está en condiciones de alterar el 
precio mundial de los commodities (ya que es tomador del precio), debe absorberlo en 
sus costos o en su ganancia, o bien (como sucede en la realidad) trasladarlo hacia 
atrás en la cadena productiva, por lo que termina recayendo sobre el ingreso del 
productor primario, que no tiene poder de negociación (en la mayoría de los casos no 
tiene un mercado interno sustituto o, si lo tiene, ofrece un precio en el que se 
“descuenta” lo que debería pagar como derecho de exportación). 
¿Por qué se llaman “retenciones”? La denominación no es técnicamente correcta. La 
utilización de ese nombre deriva de la apreciación que el productor agropecuario tiene 
acerca de la forma de pago del tributo, donde parece que el comprador le “retiene” 
parte del precio de su venta para luego pagar al Fisco. Si bien la traslación del tributo 
 
9 Decreto 2284/91. 
al precio existe, lo real es que quien realiza el pago es directamente el exportador, 
quien no actúa como sujeto de retención sino como contribuyente obligado. 
 
Efectos y fundamentos económicos 
A favor de los impuestos sobre las exportaciones, una parte de los economistas 
consideran estos tributos como un instrumento de política económica aceptable para 
uso transitorio. Su principal finalidad suele ser la de desvincular o desacoplar los 
precios internos de los alimentos exportables de los precios externos. Este 
razonamiento no es aplicable, sin embargo, en Argentina para la soja, que se exporta 
en casi su totalidad y no tiene mayor influencia en los precios internos de los 
alimentos. 
Por otra parte, la implementación de derechos de exportación suele tener como 
objetivo compensar los efectos de una estructura productiva desequilibrada, 
permitiendo tener un tipo de cambio más alto para la industria (sector de menor 
productividad) y uno más bajo para el agro (que sí es competitivo internacionalmente), 
generando tipos de cambio diferentes (el agro recibe un “dólar” inferior al oficial), 
manteniendo un nivel de rentabilidad menor para un sector (que, se dice, obtiene 
“rentas extraordinarias”) y protegiendo especialmente al sector industrial, que tiene 
una productividad menor debido a sus costos, su mercado y su necesidad de insumos 
importados (y que entonces necesita un dólar más alto para poder competir). Se trata 
entonces de una transferencia de recursos desde un sector más competitivo a uno 
menos competitivo de la economía. 
El cobro de derechos de exportación permite también (y principalmente) al Estado 
Nacional incrementar su recaudación, contribuyendo al crecimiento económico y la 
reasignación de recursos. 
En cuanto a los argumentos esgrimidos en contra de estos impuestos, se cuestiona su 
uso como herramienta de largo plazo, más aún cuando se trata de un recurso que no 
es coparticipado con las provincias, como sí lo son el IVA o Ganancias. 
También se cuestiona la regresividad del tributo y su carácter de “injusto”, ya que no 
grava teniendo en cuenta los beneficios o ganancias del sujeto. 
Por ejemplo, no considera las diferencias existentes entre los productores grandes o 
chicos, o de diversas regiones del país, algunas de las cuales, por la calidad de las 
tierras alcanzan altos rindes y otras, en cambio, son zonas marginales de producción o 
con menor rendimiento, aunque con iguales o mayores costos de producción. También 
influye el clima que puede hacer variar las cosechas, con diferencia de no muchos 
kilómetros, aún en la misma región. La distancia a los centros de consumo y a los 
puertos de exportación, así como los medios de transporte disponibles en cada región, 
también hacen variar los costos y el resultado. 
Se trata de un impuesto “cómodo” (por su facilidad para la recaudación por parte del 
Fisco), pero injusto. 
Ahora bien, como para tener dimensión de la presión fiscal existente sobre el sector, 
podemos tomar el índice FADA (Fundación Agropecuaria para el desarrollo de 
Argentina), que muestra la participación del Estado en la renta agrícola argentina (se 
mide desde 2014). En septiembre de 2015 el índice llegó a indicar un 94,1% de 
participación (de cada $ 100 que en promedio generaba una hectárea, el Estado se 
quedaba con $ 94,10, sumando tributos (provinciales y nacionales, incluidos los 
derechos de exportación) y costos de intervención estatal (por ejemplo, restricciones a 
la exportación en trigo y maíz)10. En diciembre de 2019 el índice FADA indicó una 
participación del Estado del 60,4%. 
 
