Monges, Analía M c U B A s Resol 2314 95 (1)

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19960315 
 
AR/JUR/3519/1996 
 
 
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala I 
 
Segunda 
 
Nacional 
 
 
Monges, Analía M. 
Universidad de Buenos Aires. 
Monges, Analía M. c. Universidad de Buenos Aires. 
 
 
EDUCACION.PUBLICA 
 
2ª Instancia. -- Buenos Aires, marzo 15 de 1996. 
Considerando: 1. Que la actora interpone a fs. 15/20 y en los términos del art. 32 de la ley de 
Educación Superior 24.521, recurso de apelación contra la res. 2314/95, dictada por el Consejo 
Superior de la Universidad de Buenos Aires el 23 de agosto de 1995, en virtud de la cual se dejó sin 
efecto la res. 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina que dispuso la creación del 
Curso Preuniversitario de Ingreso (C.P.I). 
2. Que la actora plantea las siguientes cuestiones: a) El art. 50 de la ley de educación superior es una 
norma inmediatamente operativa y puede ser aplicada por los decanos de las facultades dependientes 
de universidades con más de cincuenta mil alumnos desde la vigencia de aquélla. b) El art. 79 de la 
ley de Educación Superior ha derogado aquellas partes del Estatuto Universitario aprobado por la ley 
23.068 que estén en contradicción con ella y la Universidad de Buenos Aires tiene ciento ochenta 
días para efectuar la adecuación pertinente. c) El CBC no constituye parte integrante del Plan de 
Estudios de la carrera sino que es un régimen de admisión en los términos del art. 50 de la ley de 
Educación Superior. d) La res. 2314/95 del Consejo Superior de la U.B.A. es un acto administrativo 
nulo de nulidad absoluta pues adolece de dos vicios tales como incompetencia y falsa causa: d.1.) A 
partir de la sanción de la ley de Educación Superior el Consejo Superior de la U.B.A. ha perdido 
competencia para definir el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, 
siendo ello ahora una atribución propia de las autoridades de cada facultad; d.2) el acto recurrido no 
está sustentado en el derecho aplicable pues se basa en normas ya derogadas --a partir de la 
promulgación de la ley de Educación Superior-- y de rango inferior a esta última. Solicita 
paralelamente el dictado de una medida cautelar que suspenda los efectos de la resolución recurrida 
con base en la necesidad de superar la situación de incertidumbre en que se encuentran los aspirantes 
a ingresar en la Facultad de Medicina. Acompaña prueba documental y hace expresa reserva del caso 
federal. 
3. Que la demandada contesta el traslado a fs. 91/105 y aduce básicamente los siguientes argumentos 
para sostener el rechazo del recurso interpuesto: a) El art. 50, como otras normas de la ley de 
Educación Superior 24.521 es inconstitucional pues afecta el principio de autonomía universitaria, 
que, a través de su incorporación al inc. 19 del art. 75, adquirió jerarquía constitucional. b) La 
facultad del Congreso de la Nación de dictar planes de instrucción universitaria contenida en el 
inciso 18 de la Constitución Nacional reconoce condicionamientos como son los inherentes a la 
autonomía universitaria. c) El art. 50 de la ley 24.521 es violatorio de la Constitución Nacional ya 
que interfiere en una atribución propia de la U.B.A. cual es la de fijar el régimen de ingreso y 
admisión, régimen ya establecido por la res. 3421/88 del Consejo Superior de la UBA y sus normas 
complementarias. d) La regulación del ingreso y de las condiciones de admisión comporta un acto de 
gobierno, de autorregulación inherente a la autonomía y sustraído, por lo tanto, a las atribuciones del 
Congreso. e) A través del dictado de la ley 24.521 el Congreso no ha establecido plan alguno de 
instrucción universitaria, sino que ha asumido facultades de gobierno y de regulación interna 
establecidos en el Estatuto Universitario vigente. f) Para el hipotético caso de que la ley 24.521 
tuviese validez constitucional y rigiese el caso, el recurso planteado debe ser rechazado pues la 
norma del art. 50 que le sirve de fundamento no resulta directa e inmediatamente aplicable, esto es, 
no se trata de una norma operativa. g) El art. 50 de la ley 24.521 cobrará efectiva operatividad una 
vez que se haya verificado la adecuación del Estatuto Universitario a la nueva ley. 
4. Que a fs. 121/128 realiza una nueva presentación la demandada en virtud del dictado del dec. 499 
del 22 de setiembre de 1995 por el que el Poder Ejecutivo Nacional reglamenta la ley de Educación 
Superior 24.521 --situación que describe como "hecho nuevo"--. Plantea allí la inconstitucionalidad 
derivada de la invalidez de la ley 24.521 y la inconstitucionalidad del propio decreto en cuestión en 
cuanto reglamenta una ley que no incumbe al Poder Ejecutivo aplicar. La actora, de su lado, contestó 
a fs. 135-137. 
5. Que a fs. 148 se rechazó el planteo por no constituir un hecho nuevo en los términos del art. 365 
del Cód. Procesal, en virtud de tratarse de una norma jurídica que integra el ordenamiento jurídico 
nacional, cuya incidencia en la causa se valoraría al momento de dictarse sentencia. 
