615755146-Revista-Debates-No-81-Universidad-de-Antioquia

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El contenido de los artículos
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es responsabilidad exclusiva
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Rector
John Jairo Arboleda Céspedes
Director de Comunicaciones
Carlos Mario Guisao Bustamante
Jefe de la División de Contenidos,
Medios y Eventos
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Coordinador de Impresos
Luis Javier Londoño Balbín
Diseño y diagramación
Juliana Morales Urrego
Víctor M. Aristizábal Giraldo
Foto portada y contraportada
Juan Pablo Hernández Sánchez
Impresión y terminación
Publicaciones VID
Ciudad Universitaria, bloque 16
oficina 336. Medellín.
Teléfono 2195026
E-mail: revistadebates@udea.edu.co
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n las últimas dos décadas, las opiniones argumentadas y la reflexión crí-
tica han sido elementos medulares en la orientación editorial de la revista 
Debates. Este medio —gestado por iniciativa de los estamentos de la Uni-
versidad de Antioquia—, ha propiciado que las voces de profesores, egre-
sados y estudiantes dinamicen las discusiones sobre temas coyunturales 
en los contextos universitario, local, regional, nacional e internacional. 
Con esa misma convicción presentamos ahora esta edición —la nú-
mero 81—, con un diseño renovado con el que buscamos propiciar una lec-
tura amena. También, atraídos por el potencial del ecosistema digital y de 
los públicos universitarios en la web, en esta edición —y las siguientes— 
procuraremos una difusión convergente que trascienda el alcance de la 
versión impresa y permita que más lectores, en cualquier lugar, puedan 
acercarse a las visiones académicas que aquí se ofrecen. 
En las páginas siguientes encontrará un dossier con rigurosas y pro-
fundas reflexiones acerca de la Jurisdicción Especial para la Paz —JEP—, 
así como sobre algunos asuntos centrales del proceso de paz con las Farc. 
Oportuno, en ese contexto temático, es también el texto que recoge la con-
ferencia ofrecida en 2005 por la profesora María Teresa Uribe sobre la im-
plementación de la Ley de Justicia y Paz. 
¿Cómo justifica su ser social la Universidad? Esta pregunta centra la 
atención del artículo con el que cerramos la edición, una reflexión a pro-
pósito de los 25 años del Estatuto General de la Universidad de Antioquia.
En un momento de país en el que propiciar la conversación civilista y 
argumentada debe ser un compromiso ineludible de la academia, lo invi-
tamos a leer y compartir los textos que aquí presentamos —expresión de 
la voz crítica y analítica de nuestros universitarios— y, con ello, le reitera-
mos nuestra invitación: ¡bienvenido al debate!
Dirección de Comunicaciones
Una invitación para el debate 
 Hernando Londoño Berrío
 Juan Carlos Arenas Gómez
Debates políticos sobre justicia transicional: a propósito
de las tensiones sobre la JEP
Gabriel Ignacio Gómez Sánchez
La Constitución y el derecho en transición. Comentarios
sobre la justicia de transición en el marco de la implementación
del Acuerdo del Teatro Colón
María Cristina Gómez y Derzu Pérez Figueroa
El gobierno desestabilizador del Acuerdo
Adrián Restrepo Parra
La paz y la JEP en el Plan Nacional de Desarrollo (2018-2022)
Germán Darío Valencia Agudelo
Atacar a la JEP para invisibilizar el Acuerdo
Julio González Zapata
La guerra no, pero esta sí. La ‘paz verdadera’ en el discurso
de oposición a la JEP
Diana Patricia Higuita Peña
El odio como estrategia. El estado de opinión contra la JEP
Juan Carlos Arenas Gómez
Los duelos colectivos: entre la memoria y la reparación
María Teresa Uribe de Hincapié
Los laberintos de la paz y la reconciliación
Grupo de investigación en Violencia Urbana
