499072108-Caja-de-Herramientas-de-los-Sistemas-Locales-de-Justicia-Vol-1

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Martín Santiago
Coordinador Residente de la ONU
Representante Residente del PNUD 
Arnaud Peral
Director de País
Inka Mattila
Directora Adjunta de País
Blanca Cardona 
Coordinadora del Área de Gobernabilidad Democrática
Catalina Bello Montes
Jefe de Proyecto de Seguridad Ciudadana, Convivencia y Acceso a la Justicia
Liliana Rincón
Profesional especializado en Acceso a la Justicia
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Avenida 82 N° 10-62, piso 3, Bogotá.
www.co.undp.org
Primera edición: 2015 (convenio de asistencia técnica 
con la Gobernación del Meta Nº ____________)
Segunda edición: Bogotá, marzo de 2017
Impreso en Colombia
ISBN Volumen: 978-958-59395-_-_ 
ISBN Obra Completa: 978-958-59395-_-_
Autor
Edgar Augusto Ardila Amaya
Ilustraciones
Álex Cabrera
Diseño
Felipe Alejandro Riveros Cendales
Arte e Impresión 
Chigüiro Estudio
Caja de herramientas de los Sistemas Locales de Justicia. Para garantizar los derechos
Contenido
Introducción 5
1. La administración de justicia 7
1.1. La administración de justicia y el Estado democrático 7
1.2. Contar con medios para gestionar conflictos y amparar derechos 7
1.3. La administración de justicia da seguridad 7
1.4. La administración de justicia es soberanía territorial 8
1.5. La oferta de administración de justicia 9
1.6. Diferentes modelos de administración de justicia 10
2. Acceso a la justicia 13
2.1. ¿Qué es el acceso a la administración de justicia? 13
2.2. Problemas para el acceso a la justicia 13
2.3. Principales metodologías de acceso la justicia 15
2.4. El conflicto armado y el acceso a la justicia 15
3. El Sistema Local de Justicia 17
3.1. Antecedentes nacionales 17
3.2. ¿Qué es el Sistema Local de Justicia? 17
3.3. ¿Cómo se logra un Sistema Local de Justicia? 19
3.4. ¿Quiénes lo integran? 20
3.5. ¿Cómo se organiza? 23
Bibliografía 25
Introducción
Los sistemas locales de justicia (SLJ) son una estrategia de
acceso a la justicia que viene construyendo el nivel 
nacional del Estado junto con entidades territoriales y de 
cooperación internacional, para proporcionar garantía a 
los derechos y respuesta a las necesidades de gestión de 
conflictos, mediante la coordinación, en los municipios, de 
los distintos actores capaces de aportar en la administración 
de justicia. Esa estrategia se viene adelantando en diferentes 
puntos del territorio nacional y ha mostrado su eficacia 
para atender aun los conflictos de mayor complejidad. 
Con recursos propios del Distrito Capital se ha logrado 
vincular a centenares de actores y operadores de justicia 
para dar respuestas concretas a la ciudadanía de nueve de 
las veinte localidades de Bogotá. La zona de La Macarena 
ha experimentado avances a instancias de la Gobernación 
del Meta y gracias al aporte de PNUD, USAID y Pax Holanda, 
ofreciendo herramientas al alcance para contar con una 
justicia eficaz y legítima para manejar sus controversias y 
amparar sus derechos. 
Ahora empieza una nueva etapa para los SLJ, porque se 
multiplican sus experiencias en el escenario de los procesos 
de paz que están en curso. El Gobierno Nacional, en cabeza 
del Ministerio de Justicia y del Derecho, y la Alta Consejería 
para el Postconflicto, los Derechos Humanos y la Seguridad, 
unen sus fuerzas con la Unión Europea, el Programa de Na-
ciones Unidas para el Desarrollo y la cooperación de Estados 
Unidos, para desarrollar la estrategia, a partir de este año, en 
un centenar de municipios, incluyendo 28 municipios que 
cuentan con Comités Locales de Justicia promovidos por 
la USAID. Adicionalmente, el departamento de Santander 
se vincula a este proceso partiendo de los operadores y las 
redes de justicia en equidad que se han desarrollado en 
35 de sus municipios. En el departamento de Arauca, tres 
municipios toman la delantera, con el auspicio de la Funda-
ción Bicentenario, proponiendo la estrategia para construir 
justicia desde los espacios cotidianos.
Esta Caja de herramientas se propone poner al alcance de los 
actores que tienen potencialidad de participar en el sistema, 
un material de fácil consulta, para que todos los municipios 
vinculados al programa cuenten con las claridades mínimas 
que son necesarias para que la estrategia se ponga en mar-
cha, en beneficio de la población local. La obra se compone 
de seis volúmenes. Este es el primero y se ocupa de las 
definiciones fundamentales para el sistema. El segundo re-
coge la metodología que se ha venido decantando para su 
implementación. El tercero expone los beneficios que reci-
ben la comunidad local y los individuos que deban tramitar 
su caso. El cuarto volumen ofrece unas guías de trabajo para 
los actores que implementen el sistema. El quinto volu-
men entrega ejemplos prácticos de todas las herramientas 
entregadas, para el abordaje de los conflictos en diferentes 
situaciones que se pueden presentar a nivel local en una 
región especialmente afectada por el conflicto armado, para 
lo cual se analizan las enseñanzas de tres municipios del de-
partamento del Meta con las que el PNUD puso en marcha 
labores de acceso a la justicia desde 2015. Mientras que, en 
el último volumen, puede avistarse el horizonte al que se 
apunta, a partir de una experiencia desarrollada en los siste-
mas locales, a través de la implementación de la estrategia 
en diez localidades de Bogotá durante los últimos años.
En este volumen, como se dijo, se entregan las herramien-
tas conceptuales básicas. Primero se muestra la relación 
que hay entre la administración de justicia y el gobierno 
del territorio. Luego se analiza el problema del acceso a la 
justicia desde una perspectiva local. Sobre esa base, se hace 
un planteamiento general de lo que significa la estrategia de 
los Sistemas Locales de Justicia.
Introducción • 5
1.1. La administración de justicia y el Estado 
democrático
La sociedad requiere de un sistema de administración 
de justicia con capacidad tanto de atender de manera 
eficaz y legítima los conflictos que se presentan como de 
amparar los derechos de los ciudadanos. En la mayoría de 
los rincones del país eso se echa de menos. Sobre todo 
en zonas que históricamente han estado atravesadas 
por conflictos estructurales, como ocurre mayoritaria-
mente en el campo y en áreas marginales de las grandes 
ciudades. Después de varias décadas de carecer de una 
institucionalidad capaz de impactar las disputas sociales 
de manera satisfactoria y válida socialmente, la mayoría 
de los ciudadanos se sienten sin apoyo para realizar y de-
fender sus derechos establecidos legalmente. En conse-
cuencia, la convivencia camina por la cuerda floja, porque 
cada uno tiende a depender de la fuerza de alguno de 
los actores presentes en el respectivo escenario, o se 
hace más difícil y penosa porque los conflictos tienden a 
escalar a partir de la pugna de fuerzas. Ello muchas veces 
se apareja con contextos en los que recurrentemente se 
ponen en riesgo los bienes más preciados de las per-
sonas, empezando por la propia vida. En frente de esa 
problemática, los Sistemas Locales de Justicia proponen 
soluciones realizables y controlables desde la realidad 
local para las necesidades de justicia.