6. Que el Fiscal de Cámara, en contestación al traslado que le fue conferido, dictamina 
favorablemente respecto a la admisión formal del recurso de la alumna. 
En cuanto al fondo de la cuestión entiende que, al no definir el nuevo texto constitucional lo que 
debe entenderse por autonomía o autarquía, su determinación queda reservada al legislador. Tiene en 
cuenta a tal fin, la multivocidad de dichos términos, máxime en el caso de las universidades, donde 
expresa con cita de Fallos: 314:570 la autonomía científica y académica comporta una aspiración en 
tanto supone mayor libertad y ausencia de compromisos políticos o partidarios, con la mira puesta en 
la excelencia y altos fines de promoción, difusión y preservación de la ciencia y la cultura. Por ello 
considera que por tratarse de una materia opinable, el cuestionamiento constitucional de la ley debe 
ser rechazado. 
Finalmente, en lo referente a la no operatividad de la norma objetada, sostiene --sobre la base de la 
doctrina del Alto Tribunal-- que el punto remite a un criterio de razonabilidad que en la especie no 
aparece haber sido excedido. 
7. Que a esta altura corresponde estructurar el marco analítico en el que se deberá efectuar la labor 
hermenéutica tendiente a resolver las controversias suscitadas. En orden a ello, y contrariamente a lo 
propiciado por el Fiscal de Cámara --que formula un cuestionamiento con relación al "carácter 
subsidiario" del planteo de falta de operatividad de la norma en reproche--, el tribunal examinará, 
con prioridad a cualquier otro tópico, la tacha de inconstitucionalidad del art. 50 de la ley 24.521 
desde que, en la especie, la ponderación del texto constitucional a la luz del diseño que se le dio en el 
año 1994, impone priorizar el cometido tendiente a indagar su texto. 
8. Que en tales condiciones procede puntualizar que la necesaria preeminencia de la norma 
constitucional conduce a considerar los planteos formulados en el sub-lite, a la luz del art. 75, incs. 
18 y 19 de la Constitución Nacional. Mediante el primero de los preceptos indicados se encomienda 
al Congreso el dictado de "planes de instrucción general y universitaria". Mediante esta norma, que 
ya se encontraba en el texto anterior a la reforma del año 1994, se asigna la competencia legislativa 
para dictar los lineamientos y la estructura de la educación en todos los niveles y ciclos. En relación 
a esta previsión constitucional Bidart Campos señala que el término "planes" admite doble acepción: 
a) en un sentido "técnico-pedagógico", es sinónimo de plan de estudios o listado de asignaturas; b) 
en un sentido "político-pedagógico", equivale a planes de acción y organización del sistema 
educacional (planeamientos de fines, niveles, ciclos, pautas de funcionamiento, títulos, etc.) 
concluyendo que la competencia del Congreso en materia de "planes" debe entenderse referida al 
sentido"político-pedagógico" ("Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", t. III, p. 
187, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1993). 
La restante, concebida en la reciente reforma constitucional, atribuye al Congreso de la Nación 
competencia legislativa en materia de organización y base de la educación, que consoliden la unidad 
nacional respecto de las particularidades provinciales y locales, imponiéndose, entre otras 
obligaciones, de asegurar "la responsabilidad indelegable del Estado", la participación de la familia y 
la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades 
sin discriminación alguna y la de garantizar "los principios de gratuidad y equidad de la educación 
pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales". 
9. En tales condiciones, teniendo en cuenta que cada palabra de la Constitución debe tener su fuerza 
y significado propio, no debiendo suponerse que ella ha sido inútilmente usada, y rechazarse como 
superflua o sin sentido (Fallos 95:334), resulta pertinente inferir que el constituyente ha considerado 
relevante corroborar las atribuciones que en la materia ya venían asignadas al Poder Legislativo, pero 
imponiéndole un orden de directivas para el cumplimiento del mandato constitucional: a) la 
responsabilidad indelegable del Estado, la que supone la imposición de una competencia exclusiva y 
excluyente en torno al diseño de la organización y base de la educación (art. 75, inc. 19), 
comprensiva del dictado de planes de instrucción universitaria (art. 75, inc. 18), y b) que se 
garanticen "los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y 
autarquía de las universidades nacionales". 
10. Que en función de los valores expresados y frente al debate suscitado tendiente a desentrañar el 
sentido y alcance de la expresión "autonomía", procede consignar que la "autonomía universitaria" 
tiene como una de sus notas primordiales y características permanentes, con la que nutre su propia 
identidad, la sustracción a los designios políticos del Poder Ejecutivo. En tal sentido, la propia 
demandada reconoce que la autonomía es un concepto preciso "que significa equitativa y equilibrada 
distribución del poder en la sociedad frente a la concentración del poder, una clara opción en favor 
de la descentralización frente a la centralización, al ensanchamiento de los ámbitos participativos 
frente al estrechamiento autoritario...", teniendo como sustento el orden democrático, al que define 
como "contradictorio con la sujeción incondicional de las personas y de los entes autónomos 
integrantes de una sociedad, al arbitrio del jefe de la administración o al dictador de turno". 
