Chiavenato - Cap 6 Modelo Burocrático y Teoría Estructuralista

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Orígenes de la burocracia
La burocracia es una forma de organización que se basa
en la racionalidad, esto es, en la adecuación de los medios
a los objetivos (fines) pretendidos, para garantizar la
máxima eficiencia. Los orígenes de la burocracia se re-
montan a la Antigiiedad;” tal como existe hoy, es la base
del sistema de producción moderno, tuvo su origen en los
cambios religiosos después del Renacimiento. Weber des-
taca que el sistema de producción, racional y capitalista,
no se originó a partir de los cambios tecnológicos ni delas
relaciones de propiedad, sino de un nuevo conjunto de
normas sociales y morales a las que denominó ética protes-
tante: trabajo duro y arduo como dádiva de Dios, que llevó
a la austeridad y el ascetismo, ya la reaplicación de las
rentas excedentes, en vez de su dispendio y consumo en
símbolos materiales e improductivos de vanidad ypresti-
gio.* Verificó que el capitalismo, la burocracia (forma de
organización) y la ciencia modernason tres formas de ra-
cionalidad que surgieron a partir de esos cambios religio-
sos en los países protestantes, pero noen los católicos.
Las semejanzas entre el protestante (principalmente
calvinista) y el comportamiento capitalista son muyfuer-
tes, yesas tres formas de racionalidad se apoyaron mutua-
mente en los cambios religiosos.”
Para comprender la burocracia, Max Weber distingue
tipos de sociedad y autoridad (cuadro 6.1).
1. Tipos desociedad:
a) Tradicional: donde predominan características pa-
triarcales y patrimonialistas, como la familia, el
clan, la sociedad medieval, etcétera.
b) Carismática: donde predominan características
místicas, arbitrarias y personalistas, como en los
grupos revolucionarios, partidos políticos y paí-
ses en revolución.
c) Legal, racional o burocrática: donde predominan las
normas impersonales y la racionalidad en la elec-
ción de los medios yfines, comoen las grandes em-
presas, los estados modernos, ejércitos, etcétera.
2. Tipos de autoridad: para Weber, a cada tipo de socie-
dad corresponde un tipo de autoridad, que definee——Karl Marx estudia el surgimiento de la burocracia como forma de dominaciónestatal en la antigua Mesopotamia, China, India, Imperio Inca, Antiguo EgiptoY Rusia. La burocracia emerge como mediadora entre los intereses particu-lares y generales en función del modo de producción asiático para explotarlas obras hidráulicas de irrigación del suelo, coordinando los esfuerzos de lasociedad de entonces y posteriormente explotando a las comunidades su-bordinadas a través de la apropiación de la tierra por el Estado y de la deter-minación del excedente económico. El modo de producción asiático se ca-racterizó por la intervención del Estado en la economía, teniendo como basela burocracia. Sea a nivel estatal o de corporación privada, la burocraciamantenía bajo su tutela a las clases comerciante, campesina y ala aristocra-cia territorial, que dependían de ella para mantener las obras hidráulicas y lacandidatura para la administración pública.* Weber, Max. A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo, op. cit., p. 100Etzioni, Amitai. Organizacóes Modernas, op. cit., p. 89.vlERE Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administracióncomo“[...] probabilidad de que un comando o unaorden específica sean obedecidos.”* La autoridad esel poder institucionalizado yoficializado. El poderimplica potencial para ejercer influencia sobre otraspersonas, supone la probabilidad de imponer la pro-pia voluntad en una relación social, aun contra cual-quier forma de resistencia y cualquiera que sea elfundamento de esa probabilidad.* Por tanto, el poderes la posibilidad de imposición del arbitrio por partede una persona sobre la conducta de otras. La autori-dad proporciona el poder,es decir, tener autoridad estener poder. Lo contrario no siempre es verdadero,pues tener poder no siempre significa tener autori-dad. La autoridad (y el poder que de ella se deriva)depende de la legitimidad, que es la capacidad dejustificar su ejercicio.La legitimidad es el motivo que explica por qué laspersonas obedecen las órdenesde alguien, confiriéndolepoder. Esa aceptacióny justificación del poder se denomi-na legitimación. La autoridad es legítima cuando es acepta-da, y si ésta proporciona poder, el poder conduce a la do-minación. Dominación significa que la voluntad manifiesta(orden) del dominador influye en la conducta delos otros:(dominados), de forma que el orden se transformaen nor-ma de conducta (obediencia) para los subordinados.La dominación es una relación de poder enla cual elgobernante (0 dominador, la persona que impone su arbi-trio a los demás) cree tener el derecho de ejercer el podery los gobernados (dominados) se obligan a obedecer suaórdenes. Las creencias que legitiman el poder existen tamto en la mente del líder como enla de los subordinados, 5determinan la relativa estabilidad de la dominación. Latipología de autoridad de Weber se basa noen los tipos depoder utilizados, sino enlas fuentes y tipos de legitimidadaplicados." La dominación exige un aparato administrati-vo cuando es ejercida sobre una gran cantidad de perso-nas y un vasto territorio, además de un personal adminis-trativo para ejecutar las órdenes y servir como punto deenlaceentreel gobierno ylos gobernados! Para Mouzelis 2la legitimaciónyel aparato administrativo constituyen losdos criterios para la tipología weberiana que señala trestipos de autoridad legítima:* tradicional, carismática yracional, y legal o burocrática.a) Tradicional: cuando los subordinados aceptan las ór-denes de los superiores como justificadas porque esae——* Weber, Max (1965). “Os Trés Aspectos da Autoridade Legítima”, en: Organi-Zzacóes Complexas, citado en Etzioni, Amitai, Sáo Paulo: Ed. Atlas, p. 17.* Bayer, Gustavo F. (1971). “Consideracóes sobre a Conceituacáo de Autorida-de”, Revista de Administracáo Pública, op. cit., 19 sem' Bayer, Gustavo F. “Consideracóes sobre a Conceituacáo de Autoridade”, Re-vista de Administracáo Pública, op. cit., p. 65.Mourelis, Nicos P. (1968). “"Weber's Political Sociology”, en: Organization andBureaucracy, Chicago: Aldine Publishing Co. Cap. 1"2 Loc. cit.“ Weber, Max. Os Trés Aspectos da Autoridade Legítima, op. cit., p. 120.