1.2. Contar con medios para gestionar conflictos 
y amparar derechos
Cuando una persona percibe que su situación de conflic-
to no puede ser superada mediante su propio esfuerzo o 
la negociación con la otra parte, requiere que la institu-
cionalidad le ofrezca un vehículo viable para obtener ese 
resultado. Ese respaldo de la administración de justicia se 
precisa imperiosamente cuando el ciudadano siente me-
noscabado o lesionado un derecho. Lo que en esos casos 
se reclama es que se haga efectivo lo que legalmente 
está consagrado y se garantice lo que muchas veces es 
definitivo para la integridad o la dignidad de las perso-
nas. Si las instituciones no están presentes cuando se les 
requiere, el menoscabo ciudadano se vuelve crónico y la 
convivencia tiende a deteriorarse por la
dinámica de es-
calada que toman los conflictos. En ese cuadro, emergen 
actores que pretenden imponer su propio orden, dete-
riorando aún más la calidad de vida colectiva y el respeto 
por las personas. 
El sistema jurídico establece derechos y la administración 
de justicia es el vehículo que permite garantizarlos de 
manera material, es decir hacerlos realizables y exigibles. 
Para ello, se requiere de un conjunto institucional efectivo 
que pueda ser accionado por el ciudadano que siente 
menoscabo o amenaza en sus derechos. Es esa respuesta 
de la autoridad lo que hace que las garantías no sean una 
simple fórmula legal y que la ciudadanía sea un atributo 
político real para todos los individuos. 
1.3. La administración de justicia de seguridad
Estar plenamente seguro es contar con una instituciona-
lidad capaz de tramitar los conflictos entre las personas y 
evitar que los derechos que se tienen sean deteriorados 
o amenazados, en tanto la institucionalidad está lista a 
responder; restablecer los derechos y poner en su sitio 
La administración de justicia • 7
1. La administración de justicia
a quienes atenten contra ellos. Estar seguro es tener 
certeza de que el interés que se impone no es el del 
más fuerte, sino de que la institucionalidad está dispues-
ta para que, con justicia, las personas puedan superar 
pacíficamente sus controversias y sus derechos se hagan 
efectivos. La seguridad se funda en el sentimiento de que 
no se está solo y que cuando se requiera hacer valer un 
derecho, van a poderse movilizar los diferentes recursos 
colectivos que tiene la sociedad, incluso la fuerza legí-
tima. La confianza en que la autoridad cumplirá con su 
mandato de amparo es una condición fundamental para 
que la gente sienta esa seguridad. 
Para que la ciudadanía se sienta segura se requiere cer-
teza de que la autoridad ampara y para ello no basta con 
que cada actor cumpla con su propio reglamento insti-
tucional. Quedarse allí no garantiza que se hace justicia. 
Precisamente por eso se presenta la constante denuncia 
de que no se llega al castigo efectivo de delincuentes 
que hacen daño en una comunidad. Ocurre que alguno 
de los actores que interviene (policía, fiscalía, juez penal, 
autoridades carcelarias) toma una decisión que lo impide 
y, al hacer el recorrido por las instituciones, puede veri-
ficarse que cada una cumplió con su reglamento, pero 
la comunidad no recibe protección. Dar seguridad a la 
comunidad exige que la institucionalidad logre el propó-
sito de amparar a las personas y a sus derechos. Mientras 
eso no se logre, este fin superior de la administración de 
justicia no se alcanzará.
1.4. La administración de justicia es soberanía 
territorial
La presencia del Estado en el territorio está delimitada 
por la capacidad que tenga de garantizar que los ciuda-
danos se sientan cobijados por él. Del mismo modo, el 
alcance real de las instituciones llega hasta donde sea 
capaz de regir la vida de las personas, las guarde y las 
asegure. Por tanto, la validación política de los órganos 
estatales y del conjunto de entidades que ordenan la so-
ciedad será tanta como la eficacia que tenga para que las 
personas gocen de los derechos. Alguien es ciudadano 
de un Estado en tanto las instituciones le respalden en el 
ejercicio de sus prerrogativas jurídicas y el poder de dicho 
Estado llegue hasta donde sus ciudadanos se sientan 
vinculados con él. 
De modo que, si se produce menoscabo o amenaza a 
un derecho o los ciudadanos requieren un mecanismo 
externo para zanjar un conflicto, debe producirse la 
intervención pertinente de alguna institución que admi-
nistre justicia, que active un procedimiento, que oriente 
y garantice las decisiones que sean necesarias. Si esa 
intervención no se produce satisfactoriamente, no habrá 
presencia soberana del Estado, aunque existan entidades 
estatales en un territorio. No basta con la presencia de 
la capacidad coactiva del Estado si esta no es el vehícu-
lo para garantizar la gestión pacífica de los conflictos y 
hacer eficaces los derechos establecidos en las leyes. El 
conjunto de instituciones de administración de justicia 
realiza la soberanía nacional si efectivamente garantiza la 
ciudadanía a los colombianos.
De esta manera, se requiere de un sistema de adminis-
tración de justicia que sirva crecientemente a los ciuda-
danos en la realización de sus derechos, para que avance 
la soberanía estatal en el territorio. La construcción y 
el fortalecimiento de las instituciones encargadas de 
gestionar conflictos de manera pertinente ante el sistema 
jurídico, en todo el espacio nacional, son tan importantes 
como el monopolio de la fuerza. La soberanía territorial 
no se limita a la presencia de la fuerza pública sino que 
exige la presencia activa y eficaz de las instituciones que 
administran justicia.
8 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
1.5. La oferta de administración de justicia
Cuando se habla de administración de justicia suele 
pensarse únicamente en los juzgados, los tribunales y los 
actores jurídicos que circundan al sistema judicial nacio-
nal. Sin embargo, la oferta de administración de justicia 
es mucho más amplia. En primer lugar, para la interven-
ción en los conflictos se puede hablar de cuatro tipos de 
instituciones de administración de justicia con las que 
podrían contar los ciudadanos para la materialización de 
sus derechos y la gestión de sus conflictos: i) la justicia 
judicial; ii) la justicia que ofrecen instancias vinculadas a 
órganos administrativos; iii) los mecanismos alternativos 
de gestión de conflictos y; iv) la justicia comunitaria. 
La justicia judicial, definida como tal por el ordenamien-
to jurídico nacional, se organiza mediante una estructura 
jerarquizada conocida como Rama Judicial del poder pú-
blico. Se articula mediante un conjunto de jurisdicciones 
(Constitucional, Contencioso administrativa, Ordinaria) y 
unas competencias específicas (material y territorial) que 
se caracterizan por el referente de la ley para resolver los 
conflictos que se presentan en sus estrados con la forma 
de litigios (Art. 270 C.P.C). En la Jurisdicción Ordinaria, en 
el nivel más básico, se encuentran los juzgados munici-
pales, civiles y penales; en un segundo peldaño los del 
circuito (que atienden a varios municipios) civiles, pena-
les, laborales, de familia y administrativos, sobre los cuales 
están los tribunales (generalmente por departamentos). 
Para su funcionamiento requieren de la actuación de par-
tes que se enfrentan entre sí, mediante abogados que las 
representan. La Fiscalía es un órgano estatal que, a través 
de sus abogados, representa al Estado en los procesos 
penales.