Al referirse a la doctrina elaborada con posterioridad a la reforma, la propia Universidad reconoce 
que "a la luz de la reforma constitucional la autonomía de las universidades nacionales debe ser 
entendida como la capacidad de éstas para determinar sus propios órganos de gobierno, elegir sus 
autoridades, ejercer las funciones de docencia, investigación y extensión; y las actividades 
administrativas y de gestión que en su consecuencia se desarrollen; sin ninguna clase de intervención 
u obstrucción del Poder Ejecutivo y solamente revisables (en caso de arbitrariedad) por el Poder 
Judicial" (fs. 99 vta.). 
11. Que desde otro enfoque, el debate en el seno de la Convención Nacional Constituyente 
proporciona, a su vez, elementos que devienen alineados con lo expresado en los considerandos 
precedentes. Su valor, dentro de limitaciones que le son propias, no puede soslayarse puesto que, si 
el fin primordial del intérprete es dar plano efecto a la voluntad del legislador, buscando privilegiar 
dicha intención más allá de las imperfecciones técnicas de su instrumentación (Fallos: 259:63), no es 
posible entonces desdeñar el examen de los antecedentes parlamentarios --y convencionales-- en la 
medida que resulten útiles para determinar el verdadero sentido y alcance de los textos (Fallos 
182:486 --La Ley, 13-379--; 306:1047). 
Sobre esta línea interpretativa, en el debate de la Convención Constituyente del año 1994 se advierte 
que el convencional y miembro de la comisión redactora del nuevo texto, Humberto Quiroga Lavié 
expuso que "(s)e puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a 
la administrativa, a la académica. Pero si aquí se menciona solamente la autonomía, cada vez "que el 
gobierno de la Nación" (las comillas pertenecen a la presente) quiero desconocerla, al menos voy a 
sostener que está desconociendo cualquiera de esos niveles de autonomía citados, porque en esa 
palabra estarán incluidas las autonomías institucional, académica, económica y financiera, en 
términos de autarquía, eso sí, de la propia administración de los recursos que obtenga por sí sola, y 
de la autonomía administrativa" (versión taquigráfica del debate, p. 3263). 
A su turno el convencional Fernando J. López de Zavalía señaló que "Siempre se ha hablado mucho 
de la autonomía universitaria, pero se la ha utilizado en un sentido 'aténico' porque se ha dicho que 
las provincias son las autónomas. No nos olvidemos que si vamos al puro lenguaje, autonomía es lo 
contrario de heteronomía. Me parece que las universidades, con toda la independencia que les 
queramos conceder, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso" (p. 3541). 
12. Que la labor hermenéutica tendiente a despejar toda duda acerca de la noción de "autonomía 
universitaria" contenida en la previsión constitucional conduce asimismo a examinar los precedentes 
jurisprudenciales sobre la materia; máxime teniendo en consideración que la norma constitucional 
del inc. 19 del art. 75 no incorpora una nueva categoría; antes bien, recoge la experiencia de la 
doctrina judicial, tal como acaeció, desde otra perspectiva, con el amparo judicial. Así como se tiene 
expresado que la ley de la materia se inspiró de manera inmediata y directa y que fue desarrollándose 
coherentemente a partir de la sentencia de Fallos: 239:459 (Adla, 89-532) (voto del doctor Oyhanarte 
en "Massalín Particulares", del 16 de abril de 1991) o que la redacción del art. 43 de la Constitución 
Nacional (versión según el texto reformado en 1994) conduce a concluir que las características del 
amparo como vía de excepción se siguen manteniendo en el texto constitucional (cfr. sentencia de 
esta sala "in re" "Ositiansky, Alberto", 26/10/95, y "José A. Toscano S.A.", 21/12/95), del mismo 
modo cabe concluir que las definiciones que, sobre la autonomía universitaria dan cuenta los 
precedentes --en franca evolución a través de los tiempos-- plasman la reciente previsión 
constitucional. 
En tal sentido resultan valiosos los fundamentos que ilustran el voto del doctor Fayt en Fallos: 
314:570, en tanto predican que la "autonomía universitaria" implica no sólo la libertad académica y 
de cátedra en las altas casas de estudio, sino la facultad que se les concede de redactar por sí mismas, 
sus estatutos, determinando el modo en que se gobernarán, designarán su claustro docente y personal 
administrativo y sus autoridades. 
13. Que en tales condiciones, habiéndose definido el ámbito de actuación del Poder Legislativo en 
materia de educación superior o universitaria, resulta atinado concluir que el Congreso de la Nación, 
en el ejercicio de la competencia legislativa que le asigna el art. 75, inc. 18, al dictar el art. 50 de la 
ley 24.521, se ha forzado por lograr, bajo determinadas circunstancias cuya valoración exceden el 
marco de la apreciación judicial, un mayor grado de concreción concentración a los fines de alcanzar 
las metas propuestas. En este orden de ideas, se tiene sentado que la cláusula constitucional (art. 67 
inc. 16, texto anterior) no puede ser interpretada en el sentido de que el Congreso, de composición 
numerosa y de procedimientos lentos, donde falta el elementotécnico especializado en la diversidad 
de los altos estudios, sea el que, año por año y momento por momento, deba estar preocupado de 
dictar planes de estudio para todas las facultades o institutos del país, sin caer en lo absurdo (Fallos: 
166:264). 