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Legal, racional y
burocrática
NDARE Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
MM Cuadro 6.1. Tipología de sociedad y autoridad, y sus características según Weber.
NTCaracterísticas Ejemplos
Tradicional Patriarcal y patri-|Clan, tribu, fami-monialista. Con-|lia, sociedad me-servadurismo dievalCarismática Personalista, Grupos revolu-mística y arbitra-ria. Revoluciona-ria cionarios, parti-dos políticos, na-ciones enrevoluciónEstados moder-nos, empresas yejércitosRacionalidad delos objetivos ymedios TradicionalCarismáticaautoridadLegal, racional oburocrática Aparato[OTC Legi administrativoNo es racional.Poder heredadoo delgado. Basa-da en el “señor” Tradición, hábi-tos, usos y cos-tumbres Forma feudal ypatrimonialInconstanteeinestable. Elegi-do por la lealtad -y devoción al lí-der y no por cali=ficacionesNo es racional niheredada ni de-legable. Basadaen el carisma Rasgos persona-les (heroísmo,magia, podermental del líder)Legal, racional, Burocraciaformal e imper-sonal. Meritocrá-tica Justicia, ley. Pro-mulgación y re-glamentación denormas legaleslegales previamente establecidos. La legitimidad delpoder racional es legal y se basa en normas legalesracionalmente definidas.En la dominación legal, la creencia en la justicia dela ley es el sustento de la legitimación. El pueblo obe-dece las leyes porque piensa que son decretadas porun procedimiento elegido por los gobernados y go-bernantes.El aparato administrativo en la dominación legal esla burocracia. Se fundamenta en las leyes y el ordenlegal. La posición de los empleados (burócratas) y susrelaciones con el gobernante, los gobernados y com-pañeros burócratas están definidas por reglas imper-sonales y escritas que delinean de forma racional lajerarquía del aparato administrativo, los derechos ydeberes inherentes a cada posición, los métodos dereclutamiento y selección, etc. La burocracia es laorganización típica de la sociedad moderna y demo-crática y de las grandes empresas, y existe en la mo-derna estructura de Estado, las organizaciones no es-tatales ylas grandes compañías. A través del contratoo instrumento representativo de la relación de autori-dad dentro de la empresa capitalista, las relaciones dejerarquía constituyen esquemas de autoridad legal.: Nota interesante el concepto de burocracia a partir de la sociología política,usó el concepto de modo integral, engiobando todas lasinstituciones sociales además de la administración públi-ca. Weber notóla proliferación de grandes organizacionesen el dominio religioso (la Iglesia), educativo (la universi-dad) y económico (las grandes empresas), que adoptaronel tipo burocrático de organización, concentrando la admi-nistraciónen la cima dela jerarquía y utilizando reglas ra-cionales e impersonales que buscan la máxima eficiencia.Weber identifica tres factores parael desarrollo de laburocracia:1.La burocracia como producto del Estado modernoAunque hayan existido organizaciones burocráticas en laAntiguedad, fue con el surgimiento del Estado moderno(ejemplo del tipo legal de dominación) que la burocraciaprevaleció en gran escala. La burocratización no se limitaa la organización estatal. Aunque Weber haya elaboradoe——'5 Mouzelis, Nicos P. “"Weber's Political Sociology”, en: Organization and Bu-reaucracy, op. cit., pp. 18-20. Desarrollo de la economía monetaria. La moneda no só-lo facilita sino que racionaliza las transacciones eco-nómicas. En la burocracia, la moneda asume el lugarde la remuneración en especie para los empleados, loque permite la centralización dela autoridad yel for-talecimiento de la administración burocrática.. Crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas admi-nistrativas del Estado moderno. Sólo untipo burocráti-co de organización podría manejar la enorme com-plejidad y el tamaño de tales actividades del Estado.. Superioridad técnica del modelo burocrático en términosdeeficiencia. Sirvió comola fuerza autónoma internapara imponer su prevalencia. “La razón decisiva dela superioridad de la organización burocrática fue susuperioridad técnica sobre cualquier otra forma deorganización.”El modelo concebido con anticipación por Max We-ber fue utilizado por grandes organizaciones modernas,como General Motors, United States Steel, Philips, Ford,los grandes bancos, etcétera.e——7 Weber, Max. Os Trés Aspectos da Autoridade Legítima, op. cit., p. 39.
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su superior, pues las acciones de ambos se procesan
dentro de un conjunto mutuamente reconocido de
reglas. Así, la burocracia es una estructura social je-
rárquicamente organizada.
6. Rutinas y procedimientos estandarizados: la burocracia
es una organización que establece las reglas y nor-
mas técnicas para el desempeño de cada cargo. El
ocupante de un cargo (empleado) no hace lo que
quiere, sinolo que la burocracia le impone quehaga.
Las reglas y normas técnicas regulan la conducta del
ocupante, cuyas actividades son ejecutadas de acuer-
do con las rutinas y los procedimientos. La disciplina
enel trabajo yel desempeño enel cargo son asegura-
dos por un conjunto de reglas y normas que ajustan
al empleado a las exigencias del cargo yde la organi-
zación: la máxima productividad. Esa racionalización
del trabajo encontró su forma más extrema enla ad-
ministración científica, con el condicionamiento y
la capacitación racionales del desempeñoenel traba-
jo.” Las actividades de cada cargo son desempeñadas
según estándares definidos relacionados con los ob-
jetivos de la organización. Los estándares facilitan la
evaluación del desempeño decada participante.