En segundo lugar, existen diferentes entidades admi-
nistrativas que son operadoras de justicia. Hay varias 
del nivel nacional como las superintendencias y la Procu-
raduría General de la Nación, entre otras. En lo relaciona-
do con la vida cotidiana de la mayoría de los ciudadanos, 
las entidades más importantes en la administración de 
justicia son las inspecciones de policía, las comisarías de 
familia y los alcaldes. Las inspecciones tienen como fun-
ción principal promover la convivencia pacífica, además 
de prevenir, conciliar y resolver los conflictos que surgen 
de las relaciones entre vecinos, junto con todos aquellos 
problemas que afectan la tranquilidad, seguridad, salud, 
movilidad y espacio público de los ciudadanos. Las comi-
sarías de familia se encargan de atender la conflictividad 
intrafamiliar mediante acciones preventivas, de restable-
cimiento y reparación de los derechos de los integrantes 
del ámbito doméstico, dentro de sus competencias espe-
cíficas, en asocio y en coordinación con los defensores de 
familia. En principio, debe existir inspección y comisaría 
en la totalidad de los municipios. El alcalde, siendo la 
primera autoridad local, tiene a su cargo el mantenimien-
to del orden público en procura de la convivencia y la 
solución de conflictos;
por tanto, le asiste la facultad de 
adoptar las medidas necesarias para su mantenimiento. 
Actúa como segunda instancia de los casos de los cuales 
conocen en primera instancia inspectores de policía o 
comisarios de familia. 
En tercer lugar, existen el arbitraje y la conciliación 
como mecanismos alternativos de gestión de conflictos 
establecidos legalmente1, mediante los cuales se pro-
ducen decisiones plenamente eficaces ante el sistema 
jurídico nacional. El arbitraje es un sistema mediante el 
cual operadores elegidos por las partes (generalmente 
de listas preexistentes) producen las decisiones que se 
1. En el ordenamiento jurídico estos mecanismos se encuentran reglamentados 
mediante las siguientes normas: Ley 446 de 1998, Decreto 1818 de 1998, Ley 23 de 
1991, reglamentada mediante el Decreto 800 de 1991 y Ley 1563 de 2012.
La administración de justicia • 9
imponen a las partes. La conciliación en derecho (hay 
también en equidad, que analizaremos enseguida) es un 
mecanismo mediante el cual un juez, algunos funciona-
rios públicos y centros de conciliación, actuando me-
diante abogados, facilitan acuerdos entre las partes. Hay 
centros de conciliación y arbitraje en la mayoría de las 
capitales de departamento y en algunas otras ciudades.
En cuarto lugar, existen figuras de justicia comunitaria. 
Entre comunidades tradicionales, como las afrocolom-
bianas, las raizales o las indígenas, las autoridades propias 
administran justicia según sus propias normas y proce-
dimientos surgidos de sus costumbres o sus decisiones 
internas. Hasta ahora, sólo se ha logrado el pleno reco-
nocimiento constitucional de la validez de la justicia indí-
gena2 ante el sistema jurídico nacional, pero son válidas 
las decisiones en amigable composición de los Consejos 
Comunitarios Afrocolombianos.
Adicionalmente, existen las figuras de conciliadores en 
equidad y jueces de paz3 que se constituyen legalmente 
por el Estado y producen decisiones que también gozan 
de total validez jurídica, pero que administran justicia 
según lo que la comunidad considera justo (en equidad). 
Generalmente utilizan la conciliación (en equidad) pero 
el juez de paz excepcionalmente decide (en equidad 
también).
Un estudio realizado por la organización colombiana 
Dejusticia indica que la administración de justicia en 
Colombia se da según las cuatro figuras mencionadas. 
Además, por medio de una encuesta en las principales 
ciudades estableció que, ante situaciones de conflicto, las 
personas: i) deciden no hacer nada, por considerar que 
sus asuntos pueden ser vistos como triviales ante el dere-
cho, por no contar con pruebas, o por carecer de tiempo 
o recursos; ii) intentan un arreglo directo; iii) buscan me-
canismos como la mediación, la amigable composición, 
la justicia de paz o la conciliación –aunque se identifican 
también otro tipo de intervenciones, tales como las reali-
zadas por bandas criminales o grupos armados ilegales–; 
y finalmente, iv) acuden a la jurisdicción ordinaria estatal 
o mecanismos “formales” de acceso a la justicia, cuyas 
barreras de acceso se tienen en cuenta en el estudio. 
Los autores consideran los tres primeros tipos de casos 
como mecanismos sociales de resolución de conflictos, 
que igualmente pueden encerrar necesidades jurídicas 
insatisfechas (Uprimny Y., La Rota, & Lalinde, Encuesta na-
cional de necesidades jurídicas y acceso a la justicia. Análisis 
general y comparativo para tres poblaciones, 2012). 
1.6. Diferentes modelos de administración de 
Justicia
De manera similar a lo visto en el anterior apartado, se 
suele concebir que solo se administra justicia por parte 
de operadores que deciden sin intervención de las par-
tes, aplicando lo que dicen los textos de las leyes. Pero es 
necesario considerar que existen otros modelos de admi-
nistración de justicia, tanto en los procedimientos como 
en los referentes que se tienen para tomar las decisiones. 
En cuanto a los procedimientos, el modelo en el que 
quien administra justicia decide sobre las partes es cada 
vez menos predominante. Buena parte de la gestión de 
los conflictos que realizan los inspectores, comisarios de 
2. La Jurisdicción Especial Indígena fue objeto de reconocimiento por parte del 
Estado colombiano mediante los artículos 7°, 70, 286, 287, 329 y en específico, por el 
artículo 246 de la Constitución Política, se consagra la Jurisdicción Especial Indígena, 
mediante la cual los pueblos indígenas ejercen funciones jurisdiccionales dentro de 
su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos. Este 
reconocimiento se encuentra igualmente en la denominada Ley Estatutaria de la 
Administración de Justicia o Ley 270 de 1996, reformada por la Ley 1285 de 2009.
3. Los Jueces de Paz fueron creados y reglamentados en el ordenamiento jurídico 
interno mediante la Ley 497 de 1999. Igualmente, el Decreto 413 de 2002 crea las 
comisiones intersectoriales de políticas, divulgación y capacitación comunitaria 
sobre la justicia de paz, mediante lo cual se buscó fortalecer la figura.
10 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
familia y aun los propios jueces, se orienta a que sean las 
propias partes quienes decidan. La labor de jueces de paz 
y conciliadores en equidad o en derecho, así como la de 
los amigables componedores, se sustenta en el acuerdo 
de las partes. Las autoridades indígenas, si bien tienen 
facultad para decidir los casos, en la mayoría de ellos 
parten del consenso de los implicados. De una manera 
creciente se reconoce que para administrar justicia en la 
mayor parte de los asuntos debe considerarse el modelo 
consensual porque puede producir más satisfacción, 
puede actuarse con mayor prontitud y genera menores 
dificultades para hacer cumplir lo que se acuerde.
En cuanto a los referentes que se pueden tener para ad-
ministrar justicia, es necesario señalar que no siempre es 
suficiente con la aplicación de las reglas del derecho. En 
muchos casos, para la efectiva gestión de un conflicto o 
garantizar el goce de un derecho, se exige el compromi-
so de los actores y las instituciones en el futuro. Por ejem-
plo, en los casos de la pequeña delincuencia juvenil, se 
viene estableciendo que no basta con castigar al infractor 
sino que tiene mayor sentido transformar las condiciones 
particulares y comunitarias que propician el irrespeto por 
el derecho ajeno. Lo mismo, se hace necesario desarrollar 
maneras creativas de tramitar los conflictos laborales, de 
tal forma que se mejoren las condiciones, de la prestación 
de servicios, y las relaciones de trabajo entre personas de 
la misma clase social, que trabajan en escenarios donde 
tanto patrono como trabajador perciben bajas utilidades. 