Así, la previsión de la norma "sub-examine", en tanto establece que "en las universidades con más de 
cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los 
estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente" carece de notas de 
irrazonabilidad, desde que atiende a la necesidad de programar las pautas de admisión, permanencia 
y promoción mediante mecanismos y resortes específicos que respondan a las necesidades propias de 
cada rama del conocimiento; que se suponen diseñadas a través de decisiones que respeten el marco 
participativo y democrático de cada facultad o unidad académica. 
14. Que dejando a salvo lo expuesto, y desde otra perspectiva, cabe señalar que la previsión 
legislativa bajo examen se exhibe regulando aspectos "políticos-pedagógicos" que, sin dejar de ser 
considerados como inherentes a la "responsabilidad indelegable del Estado", la necesidad de 
entender esta expresión contenida en la reforma constitucional dentro de un conjunto armónico, en el 
cual cada una de sus disposiciones ha de ser interpretada con el contenido de las demás (Fallos: 
194:371; 240:311 --La Ley, 29-11; 93-188--; 296:432), conduce a admitir el criterio del legislador en 
tanto decide discernir en los aspectos señalados en la norma, priorizando el conocimiento y las 
necesidades específicas de la rama universitaria. 
15. Esta solución se impone, ciertamente, a poco que se advierta que la declaración de 
inconstitucionalidad de una ley o de cualquiera de sus partes constituye un acto de suma gravedad 
institucional que sólo debe ser considerado como la "última ratio" del ordenamiento jurídico (Fallos: 
288:325; 307:1656 --La Ley, 156-851, 31.879-S; 1986-A, 564--, entre otros). En tal sentido, para que 
una ley debidamente sancionada y promulgada sea declarada ineficaz por razón de 
inconstitucionalidad, se requiere que las disposiciones de una y otra ley sean absolutamente 
incompatibles, en la medida que exista una clara y justa convicción de incompatibilidad y no quede 
otra vía que optar en el caso (doctrina de Fallos: 14:432 y 242:73 --La Ley, 93-358--; este último con 
citas de Marshall y Hughes). 
Por ello es que, como reiteradamente lo tiene expresado el Alto Tribunal, la misión delicada de la 
Justicia de la Nación es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar 
las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el Judicial el 
llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance 
de este poder en desmedro de las facultades de los demás, revestiría la mayor gravedad para la 
armonía constitucional y el orden público (Fallos 155:248, 272:231, 308:1848 --La Ley, 135-900; 
1986-E, 151--). 
16. Que despejada como ha quedado la impugnación de inconstitucionalidad de la norma contenida 
en el art. 50 de la ley 24.521, corresponde entrar en el tratamiento de la segunda cuestión, esto es, su 
operatividad. 
En función de ello se tiene sentado en doctrina que, como principio general, las leyes son 
obligatorias desde su promulgación y publicación, aunque la propia ley dependiera de su 
reglamentación (cfr. Cassagne, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", t. I, 4ª ed., p. 129; Gordillo, 
Agustín A., "Tratado de Derecho Administrativo ", t. I, 3ª ed., Buenos Aires, 1995, pp. VII, 63/64); 
aún más, la omisión o retardo en el ejercicio de la facultad reglamentaria no obsta a la aplicación de 
la ley cuya operatividad no ofrece duda (Fallos: 262:468). 
En la especie, el art. 50 de la ley 24.521, especialmente en su última parte, no supedita en modo 
alguno su vigencia a la adecuación de los estatutos universitarios, cuyo cometido viene impuesto por 
la propia ley (arts. 34 y 79); máxime teniendo en cuenta que al tiempo del dictado de esta sentencia 
se encuentra agotado en exceso el plazo de ciento ochenta días que fija el art. 79; más aún, valorando 
fundamentalmente que, a tenor de lo sentado en los considerandos precedentes, las instituciones 
universitarias nacionales carecen de competencia, por sí, para atribuirse la impuesta por la 
Constitución en cabeza del Poder Legislativo. 
17. Que, consecuentemente con lo sentado, las res. 323/84 --que estableció el Ciclo Básico Común 
como la primera etapa curricular de las carreras de la Universidad de Buenos Aires-- y la 2128 --
relativa a las asignaturas que debían aprobar los ingresantes a las distintas carreras-- y otras 
concordantes del referido ciclo introductorio, resultan inoponibles a la res. 1219 del Consejo 
Directivo de la Facultad de Medicina. 
Por último, cuadra desestimar los reparos que formula la demandada con sustento en que la ley 
24.521 no habilita a la Facultad de Medicina "para establecer unilateralmente y en forma definitiva, 
contenidos o etapas de la carrera de grado", a poco que se advierta que la restricción o acotamiento 
que, subsidiariamente propicia, deviene incompatible con el espíritu, contenido y mecánica impresos 
por el legislador, desde que la atribución de discernir en punto a la "promoción", implica necesaria y 
forzosamente la de dictar los pertinentes contenidos. 
Por lo expuesto, oído el Fiscal de Cámara, se resuelve hacer lugar al recurso interpuesto y, en 
consecuencia, declarar la nulidad de la res. 2314/ 95 del Consejo Superior de la Universidad de 
Buenos Aires. Costas por su orden en atención a que las dificultades interpretativas de las novedosas 
cuestiones ventiladas en autos pudieron generar expectativas razonables en la vencida acerca del 
éxito de su pretensión. 