7. Competencia técnica y meritocracia: la burocracia es
una organización enla cual la elección de las perso-
nasse basa en el mérito y la competencia técnica, y
no en preferencias personales. La selección, admi-
sión, transferencia y promoción de los empleados se
basan en criterios de evaluacióny clasificación váli-
dos para toda la organización, y noen criterios parti-
culares y arbitrarios. Esos criterios universales son
racionales y tomanen cuenta la competencia, el mé-
rito y la capacidad del empleado en relación con el
cargo. De ahí la necesidad de exámenes, concursos,
pruebasy títulos para la admisión y promoción de los
funcionarios.
8. Especialización de la administración: la burocracia es
una organización quese basa en la separación entre
la propiedad y la administración. Los miembros del
cuerpo administrativo están separadosde la propie-
dad de los medios de producción. Los administrado-
res de la burocracia no son sus dueños, accionistas o
propietarios. El dirigente no necesariamente es dueño
del negocio ni un gran accionista de la organización,
sino un profesional especializado en su administra-
ción. Con la burocracia surge el profesional que se
especializa en administrar la organización, apartando
al capitalista de la gestión de los negocios y permi-
tiendo que diversifique sus aplicaciones financieras
de capital. Los medios de producción, esto es, los
Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
recursos necesarios para desempeñar las tareas de la
organización, no son propiedad delos burócratas. El
empleado no puede vender, comprar o heredar su
puestoni su cargo, ni puedeapropiarse de él o inte-
grarlo a su patrimonio privado. La estricta separa-
ción entre los rendimientos y bienes privados y
públicos es característica específica de la burocracia,
que la distingue de los tipos patrimonial y feudal de
administración.” “Existe un principio de completa
separación entre la propiedad que perteneceala or-ganización yla propiedad personal del funcionarioEa9. Profesionalización delos participantes: la burocracia esuna organización quese caracteriza por la profesio-nalización de los participantes. Cada empleado de laburocracia es un profesional, pues:a) Es un especialista: cada empleado está especializadoen las actividades de su puesto. Su especializa-ción varía conforme el nivel jerárquico. Mientraslos que ocupanposiciones en la cúpula de la or-ganización son generalistas, a medida que sedesciende en los escalones jerárquicos quienesocupan posiciones más bajas se van volviendogradualmente más especializados.b) Es asalariado: el empleado dela burocracia partici-pa de la organización y por eso percibe salarioscorrespondientes al cargo que ocupa. El emplea-do es recompensado exclusivamente mediantesusalario y no debe recibir pagos de clientes parapreservarsu orientación hacia la organización. Eltrabajo en la burocracia representa la principal oúnica fuente de ingresos del empleado.ce) Es ocupante de un cargo: el empleado de la burocra-cia ocupa un cargo, que es suprincipal actividaden la organización yagota todo su tiempode per-manencia enella. El empleado no ocupa uncargohonorario o por vanidad, sino porque es su mediode vida.d) Es nombrado por su superior jerárquico: el funciona-rio es un profesional seleccionado y elegido porsu competencia y capacidad, nombrado (admiti-do), asalariado, promovido o despedido dela or-ganización por su superior jerárquico, quien tieneplena autoridad (autoridad de línea) sobre sussubordinados. En otras palabras, es el superiorquien toma las decisiones con respecto a sus su-bordinados.Su mandato es por tiempo indeterminado: el em-pleado ocupa un cargo dentrode la burocraciay su tiempo de permanencia enél es indefinido eee——'* Merton, Robert K. citado en Etzioni, Amitai. “Estrutura Burocrática e Persona-lidade”, en: Organizacóes Complexas, op. cit., pp. 57-58?9 Gerth, H. H. y Mills, Wright C. (eds.) (1961). From Max Weber: Essays in Socio-logy, Nueva York: Oxford University Press, pp. 70-74e——2' Gerth, H. H. y Mills, Wright C. (eds.). From Max Weber: Essays in Sociologyop. cit., p. 214.2 Etzioni, Amitai. Organizacóes Modernas, op. cit., p. 86
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lp Capítulo 6 El modelo burocrático yla teoría estructuralista de la administración
La burocracia se basa en:
. Carácter legal de las normasy regulaciones.
. Carácter formal de las comunicaciones
. Carácter racional y división del trabajo.
. Relaciones impersonales
. Jerarquización de la autoridad E)
. Rutinas y procedimientos estandarizados.
. Competencia técnica y mérito.
. Especialización de la administración.
. Profesionalización.
. Posibilidad de prever el comportamiento.
SENDO
PWN=
Consecuencias Objetivo:
previstas: "Máxima
—
Previsibilidad del eficiencia de la
comportamiento organización
humano.
Estandarización del ,
desempeño de los
colaboradores.
4 Figura 6.2. Características de la burocracia según Weber
brasileña productora de artículos de consumo, como supervi-
sor de la tesorería. En sus primeros días en la empresa, Jorge
pasó por un programade integración para conocer mejor las
características de la organización. Recibióvarios manuales
que contenían reglas, regulaciones, rutinas, descripción de
su cargo, deberes y responsabilidades como empleado, etc
Quedó impresionado con el alto grado de organización y
estandarización existente en la empresa. ¿Pero sería ésta real
mente una característica positiva de la organización? ¿No sería
demasiado organizada y poco espontánea?
Ventajas de la burocracia
Weber vio incontables razones para explicar el avance de
la burocracia sobreotras formas de organización. Paraél,
las principales ventajas dela burocracia son:
1. Racionalidad en relación con el alcance de los objeti-
vos de la organización.
