aMódulo 2 - Estado sociedad y políticas públicas

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Diplomatura en Gestión Pública Municipal | 2023 
Modalidad Virtual | Ciclo Básico 
 
 
 
 
 
ESTADO, SOCIEDAD Y POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
Autora: Thelma Fratarelli 
MÓDULO 2 
Las políticas públicas: definiciones y 
características 
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Introducción 
En el módulo anterior hicimos un repaso por la definición del Estado y dimos cuenta de las 
funciones del mismo en sus distintos niveles, especialmente en el nivel municipal. A su vez, 
vimos ejemplos de políticas públicas nacionales, provinciales y municipales, y establecimos la 
importancia que tienen para promover una sociedad más democrática, más justa e igualitaria. 
A continuación, haremos una definición de políticas públicas, veremos qué diferencia tienen 
con respecto a otro tipo de medidas estatales, qué tipo de políticas públicas existen, qué 
intereses satisfacen, cuáles son sus destinatarios/as y en qué consiste lo que llamamos el “ciclo 
de las políticas públicas”. 
Por otra parte, anteriormente hicimos mención sobre la importancia del rol de la sociedad en 
la construcción de estas políticas, pero ¿por qué es importante el rol de la sociedad? ¿Cómo 
ejerce el poder el pueblo? ¿En qué sentido la sociedad debería ser protagonista de las políticas 
impulsadas desde el Estado? Estaremos abordando todas estas cuestiones a lo largo de este 
módulo. 
 
El poder en manos de la sociedad: el poder popular 
¿Qué entendemos por sociedad? Según el autor Simmel, los individuos están vinculados por 
influencias y determinaciones recíprocas que se dan entre ellos y a esta vinculación la 
denomina “acción recíproca”. Estas acciones tienden a crear normas, instituciones o formas de 
organización que promueven la confianza y la cooperación y coordinación entre las personas. 
La unidad de estas acciones se denomina ‘sociedad’. 
Define como sociedad al “entorno de individuos que están ligados entre ellos por los efectos de 
estas relaciones recíprocas y que por esto se definen como una unidad” (Simmel, 2002). 
Por otra parte, Weber estudiaba a la sociedad como un conjunto infinito y contradictorio de 
elementos y relaciones posibles. Él observaba las acciones individuales con el fin de 
comprenderlas dentro de un conjunto de condiciones históricas particulares que se conjugan 
en un momento determinado y que permiten comprender y explicar causalmente su aparición, 
sus características y consecuencias. 
Y ¿qué entendemos por poder popular? Por poder popular entendemos a “la construcción de 
una fuerza política que posee en su centro a la participación ciudadana (y principalmente 
popular), formada a través de instituciones estatales y no estatales que incluso preceden a la 
formación de los gobiernos nacional-populares” (Moreno Velador y Figueroa Ibarra, 2015). 
La presencia de este poder popular permite la existencia de un amplio programa de reformas 
económicas y políticas que tienden a generar transformaciones profundas en el status quo 
dominante. Este carácter transformador se concretiza a través de una serie de reformas que se 
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han construido bajo las vías pacíficas, legales y gradualistas, aunque siempre con base en la 
creación de una correlación de fuerzas políticas que controlen el poder del Estado, a fin de 
continuar con el desarrollo de su proyecto (Moreno Velador y Figueroa Ibarra, 2015). En este 
sentido, este poder posibilita una reapropiación gradual de las estructuras e instituciones de 
Estado por parte de la sociedad civil. 
Ahora, ¿Qué implica la construcción de un poder popular? Tanto la organización de 
programas sociales como de organizaciones políticas pueden posibilitar un empoderamiento 
de los sectores populares, que se da cuando la sociedad civil tiene una injerencia directa en el 
funcionamiento del poder público, cuando sus propios esfuerzos terminan por convertirse en 
beneficios directos. De esta forma, las organizaciones vecinales, los sindicatos, las 
organizaciones estudiantiles, entre otras, aportan a este empoderamiento. 
Según la realidad territorial de cada municipio se conformarán colectivos locales que sean 
representativos de su población. Por ejemplo, en un municipio periurbano como Cañuelas 
serán representativas las organizaciones de agricultores/as que producen más del 70% de los 
productos frescos que consumimos1. Otra realidad es la de municipios urbanos, pertenecientes 
al AMBA como puede ser La Matanza, donde se pueden encontrar otro tipo de organizaciones 
comunales, como pueden ser de las cooperativas de fábricas recuperadas2. 
Es importante que los municipios sean receptivos a las demandas de estos sectores para 
aportar a la construcción de un poder popular municipal. 
 