Se deja constancia que el doctor Buján no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art. 
109, Reglamento para la Justicia Nacional). -- Bernardo Licht. -- Pedro J. J. Coviello (con 
ampliación de fundamentos). 
Ampliación de fundamentos del doctor Coviello: 
A lo dicho precedentemente, considero conveniente agregarse las siguientes consideraciones, en las 
que desarrollaré mi enfoque de la cuestión, sin perjuicio de mi adhesión total a lo expuesto por mi 
distinguido colega de sala, doctor Licht. 
1. Que, corresponde fijar inicialmente los dos puntos que son previos al posterior encuadre de lo 
actuado: En primer lugar, si el art. 50 de la ley 24.521 violenta el texto constitucional, en segundo 
lugar, en caso de una respuesta negativa a dicho interrogante, si la norma legal es o no operativa, y, 
en último término, la incidencia del dec. 499/95. 
2. Que, en cuanto al primer interrogante, cabe recordar que la primera fuente de interpretación de la 
ley --lo mismo que de la Constitución-- es su letra, por cuanto, en definitiva, el fin primordial del 
intérprete es dar pleno efecto a la intención del legislador (Fallos: 200:165; 281:144 --La Ley, 147-
681, 28.918-S--; 312:2075). En tal sentido, es misión del intérprete indagar el verdadero sentido y 
alcance de la ley mediante un examen atento y profundo de sus términos, que consulte la realidad del 
precepto y la voluntad del legislador (Fallos: 291:359; 302:973 --La Ley, 1975-B, 677; 1980-D, 397-
-; 307:146). En especial, es preciso tener en cuenta que cada palabra de la Constitución debe tener su 
fuerza y su significado propio, no debiendo suponerse que ella ha sido inútilmente usada o agregada, 
y rechazarse como superflua o sin sentido (Fallos 95.334). 
3. Que, sobre dicha base, se observa que en cabeza del Poder Legislativo el constituyente ha puesto 
la responsabilidad del dictado de "planes de instrucción general y universitaria" (art. 75, inc. 18, 
nuevo texto constitucional) y de "sancionar leyes de organización y de base de la educación", que, 
entre otros valores,"garanticen... la autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (art. 75, 
inc. 19). En consecuencia, es indispensable el deslinde conceptual de estas palabras --"autonomía" y 
"autarquía"-- para establecer si la citada norma legal lesiona tales pautas constitucionales. 
Ciertamente, a la luz del nuevo texto constitucional no puede considerarse vigente la doctrina 
sentada en el voto de la mayoría de la Corte Suprema en la causa "Universidad de Buenos Aires c. 
Gobierno nacional" (Fallos 314:570 --La Ley, 1991-E, 142--), donde enfáticamente se sostuvo que 
las provincias "son las únicas entidades autónomas" (consid. 4°), toda vez que, a su lado, hoy en día 
aparecen en el texto constitucional las "autonomías" de la Auditoría General de la Nación (art. 85, 
párr. tercero), del Defensor del Pueblo (art. 86), del Ministerio Público (art. 120), la municipal (art. 
123) y la universitaria (ver asimismo, respecto al nuevo régimen constitucional, lo sostenido por esta 
sala "in re": "U.B.A. c. Estado nacional s. proceso de conocimiento", 21/9/95, consid. 3°; y "U.B.A. 
c. Poder Ejecutivo Nacional - dec. 290/95 s/proceso de conocimiento - incidente MEP", 29/2/96, 
consid. VI). 
4. Que como lo puso de relieve el Fiscal de Cámara, no se está ante un concepto que admite un 
sentido jurídicamente unívoco, puesto que las instituciones a las que la Constitución aplica dicha 
locución no implican la misma realidad. En el caso de las universidades nacionales se agrega a la 
"autonomía" la palabra "autarquía", con lo que surgiría una aparente contradicción, puesto que todo 
ente autónomo es autárquico; mas no ocurre lo mismo a la inversa. 
Al respecto, es preciso recordar que las normas constitucionales no deben ser interpretadas en forma 
aislada o inconexa, sino como partes de una estructura sistemática considerada en su totalidad 
(Fallos: 312:1437, del dictamen de la Procuradora doctora Reiriz, que la Corte hizo suyo). Es más, se 
ha sostenido que no puede constituir un criterio interpretativo válido el de anular unas normas 
constitucionales por aplicación de otras, sino que debe analizarse el conjunto como un todo 
armónico, dentro del cual cada disposición ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las 
demás (Fallos: 311:2272). Al respecto, así como con la Constitución es una estructura coherente, por 
cuya virtud su interpretación no se debe efectuar de tal modo que queden frente a frente sus 
disposiciones destruyéndose recíprocamente, sino que es preciso procurar su armonía, de modo de 
respetar su unidad sistemática (doctrina de Fallos: 167:121; 181:343; 240:319 --La Ley, 11-106; 93-
188--; 307:771, entre muchos otros). 
En virtud de ello, ambos términos, "autonomía" y "autarquía" no pueden interpretarse fuera del 
contexto que --sobre todo el primero-- los precedió, pero tampoco es posible hacer prevalecer uno 
sobre otro porque ello significaría su neutralización. En efecto, si el constituyente de 1994 hubiera 
querido significar una autonomía como la pretendida por la U.B.A. carecería de sentido la mención 
de la autarquía; pero si se sostuviera que ésta es la noción prevaleciente aquélla quedaría sin sentido. 