En estos y en otros casos, más que la aplicación de la 
consecuencia jurídica prevista en las leyes, las personas 
esperan que el conflicto se transforme positivamente. De 
modo que la respuesta institucional adecuada no puede 
quedarse en lo formal. 
En esta dirección, se han dado importantes avances 
que se pueden ejemplificar en las decisiones de la Corte 
Constitucional en cuanto a la protección de las comu-
nidades étnicas o las víctimas del conflicto armado4, 
pero también en el diseño institucional que tienen las 
comisarías de familia, dado que incluyen a profesiona-
les como trabajadores sociales, psicólogos, médicos o 
antropólogos5 que se asocien hacia soluciones integrales 
de los conflictos. Poco a poco también el sistema de 
responsabilidad penal adolescente viene estructurándose 
con un enfoque similar. Las figuras de justicia en equidad 
cuentan con una amplia flexibilidad en su diseño institu-
cional, lo que les permite desarrollar respuestas integrales 
y satisfactorias a las necesidades de justicia, como se vie-
ne logrando en muchos casos. La justicia indígena, dada 
la proximidad entre los operadores de justicia y las partes, 
por regla general se orienta de manera similar, porque 
asume que cada caso está necesariamente asociado con
el cuidado de la comunidad.
Si bien se suele ver de manera muy limitada, la oferta 
institucional es mucho más rica de lo que suele creerse, 
y se cuenta ya con una variedad de órganos y de mode-
los de administración de justicia que posibilitan que la 
respuesta que dan las instituciones a las necesidades de 
la comunidad llegue a ser pertinente y suficiente. Pero 
ello exige que no se desconozcan sino que se fortalezcan 
y enriquezcan las diferentes opciones.
4. Ejemplo de ello es el Auto 04 de 2009 de la Corte Constitucional, mediante el 
cual se ordenó al Director de Acción Social y al Ministro del Interior y de Justicia, –con 
la participación de la Directora del ICBF, la Ministra de Educación, el Ministro de la 
Protección Social, el Ministro de Defensa y el Director del Programa de Acción Integral 
contra las Minas Antipersonal- que, en el término máximo de seis (6) meses a partir de 
la notificación del presente auto, formulen e inicien la implementación de planes de 
salvaguarda étnica ante el conflicto armado y el desplazamiento forzado para cada uno 
de los pueblos identificados en la presente providencia.
5. Mediante el Decreto 4840 de 2007 se crean, organizan y se reglamenta la com-
posición de las Comisarías de Familia, en la ciudad de Bogotá; asimismo, mediante 
el Decreto 203 de 1997 se establece la conformación de equipos interdisciplinarios 
para el funcionamiento de estas entidades.
La administración de justicia • 11
2.1. ¿Qué es el acceso a la administración de 
Justicia?
Es claro que la presencia de operadores de justicia no 
garantiza el acceso la justicia. Lo primero es condición 
necesaria pero no suficiente para que la institucionalidad 
gestione de manera efectiva y adecuada las necesidades 
de justicia de quienes lo requieren. Así, en todas 
las sociedades modernas, una parte más o menos 
considerable de las personas que están en conflicto o 
tienen afectados sus derechos carecen de posibilidades 
reales para valerse de los aportes de los operadores de 
justicia. Hay problemas estructurales frente a los cuales es 
necesario actuar, a fin de allanar el camino para que las 
personas puedan accionar la administración de justicia, 
y ella se convierta en una herramienta efectiva para 
garantizar sus derechos. 
Siendo así, una cosa son las políticas de acceso a la 
justicia y otra muy diferente las que se proponen ampliar 
o mejorar la oferta de justicia. El incremento de la planta 
física o de personal, la capacitación de los operadores, el 
aumento de recursos físicos o tecnológicos, mejoran la 
oferta, pero no necesariamente favorecen el acceso, en 
tanto no se traduzcan en facilitar el alcance de la inter-
vención institucional al servicio de quienes la requieren. 
Acceder a la justicia significa disponer de los medios que 
permitan que una autoridad relevante ante el sistema 
jurídico intervenga efectiva e imparcialmente en el 
conflicto que alguien tiene. No puede catalogarse ple-
namente como acceso a la justicia la simple información 
sobre los derechos y sus mecanismos, el mejoramiento 
de las condiciones para poner un caso en manos de la 
autoridad, ni una asistencia jurídica puramente formal, sin 
la posibilidad material de aportar pruebas y de sustentar 
las propias versiones. Todos esos elementos contribuyen 
pero sólo constituirán acceso a la justicia si concurren 
en las condiciones que conduzcan a la efectiva igualdad 
entre las partes.
Acceder a la justicia debe significar para el poten-
cial usuario una mejora en su calidad de vida. Ello, en 
principio, se traduce en la garantía institucional de los 
derechos, pero muchas veces no será satisfactorio si 
se produce con menoscabo de otros intereses que las 
personas tengan y que pueden ser muy importantes para 
ellas. Al respecto suele mencionarse, por ejemplo, que la 
intervención judicial en los casos de delito sexual, puede 
lesionar intereses valiosos como la integridad psicológica 
de la víctima. De modo que si se produce ese daño no 
puede sostenerse que se hizo justicia a favor de quién 
ha sido sujeto pasivo de ese delito, cuando la interven-
ción judicial la revictimizó. Así, acceder a una adecuada 
administración de justicia, en muchos casos exige una 
respuesta institucional que reconozca, visibilice e impac-
te los diferentes intereses que tengan las partes y que 
van más allá de la definición legal que se da en una u otra 
institución. Un tratamiento parcial o descontextualizado 
del conflicto puede arrojar un daño adicional para las 
personas, en lugar del beneficio que buscan en la acción 
institucional.
2.2. Problemas para el acceso a la justicia
El acceso a la justicia en Colombia se afecta por lo que se 
conoce como la crisis judicial. Esta crisis tiene que ver, en 
2. Acceso a la justicia
Acceso a la justicia • 13
primer lugar, con la congestión en las entidades pres-
tatarias de los servicios, especialmente los despachos 
de los operadores, lo que causa demoras y el que muchas 
veces no se llegue a una decisión de fondo6. En segundo 
lugar, la crisis se relaciona con las carencias de legitimi-
dad de las instituciones, porque la ciudadanía no cree 
que el aparato de justicia sirva para tramitar sus conflictos 
o amparar sus derechos. También por la insuficiencia de 
herramientas procesales y recursos con los que actúa 
el Estado para responderles a las personas y evitar la 
impunidad. En ese contexto, ha de decirse que la mayoría 
de los colombianos padecemos problemas de acceso a la 
justicia. Pero eso no es todo: problemas geográficos, eco-
nómicos y culturales se acumulan para imposibilitar que 
los ciudadanos ejerzan su derecho a ser amparados por 
las instituciones de administración de justicia; veamos. 
•	 Los problemas geográficos se asocian con el tiempo 
que requiere un potencial usuario para llegar hasta los 
operadores pertinentes e iniciar y controlar el trámite 
de su caso. Este tipo de problema es más ostensible en 
las zonas rurales, pero también afecta zonas urbanas 
porque exige a la persona alejarse por tiempo excesivo 
de sus ocupaciones. 
• Los problemas económicos se asocian con los costos 
que han de asumirse para lograr ser representados en 
el proceso (un abogado), el acopio de pruebas y los 
desplazamientos. Es claro que esos costos se incremen-
tan proporcionalmente para las personas de más bajos 
recursos, además de unos enormes costos que se gene-
ra a las partes a través de actuaciones de los operadores 
como los embargos, los lanzamientos, una detención 
física, etc. 