2. Precisión en la definición del cargo, la operación y el
conocimiento exacto delos deberes.
3. Rapidez en la toma de decisiones, pues cada uno sabe lo
que debe hacerse, las órdenes yla documentación se
tramitana través de canales preestablecidos. he
4. Univocidad de la interpretación garantizada porla re-
glamentación específica y escrita. Además, la infor-
maciónes discreta, pues se proporciona sólo a quien
debe recibirla.
5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favorece
la estandarización, reducción de costos y errores,
pues las rutinas son definidas por escrito.
6. Continuidad de la organización a través dela sustitu-
ción del personal que es apartado. Además deeso,
los criterios de selección y elección del personal se
basan en la capacidad y competencia técnica.
7. Reducción de conflictos entre las personas; cada emplea-
do sabe lo que se le exige y los límites entre sus res-
ponsabilidades y las de los demás.
camente tratados dentro de la misma forma sistemá-
tica. Las decisiones son previsibles y el proceso de
toma dedecisiones elimina la discriminación perso-
nal al ser despersonalizado, enel sentido de excluir
sentimientos irracionales como el amor, la ira o las
preferencias personales.
10. Beneficios para las personas en la organización; la jerar-
quía es formalizada, el trabajo se divide entre las
personas de manera ordenada, las personas son ca-
pacitadas para volverse especialistas, pudiendo hacer
carrera en la organización en función de su mérito
personal y competencia técnica.
Racionalidad.
Precisión en la definición del cargo y la operación.
Rapidez en las decisiones.
Univocidad de interpretación.
Uniformidad de rutinas y procedimientos.
Continuidad de la organización.
Reducción de conflictos entre las personas.
Constancia.
Confiabilidad.
Beneficios para las personas en la organización.
Figura 6.3. Ventajas de la burocracia según Weber.
Otras ventajas de la burocracia según Weber
Con la burocracia, el trabajo se profesionaliza, se evita el
nepotismo y las condiciones de trabajo favorecen la
moralidad económica y dificultan la corrupción.?* ¿Será
así? Hay equidad en las normas burocráticas, siempre
basadas en estándares universales de justicia y trata-
miento igualitario.?5 La burocracia tiene la virtud de ase-
gurar la cooperación entre un gran número de personas,
sin que ellas necesariamente se sientan con ánimo de
8. Constancia, se toman las mismas decisiones en las
ete
——
mismas circunstancias.
9. Confiabilidad, pues el negocio es conducido a través
de reglas conocidas y los casos similares son metódi-
Laski, H. “Bureaucracy”, en: Encyclopae f the Social Sciences, Londres.
citado
en
Seligman,
E.
R.
A., The Macmillan Company, 1931
Blauner, R. Aliena om, The Factory Worker and His Industry
Chicago, University of Chicago Press, 1964, pp. 181-182
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Perrow se muestra como un abogadode la burocracia al
decir que: “[...] después de años de estudios de las organi-
zaciones complejas, llegué a dos conclusiones que chocan
conla bibliografía organizacional. La primeraes que los
errores atribuidos a la burocracia no son errores de con-
cepto, sino consecuencias del fracaso en burocratizar de
modo adecuado. Defiendo la burocracia comoel princi-
pio dominante de organización en las grandes y comple-
jas organizaciones. La segunda conclusión es que la preo-
cupación conveniente por la reforma, humanización y
descentralización de las burocracias sólo oscurece la ver-
dadera naturaleza de la burocracia ynos desvía de su im-
pacto positivo sobre la sociedad. El impacto sobre la socie-
dad es más importante que el impacto sobre los miembros
de una organización”.
A Nota interesante
:
¿Cómo evaluar la burocracia?
Perrow destaca que las burocracias no están bien evalua-
das, pues representan una opción superior a todas las
otras alternativas de organización. “La burocracia es una
forma de organización superior a todas las demás que
conocemoso que esperamos alcanzar en un futuro próxi-
mo. Las probabilidades de cambiarla son inexistentes en
el siglo xx.”* Perrow insiste en que: “No estoy de acuer-
do en tener como origen de la burocracia a empleados
nerviosos, inseguros, mezquinos, ocupados sólo en man-
tener a toda costa el statu quo o aumentar su fuerza e
influencia personal. Tampoco encontramos situaciones
en las que las organizaciones menos burocráticas (0 no
burocráticas) puedan encarnar el espíritu democrático, la
autonomía de las personas, las relaciones humanas y lacoexistencia sin temores. Al contrario, la forma burocrática
se debe a un intento exitoso de alcanzar todo lo que
buscan las organizaciones: disminuir el impacto de las in-
fluencias externas sobre sus miembros, proporcionar
especialización para garantizar la eficiencia y la compe-
tencia, y controlar las inseguridades y la variabilidad el
ambiente.”*' El problema es que no todos piensan así.
Las principales críticas a la burocracia son:
1. Racionalismo excesivo: Katz y Kahn destacan que la
organización burocrática es súperracionalizada y no
considera la naturaleza organizacional ni las condi-
ciones circunyacentes del ambiente. Las ventajas de
la burocracia han sidoexageradas. Para ambos, el
sistema burocrático sólo logra la supervivencia yefi-ciencia cuando:
ar* Perrow, Charles. (1972). Complex Organizations: A Critical Essay, Glenview,Ill, Scott, Foresman and Company, p. 6.
9 Ibíd., p. 7.
* Perrow, Charles. Complex Organizations: A Critical Essay, op. cit., p. 217.