Peligros de la reforma rural integral (punto uno del Acuerdo
de Paz de La Habana) en el gobierno de Iván Duque
María Rocío Bedoya Bedoya
Por una política vincular
María Ochoa Sierra
Transición(es) política(s) y paz territorial “La paz territorial
como dispositivo transicional”
Gloria Naranjo Giraldo
Para la vida todo, nada para la muerte
Hernando León Londoño Berrío
¿Cómo justifica su ser social la Universidad?: una lectura pedagógica
del Estatuto General de la Universidad de Antioquia
Elvia María González Agudelo
Alejandro Hurtado
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Índice
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Una
invitación
para el
debate
Desde el inicio del gobierno del presidente 
Duque se han producido acontecimientos 
que generan una profunda polarización 
respecto de las políticas e instituciones 
creadas en el marco del Acuerdo final 
“Para la terminación del conflicto y la 
construcción de una paz estable y dura-
dera”, suscrito entre el Estado colombiano 
y las Farc- EP. Entre ellos, sobresalen las 
objeciones que el presidente Duque pre-
sentara a la Ley Estatutaria de la Jurisdic-
ción Especial para la Paz; la intromisión 
directa de Estados Unidos, en particular, 
la presión ejercida sobre congresistas y 
magistrados de las altas cortes de Colom-
bia, abocados a decidir asuntos transcen-
dentales relacionados con el Acuerdo; las 
amenazas de extradición contra exgue-
rrilleros en proceso de reincorporación; 
las graves y sistemáticas expresiones de 
violencia contra desmovilizados y líde-
res y lideresas de las organizaciones y 
movimientos que luchan por la defensa y 
protección de los derechos humanos; así 
mismo, la denuncia, desde diversas orillas 
de la falta de voluntad política para hacer 
viable la implementación de diversos 
puntos del acuerdo referido.
Hernando Londoño Berrío
Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
Juan Carlos Arenas Gómez
Profesor del Instituto de Estudios Políticos
hacia los territorios, sobre los centenares de 
asesinatos de líderes sociales que siguen mar-
cando cotidianamente la política colombiana, 
que muestra ante estos hechos dolorosos una 
indolencia institucional que no parece tener 
límites y que nos pone de nuevo frente a “los 
laberintos de la paz y la reconciliación”. 
Finalmente, como un golpe de suerte, uno 
de los colaboradores del dossier recordó la pu-
blicación de una conferencia de la profesora 
María Teresa Uribe, escrita a propósito de la im-
plementación de la Ley de Justicia y Paz, y que 
llama la atención sobre el lugar de las víctimas, 
sobre los oficios de la memoria y sobre los re-
tos sociales y políticos de la reconciliación des-
pués de largos años de conflictos sangrientos. 
Nos pareció oportuno —y un buen homenaje— 
que sus palabras articularan los dos conjuntos 
de reflexiones que reúne el dossier.
Este conjunto de eventos propició que 
el Claustro, que reunió profesores de la Fa-
cultad de Derecho y Ciencias Políticas y del 
Instituto de Estudios Políticos de la Univer-
sidad de Antioquia, decidiera participar en 
el debate con reflexiones interdisciplinarias 
que abarcaran los temas de mayor relevancia, 
en procura de facilitar tanto una mejor com-
prensión del conflicto, como la valoración 
crítica de la pluralidad de discursos y hechos 
que en este campo se vienen produciendo. 
Los artículos que ponemos a consideración 
de la opinión pública fueron el resultado de 
un esfuerzo en el que cada uno trató de plan-
tear, desde su experticia y desde las sensibi-
lidades que despierta el momento histórico 
por el que atravesamos, su visión de los pro-
blemas que afronta el país y la inquietud de si, 
como sociedad, vamos a estar a la altura del 
reto que ha puesto ante nosotros la historia.