•	Hay problemas también culturales para acceder a la 
justicia, que tienen que ver con la imposibilidad que 
puede tener la mayoría, en primer lugar, para conocer 
y entender las leyes y las instancias, de manejar su 
lenguaje; y en segundo lugar, con la aceptación de sus 
metodologías y su sistema de decisiones. 
•	 Y hay problemas de carácter social, que se relacionan 
con las limitaciones en capital social y cultural que tiene 
la parte débil en muchos conflictos y pueden desmo-
tivarla a iniciar un proceso en el que razonablemente 
puede llevar las de perder.
Finalmente es importante reconocer barreras adicio-
nales: como las que tienen los grupos étnicos para usar 
el idioma español y la mayoría para desenvolverse en 
la jerga jurídica; o los que afectan a sectores sociales 
discriminados por raza, lengua, sexo, género o condición 
económica, cuando se les trata como a seres inferiores 
por parte de operadores y autoridades de justicia; tam-
bién la carencia de la herramienta elemental para ejercer 
la ciudadanía, que es la documentación, en muchos 
grupos poblacionales; del mismo modo, la inseguridad 
para víctimas, testigos, autoridades, imputados y familias 
de procesados y condenados, que les obliga a apartarse 
de las actuaciones institucionales; también, el desfase 
entre las garantías que ofrece el sistema jurídico y 
los recursos con los que se cuenta, como ocurre con 
garantías tan simples como el derecho a tener un abo-
gado donde no hay, o la exigencia
de actuar ante ciertos 
operadores o auxiliares de los que no se dispone por 
número o distancia.
6. El Informe Nacional de Competitividad del año 2012 indicaba que el índice de 
evacuación total de procesos en la Rama Judicial fue de tan solo el 49 %. Este índice 
contempla el número de procesos que ingresan por año, el número de procesos 
evacuados por año y el número de procesos represados evacuados. De continuar 
esa tendencia, se estimaba que la Rama tardaría diez años en evacuar los procesos 
represados (Consejo Privado de Competitividad Colombia, 2013).
14 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
2.3. Principales metodologías de acceso la 
justicia
Es posible reconocer la existencia de diversas metodolo-
gías de acceso a la justicia, en relación con la diversidad 
de problemas que se ha considerado. 
• Para el acceso geográfico, se propone la desconcen-
tración de las oficinas y la presencia de operadores en 
lugares apartados, así como modificación en los hora-
rios. 
•	 Para morigerar los problemas económicos, principal-
mente se ofrece asistencia jurídica gratuita a través de 
consultorios jurídicos, defensores públicos y acompaña-
miento procesal de abogados gratuitos, aunque gene-
ralmente los recursos en estos casos son muy limitados 
y los juristas deben prestar un servicio en condiciones 
de desigualdad con sus contrapartes remuneradas.
•	 Para enfrentar los problemas de tipo cultural se de-
sarrollan programas de educación legal a las personas 
que pueden convertirse en usuarias de las instituciones 
de administración de justicia, para que conozcan sus 
derechos y los procedimientos. 
•	 En cuanto a los problemas asociados con el desequi-
librio social y la discriminación, se desarrollan progra-
mas de formación e incidencia en los operadores. Pero 
en este campo, lo que ha mostrado ser más exitoso es 
lo relacionado con el empoderamiento de las personas 
a través de procesos organizativos y la formación. 
También puede llamarse rutas de acceso a la justicia a 
aquellas que modifican los procedimientos válidos 
ante el sistema jurídico, posibilitando que los conflic-
tos sean tramitados por operadores cercanos física 
y culturalmente a la comunidad, que propician que 
las personas actúen directamente ante las instancias 
de gestión de conflictos; que operan con referentes 
comunes y sin tecnicismos, y que reducen los costos 
de gestión a niveles comparativamente irrisorios. Gracias 
a esas reformas, diferentes figuras de justicia comunitaria 
han logrado empoderarse ante el Estado como figuras 
que ofrecen un acceso integral. Diversos mecanismos 
alternativos de gestión de conflictos son herramientas de 
acceso en varios de estos sentidos también.
Cada una de estas metodologías ha contribuido de algún 
modo a la manera como se presenta la atención de los 
conflictos y se ampara los derechos en la actualidad. 
Y, como se ha mostrado, predomina la necesidad de 
recomponer la manera como la institucionalidad atiende 
las necesidades de justicia. Para ello será conveniente 
aprovechar lo aprendido y lo logrado en décadas, remo-
zar algunas de las estrategias e introducir otras nuevas. 
Los espacios que se vayan abriendo en los respectivos 
Sistemas Locales de Justicia se irán apropiando y con 
ellos se irán desarrollando las metodologías que conduz-
can al acceso a la justicia.
2.4. El conflicto armado y el acceso a la justicia
Por norma general, el conflicto armado impacta de 
manera directa en el acceso a la justicia porque la disputa 
territorial se zanja en la medida en la que se logra definir 
quién pone las reglas. Sin embargo, debe decirse que el 
efecto varía según la manera como se posicionan los ac-
tores del conflicto. Las zonas más inseguras y en las que 
se producen mayores ataques a la vida y otros derechos 
humanos son aquellas en las que se encuentran en com-
petencia actores rivales. Por el celo territorial, las interven-
ciones de los grupos armados en las controversias allí se 
asocian directamente con el control armado del espacio. 
Acceso a la justicia • 15
Allí los problemas familiares, laborales o civiles tienden a 
escalar por la falta de claridad en las reglas y en las líneas 
de autoridad necesarias en todo proceso de convivencia. 
Con bajos niveles de consenso, sumados a la prepotencia 
de las armas y el aparato de violencia, cualquier conflic-
to, por simple que sea, puede entrar en la dialéctica de 
amigo-enemigo.
Es diferente cuando alguien se establece como actor 
único en el territorio, porque su interés de imponer su 
orden le lleva a intervenir en muchos conflictos, estable-
ciendo reglas y conductos más o menos previsibles entre 
sus mandos. Allí el grupo dominante se impone por su 
capacidad destructiva y logra que sus reglas imperen me-
diante la disuasión. En esos escenarios la gente convive 
en medio del miedo, pero sintiendo un beneficio por el 
orden que les entrega el respectivo comandante. 
En las zonas donde el control del actor armado se ha 
hecho inveterado (antiguo y arraigado), el control 
territorial suele reducir de manera importante el uso 
de la fuerza y son actores y organizaciones sociales las 
que en muchos casos asumen la gestión de la mayoría 
de las disputas bajo tutela del grupo dominante. Allí 
muchas de las reglas operan como costumbres y los 
liderazgos sociales rara vez se sienten hostigados por 
los actores armados. Los procedimientos y las instancias 
suelen ser muy efectivos en la gestión de los conflictos 
y han llegado a gozar de mucha aceptación. Cuando se 
produce la recuperación territorial de estas zonas por 
parte del Estado, para que vayan obteniendo aceptación, 
las instituciones de justicia requieren ser percibidas 
como un sistema mejor que el que ha imperado en estas 
zonas, porque en un principio tienden a ser vistas con 
desconfianza.