Wikia Capítulo 6 El modelo burocráticoyla teoría estructuralista de la administracióna) Las tareas individuales son mínimas en requisitoscreativos, de modoque basa la sumisión a la auto-ridad legítima y no hay necesidad de identifica-ción con las metas organizacionales.b) Las exigencias del ambiente sobrela organizaciónson obvias, de modo que la información es redun-dante y puede ser derrochada, yla organizaciónno tiene que utilizar todos los procesadores deinformación entre sus miembrosC) La rapidez en la toma de decisiones es importan-te, y cada persona involucrada enel proceso signi-fica costos y riesgos organizacionales.d) La organización se aproxima al sistema cerrado,con mínimos requisitos de cambio del medio.Perrow” llamaala teoría burocrática la visión “ins-trumental” de las organizaciones: éstas son vistas comoarreglos conscientes y racionales de los medios para al-canzar fines específicos. Para este autor, la burocratizaciónimplica especialización, necesidad de controlar las in-fluencias de los factores externos sobre los componentesinternosde la organización y un ambienteexterno establee inmutable.2. Mecanicismo y limitaciones de la “teoría de la máquina”:la teoría tradicional (cuyos tres modelos clásicos sonlos de Taylor [administración científica], Fayol [teoríaclásica] y Weber [modelo burocrático]) se enfocó enlas estructuras internas, abordando los problemas or-ganizacionales en términos de sistemas cerrados. Eltérmino “teoría de la máquina” (propuesto por Wor-thy en 1950) es aplicable a los tres modelos que abor-dan la organización, aunque constituida por perso-nas, como una máquina construida para cumplir unatarea. Katz y Kahn explican que algunos de los con-ceptos explícitos o implícitos de la teoría de la máqui-na son:>*a) Especialización de las tareas: para obtener eficien-cia con la subdivisión de las operaciones en suselementos básicos.b) Estandarización del desempeño de cada función: parafacilitarel control yevitar errores.e) Unidad de mando y centralización de la toma de deci-siones: la organización es concebida como unamáquina. Para mantener la coordinación del to-do, las decisiones son centralizadas en un solomando con unidad de mando a través de la cade-na escalar, y la amplitud de control es limitadacomo refuerzode la unidad de mando.e———Katz, Daniel y Kahn, Robert L. Psicología Social das Organizacóes, op. cit., p.247.Perrow, Charles. Complex Organizations: A Critical Essay, op. cit,, pp. 73-74* Katz, Daniel y Kahn, Robert L. Psicologia Social das Organizacées, op. citpp. 90-91
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WD Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
tipos exagerados de autoridad“ y considerar el com
flicto interno como indeseable, cuando se asume que
no debería existir en una estructura racional en dor
de las personas siguen prescripciones.
7. Posición dela teoría de la burocracia dentro dela teoría de
las organizaciones: el modelo burocrático constituye
un tercer pilar de la teoría tradicional de la organiza-7DLa organización como sistema cerradoLa teoría de la burocracia visualiza a las organizacionescomo entidades absolutas que existen en el vacío comosistemas cerrados. Esa teoría no considera el contextoexterno en el cual está inserta la organización, los cam-
bios ambientales y sus repercusiones en su comporta-
miento. La burocracia definesu propio modo de funcio-
nar, sin depender de la colectividad que la sustenta o el
ambiente quela rodea. En este sentido, la burocracia es-
tá totalmente libre de intervención externa, lo que no sig-
nífica que no tenga interacción alguna con otras organi-
zaciones del ambiente quela circunda.
5. Enfoque descriptivo y explicativo: todas las teorías es-
tudiadas hasta ahora (administración científica,
teoría clásica y teoría de las relaciones humanas) fue-
ron prescriptivas y normativas: todas ellas estaban
volcadas hacia las prescripciones y recetarios por
los cuales el administrador debe lidiar con las orga-
nizaciones. La teoría de la burocraciacarece deesa
preocupación, en vez de establecer la forma en que
el administrador debe lidiar con las organizaciones,
la teoría burocrática se preocupa por describir, ana-
lizar y explicar a las organizaciones para que el ad-
ministrador escoja libremente la manera apropiada
de lidiar con ellas, tomando en cuenta aspectos que
varían, como naturaleza, tareas, participantes, pro-
blemas, situación, restricciones, etc. Esta teoría se
caracteriza por un enfoque descriptivo y explicativo
que tiene la ventaja de proporcionar un conocimien-
to profundo sobre el objeto de estudio y una amplia
flexibilidad y versatilidad enla solución de los pro-
blemas, sin la preocupación de confinarla a pres-
cripciones o normas prefabricadas que buscan una
aplicación universal.
A pesar delas críticas a su mecanicismo, el enfo-
que metodológico dela teoría de la burocracia se
orienta hacia la descripción y explicación delos he-
chos, y noa la intervención basada en normasypres-
cripciones. Esta teoría aportó un nuevo enfoquea la
teoría administrativa, que comenzóa liberarsede los
grilletes impuestos hasta entonces por los patrones
establecidos como dogmas de conducta del admi-
nistrador.
6. Variadas críticas a la burocracia: existen otras críticas al
modelo burocrático de Weber pornoincluir ala or-
ganización informal y sus interacciones sociales, co-
locar a las personas comoseguidoras de reglas y pro-
ción,a lado del“taylorismo” (administración científica
yde la obra de Fayol (teoría clásica). Fue el punto de
partida de los sociólogos y científicos políticos en el
estudio de las organizaciones.
8. Weber esel precursor del estructuralismo enla teoría
de la organización y el sociólogo europeo más cita-do” y más identificado con la organización formal
que conla fusión de la organización formal conla in-
formal, síntesis ésta que es la base del estructura-
lismo, como veremosenel próximo capítulo. Weber
propone un modelo mecanicista consistente con las
líneas generalesde la teoría dela organización formal
desarrollada por Taylor y Mooney.” En este sentido,
existe una mayor semejanza entre Weber y Urwick:
Fayol, Gulick y otros que con quienes se consideran
sus sucesores, como Selznick, GoludneryEtzioni.?