Este propósito coincide con la razón de 
ser de la revista DEBATES, la cual ha estado 
dedicada a prohijar en sus páginas, análisis 
y opiniones serias y responsables, sobre te-
mas actuales y de relevancia social, cultural 
y política. Comprometidos como universita-
rios, hacemos manifiestos nuestros puntos 
de vista, como una invitación para que se in-
crementen los espacios de discusión razona-
ble e informada, que mantengan una actitud 
crítica que no olvide reconocer la humanidad 
del otro que piensa diferente.
Este dossier está dividido en dos grandes 
bloques. El primer conjunto de artículos abor-
da diversospuntos de vista sobre la JEP, sobre 
las tensiones políticas que han rodeado su im-
plementación, sobre los dilemas que la justi-
cia tiene que resolver en medio de una transi-
ción indecisa, sobre los climas de opinión que 
alientan posiciones radicalizadas y sobre la 
previsión de estos asuntos en el Plan Nacional 
de Desarrollo aprobado para el cuatrienio.
El segundo bloque enfoca su atención en 
otros asuntos centrales del proceso de paz, 
presenta un panorama sobre los tropiezos en 
la implementación del acuerdo sobre tierras 
y desarrollo rural, plantea un debate sobre la 
comprensión que tenemos de violencia sexual 
en contextos bélicos, sobre los retos que supo-
ne la transición cuando uno dirige la mirada 
Debates políticos sobre justicia transicional:
a propósito de las tensiones
sobre la JEP
G a b r i e l I g n a c i o G ó m e z
Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
Universidad de Antioquia
gabriel.gomez@udea.edu.co
1 Resultados parciales de la investigación Transición y construcción de paz en Antioquia, financiada por el Centro de Investiga-
ciones de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia.
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R
ecientemente, con ocasión de las objeciones 
presidenciales al proyecto de ley estatutaria de 
la JEP, y de algunas decisiones judiciales, se ha 
buscado crear un ambiente adverso a la imple-
mentación del proceso de paz, los mecanismos 
de justicia transicional y las cortes. Sin embar-
go, estos debates no son nuevos, hacen parte de 
una tensión política que ha estado presente en 
las discusiones sobre la comprensión de la vio-
lencia en Colombia, de los mecanismos de jus-
ticia transicional y de la función del derecho en 
estos procesos. Este artículo busca ofrecer ele-
mentos de juicio para comprender estos deba-
tes y, para tal efecto, se exponen, inicialmente, 
unas ideas generales sobre la justicia transicio-
nal; posteriormente, se explican las caracterís-
ticas específicas del caso colombiano, y luego 
se describen brevemente los debates sobre los 
mecanismos de justicia transicional en el con-
texto reciente. 
1. Unas ideas generales sobre la justicia
transicional
La justicia transicional es un término que se 
acuñó internacionalmente en el contexto de la 
finalización de la guerra fría y de un conjunto 
de cambios políticos que se experimentaron du-
rante la década del noventa. En principio, estas 
transformaciones comenzaron a abordarse des-
de la perspectiva de los estudios de transición a 
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la democracia liberal. Pero posteriormente, 
los activistas y académicos observaron que, 
adicionalmente a la búsqueda de democracia, 
también surgían intensos reclamos de justi-
cia frente a las múltiples formas de violencia. 
Se hizo evidente entonces una tensión muy 
compleja entre la búsqueda de un cambio 
político que procuraba garantizar la paz, la 
convivencia y la democracia, y los reclamos 
de justicia por parte de los diferentes grupos 
de víctimas de la atrocidad masiva. Por tal ra-
zón, se comenzó a hablar de justicia en tiem-
pos de transición o justicia transicional.