 
 
1 Video sobre producción agricultora familiar en Cañuelas 
https://www.youtube.com/watch?v=XfFQbuG4T8M&t=1s 
2 Video sobre fábrica recuperada en La Matanza https://www.youtube.com/watch?v=ngyrg-Ek8ls 
https://www.youtube.com/watch?v=XfFQbuG4T8M&t=1s
https://www.youtube.com/watch?v=ngyrg-Ek8ls
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Política pública: definiciones descriptivas 
Las políticas públicas pueden comprenderse como medidas que toman los gobiernos que se 
encuentran destinadas a la sociedad. Para analizar las políticas públicas de los municipios de la 
provincia de Buenos Aires es importante no sólo considerar los factores que componen a los 
asuntos nacionales o provinciales sino también a los asuntos y prioridades que tienen las 
comunidades locales. No sería adecuado pensar que las políticas públicas que deben aplicarse 
en un municipio rural de la provincia de Buenos Aires se correspondan con las políticas 
públicas que se precisan en la Ciudad de Buenos Aires. Probablemente existan políticas que 
deban ser iguales y otras que deban pensarse en cada caso en específico, o también puede 
suceder que las mismas políticas necesiten distintas formas de ejecutarse, ya sea por la 
realidad de cada municipio, por las distancias, por las costumbres, por las legislaciones, etc. 
Para lograr una definición de políticas públicas hay que destacar, como establece Aguilar 
Villanueva (1992), que no son cualquier política gubernamental, sino que: 
Las políticas públicas necesariamente deben hacer referencia al principio del libre acceso, a la 
transparencia y a que se convoque a la conversación a la luz pública. Existe una mayor 
transparencia en la medida que exista una mayor participación de la sociedad en la 
formulación de dichas políticas, las decisiones que se toman deben resultar de diálogos, 
argumentos, acuerdos, a través de los cuales los/as ciudadanos/as puedan ejercer su libertad 
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de expresión, manifestación y opinión. También hacen referencia a los recursos públicos con 
los que se cuentan de modo que deben ser coherentes con las recaudaciones fiscales, deben 
estimar rigurosamente el costo-beneficio en sus decisiones y se debe evaluar su componente 
económico (Aguilar Villanueva, 1992: 32). 
En resumen, podríamos decir que las políticas públicas son decisiones de gobierno que 
incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en 
su calidad de ciudadanos/as electores/as y contribuyentes. En esta perspectiva disminuye el 
solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso del poder popular. 
Algunas políticas públicas municipales pueden ser: la creación de programas municipales 
destinados a sectores condéficit urbano-habitacional3, creación de programas para garantizar 
que los/as recién nacidos/as tengan los recursos indispensables para sus cuidados/as4, 
creación de polideportivos municipales5, creación de políticas de asistencia para víctimas de 
violencia de género6, entre otras. 
 
Diferencia entre el interés público y el privado 
Es importante comprender que las políticas públicas se encuentran interrelacionadas con la 
sociedad y las formas de ciudadanía, pero esto no quiere decir que los gobiernos deban 
gestionar en todos los asuntos, ni que deben gestionar sobre los asuntos privados. “Gobernar 
no es intervenir siempre y en todo lugar” (Aguilar Villanueva, 1992: 32). Hay asuntos privados 
que no tienen por qué convertirse en cuestiones de importancia pública (por ejemplo la deuda 
privada de una empresa extranjera transnacional), ya que podrían funcionar sin la intervención 
Estatal. Sin embargo, existen otros asuntos en donde el Estado debe actuar porque pertenecen 
a las problemáticas donde efectivamente se encuentran ciertos asuntos individuales, pero 
sobre todo se abarca una visión acerca de lo público (por ejemplo, cuando existe población 
que no llega a pagar los servicios por su alto costo en comparación con sus salarios). 
Cuando hablamos que las políticas públicas deben ocuparse de los asuntos “públicos”, implica 
que deben gestionar sobre los asuntos colectivos de modo que aporten a la construcción de 
una democracia donde se promueva la inclusión social, se amplíen derechos, se busque un 
 