En resumen, la teoría weberiana se asemeja a la teoría
clásica en cuanto al énfasis enla eficiencia técnica y es-
tructura jerárquica dela organización; sin embargo, ambas
teorías son diferentes entre sí, a saber:7
b
a) La teoría clásica se preocupó por los detalles, como
amplitud de control, asignación de autoridad y res-
ponsabilidad, número de niveles jerárquicos, depar-
tamentalización, y Weber se preocupó por los gran-
des esquemas de organización y su explicación.
En cuanto al método, los autores clásicos utilizaron
un enfoque deductivo, mientras que Weber es esen-
cialmente inductivo.
c) Lateoría clásica se refiere a la organización indus-
trial, mientras que la teoría de Weber integra una teo-
ría general de la organización social y económica.
d) La teoría clásica presenta una orientación normativa
y prescriptiva mientras que la orientación de Weber
es descriptiva y explicativa.et——5* Etzioni, Amitai. Organizacóes Modernas, op. cit., p. 91.Kast, Fremont E. y Rosenzweig, James E. Organization and Management A
Systems Approach, op. cit. p. 56.
Etzioni, Amitai. Organizacóes Modernas, op. cit., p. 81
Dahrendorf, Ralf. (1966). Sociedady Sociología, Madrid, Ediciones Tecnos, p
229
March, James D. y Simon, Herbert A. Teoría das Organizacóes, op. cit., p. 65
Kast, Fremont E. y Rosenzweig, James E. Organization and Management. A
Systems Approach, op. cit., p. 73
* Etzioni, Amitai. Organizacóes Modernas, op. cit., p. 81
"
Kast, Fremont E. y Rosenzweig, James E. Organization and Management. A
Systems Approach, op. cit., p. 73
72 March, J. G. y Simon, H. A. Teoria das Organizacóes, op. cit., pp. 47-48
Strother, George B. “The Social Science of Organization”, en: The Social
Science of Organization, op. cit., p. 76
cedimientos en un sentido mecanicista,” definire———5 Haas, J. Eugene y Drabek, Thomas E. (1973). Complex Organizations: A So-ciological Perspective, Nueva York, The Macmillan Company, pp. 29-31
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VICTOR Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
Teoría estructuralista
de la administración
Al final de la década de 1950, la teoría delas relaciones
humanas (experiencia típicamente democrática y esta-
dounidense) entró en su etapa de declinación. Esa prime-
ra tentativa sistemática de introducción de las ciencias del
comportamiento en la teoría administrativa a través de
una filosofía humanística respecto de la participación del
hombre enla organización, generó un profundo cambio
de rumbo en la administración. Si por un lado combatió a
la teoría clásica, por otro no proporcionó las bases ade-
cuadas de una nueva teoría que pudiera sustituirla. La
oposición entre las teorías clásica y de las relaciones hu-
manas creó un impasse entre en la administración que la
teoría de la burocracia no estuvo en condiciones de supe-
rar. La teoría estructuralista significa un desdoblamiento
de la teoría de la burocracia, y unaligera aproximación a
la teoría de las relaciones humanas. Representa una vi-
sióncrítica de la organización formal.
L
Nota interesante
Movimiento estructuralista
El movimiento estructuralista fue de predominio europeo
y tuvo un carácter más filosófico que la tentativa de obte-
ner la interdisciplinariedad de las ciencias. Su punto de
partida es el concepto de estructura (del griego struo =
ordenar) como composición de elementosvistos en rela-
ción con la totalidad de la cual forman parte. Las partes se
reúnen en una disposición estructurada y se subordinan
al todo (estructura). Cualquier modificación en una de las
partes implica cambios en el resto y en las relaciones en-
tre ellas. En esencia, el concepto de estructura equivale
al concepto de sistemas, según veremos más adelante.
Orígenes de la teoría estructuralista
Los orígenes de la teoría estructuralista en la administra-
ción fueron los siguientes:
1. La oposic
humanas, incompatibles entre sí, hizo necesario en-
contrar una posición más amplia y comprensiva que
integrara los aspectos que eran considerados por una
y omitidos por la otra y viceversa. La teoría estructu-
ralista pretende ser una síntesis de la teoría clásica
(formal) y de la teoría de las relaciones humanas (in-
formal), inspirándose en el enfoque de Max Weber.
La necesidad de visualizar “la organización como unidad
social grande y compleja donde los grupos sociales in-
teractúan”, que comparte algunos de los objetivos de
la organización (como su viabilidad económica), pero
que puedeser incompatible conotros (como la forma
ón entrelas teorías clásica y de las relaciones
de distribuir las utilidades de la organización). Em
ese sentido, el mayor diálogode la teoría estructura=
lista fue con la teoría delas relaciones humanas.