Ahora bien, en el campo de la justicia 
transicional hay dos aspectos que merecen 
atención: en primer lugar, las relaciones en-
tre el derecho y la política y, en segundo lugar, 
la importancia de los contextos en el diseño 
de los mecanismos. Con respecto al primer 
aspecto, para la década del noventa los cam-
bios políticos y las movilizaciones de acti-
vistas transnacionales llevaron a replantear 
las relaciones entre la política y el derecho, 
de acuerdo con una perspectiva liberal. En 
tal sentido, el derecho debería ser un límite 
efectivo de la fuerza. Esta orientación con-
trastaba con el realismo político que había 
predominado en las décadas anteriores, de 
acuerdo con el cual las relaciones de poder, 
los intereses y la fuerza, se imponían sobre el 
derecho y sobre la racionalidad ética y jurídi-
ca. No es extraño entonces que para finales 
del siglo XX hubiera un mayor protagonismo 
del derecho internacional de los derechos 
humanos y se crearan nuevos instrumentos 
contra la impunidad. 
En cuanto al segundo aspecto, el carácter 
contextual de la justicia transicional, debe te-
nerse en cuenta que en el caso de sociedades 
que padecieron de violencia masiva, comen-
zaron a ensayarse diferentes respuestas a las 
demandas de justicia. El conjunto de meca-
nismos que se crearon (amnistías, tribunales, 
comisiones de la verdad, mecanismos de re-
paración, etc.) respondía a las necesidades y 
desafíos de cada sociedad. Luego de más de 
tres décadas de experiencias sobre justicia 
transicional, queda claro que no hay fórmu-
las únicas, ni universales. Sin embargo, para 
el análisis del caso colombiano, deben tener-
se en cuenta dos lecciones de los estudios 
comparados. En primer lugar, es necesario 
diferenciar entre las transiciones de las dic-
taduras a las democracias, y las transiciones 
de la guerra a la paz; y en segundo lugar, en 
casos de conflicto armado interno, es impor-
tante prestar atención a la recomposición de 
los lazos sociales fracturados por la guerra.
2. La especificidad del caso colombiano
En cuanto al contexto colombiano, hay que 
recordar que es un caso especial en el con-
texto latinoamericano. No es propiamente 
una experiencia de transición de dictadura a 
democracia, como ocurrió en el Cono Sur; ni 
es una transición de la guerra a la paz como 
sucedió en Centro América en la década del 
noventa. Se trata de un caso complejo de 
transiciones parciales de conflicto armado 
hacia la paz, que ha tenido diferentes actores, 
momentos y expresiones institucionales.
Un primer momento tuvo que ver con la 
desmovilización de los grupos paramilitares 
entre 2003 y 2006, y el conjunto de mecanis-
mos que se diseñaron. Como resultado de 
estas negociaciones se expidió la Ley 975 de 
2005 (Ley de Justicia y Paz), mediante la cual 
se creó la Jurisdicción de Justicia y Paz. Un 
segundo momento se dio entre 2007 y 2011, 
y se caracterizó por la movilización de las 
organizaciones de derechos humanos para 
promover un marco jurídico en favor de las 
víctimas. Esta movilización crearía las condi-
ciones de posibilidad para que se expidiera la 
Ley 1448 de 2011, más conocida como Ley de 
Víctimas y Restitución de Tierras.
Un tercer momento, que inició en el año 
2012, tiene que ver con el proceso de paz en-
tre el Gobierno Nacional y las Farc. Se trató 
de una negociación política bastante larga y 
difícil que, luego de cuatro años de conversa-
ciones, logró un acuerdo de paz con la gue-
rrilla más antigua del continente y dio fin a 
un ciclo de violencias que se había iniciado 
desde la década del sesenta. Como parte de 
los acuerdos, en el punto 5 del Acuerdo Final 
(AF) se diseñó el Sistema integral de verdad, 
justicia, reparación y no repetición (SIVJR-
NR), del cual hacen parte varias institucio-
nes como la Comisión de Esclarecimiento de 
la Verdad (CEV), la Unidad de Búsqueda de 
Personas dadas por Desaparecidas (UBPD), la 
Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y los 
mecanismos de reparación. 