3 Programa Municipal de Mejoramiento Habitacional “Arreglando mi Casa” En Berisso: 
http://berisso.gov.ar/noticia/programa-municipal-de-mejoramiento-habitacional-arreglando-mi-casa 
4 “Plan Qnita” de la mano de cooperativas texitiles en Avellaneda 
https://www.todoprovincial.com/avellaneda-ferraresi-lanzara-su-propio-plan-qunita-de-la-mano-de-
cooperativas-textiles/ 
5 Creación de polideportivos barriales en Berazategui 
https://www.blancosobrenegroweb.com.ar/2017/08/crecen-los-polideportivos-barriales-de-
berazategui/ 
6 Apertura de hogar de protección para mujeres víctimas de violencia de género en Escobar 
https://eldiadeescobar.com.ar/gestion_publica/65913 
http://berisso.gov.ar/noticia/programa-municipal-de-mejoramiento-habitacional-arreglando-mi-casa
https://www.todoprovincial.com/avellaneda-ferraresi-lanzara-su-propio-plan-qunita-de-la-mano-de-cooperativas-textiles/
https://www.todoprovincial.com/avellaneda-ferraresi-lanzara-su-propio-plan-qunita-de-la-mano-de-cooperativas-textiles/
https://www.blancosobrenegroweb.com.ar/2017/08/crecen-los-polideportivos-barriales-de-berazategui/
https://www.blancosobrenegroweb.com.ar/2017/08/crecen-los-polideportivos-barriales-de-berazategui/
https://eldiadeescobar.com.ar/gestion_publica/65913
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mayor desarrollo productivo y una mejor calidad de vida. Por el contrario, los asuntos privados 
están vinculados con intereses privados y corporativos que buscan beneficiarse a sí mismos y 
que no tienen que ver con conquistas que permitan que cierto espacio colectivo reciba un 
derecho que luego va a ser el derecho de la ciudadanía toda y de la sociedad en su conjunto. 
Otra de las razones por la que las políticas públicas deben ocuparse de “lo público” se 
fundamenta también en la definición de Aguilar Villanueva (1992) con respecto al vínculo que 
éstas tienen con las recaudaciones fiscales y en los recursos provenientes de los/as 
ciudadanos/as. Así como para su ejecución precisan de las recaudaciones fiscales con las que 
cuenta el Estado, sería inadecuado pensar que con tal presupuesto se deban aplicar políticas 
que impliquen ocuparse de asuntos privados. 
 
Clasificación de las políticas públicas: políticas distributivas, regulatorias y redistributivas 
Políticas distributivas: son las políticas públicas que prestan especial atención a casos 
individualizados y especialmente designados por cumplir ciertas condiciones que les permiten 
ser beneficiados por una excepción a la regla general, gracias a un favor unilateral del Estado 
(un ejemplo puede ser un permiso de construcción). Se caracterizan por implicar cuestiones no 
rivales y pacíficas. Por esta misma razón en ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo 
recíproco entre los actores que no son antagónicos entre sí. Las políticas distributivas 
constituyen la mayoría de las políticas públicas, sobre todo en el ámbito de los gobiernos 
locales. 
Lowi escribe que suele suceder con las políticas distributivas que están destinadas a gestarse 
secretamente o a “puertas cerradas” entre individuos que demandan recursos aisladamente, 
sin embargo, si la sociedad civil tuviera mayor participación de decisiones sobre la política 
distributiva y el presupuesto local, “el particularismo de 
gabinete y el manejo clientelar de los recursos pueden 
ser eficazmente combatidos” (Canto Sáenz 2018: 243). 
Aquí las políticas implican formas mediadas o remotas 
de coerción, no necesariamente una coerción máxima, 
sino más bien una coerción leve que permita una 
mayor transparencia. Ejemplo de estas políticas 
pueden ser: Políticas públicas de protección contra el 
desempleo, destinadas a la construcción de viviendas, 
políticas de apoyo estudiantil, políticas de prevención 
contra la violencia de género, etc. 
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Políticas regulatorias: son las políticas públicas que consisten en dictar normas que afectan el 
comportamiento de los y las ciudadanos y ciudadanas en general. Tienen como objetivo 
regular los comportamientos de personas, empresas, asociaciones e instituciones para 
asegurar objetivos que también se definen como relevantes. Aquí, la coerción es máxima. 
Diversos grupos tienen intereses exclusivos y contrapuestos, es por esto que los actores 
intervinientes pueden desempeñar un papel distorsionador. Hoy suelen encontrarse 
disposiciones legales para limitar e incluso excluir la presencia de quienes están vinculados, en 
muchos casos se ha considerado importante que 
los Estados cuenten con organismos reguladores 
independientes de todas las partes interesadas 
para asegurar una competencia justa y 
transparente en el mercado (Canto Sáenz 2018). 
Ejemplo de estas políticas pueden ser: la 
regulación de la competencia entre empresas, la 
protección del medio ambiente, el 
funcionamiento de los mercados, el 
cumplimiento por parte de los/as productores/as de bienes y servicios, políticas de vialidad, 
etc. 
 