3. La influencia del estructuralismo en las ciencias sociales
y su repercusión en el estudio de las organizaciones. El
estructuralismo tuvo una fuerte influencia en la filo
sofía, psicología (con la Gestalt), antropología (com
Claude Lévi-Strauss), las matemáticas (con N. Bours
baki), la lingiística, llegando hasta la teoría de las
organizaciones con Thompson, Etzioni y Blau. En las
ciencias sociales, las ideas de Lévi-Strauss (estructu-
ralismo abstracto: la estructura es una construcción
abstracta de modelos para representar la realidad
empírica), Gurwitch y Radcliff-Brown (estructuralis-
mo concreto: la estructura es el conjunto de relacio
nes sociales en un momento dado), Karl Marx (es-
tructuralismo dialéctico: la estructura está constituida
por partes que, a lo largo del desarrollo del todo, se
descubren,se diferencian y, en una forma dialéctica,
ganan autonomía unas sobre otras, manteniendo la
integración yla totalidad o reunión entresí, pero por
la reciprocidad instituida entre ellas) y de Max Weber
(estructuralismo fenomenológico: la estructura es un
conjunto que se constituye, se organiza y se altera, y
sus elementos tienen una cierta función bajo una
cierta relación, lo que impide el tipo ideal de estruc-
tura que retrate fiel e integralmente la diversidad
y variación del fenómeno real) aportaron nuevas
concepciones sobreel estudiode las organizaciones
sociales. En la teoría administrativa, los estructuralis-
tas se concentran en las organizaciones sociales
variando entreel estructuralismo fenomenológico y
el dialéctico.7
4. Nuevo concepto de estructura. El conceptode estructu-
ra es bastante antiguo. Heráclito, en los comienzos
de la historia de la filosofía, concebía al logos como
unidad estructural que domina el flujo ininterrumpi-
do del devenir yse vuelve ininteligible. Es la estruc-
tura, la que permite reconocer el mismorío, aunque
sus aguas jamás sean las mismas, debidoal continuo
cambio de las cosas. Estructura esel conjunto formal
de dos o más elementos que permanece inalterado
sea en el cambio o la diversidad de contenidos. Su
estructura se mantiene incluso con la alteración de
sus elementos o relaciones. La misma estructura pue-
de ser identificada en diferentes áreas yla compren-
sión de las estructuras fundamentales en algunos
campos de actividad permite el reconocimiento de
las mismas estructuras en otros campos.e———75 Etzioni, Amitai, Organizacóes Modernas, Sáo Paulo, Editora Pioneira, 1967,pp. 13-35, 68, 72-74, 75-80, 94-98, 119, 167-168.77 Motta, Fernando C. Prestes, “O Estruturalismo e a Teoria das Organizacóes”,Revista de Administracáo de Empresas, Rio de Janeiro, Fundacáo GetúlioVargas, vol. 10, n? 4, p. 25, diciembre de 1970.
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METE Capítulo 6 El modelo burocráticoyla teoría estructuralista de la administraciónEntre las organizaciones formales se destacan las lla-así como un aumento del racionalismo en las organi- madas organizaciones complejas, caracterizadas por su altozaciones. grado de complejidad en estructura y procesos, debido aLa sociedad moderna (al contrario de las socieda- su tamaño (mayores proporciones) o a la naturaleza com-des anteriores) atribuye un elevado valor moral al racio- pleja de sus operaciones (como hospitales y universida-nalismo, la eficiencia y competencia, pues la civilización des). En estas organizaciones, la convergencia de esfuerzosmoderna depende, en gran medida, de organizacionescomolas formas más racionales y eficientes de agrupa-miento social. “La organización crea un poderoso instru-mento social a través de la coordinación de un gran númerode acciones humanas. Combina al personal y los recursoscuando reúne líderes, especialistas, obreros, máquinasy materias primas. Al mismo tiempo, evalúa continua-mente su realización y procura ajustarse para alcanzar surgimiento del hombre organizacional.entre las partes que la componen (departamentos, secciones)es másdifícil por la existencia de innumerables variables (co-mo tamaño, estructura organizacional, diferentes caracte-rísticas personales de los participantes) que complicansufuncionamiento. Los estructuralistas se enfocan en la pro-liferación de las organizaciones complejas y muestran elsus objetivos." 1. El hombre organizacional. La teoría clásica caracteriza alhomo economicus, yla teoría de las relaciones al hombresocial; los estructuralistas se enfocan en el hombre orga-nizacional:* aquél que desempeña diferentes papelesen diversas organizaciones dentro de una sociedad deorganizaciones, moderna e industrializada. Para teneréxito en todas las organizaciones, el hombre moderno(hombre organizacional) debe tener ciertas caracterís-ticas de personalidad, como:Las organizaciones constituyen la forma dominantede institución de la sociedad moderna: son la manifesta-ción de una sociedad altamente especializada e interde-pendiente, que se caracteriza por un creciente patrónde vida. Las organizaciones permean todos los aspectos dela vida modernae involucranla participación de numero-sas personas. Cada organización está limitada por recursosescasos, y por eso no puede aprovechar todas las oportu-nidades que surgen: de ahí el problema de determinar lamejor asignación de recursos. La eficiencia se obtiene a) Flexibilidad de cara a los constantes cambios queocurren en la vida moderna, así comoa la diver-sidadde los papeles desempeñados enlas variasorganizaciones, que pueden invertirse, desconec-tarse bruscamente ydesarrollar nuevas relaciones.Tolerancia a las frustraciones para evitar el desgas-y te emocional derivado del conflicto entre las ne-cesidades organizacionales e individuales, cuyamediación se realiza a través de normas raciona-les, escritas y exhaustivas que involucrana toda laLa teoría estructuralista se concentra en el estudio de las organización.organizaciones, en su estructura interna y en la interac- c) Capacidad de postergar las recompensación con otras organizaciones. Las organizaciones seconciben como “unidades sociales (0 agrupamientos hu-manos) intencionalmente construidas y reconstruidas pa-ra alcanzar objetivos específicos. Se incluyen en estecuando la organización aplica sus recursos en la opciónque produce el mejor resultado. erLas organizaciones y podercompensar el trabajo en la organización en detri-mentodelas preferencias y vocaciones persona-les porotros tipos de actividad profesional.concepto corporaciones, ejércitos, escuelas, hospitales,iglesias y prisiones; se excluyen tribus, clases, grupos ét-nicos, grupos de amigosy familias”. Las organizacionesse caracterizan por “un conjunto de relaciones socialesestables y deliberadamente creadas con la intención ex-plícita de alcanzar objetivos o propósitos”. Así, “la organi-zación es una unidad social dentro de la cual las personaslogran relaciones estables (no necesariamente cara acara) entre sí, en el sentido de facilitar la consecución deun conjunto de objetivos o metas”.?7[% Etzioni, Amitai. Organizacóes Modernas, op. cit., p. 81“ Parsons, Talcott. (1960). Structure and Process in Modern Society, Glencoe,lll: The Free Press, p. 17.*7 Stinchcombe, Arthur L. (1965). “Social Structure and Organizations”, en: Ja-mes G. March (ed.), Handbook of Organizations, Chicago, lll., Rand McNallyCollege Publishing Co., p. 142 d) Deseo permanente de realización para garantizar laconformidad y cooperación con las normas quecontrolany aseguranel accesoa las posiciones decarrera dentro dela organización, lo que proporcio-na recompensas y sanciones sociales y materiales.LN Cee a)TETASEl hombre organizacionalLas organizaciones no siempre exigen al máximo nivellas características de personalidad, sino dentro de com-posiciones y combinaciones que varían según la organi-e——* Whyte Jr, William F. (1966). The Organization Man, Nueva York, Doubledayé Co*9 Ibíd., p. 435
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Wiz Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
M Cuadro 6.2. El modelo racional y el modelo natural.