En resumen, no puede perderse de vista el 
hecho de que haber llegado al diseño de estas 
instituciones fue el resultado de una nego-
ciación política que se daba en un contexto 
de conflicto armado de larga duración y en 
el que no había vencedores ni vencidos. Ade-
más, estaban en juego diferentes concepcio-
nes sobre la forma de resolver el conflicto y la 
manera de lograr el mayor nivel de respeto a 
los derechos de las víctimas. 
3. Los debates políticos recientes sobre 
los mecanismos de justicia transicional en 
Colombia
En esta parte se hará referencia a los princi-
pales debates políticos sobre los mecanismos 
de justicia transicional en los diferentes mo-
mentos del proceso de paz: la negociación, la 
refrendación, y la implementación. 
En el acuerdo de paz
Cabe recordar que con respecto al pun-to quinto del AF se presentaron, al menos, 
tres posturas políticamente diferenciables. 
En primer lugar, un sector de oposición al 
proceso de paz, que negaba la existencia de 
un conflicto armado y la condición de delin-
cuentes políticos a las Farc. En consecuencia, 
se adoptaba una especie de maximalismo se-
lectivo que exigía la mayor retribución para 
las Farc, pero un trato privilegiado para los 
agentes estatales. En segundo lugar, la postu-
ra de las Farc, más minimalista en términos 
de justicia, buscaba inicialmente represen-
tarse como organización rebelde que ejercía 
el derecho de resistencia, que rechazaba la 
legitimidad del Estado para juzgar sus actos 
y que, por tal razón, debía obtener amnistías 
generosas. Y, finalmente, un conjunto vario-
pinto de posturas intermedias que buscaban 
encontrar una solución negociada al conflic-
to y que exploraban mecanismos de justicia 
transicional para balancear la tensión entre 
la búsqueda de la paz y la satisfacción de 
los derechos de las víctimas. Esta tendencia 
intermedia, a su vez, mostraba tensiones in-
ternas entre orientaciones maximalistas que 
buscaban mayores niveles de justicia retribu-
tiva de acuerdo con los estándares del DIDH 
y el DPI, y perspectivas moderadas que, con 
base en principios del DIH y de justicia res-
taurativa, exploraban un diseño que permi-
tiera llegar a un acuerdo con base en menor 
nivel de retribución y mayor grado de com-
promiso con la verdad, la reparación y la no 
repetición (Gómez, 2017).
La refrendación: la construcción del mie-
do y del odio
Con posterioridad a la terminación de 
las negociaciones a mediados de 2016, de-
bía continuarse con el proceso de refrenda-
ción del AF. Se trató de un periodo bastante 
paradójico. En el escenario internacional se 
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interpretaba como un hito muy significativo 
y esperanzador el hecho de que se hubiera 
llegado a un acuerdo entre la guerrilla más 
antigua del continente y el Estado colombia-
no. En La Habana, las partes habían logrado 
transformar sus posturas iniciales y llegar a 
fórmulas que permitieran construir un futu-
ro diferente en una sociedad que había sufri-
do tanta violencia. Sin embargo, tal como lo 
sostiene Francisco de Roux (2018), el nivel de 
transformación subjetiva de los negociadores 
y de consenso sobre los acuerdos, no se tradu-
jo de igual forma en la sociedad colombiana. 
Debido al carácter reservado que tuvieron 
las negociaciones por varios años, así como 
las deficiencias en los procesos de pedagogía 
social sobre los acuerdos, quedó un espacio 
para que los opositores al proceso de paz 
construyeran imaginarios sociales basados en 
el miedo y el odio. En consecuencia, la socie-
dad colombiana comenzó a experimentar una 
fuerte división entre quienes promovían el re-
chazo, o al menos la desconfianza, ante cada 
nuevo punto acordado, y quienes defendían 
con moderado optimismo los acuerdos logra-
dos. Los opositores al proceso de paz crearon 
imaginarios negativos según los cuales los 
mecanismos de justicia transicional promo-
verían la impunidad al no establecer como 
dispositivo fundamental la pena de prisión 
para los comandantes de las antiguas Farc. 