Fuentes constitucionales de los derechos de exportación 
La primera fuente de los derechos de exportación es la propia Constitución Nacional: 
Artículo 4: “El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del 
Tesoro Nacional formado del producto de derechos de importación y exportación…” 
Art. 17 CN: “Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el 
Artículo 4º”. 
Art. 75 CN (reformado en 1994) atribuciones del Congreso: “1. Legislar en materia 
aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como 
las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.” 
Por su parte, el art. 755 del Código Aduanero otorga facultades para que el Poder 
Ejecutivo, en las condiciones previstas en el mismo Código y en las leyes que fueren 
aplicables, pueda gravar o desgravar la exportación para consumo de mercadería y 
modificar el derecho de exportación establecido. Se trata, entonces, de una delegación 
de facultades propias del Congreso al Poder Ejecutivo. 
Posteriormente, mediante el Decreto 2752/1991 el Poder Ejecutivo subdelegó estas 
facultades en el Ministerio de Economía, a partir de lo cual las alícuotas de los 
derechos de exportación fueron fijadas mediante Resoluciones de dicho organismo. 
Ahora bien, en la reforma constitucional de 1994 se introdujo una importante 
modificación en relación a la delegación legislativa: 
Artículo 76: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en 
materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazofijado 
para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso 
establezca…”. 
Es decir que, de acuerdo al esquema que indica la norma constitucional, la delegación 
legislativa en el Poder Ejecutivo se encuentra prohibida, salvo: a) en materias 
determinadas de administración o de emergencia públicas; b) con un plazo 
determinado para su ejercicio, y c) dentro de los límites (bases de delegación) que el 
Congreso establezca en cada caso. 
 
10 Lo elevado de este índice se explica por la confluencia, durante este período, de los derechos de 
exportación con una baja importante en el precio de mercado de ciertos productos agrícolas, más una 
situación de fuerte atraso cambiario y el impacto de los efectos distorsivos de las trabas a la exportación 
(sistema “ROE”). 
De esta manera, teniendo en cuenta lo previsto en la CN y el criterio señalado por la 
Corte Suprema en el fallo “Camaronera” que analizaremos más adelante, las normas 
del Poder Ejecutivo que establecen, derogan o modifican los derechos de exportación 
son inconstitucionales (incluyendo la del art. 775 del Código Aduanero), salvo que 
sean posteriormente ratificadas por el Poder Legislativo. 
 
Evolución de las alícuotas aplicadas. las llamadas “retenciones móviles” 
El derecho de exportación que percibe el Estado puede ser expresado en un 
porcentaje que recae sobre el valor de la mercadería exportada (es la modalidad más 
utilizada) o bien aplicando una suma fija por cada unidad de medida. 
El siguiente cuadro detalla de qué manera ha variado la alícuota aplicada a los 
productos agropecuarios a lo largo de las últimas dos décadas, reflejando las 
oscilaciones derivadas de las diferentes políticas económicas. 
Período Norma Soja Girasol Maíz Trigo 
1994-2002 Dec 2275/1994 3,5 % 3,5 % 0 0 
2002 Res. 35/2002 20 % 20 % 20 % 20 % 
Enero 2007 Res. 10/2007 + Dec. 
509/2007 + ratificación 
PL 27,5 % 
23,5 % 20 % 20 % 
Nov 2007 Res. 368 y 369/2007 35 % 32 % 25 % 28 % 
Mar 2008 Res. 125/2008 Móvil Móvil 
Jul 2008 Dec. 1176/2008 35 % 32 % 25 % 28 % 
Dic 2008 Res. Conj. 26/2008 35 % 32 % 20 % 23 % 
Dic 2015 Dec. 133/2015 30 % 0 0 0 
Diciembre 2016 Dec. 1343/2016 Reducción 
del 0,5% 
mensual 
hasta llegar 
al 18% 
0 0 0 
Septiembre 
2018 
Dec. 793/2018 18% + 12% 
con límite de 
$4 x U$D1 
12% 
con 
límite 
de $3 x 
U$D1 
12% 
con 
límite 
de $4 x 
U$D1 
12% 
con 
límite 
de $4 x 
U$D1 
Diciembre 2019 Dec. 37/2019 30% 12% 12% 12% 
Marzo 2020 Dec. 230/2020 33% 7% 12% 12% 
 