Como puede verse, la presencia territorial del actor arma-
do generalmente no es solo militar sino que se orienta 
a regular los comportamientos sociales y, de una u otra 
manera, a intervenir en la conflictividad. El acceso a la jus-
ticia en las zonas que vayan dejando atrás el conflicto ar-
mado plantea unos retos muy grandes. En Centroamérica 
y en otros lugares del mundo, lo mismo que en Urabá y 
otras regiones de Colombia, en intentos de pacificación 
no ha habido éxito en el acceso a la justicia y las cotas de 
violencia se han disparado exponencialmente.
16 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
3.1. Antecedentes nacionales
Durante dos décadas se ha evidenciado la necesidad de 
construir coherencia de las instituciones de justicia ante 
la comunidad local. Diversos esfuerzos se han puesto 
en marcha para articular la actividad de los diversos 
operadores de justicia. Mediante varias iniciativas, jueces 
ordinarios, fiscales y defensores, en el ámbito nacional, 
han sido convocados a vincular sus esfuerzos por una 
justicia legítima y eficaz frente a la comunidad, con auto-
ridades locales como comisarías de familia, inspecciones 
de policía, corregidores y operadores comunitarios como 
jueces de paz, conciliadores en equidad, autoridades indí-
genas o afrodescendientes. Veamos algunos intentos de 
organización (tabla 1).
3.2. ¿Qué es el Sistema Local de Justicia?
Un Sistema Local de Justicia (SLJ) es una estrategia de 
organización, coordinación, articulación y cooperación 
entre los diversos operadores de justicia existentes en el 
nivel municipal y de estos con la dirigencia social, que 
tiene como objetivo principal brindar a los ciudadanos un 
real y material acceso a la administración de justicia, de 
tal forma que se impacte positiva y transformadoramente 
la conflictividad social local. 
En términos prácticos, lo que se busca es que los ciuda-
danos que requieran tramitar un conflicto o reivindicar 
un derecho encuentren una alternativa viable y satisfac-
toria para superar las situaciones negativas, mediante 
la institucionalidad existente en su localidad. Se busca 
evitar la frustración del usuario
por la falta de respuestas 
a sus necesidades reales y el escalamiento de los conflic-
tos que se deriva del sentimiento que cada uno puede 
incubar de solo contar con las propias fuerzas. Ello puede 
lograrse en la medida en que todos los operadores de 
justicia que actúan en la localidad se alíen entre sí y con 
la institucionalidad estatal y social, en un sistema articula-
do de gestión de las controversias. La actuación institu-
cional podrá dar respuestas más satisfactorias en tanto 
la acción sea más integral, al poder reunir la diversidad 
de aportes y enfoques. La labor de los operadores puede 
mejorar en tanto sus capacidades se expandan mediante 
la cooperación; los recursos podrán compartirse e inter-
cambiarse, y los actores se apalancarán mutuamente en 
sus alcances.
Si bien considera formas organizativas, el sistema no se 
define como una organización porque no se reduce a 
una forma rígida de relacionamiento, sino como la articu-
lación flexible y versátil de los actores, de mecanismos de 
cooperación y de políticas cuyo objeto se asocie con la 
prevención o la gestión de la conflictividad. Los acto-
res se articulan para arrojar resultados que no pueden 
producir aisladamente o mejorar lo que le están ofrecien-
do a la comunidad. Se establecen rutas de actuación y 
protocolos que posibiliten que la intervención plural de 
los actores enriquezca la gestión y permitan la buscada 
solución integral de los conflictos. Las políticas se tejen 
para mejorar su impacto, compartir acciones y recursos.
Aun cuando contempla la existencia de una mesa local 
de coordinación, mal se haría en reducir el sistema a ese 
instrumento de comunicación y reflexión articulada. El 
SLJ no es un comité más entre las decenas que suelen 
3. El Sistema Local de Justicia
El Sistema Local de Justicia • 17
Año Programa/entidad Acción Finalidad
1994 Casas de Justicia Diseño e implementación Llevar la labor articulada de toda la oferta de justicia a zonas 
marginadas de las grandes ciudades.
2002 Centros de Convivencia Diseño e implementación Llevar la labor articulada de toda la oferta de justicia a zonas 
marginadas en municipios pequeños y medianos.
2002-2006 Sistema Nacional/Local 
de Justicia
Diseño e inclusión en el plan 
de desarrollo
Mejorar el acceso a la administración de justicia en los casos de 
conflictos menores entre ciudadanos; promover mecanismos 
de solución de conflictos, articulándolos con los mecanismos 
extrajudiciales y fomentando e implementando, dentro de sus 
competencias, las jurisdicciones de Paz e Indígena7.
2006-2010 Sistemas Locales de 
Justicia
Propuesta de la dimensión 
local del Sistema en el Plan 
Nacional de Desarrollo
Orientar el SLJ hacia la garantía de cobertura de los servicios 
de justicia, integrando los niveles nacional y territorial.
2011 Unidad Administrativa 
de Consolidación 
Territorial con el 
Ministerio de Justicia y 
del Derecho –MJD–
Diseño e implementación Activar los Sistemas Locales de Justicia en zonas de 
consolidación territorial, como La Macarena, en el 
departamento del Meta.
2012 Ministerio de Justicia y 
del Derecho
Sistema Local de 
Coordinación de Justicia
Garantizar, en las zonas de consolidación territorial, la presencia 
de los operadores de justicia en el territorio municipal.
2013-2015 Alcaldía Mayor de 
Bogotá
Diseño, capacitación e 
implementación
Formar operadores y líderes sociales de mesas en nueve 
localidades del Distrito.
2014 Departamento Nacional 
de Planeación y 
Corporación Excelencia 
en la Justicia
Consultoría Construir el enfoque territorial que se incluirá en el próximo 
Plan Nacional de Desarrollo.
2014-2015 Proyecto de Acceso a la 
Justicia, AJA, USAID
Diseño y capacitación 
en sistemas locales y 
acompañamiento a mesas 
locales
Dotar de un diseño general, y ofrecer capacitación a 
operadores de La Macarena (Meta) en sistemas locales.
Brindar acompañamiento a las mesas en cuatro regiones de 
consolidación.
Tabla 1. Antecedentes de organización de sistemas de justicia en Colombia
7. Esta iniciativa proponía la coordinación local como estrategia para garantizar el acceso a la justicia, en donde los asuntos generadores de conflictividad requerían una aten-
ción diferenciada de la autoridad; existiendo asuntos que exigen la puesta en marcha del aparato punitivo del Estado, también se requiere de otros mecanismos que movilicen 
la participación ciudadana, la reconstrucción de los vínculos sociales y el consenso.
18 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
fundarse en cada municipio. Aún sin la mesa o comité, el 
sistema existiría, si se cuenta con rutas de cooperación 
entre los actores llamados a proporcionar acceso a la 
justicia. La mesa no debe convertirse en un objetivo, sino 
que, de existir, debe ser un recurso liviano destinado a 
facilitar todas las dinámicas de coordinación que son ne-
cesarias para que el SLJ proporcione mejores respuestas a 
las necesidades de justicia. 
El esfuerzo de coordinación y la capacidad de acción 
deben priorizarse sobre todo para la atención de los 
asuntos que son competencia de las entidades que 
se integran en el sistema, no para generar un esfuerzo 
paralelo y adicional. No tiene sentido consumir energías 
en construir y sostener una instancia si esas energías se 
pueden usar para mejorar la atención. El sistema existe 
sencillamente en tanto las entidades se articulan para 
mejorar su capacidad de dar respuestas a la comunidad. 