Y, en este orden de ideas, no puede presumirse que cláusula alguna de la Constitución esté pensada 
para no tener efecto y, por lo tanto, la interpretación contraria es inadmisible, salvo que su texto así 
lo indique (doc. de Fallos: 95:334; y 311:460). 
5. Que la autonomía universitaria constituye un concepto con valor institucional que no puede ser 
desarraigado de la historia de la dura y difícil lucha por su obtención, tanto en nuestro país como en 
el extranjero. Su contenido no está definido de manera uniforme, puesto que se la ha encuadrado 
como de carácter meramente académico, o como de cierto grado de autonormación y autogobierno, o 
como la libertad académica o de organización y libertad doctrinal o de cátedra. 
Al respecto, en el citado caso de Fallos: 314:570, en el voto concurrente de los jueces Belluscio y 
Petracchi se sostuvo que "la expresión 'autonomía universitaria' debe ser interpretada más allá de su 
sentido técnico, como expresión que trasciende el marco meramente jurídico para manifestar una 
aspiración o ideal de dependencia: La plasmada no sólo en la alta apreciación que nuestra comunidad 
tienen por las entidades a las que confía la promoción, difusión y preservación de la cultura superior, 
sino además la creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que en el cumplimiento 
de las delicadas tareas a su cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de 
la mayor libertad de acción compatible con el régimen constitucional al que deben, por cierto, pleno 
acatamiento". 
En otro considerando de su voto, dichos magistrados expresaron --aunque ciertamente en un marco 
constitucional distinto-- que frente a lo dispuesto en el entonces art. 67, inc. 16 de la Constitución 
(hoy art. 75, inc. 18) "la llamada autonomía universitaria debe ser considerada, desde el punto de 
vista técnico, únicamente como una autonomía imperfecta o virtual". 
De su lado, el ministro Fayt, en la disidencia vertida en la citada causa, expresó que la autonomía 
universitaria implicaba en el marco constitucional entonces vigente (art. 67, inc. 16) "no sólo la 
libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, sino en la facultad que se les concede 
de redactar por sí mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernarán, designarán su 
claustro docente y personal administrativo y sus autoridades". Más adelante, perfiló el rasgo más 
característico en el que existe en general coincidencia: "colocar a las autoridades universitarias al 
margen de la administración de la que es jefe el presidente" (consid. 8°). 
Finalmente, el ministro Fayt destacó, en lo que aquí interesa, que en modo alguno "se ha pretendido 
que asistan a las universidades nacionales poderes de origen constitucional y anteriores a la 
legislación, como los que pueden invocar las provincias". 
6. Que si bien, como se ha destacado y vale reiterarlo, el precedente mencionado en el considerando 
anterior fue dictado bajo la vigencia del anterior marco constitucional, pueden tanto de los votos 
concurrentes de los ministros Belluscio y Petracchi como de la disidencia del ministro Fayt extraerse 
conceptos válidos para interpretar la norma contenida en el inc. 19, porque ellos son la expresión de 
las pautas coincidentes en torno al concepto de la autonomía universitaria. 
Así, fuera de un esquema netamente burocrático, en el que la universidad aparece como un ente 
descentralizado dependiente de la Administración, la autonomía busca aislarla de esta dependencia, 
de modo que, sin sujeción a los vaivenes políticos de la conducción del Poder Ejecutivo, pero, por 
otro lado, en el amplio contexto de la pluriformidad social y de pensamiento, de la tolerancia y 
respeto de las ideas y valores vigentes entre los distintos componentes de la comunidad política y 
universitaria, de la libertad necesaria para la búsqueda de la verdad sin discriminación alguna y el 
estudio moralmente comprometido en la realidad social, de la participación democrática de los 
distintos estamentos que la componen y de la responsabilidad de estudiantes y autoridades en el 
cumplimiento de sus roles académicos y de gobierno, la universidad pueda lograr los fines generales 
y particulares que hicieron de ella una fuente viva de cultura y servicio para la humanidad. 
La autarquía, de su lado, apunta al autosostenimiento económico y financiero de dicha institución 
fundamental, punto sobre el cual no se observan discrepancias ni entre las partes ni en los debates 
constituyentes. 
7. Que, en la inteligencia señalada, no es posible interpretar la autonomía universitaria con el mismo 
alcance que, como ejemplo máximo de autonomía, cabe atribuir a la autonomía provincial, puesto 
que --como lo expresó el ministroFayt en la disidencia ya citada-- en nuestro orden político-
constitucional las universidades nacionales no pueden ostentar poderes anteriores a la Nación; por 
otro lado, ellas necesitan la existencia de una habilitación presupuestaria para su creación y, además 
constituyen un caso explícito de establecimientos de utilidad nacional, de acuerdo al art. 75, inc. 30 
(cfr.: Quiroga Lavié, Humberto, "La autonomía universitaria", LA LEY, 1987-B, 724). 