Políticas redistributivas: consiste en el establecimiento por parte del poder público, de 
criterios que dan acceso a ventajas, ya no otorgada a casos o sujetos designados 
especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. La arena de la política redistributiva es la 
más tensa y conflictiva de todas por cuanto en ella son abordados asuntos altamente sensibles 
como las relaciones de propiedad, poder y prestigio social. El desenlace de estas cuestiones 
afectará a numerosos sectores de población en puntos cruciales de su existencia social. Como 
puede apreciarse, las políticas redistributivas tendrán o no un lugar entre las funciones del 
Estado según las políticas que se lleven adelante por los gobiernos y la concepción que tengan 
acerca del Estado en su vinculación con la sociedad y el Mercado. Por ejemplo, un gobierno 
neoliberal probablemente sostendría que no es factible una cobertura universal de servicios 
de salud por la carga fiscal que implica, de modo que lo considera un “gasto público”, mientras 
que un gobierno identificado con el “progresismo” o que se identifique como un gobierno 
“popular” bien podría contemplar a la cobertura universal de salud como un compromisoirrenunciable del Estado, a financiarse con impuestos progresivos. Las políticas redistributivas 
tampoco son las más apropiadas para dejarse al arbitrio de redes de actores. Cuando se trata 
de redistribuir la riqueza es necesaria la acción directa del Estado para imponer pérdidas a 
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actores con poder, como se ha dicho, y no parece muy 
sensato dejar las decisiones en manos de los mismos actores 
que sufrirían tales pérdidas (Canto Sáenz 2018). En 
regímenes democráticos con alternancia en el poder resultan 
cruciales el voto y también la movilización política de los 
grupos sociales desfavorecidos para la inclusión de políticas 
redistributivas en las agendas de gobierno. Un ejemplo muy 
claro de este tipo de políticas es el del impuesto a las grandes 
fortunas, llamada “Ley de Aporte Solidario y Extraordinario”, 
que se trataba de un impuesto por única vez a personas con 
patrimonios superiores a los $200 millones, que contribuyó a pagar servicios de salud y de 
protección social, en un contexto de crisis, posterior a la pandemia. 
 
El ciclo de las políticas públicas 
Para analizar a las políticas públicas se precisa hacer una reflexión sobre lo que se llama el 
proceso de su elaboración y realización, es decir, tanto como del desarrollo mismo de dichas 
políticas como de las discusiones entre la sociedad y los/as gobernantes. En este sentido, el 
“entorno” al que hacemos referencia, interviene en la formulación de las políticas (es decir, 
existen factores que influyen antes de tomar la decisión sobre qué política aplicar: tales como 
las luchas sociales como puede ser la del feminismo, el reclamo de una disminución de los 
precios de los alimentos, un reclamo salarial etc.) y también intervienen en su implementación 
(en el sentido de considerar cómo aplicar una política para que haya menor descontento social 
o para que sea más eficiente). 
El ciclo de las políticas públicas son conjuntos de etapas de decisiones y acciones. Podríamos 
decir que el ciclo es un marco de referencia que sirve para buscarle sentido al proceso de 
decisiones y procedimientos que forman una política pública. Las fases del ciclo están 
vinculadas con un orden lógico más que con un orden cronológico, de modo que no 
necesariamente deben presentarse siempre de forma lineal. No es la representación 
descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro, 
sino que sirve para pensar como un proceso en cuáles son los componentes lógicamente 
necesarios para llevar adelante una política pública. Las etapas pueden sobreponerse y 
suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o retrasarse, 
repetirse (Ejea Mendoza, 2006). 
Existen cinco momentos en el ciclo de las políticas públicas, cada uno de estos momentos se 
distinguen analíticamente, pero en la práctica influyen entre sí de manera tal que se redefinen 
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permanentemente. 
El ciclo de políticas públicas parte y se realimenta en todos sus momentos de los insumos y la 
dinámica que este último contexto genera. El mismo se desarrolla al calor del proceso de 
transformación de la relación Estado-sociedad. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Características de cada una de las fases que integran el ciclo: 
 