Modelo de
organización
Racional
Natural
Lógica
utilizada
Sistema cerrado
y el control.
Características
Visión enfocada sólo en la parte interna
del sistema, con énfasis en la planeación
Enfoques típicos
Administración científica de Taylor
Teoría clásica de Fayol
Teoría de la burocracia de Weber
Expectativa de certezas y previsibilidad
Sistema abierto Visión enfocada en el sistema y su interde-
pendencia con el ambiente externo
Teoría estructuralista
Fundamentos de la teoría de sistemas
Modernas teorías de administración
b)
organización incluye el enfoque de la administra-
ción científica, en el cual la única incógnita en la
ecuación era el operador humano, razón porla cual
la administración se concentraba en controlarlo.
Incluye también el modelo burocrático de Weber,
en el cual toda contingencia es prevista y manipu-
lada por especialistas orientados por reglas, mien-
tras que las influencias ambientales bajo la forma
de clientes son controladas por el tratamiento
impersonal de la clientela través de reglas estan-
darizadas.
Modelo natural de organización: concibe a la organi-
zación como un conjunto de partes interdepen-
dientes que constituyen el todo: cada parte contri-
buye con algoyrecibe algo del todo,el cual, a su
vez, es interdependiente con un entorno más am-
plio. El objetivo básicoes la supervivencia del sis-
tema: las partes y las formas en que se vinculan
mutuamente en interdependencia son determi-
nadas a través de procesos evolutivos. El modelo
del sistema natural busca hacer que el todo sea
funcional y equilibrado, y pueden ocurrir disfun-
ciones. La autorregulación es el mecanismo fun-
damental que espontánea o naturalmente gobier-
nalas relaciones entrelas partes y sus actividades,
manteniendo alsistema equilibrado y estable ante
las perturbaciones que provienen del ambiente
externo. El modelo del sistema natural presume
una interdependencia con un ambiente incierto,
fluctuante e imprevisible, y existe un delicado
equilibrio de las complicadas interdependencias
dentro del sistemao entreel sistema y el entorno.
En estos términos, el concepto de sistema cerrado
se vuelve inadecuadoy los intentos planeados decontrolar o regular el sistema natural traen conse-
cuencias indeseables yno planeadas, porque per-
turban el delicado equilibrio. El sistema natural
está abierto a las influencias ambientales y no
puede ser abordado bajo el aspecto de completa
certeza ni por el control. Su comportamiento no
está gobernadopor una red de control, pues está
determinado por la acción del medio ambiente.
Obedece a una lógica de sistemaabierto. El modelo
de sistema natural trae como consecuencia la apa-
rición inevitable de la organización informal en
las organizaciones. Noexiste organización alguna
que esté cerrada al ambiente o completamente de
acuerdo conlos planes, ni que tenga un poder
completo sobre todos sus miembros.
En toda organización existen elementos de ambos
sistemas, que son opuestos entresí.
4. Enfoque míltiple; niveles de la organización: las organi-
zaciones se caracterizan por una jerarquía de autori-
dad y diferenciación de poder, como en el modelo
burocrático de Weber. Para Parsons, 96 las organiza-
ciones se enfrentan a una multiplicidad de asuntos
que son clasificados para que la responsabilidad de
su solución sea atribuida a diferentes niveles jerár-
quicos en la organización; así, se desdoblan en tres
niveles organizacionales, a saber:
a)
b
o)
Nivel institucional: es el nivel organizacional más
elevado, compuesto por dirigentes oaltos ejecuti-
vos. También se denomina nivel estratégico, pues
es responsable dela definición de los principales
objetivos yestrategias organizacionales, lidia con
asuntos de largo plazo yconla totalidadde la or-
ganización. Esel nivel que se relaciona con el am-
biente externo.
Nivel gerencial: es el nivel intermedioentre el ins-
titucional yel técnico, y cuida de la relacióne in-
tegración entre ambos niveles. El nivel gerencial
es responsable de la transformación de las deci-
siones institucionales en planes y programas para
que el nivel técnico los ejecute. Trata con la capta-
ción delos recursos necesarios para asignarlos a
las distintas partes de la organización, y de la dis-
tribución y colocación de sus productos yservi-
cios en el mercado.
Nivel técnico: también conocido como nivel opera-
cional, es el más bajo en la organización ytratae——% Parsons, Talcott. “Suggestions for a Sociologial Approach to the Theory ofOrganizations”, Administrative Science Quarterly, junio de 1956, p. 67.97 Parsons, Talcott. “Some Ingredients of a General Theory of Formal Organiza-tion”, en: Structure and Process in Modern Society, op. cit., p. 96
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