8. Que el debate constituyente sirve de elemento de juicio para confrontar lo dicho en los 
considerandos precedentes con la nueva norma constitucional. Su valor, dentro de sus propias 
limitaciones, no puede soslayarse puesto, que si, como antes se dijo, el fin primordial del intérprete 
es dar pleno efecto a la intención del legislador, buscando privilegiar dicha intención más allá de las 
imperfecciones técnicas de su instrumentación (Fallos: 259:63), no es posible entonces desdeñar el 
examen de los antecedentes parlamentarios --y convencionales-- en la medida que resulten útiles 
para determinar el verdadero sentido y alcance de los textos (Fallos: 182:486; 306:1047). 
Sobre esta línea interpretativa, en el debate de la convención se lee que el Convencional y miembro 
de la Comisión Redactora del nuevo texto, doctor Humberto Quiroga Lavié expuesto que "(s)e puede 
hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, a la 
académica. Pero si aquí se menciona solamente la autonomía, cada vez que el gobierno de la Nación 
quiera desconocerla, al menos yo voy a sostener que está desconociendo cualquiera de esos niveles 
de autonomía citadas, porque en esa palabra estarán incluidas las autonomías institucionales, 
académica, económica y financiera, en términos de autarquía, eso sí, de la propia administración de 
los recursos que obtenga por sí sola, y de la autonomía administrativa. 
"No puede ser de otra forma --agregó--. La autonomía institucional también, pero no le voy a negar 
al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería 
como negar la historia de las atribuciones federativas de la República. Y la delimitación de lo básico 
y estructural en los términos de la planificación universitaria de la Constitución histórica, para no 
desnaturalizar la autonomía institucional, será la lucha política del Congreso de la Nación: ..." 
(versión taquigráfica del debate de la Convención Nacional Constituyente, p. 3263). 
Por su lado, el convencional doctor Fernando J. López de Zavalía, al intervenir en el transcurso de la 
exposición del convencional doctor Eduardo S. Barcesat --quien proponía utilizar la locución 
"autonomía institucional y académica" en vez de que la que finalmente se aprobó-- aclaró que "las 
universidades, con toda la independencia que les queremos conceder, siempre estarán sujetas a las 
leyes del Congreso" (Id., p. 3541). 
9. que, ciertamente, la utilidad de los debates constituyentes --como antes se apuntó-- pueden 
presentar limitaciones, puesto que las opiniones pueden ser disímiles sobre un mismo texto. Sin 
embargo, no deja de advertirse que la idea que campeó mayoritariamente tanto en los planteos 
ideológicos y doctrinarios nacionales y extranjeros anteriores a la Convención, como en el transcurso 
de las sesiones y en lo posteriormente publicado, es que el objetivo nuclear de la autonomía es 
desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, más no de la potestad 
regulatoria del legislativo, en la medida que ella se enmarque en las pautas que fijó el constituyente. 
10. Que, como consecuencia de lo hasta aquí desarrollado, surge que, la regulación universitaria 
constituye una materia que se encuentra en la zona de reserva del legislador (art. 75, incs. 18 y 19), 
cuyo límite está dado por la garantía de la autonomía y autarquía universitaria. Vale recordar al 
efecto que cuando el significado de su texto constitucional es en sí misma de interpretación 
controvertida, es posible que la solución se aclare al considerarlo en relación con otras disposiciones 
constitucionales (Fallos: 240:318 y voto del ministro Fayt en Fallos: 315:1779). 
11. Que reconocida entonces dicha potestad cabe ahora establecer si el legislador la excedió en el art. 
50 de la ley 24.521. Como se ha podido apreciar hasta ahora, la autonomía no constituye un concepto 
jurídico ilimitado o absoluto (Quiroga Lavié, art. cit.) y por ello, conforme las citadas normas 
constitucionales, su regulación corresponde al Congreso. 
En tal sentido, a la autonomía académica e institucional que, concretando el contenido del nuevo 
precepto, establece el art. 29 de la ley, que salvaguarda su independencia del Ejecutivo (confr. entre 
otros los arts. 30, 31, 32 y 34), el art. 50 confiere una especie de autonomía menor a las facultades o 
unidades académicas equivalentes pertenecientes a universidades con más de cincuenta mil alumnos, 
en unas materias limitadas: Admisión, permanencia y promoción de los estudiantes. 
La conveniencia o acierto de la norma legal constituye, no cabe duda, una cuestión opinable. Pero 
hay que establecer en el caso si la regulación legal de la autonomía universitaria excede aquel marco 
hasta convertirla en irrazonable y, por ende, inconstitucional. 
Ciertamente, no puede olvidarse que la declaración de inconstitucionalidad de una ley o de 
cualquiera de sus partes es un acto de suma gravedad institucional que sólo debe ser considerado 
como la "última ratio" del orden jurídico (Fallos: 288:325; 250:83 --La Ley, 107-203--; 307:1656, 
entre muchos otros). En este sentido, para que una ley debidamente sancionada y promulgada sea 
declarada ineficaz por razón de inconstitucionalidad se requiere que las disposiciones de una y otra 
ley sean absolutamente incompatibles, en la medida que exista una clara y justa convicción de 
incompatibilidad y no quede otra vía que optar en el caso (doctrina de Fallos: 14:432 y 242:73; este 
último con citas de Marshall y Hughes). 
Por ello es que, como reiteradamente lo dijo nuestra Corte Suprema, la misión más delicada de la 
Justicia de la Nación es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar 
las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es la judicial el 
llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance 
de este poder menoscabando las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la 
armonía constitucional y el orden público (Fallos: 155:248; 272:231 y 308:1848). 