Esta división se dejó ver con más intensi-
dad en la campaña previa al plebiscito del 2 de 
octubre de 2016. Pero, adicionalmente, quedó 
en evidencia la estrategia de los promotores 
del NO por desarrollar una campaña mediá-
tica orientada a exacerbar sentimientos y 
emociones negativas, en lugar de promover 
espacios de deliberación argumentada. Ante 
los resultados negativos del plebiscito, en las 
semanas siguientes, vino un intenso periodo 
de movilizaciones sociales, de acercamientos 
entre el gobierno y los promotores del NO, y fi-
nalmente, un proceso de reajuste al AF. En el 
proceso de re-negociación entre los negocia-
dores del Gobierno y de las Farc se introdu-
jeron múltiples precisiones, que respondían 
a buena parte de las objeciones realizadas 
por los líderes de la campaña del NO (Gobier-
no Nacional, 2016). Sin embargo, era imposi-
ble cruzar dos líneas rojas: la imposición de 
penas privativas de la libertad y eliminar la 
representación política. Por último, el nuevo 
acuerdo se firmó el 24 de noviembre y se re-
frendó en el Congreso en diciembre de 2016.
La implementación: la JEP frente a las 
estrategias de deslegitimación y reforma
Con posterioridad a la refrendación, le co-
rrespondió al Congreso de la República desa-
rrollar el marco normativo para la implemen-
tación del AF. En primer lugar, era necesario 
hacer una reforma constitucional que per-
mitiera simplificar los trámites de reformas 
constitucionales y legales que desarrollaran 
el AF (Acto Legislativo 01 de 2016). Luego, era 
necesario: incorporar el contenido del AF so-
bre justicia transicional en la Constitución 
(Acto Legislativo 01 de 2017); expedir una Ley 
Estatutaria para la JEP, y finalmente, diseñar 
el procedimiento de la JEP (Ley 1922 de 2018). 
Sin embargo, la creación de estas bases 
institucionales no ha sido pacífica. Por el 
contrario, ha mostrado a lo largo de estos dos 
años y medio una fuerte tensión entre dos 
posturas políticas relativamente identifica-
bles y que ya existían con anterioridad. De un 
lado, una orientación que apoya el AF y los 
mecanismos de justicia transicional allí pac-
tados. Esta perspectiva considera que, dadas 
las características del contexto colombiano, 
no es posible aplicar dispositivos basados 
principalmente en justicia retributiva (pri-
sión), sino que era necesario explorar una 
concepción que satisfaciera los derechos de 
las víctimas y que permitiera también esta-
blecer sanciones restaurativas y reparadoras. 
Además, estos mecanismos, incluida la JEP, 
debían incluir a todos los actores que habían 
participado en el conflicto armado. Del otro 
lado, sectores de derecha, liderados por el 
Centro Democrático y respaldados por algu-
nos gremios, sectores económicos y asocia-
ciones de militares en retiro, han sostenido 
que los mecanismos aplicables debían diri-
girse exclusivamente en contra de las Farc y 
basarse principalmente en la imposición de 
sanciones privativas de la libertad. 
En este sentido, los debates a lo largo de la 
implementación mostraron, en un comienzo, 
el apoyo de las fuerzas políticas del Congreso 
al proceso de paz. Esto permitió entonces el 
avance en la expedición del Acto Legislativo 
01 de 2017. Posteriormente, en el segundo se-
mestre de 2017, los debates se tornaron más 
intensos con ocasión de la selección de los in-
tegrantes de la JEP, la CEV y de la UBPD; y de la 
discusión de la Ley Estatutaria de la JEP. En un 
entorno político afectado por la campaña pre-
sidencial de 2018, la oposición a la JEP se hizo 
más intensa. En el Congreso, esta oposición 
fue liderada por el Centro Democrático y re-
forzada, posteriormente, por Cambio Radical. 