Lo deseable, entonces, es que cada entidad lidere el 
sistema en los temas que le interesan, que promueva las 
articulaciones que sean necesarias, que gracias a ello se 
beneficie del aporte que pueden hacerle otras entidades 
a los asuntos que son de su interés, y que convoque y 
participe en la construcción de las rutas y los protocolos 
que le interesan, para beneficio de la ciudadanía a la que 
le corresponde atender. 
El sistema se llama local porque busca transformar las 
prácticas centralistas que caracterizan la administración 
de justicia. Con el SLJ, la construcción de las políticas 
públicas tiene lugar también en los espacios próximos, 
de la mano con todos los actores que van a incidir en la 
conflictividad, de cara a la comunidad a la que se dirige 
y en inmediación con el escenario social en el que van 
a ser aplicadas. El sistema articula horizontalmente a los 
actores que actúan en el municipio, porque identifica 
los problemas y busca respuestas desde el espacio local, 
frente a lo cual, convoca a las entidades a hacer confluir 
sus dinámicas institucionales para responder de manera 
conjunta a la comunidad, en acciones y en información. 
Todas las entidades, nacionales y territoriales, han de 
hacer sus ejercicios localizados de análisis y planeación 
y contemplando los ejercicios simétricos que hacen las 
entidades colegas. Los espacios de articulación servi-
rán para combinar esfuerzos y objetivos, identificar y 
visibilizar recursos, evitar duplicar ejercicios, y movilizar 
políticas nacionales a las necesidades y posibilidades que 
hay en el municipio. La responsabilidad del secretario 
de gobierno es la de facilitar las interacciones y propiciar 
la coherencia entre las diferentes dinámicas, además de 
mantener informada a la comunidad de lo que hace el 
SLJ, en todos sus niveles y centros de coordinación. 
3.3. ¿Cómo se logra un Sistema Local de 
Justicia?
Paso a paso, aunque retoma materiales existentes, el SLJ 
se construye con una nueva arquitectura, con nuevos 
sentidos y nuevos elementos en cuanto a las tres pala-
bras que lo definen: (i) la administración de justicia; (ii) la 
escala local y; (iii) el enfoque de sistema.
1. El Sistema Local de Justicia es una política para la 
administración de justicia
En cuanto a la administración de justicia, la visión y el 
establecimiento del SLJ trasciende a los operadores que 
dirimen conflictos a través de las leyes. Incluye otras lógi-
cas y prácticas en el trámite de controversias que se han 
abierto paso tanto en entidades del propio
Estado como 
en entidades privadas y comunitarias. Pero también reco-
noce la necesidad de reconducir y fortalecer el papel de 
las instancias y los actores sociales en la generación y el 
manejo de las contradicciones sociales. Además, identi-
fica y articula las dinámicas de producción identitaria y 
El Sistema Local de Justicia • 19
cultural, como rieles de la conflictividad que no pueden 
desconocerse, en políticas factibles y sostenibles de las 
políticas y las acciones de justicia.
2. Se establece en el nivel local
En cuanto a la escala local, se promueve el desarrollo de 
sinergias que reúnan las instancias y las prácticas llama-
das a atender la conflictividad en el entorno municipal, 
de cara a las personas y a los grupos humanos afecta-
dos directamente por los conflictos. Actores vinculados 
orgánicamente al nivel nacional del Estado (como jueces, 
fiscales, miembros de la defensoría y la policía) interac-
túan de manera virtuosa al lado de actores que hacen 
parte del nivel local estatal (como personero, inspectores 
de policía o corregidores y comisarios de familia), o de 
niveles veredales o barriales de gestión de lo público 
(no necesariamente estatal) como los conciliadores, las 
juntas de acción comunal, los cabildos o los consejos 
comunitarios. En el municipio se produce la confluencia 
y se definen el sentido de la cooperación y las acciones 
mediante las cuales los unos y los otros concurren en la 
atención a la comunidad.
3. Es un sistema
En cuanto al enfoque sistémico, la estrategia reconoce 
los conflictos en su complejidad interna y relacional. 
Entiende que darles respuesta adecuada y satisfactoria 
a las necesidades de justicia de las personas y de 
los grupos sociales exige pensar y actuar sobre la 
conflictividad local, no solo sobre los casos jurídicos 
que llegan a una oficina, sino sobre dimensiones que 
convocan a otros funcionarios del Estado y actores de 
la sociedad. La actuación como sistema por parte de los 
actores de justicia debe tener un impacto ordenador 
de la realidad o al menos debe contrarrestar la fuerza 
entrópica de su propia acción desarticulada8. El 
abordaje de la conflictividad debe partir de reconocer 
que las sinergias entre la diversidad de actores del SLJ 
suman más que lo que pueden hacer todos desde sus 
competencias, sus recursos y sus reglas. 
3.3. ¿Quiénes lo integran?
El acceso a la justicia se produce cuando una persona 
obtiene una respuesta institucional adecuada ante una 
situación de conflicto o de vulneración de alguno de 
sus derechos. No puede pretenderse que esa respuesta 
sea siempre emitida por un órgano judicial. Aun en 
las sociedades donde esas entidades tienen mayores 
alcances no llegan a atender la décima parte de la 
conflictividad. Allí, sobre una gran homogeneidad 
cultural y unos valores de respeto a los derechos ajenos, 
una altísima parte de las situaciones de tensión se 
disuelven gracias a que cuentan con normas sociales 
eficaces y claras. Allí los asuntos, cuando llegan a ser 
tomados como conflictos, en la mayor parte de los 
casos se tramitan a través de mecanismos sociales que 
se concretan mediante alguna forma de negociación 
directa entre los implicados (Santos & García V, 2001, pp. 
127-130). 
Ello se hace posible, sobre todo, donde existe un tejido 
social consistente y, consecuentemente, la confianza mu-
tua es la regla. Usualmente los asuntos que se someten a 
la administración de justicia se gestionan a través de ope-
radores que le dan un trámite consensual fundado en el 
acuerdo de las partes. La conflictividad naturalmente se 
20 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
8. Ello supera la vieja idea de que el orden se produce con la rigidez de las estruc-
turas centralizadas. Al contrario, se entiende que la articulación descentralizada de 
los actores en el nivel local puede ser más eficaz para contrarrestar la entropía. Grün 
(2001: 58 y ss.) propone que la dinámica de redes sociales (derecho policéntrico) 
muestra más capacidad reguladora que las rigideces judiciales. Por ejemplo, Heri-
naldi Gómez (en Tobar, et al, 2004: 52), muestra la enorme fuerza integradora que 
tienen el perdón y la fiesta en comunidades indígenas del suroccidente.
Gráfico 1. Dinámicas que afectan la gestión de conflictos8
8. Esta grafica es puramente ilustrativa. Extrapolamos y reinterpretamos al enfoque 
de este documento la información disponible para las grandes ciudades de Colom-
bia. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas, en promedio, la 
mayoría de los entrevistados que buscó solución se sometió a lo que logró acordar 
directamente con su contraparte. Entre quienes acudieron a un tercero, solo el 
2,8 % de los casos llegó ante un juez y el 14 % acudió a autoridades administrativas 
(Uprimny Y, La Rota, & Lalinde, 2012). Un gran porcentaje (56 %), se encuentra al 
menos en dos situaciones: la gran mayoría de ese porcentaje decide no hacer nada 
(80 %), en tanto que el resto de ese porcentaje acude a otro tipo de instancias que 
provienen de las normas sociales que disuelven conflictos.
procesa a través de mecanismos sociales o instituciones 
judiciales. De modo que el recurso a la actuación judicial 
es extremo y solo se pone en marcha cuando se descarta 
la actuación de otras instituciones, generalmente eficien-
tes y eficaces (gráfico 1).