En consecuencia, no corresponde a los jueces sustituir al Parlamento, dado que el control de 
constitucionalidad no incluye el examen de la conveniencia o acierto del criterio adoptado por el 
legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, sino que debe limitarse al examen de la 
compatibilidad de las normas impugnadas con la Constitución (Fallos: 300:642; 307:326 --La Ley, 
1987-D, 435; 1985-C, 84--; y 310:1162). 
Como resultado de la aplicación de dichos principios hermenéuticos a la norma cuestionada, no se 
advierte que el legislador haya excedido el margen de razonabilidad al dictar una norma como la 
contenida en el art. 50 de la ley 24.521, ni que haya afectado la garantía constitucional de la 
autonomía universitaria; ello, claro está, sin perjuicio de la opinión que pueda merecer su acierto o 
conveniencia, cuestión que según se expuso, escapa al control judicial. 
12. Que, determinada la constitucionalidad de la norma impugnada, corresponde ahora el tratamiento 
de la segunda cuestión, esto es, su operatividad. Las leyes son obligatorias desde su promulgación y 
publicación, aunque la propia ley dependiera de su reglamentación por el Ejecutivo (cfr. Cassagne, 
Juan Carlos, "Derecho Administrativo", t. I, 4ª ed., p. 129; Gordillo, Agustín A., "Tratado de 
Derecho Administrativo", t. I, 3ª ed., Buenos Aires, 1995,pp. VII-63/64); aún más, la omisión o 
retardo en el ejercicio de la facultad reglamentaria no obsta a la aplicación de la ley cuya 
operatividad no ofrece duda (Fallos: 262:468). 
En concreto, el art. 50 de la ley 24.521, especialmente su última parte, no supedita en modo alguno 
su vigencia a la reglamentación que, por vía de estatuto, dicte la Universidad. E igualmente, de la 
lectura del resto del cuerpo normativo de la ley no se desprende que la potestad allí conferida a las 
facultades o unidades académicas equivalentes esté sujeta a tal condición. 
Pero, aparte de lo dicho, a esta altura de los hechos no es posible que la Universidad de Buenos Aires 
pueda sustentar que el citado artículo de la ley entrará en vigencia una vez que se haya verificado la 
adecuación del estatuto a la ley, puesto que el plazo de ciento ochenta días impuesto a este fin por el 
art. 79 --computados a partir de la publicación de la ley, que lo fue el 10/8/95-- está en exceso 
vencido a la fecha. 
13. Que, asimismo, el Consejo Superior de la U.B.A. mal puede invocar la existencia de las 
resoluciones 323/84 --que estableció el CBC como la primera etapa curricular de las carreras de la 
U.B.A.-- y 2128/87 --que determinó las asignaturas que debían aprobar los ingresantes a las distintas 
carreras--, y otras resoluciones concordantes respecto al CBC. 
Ello es así porque la admisión constituye una atribución que tiene un contenido y efecto jurídico 
preciso: Permitir la entrada o ingreso a las respectivas carreras. En efecto, de acuerdo a la 20a. 
edición del Diccionario de la Real Academia, "admisión" significa en su la. acepción "acción y 
efecto de admitir"; "admitir" significa a su vez "recibir o dar entrada", y en su 2a. acepción "aceptar". 
Por su lado, "ingreso", en su 3a. acepción significa "acción de entrar". De este modo, no puede 
dudarse el sentido que el legislador le ha asignado al vocablo. 
Merece recordarse en este sentido, que la primera fuente para determinar la voluntad del legislador 
es la letra de la ley (Fallos: 299:167; 307:928 --La Ley, 1978-B, 308; 1986-E, 702-37.453-S-- y 
312:2078) y que las leyes deben interpretarse conforme al sentido propio de las palabras que 
emplean sin molestar su significado específico (Fallos: 295:375 --La Ley, 1977-A, 152--), máxime 
cuando aquél concuerda con la acepción corriente en el entendimiento común y la técnica legal 
empleada en el ordenamiento jurídico vigente (Fallos: 295:376). 
De todo lo cual se desprende que así como la admisión, permanencia, promoción y el régimen de 
equivalencia de las carreras corresponde que sea regulada, en principio a las universidades (art. 29 
inc. j), en el caso de las que cuenten con más de cincuenta mil alumnos el ejercicio de las tres 
primeras atribuciones debe ser definido o establecido por cada facultad. De donde se sigue, entonces, 
que la invocación de aquellas resoluciones, en la medida que se las valore como requisitos de 
"admisión" a la carrera, resultan inoponibles a la Facultad y, en el caso, a la recurrente. 
14. Que, en virtud de lo hasta aquí desarrollado, se desprende que la res. 2314/95 del Consejo 
Superior de la Universidad de Buenos Aires es nula por vicio de incompetencia en razón de la 
materia (art. 14, inc. b, ley 19.549). 
15. Que con relación a la incidencia del dec. 499/95 sobre la cuestión de autos, su tratamiento 
deviene innecesario en la especie, toda vez que la operatividad de la ley surge de ella misma, sin que 
tenga relevancia lo que al respecto establezca el decreto. -- Pedro J. J. Coviello.