Estructuración del problema e ingreso a la agenda gubernamental: identificar a los/as 
ciudadanos/as que tengan intereses en el problema que se va a abordar en la política pública 
que se está discutiendo, reconstruir sus definiciones y la forma en que lo ven y en que les 
afecta. Primero se debe estructurar el problema para luego entrar a la agenda gubernamental. 
Definir el problema implica identificar claramente cuáles son sus dimensiones, sus causas, a 
quién afecta y en qué medida. Cómo evolucionará el problema si no actuamos sobre él, etc. 
Colocar un problema en la agenda implica dar forma a una definición del problema aceptable 
para el público y sobre todo para el gobierno. Cabe aclarar que no todos los problemas logran 
llamar la atención gubernamental y promover su iniciativa, no todos los problemas logran 
formar parte de los asuntos públicos y colocarse entre los prioritarios del gobierno. Asimismo, 
para que la política tenga éxito es importante que la ciudadanía perciba esta problemática 
como merecedora de la atención pública y gubernamental y que el gobierno esté dispuesto a 
escucharla. 
Generación de alternativas: Una vez que cierta problemática ha ingresado en la agenda 
pública se deben formular alternativas posibles de llevar a cabo. 
En términos operativos, en la formulación de alternativas de solución al problema surgen 
diferentes interrogantes, cuál es nuestro plan para hacer frente al problema, cuáles son los 
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objetivos, que alternativas existen para alcanzar esas metas, cuál es la mejor alternativa en 
función de los menores efectos negativos. 
Toma de decisión y diseño: Cabe mencionar que las decisiones se toman a lo largo de todo el 
ciclo. En esta etapa se toman las decisiones estratégicas, las más importantes. El interrogante 
que aparece con más fuerza para la decisión de la alternativa a elegir en esta etapa es, si la 
alternativa seleccionada es técnica y políticamente viable. 
Implementación: Es entendida como la puesta en marcha de la decisión. Se identifican dos 
modelos que permiten entender la implementación de las políticas públicas: 
1. El modelo Top Down refleja una concepción jerárquica del funcionamiento de las políticas 
públicas, lo que importa es la decisión, que esta sea acatada y que la burocracia la cumpla en 
sus propios términos. 
2. En el modelo Botton Up, el/la ciudadano/a entra en contacto con la organización pública. Es 
el punto de distribución donde la política tiene éxito o fracasa, el problema de la implantación 
no es el ajuste a la decisión inicial, sino la adaptación de la decisión inicial a las características 
locales y al contexto en que se produce. 
Evaluación: Es la última fase del proceso (pero también la primera, por el carácter cíclico del 
mismo) no puede pensarse como un proceso técnico específicamente, es también un 
mecanismo político. En los sistemas democráticos los productos de la evaluación tendrán 
diferentes utilidades políticas, se tendrá que rendir cuenta de los actos, explicar las decisiones 
a los/as ciudadanos/as, presentar los logros alcanzados y legitimar con resultados las 
decisiones. Como objetivo general de la evaluación se identifica generar información que 
permita orientar las decisiones futuras de la política pública. 
 
A modo de cierre 
Hemos visto qué son las políticas públicas, qué significa el “ciclo de las políticas públicas”, en 
qué consiste cada una de sus etapas, los distintos tipos de políticas existentes, y ciertas 
problemáticas que existen vinculadas a las disputas de poder entre diversos sectores de la 
sociedad. Todas estas cuestiones son de gran relevancia para comprender la dinámica 
existente entre el Estado, la sociedad y las políticas públicas. 
Dimos cuenta a lo largo del módulo que no existe un tipo ideal de políticas, sino que se van 
amoldando a las necesidades de la ciudadanía en determinado momento y lugar. Es 
importante, entonces, que al momento de analizarlas tengamos en cuenta sus 
destinatarios/as, los recursos con los que se cuenta y las problemáticas que éstas podrían 
disparar. 
Como ya dijimos, las políticas públicas comienzan a gestarse a partir de un problema existente 
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en la sociedad, sin embargo, no siempre la solución de parte del Estado es sencilla, sino que en 
muchos casos su aplicación implica poner en juego ciertos intereses. Es en esta instancia que 
será importante la postura política que se toma a través del Estado, aunque deberá tener los 
objetivos de promover una sociedad más democrática, más justa e igualitaria. 
 
Bibliografía 
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	Autora: Thelma Fratarelli