Ahora bien, merece la pena señalar particularmente la situación planteada por la 
Resolución 125/2008 del Ministerio de Economía, que puso en vigencia el sistema de 
las llamadas “retenciones móviles”, según el cual la alícuota del derecho de 
exportación se determinaba en base a una fórmula basada en el precio de la 
mercadería, de modo tal que el porcentaje del tributo se incrementaba (en forma 
progresiva) a medida que aumentaba el precio de mercado del producto. A título 
ejemplificativo, con los precios internacionales de la soja en mayo de 2008 la alícuota 
llegó a estar cerca del 50%. 
Esta norma fue objeto de claros y rotundos planteos en torno a su constitucionalidad, 
fundamentalmente por afectar los principios de legalidad o reserva de ley, de no 
confiscatoriedad, de razonabilidad, de igualdad y de capacidad contributiva: 
a) Principio de legalidad o reserva de ley: el sistema de retenciones móviles había 
sido dispuesto por medio de una Resolución ministerial a partir de una delegación del 
Poder Ejecutivo. Como vimos, la Constitución exige que los tributos sean creados por 
una Ley del Congreso de la Nación (arts. 4, 17, 75, inc. 1, 52 y 76). 
b) Principio de no confiscatoriedad: Se trata de un principio implícito en la CN que, 
de acuerdo al criterio de la Corte Suprema, resulta consecuencia lógica de la garantía 
de inviolabilidad de la propiedad privada (art. 17), la cual no puede ser vaciada de 
contenido a través de exacciones patrimoniales del Estado. 
Entonces, la confiscatoriedad se configura cuando los tributos absorben una parte 
sustancial de la propiedad o de la renta que esta produce o que tiene aptitud para 
generar. Un tributo que absorbe una parte sustancial de la renta es confiscatorio. Qué 
es una “parte sustancial” debe ser analizado en cada caso concreto. Ahora bien, como 
dijimos, las retenciones móviles llegaron a gravar hasta un 48,5% del valor de venta de 
la soja, siendo por lo tanto el porcentaje sobre la renta mucho mayor, lo cual 
claramente debería ser considerado excesivo a la luz de lo indicado. 
c) Principio de capacidad contributiva11: La capacidad contributiva es la aptitud 
económica de los obligados para hacer frente a las obligaciones tributarias. Todos 
deben contribuir al sostenimiento de las cargas del Estado (principio de generalidad), 
en cuanto tengan capacidad económica para hacerlo, y en forma proporcional y 
progresiva a dicha capacidad. 
Sin embargo, los derechos de exportación son aplicados al productor agropecuario 
con criterios meramente objetivos que para nada tienen en cuenta los costos reales de 
producción de cada contribuyente. Los costos son absolutamente desconocidos y las 
retenciones se aplican aunque no haya ganancia alguna. 
En consecuencia, en 2008 los productores agrícolas salieron en protesta a las rutas 
contra el sistema de retenciones móviles, logrando además el apoyo de importantes 
sectores de la clase media urbana. 
Finalmente el 17/6/2008 el PEN presentó al Congreso un proyecto de ley proponiendo 
la ratificación de la Res. 125. Este proyecto fue aprobado en Diputados por escasos 
votos y rechazado en Senadores con el voto “no positivo” del Vicepresidente Cobos 
 
11 Vid. SPISSO, op. cit., pág. 329 y ss. 
(Presidente del Senado, cuyo voto definía en caso de empate). En julio de 2008 se 
volvieron a aplicar las alícuotas que habían estado vigentes antes de la Res. 125. 
 
El fallo “Camaronera” 
También resulta trascedente destacar que en 2014 en el mencionado fallo dictado en 
la causa “Camaronera Patagónica S.A.”12, la CSJN se expidió en relación a cuestiones 
que tienen decisiva influencia en cuanto a la legalidad de los derechos de exportación. 
La sentencia fue dictada a partir de una acción de amparo que pedía declarar la 
inconstitucionalidad de la Resolución 11/2002 del Ministerio de Economía, que había 
fijado la alícuota en concepto de derechos de exportación a determinadas 
mercaderías. Si bien la cuestión debatida no involucra a las retenciones a los 
productos agropecuarios, la doctrina sentada tiene directa incidencia sobre éstas, ya 
que el sistema normativo que las regula es similar. 
El fallo traza importantes lineamientos sobre la materia: 
Reafirma la vigencia del principio de legalidad o principio de reserva de ley, rígido y 
estricto, en materia tributaria (incluyendo a los derechos de exportación). La creación y 
modificación de tributos es de la competencia exclusiva del Poder Legislativo (arts. 4°, 
17, y 52 CN). Este principio no cede tampoco en caso de que el Poder Ejecutivo actúe 
mediante el mecanismo de la delegación legislativa del art. 76 CN: los aspectos 
sustanciales del derecho tributario no son materia respecto de la cual la Constitución 
autorice la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo. 
Esto no significa que el PL no pueda delegar ciertas facultades, pero las facultades 
que el PL le delegue deben encontrarse circunscriptas, exclusivamente, al aspecto 
cuantitativo de la obligación tributaria. Esto es, podría autorizar a elevar o disminuir las 
alícuotas aplicables, siempre y cuando se fijen límites y pautas precisas para su 
ejercicio, mediante una clara política legislativa. 
Pero en el caso analizado estas exigencias no se cumplían; el aspecto cuantitativo de 
los derechosde exportación quedó completamente librado al arbitrio del Poder 
Ejecutivo. El Código Aduanero no determinaba de manera cierta e indudable cuál es la 
forma de cuantificar el tributo (no prevé la alícuota, ni siquiera estableciendo baremos 
máximos y mínimos para su aplicación). 
En consecuencia, la Corte declaró, a través de su sentencia, la inconstitucionalidad de 
la mencionada Res. 11/2002 y sentó un criterio a partir del cual podemos concluir que 
el ejercicio de facultades delegadas por parte del Poder Ejecutivo para el 
establecimiento de derechos de exportación (tal como lo ha hecho durante muchos 
años) es inconstitucional, salvo que se cumplan estrictamente con las pautas del art. 
76 CN o que cuente con ratificación posterior del Congreso. 
 
 
12 CSJN, in re “Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/ amparo”, 15/04/2014, 
Fs. 337:388.