En Colombia, la conflictividad cuenta con pocos dispositi-
vos culturales y sociales para su trámite. Por falta de tejido 
social y por factores culturales, muchos de los asuntos 
se convierten en conflictos y la gran mayoría de ellos se 
quedan sin respuesta. Más de seis millones de colombia-
nos se consideran víctimas de delito en un año, pero solo 
llega a darse conocimiento a la autoridad de la décima 
parte de tales casos y solo un 2 % llega a una sanción 
efectiva (Uprinmy, 2006, p. 332). 
Otra parte se gestiona directamente entre las partes, 
pero dadas las enormes diferencias sociales, es altamente 
probable que en la mayoría de tales casos las decisiones 
sean impuestas por partes muy poderosas a sus contra-
partes. Los mecanismos consensuales, aunque válidos le-
galmente, no se han puesto al alcance de todos y donde 
los hay no se aprovechan suficientemente. De modo que 
la gestión de los conflictos, si se hace, se reduce al dilema 
entre someterse a una negociación desequilibrada o 
acudir a un aparato judicial con altos costos y riesgos. 
Con lo cual, las políticas de acceso a la justicia en el país 
han tendido a limitarse a mejorar las posibilidades de los 
pocos que optan por la vía judicial. 
El Sistema Local de Justicia • 21
Dejando de lado que resultaría imposible que el acceso a 
la justicia sea que todos ventilemos judicialmente nues-
tro caso, una política de acceso a la justicia debe también 
fortalecer la labor de otros operadores de justicia (mu-
chos de ellos no generan costos para el Estado y están 
al alcance de la comunidad); desarrollar las organizacio-
nes y el tejido social en los cuales prospere la confianza 
mutua y la orientación social de los comportamientos; 
y comprometerse en la construcción de cultura ciuda-
dana de gestión pacífica de conflictos y de respeto a los 
derechos del otro. De este modo, las políticas de acceso 
a la justicia, además de lo relacionado con el acceso a las 
instancias judiciales y otros órganos de decisión estatal, 
deben promover y fortalecer los mecanismos consensua-
les, articular y empoderar las redes y las organizaciones 
sociales en la transformación de los conflictos, así como 
Diagrama 1. Actores que integran el Sistema
desarrollar mecanismos de pedagogía social. Por tanto, 
los SLJ, en lo posible, deben constituirse con cuatro tipos 
de actores (diagrama 1).
 
El Sistema Local de Justicia se constituye en la con-
fluencia de tantos actores y dinámicas institucionales y 
sociales que actúan articuladamente para responder a 
las necesidades de acceso a la justicia en un municipio. 
Muchos de ellos son entidades de carácter nacional y 
otros
lo son de carácter municipal. Concurren entidades 
del Estado como de la sociedad civil, que se relacionan 
con la convivencia, la seguridad y los derechos humanos, 
en general o algún sector específico.
Obviamente, al SLJ deben concurrir quienes tengan 
alguna función en la administración de justicia (primeros 
22 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
dos tipos de actores en la parte superior del diagra-
ma). Deben estar los operadores de justicia, sean los 
consensuales o los que deciden sobre las partes. Jueces, 
inspectores de policía, comisarios de familia, conciliado-
res, corregidores, autoridades indígenas o afrocolombia-
nas. También, los actores institucionales cuya función 
está integrada en la administración de justicia, como 
fiscales, defensores públicos, defensores de menores, 
Medicina Legal, personeros, Policía, Ejército, Procuraduría, 
ICBF y hospitales, entre otros. En tercer lugar, entidades 
públicas con responsabilidades en asuntos relaciona-
dos con la administración de justicia en sus diferentes 
necesidades como la Policía Nacional y la administración 
municipal. Y en cuarto lugar, actores sociales fundamen-
tales en la actuación pública de asuntos muy importan-
tes de la administración de justicia como instituciones 
educativas, organizaciones de jóvenes o de mujeres, 
comunidades de fe, juntas de acción comunal, sindicatos 
y medios de comunicación.
Pero al sistema local de justicia no solo deben concurrir 
los operadores de justicia y su entorno institucional: mu-
chos de los conflictos que deben gestionarse requieren 
del concurso de actores que se desempeñan tanto en 
procesos organizativos como culturales. Entre los proce-
sos organizativos se destacan especialmente las juntas 
de acción comunal y los grupos religiosos, por ser los que 
más reúnen integrantes, pero también cuentan institu-
ciones encargadas de políticas sociales sectoriales (como 
atención a víctimas, a mujeres o a población juvenil) y de 
promoción comunitaria. Entidades como las secretarías 
de gobierno, de educación y de integración social, la 
Umata o el ICBF, tienen un papel fundamental en la aten-
ción de controversias y en la orientación del sistema. 
En cuanto a los actores de la cultura, tienen un papel 
primordial tanto las instituciones educativas como los 
medios de comunicación y las comunidades de fe, que 
hacen una construcción diaria y altamente incidente 
de los proyectos de vida y la estructura axiológica de la 
ciudadanía. Pero hay muchas otras entidades que juegan 
un papel como las entidades y organizaciones culturales, 
artísticas, ambientalistas y deportivas.
3.4. ¿Cómo se organiza?
Dado que los distintos operadores responden a prácticas 
institucionales y comunitarias diversas, se entiende que 
no es posible conformar un SLJ bajo una única lógica 
organizativa. Son las necesidades de atención de la 
conflictividad y las rutas de atención que se definan, la 
base sobre la que, de manera flexible y sin un formato 
totalizante, los actores directamente comprometidos 
determinarán la manera como se organizan. Entonces la 
forma básica de organización será la que establecerá las 
rutas de atención y de intervención en la conflictividad 
con los actores y los operadores implicados. Así, dado 
que los operadores tenderán a participar en diferentes 
rutas, naturalmente se irán estableciendo conexiones y se 
irá robusteciendo todo el sistema.
Como podrá verse en el volumen 2 de esta colección, se 
cuenta adicionalmente con dos herramientas organiza-
tivas: la Mesa Local de Coordinación y la Secretaría Técnica. 
La primera es básicamente un espacio de información y 
deliberación entre todos los integrantes del sistema, que 
se reúne un par de veces al año para revisar los avances 
y plantear rumbos en el futuro inmediato10. La Secretaría 
10. En varios municipios de la zona de La Macarena, en el departamento del Meta, 
los esfuerzos de construcción del SLJ, en el primer cuatrienio de esta década, se 
concentraron en el establecimiento y desarrollo de las respectivas Mesas Locales de 
Coordinación de Justicia. En 2014 se promovió la flexibilización de los mecanismos 
de articulación entre los operadores.
El Sistema Local de Justicia • 23
Técnica, por su parte, es la correa de transmisión entre 
todos los actores del sistema.
A lo largo de esta obra se podrá ver cómo en Bogotá 
los Sistemas Locales de Justicia han alcanzado 
grandes avances en los últimos años. Allí, más que la 
institucionalización o formalización de comités locales 
específicos, en la mayoría de las localidades se estableció 
una forma de organización versátil en la cual ciertos 
actores asumen el rol de dinamizar las actividades y 
agendas según sus campos de conflictividad y su propia 
misionalidad. En la opinión de algunos representantes 
locales, esto ocurre porque las personas ya se encuentran 
cansadas de organizarse en comités y no ver avances 
concretos, y entonces exploran nuevas maneras de 
organizarse. 
24 • ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia?
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