Estos partidos mostraron su discrepancia con 
la selección de los magistrados y promovieron 
reformas orientadas a que defensores de dere-
chos humanos no pudieran integrar la JEP y a 
que los terceros civiles no fueran obligados a 
comparecer a este tribunal. 
Luego en 2018, con ocasión de los deba-
tes sobre el proyecto de ley de procedimiento 
de la JEP, emergieron dos nuevos puntos de 
discusión. En primer lugar, ante la captura 
con fines de extradición de Jesús Santrich, 
el Centro Democrático propuso que la JEP no 
pudiera evaluar pruebas; y, en segundo lugar, 
este mismo partido propuso que se creara 
una sala especial compuesta por magistrados 
diferentes para llevar los casos de miembros 
de la fuerza pública. 
Estos debates no fueron solamente de or-
den político, sino que tuvieron que pasar por 
el escrutinio de la Corte Constitucional. En 
efecto, correspondió a la CorteConstitucio-
nal conocer del control automático del Acto 
Legislativo 01 de 2017 (Corte Constitucional, 
2017), así como del proyecto de Ley Estatutaria 
de la JEP (Corte Constitucional, 2018). La Cor-
te Constitucional, contrario a lo que pretendía 
la oposición, consideró que el Acto Legislati-
vo que incorporaba el SIVJRNR en la Consti-
tución, no sustituía la Constitución, sino que 
permitía desarrollar precisamente valores 
constitucionales como la paz y los derechos 
de las víctimas. Posteriormente, con ocasión 
de la decisión de la Ley Estatutaria, la Corte 
consideró que la mayor parte de su articulado 
se ajustaba a la Constitución. No obstante, en 
este fallo, se declararon inconstitucionales 
las disposiciones que introducían nuevas in-
habilidades para ocupar cargos de magistra-
dos ante la JEP. Posteriormente, en 2018, ante 
la demanda de inconstitucionalidad presen-
tada por Dejusticia y la Comisión Colombiana 
de Juristas, la Corte Constitucional declaró 
inconstitucional las reformas introducidas 
por el Centro Democrático orientadas a pro-
hibir la práctica de pruebas en casos de ex-
tradición y las normas que daban un trato pri-
vilegiado a los miembros de la fuerza pública 
(Corte Constitucional, 2019). 
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El contrataque a la JEP y a las cortes
En el primer semestre de 2019 varios he-
chos habrían de crear un nuevo ambiente po-
lítico. En primer lugar, en el mes de marzo el 
presidente Duque anunció que, en nombre de 
la unidad del pueblo colombiano, haría seis 
objeciones y promovería algunas reformas. 
Sin embargo, el efecto político que generó fue 
totalmente contrario, intensificar la división 
política en Colombia. Además, estas objecio-
nes, más que presentar argumentos de incon-
veniencia política, eran cuestionamientos 
a la interpretación constitucional que había 
hecho la Corte en la sentencia C-080 de 2018. 
Dicho en otras palabras, las objeciones, no 
solo evidenciaban el interés por reformar la 
JEP, sino que dejaban ver una postura política 
que no admite los límites del derecho frente 
al ejercicio del poder. 
En segundo lugar, ante el rechazo de las 
objeciones en el Congreso, nuevas presiones 
se dejaron ver en contra de las cortes. Ini-
cialmente, la Embajada de Estados Unidos 
revocó las visas de un congresista y varios 
magistrados. Luego, el 15 de mayo de 2019, 
ante la decisión de la JEP de otorgar la garan-
tía de no extradición a Jesús Santrich, y de 
la renuncia oportunista de Néstor Humberto 
Martínez como Fiscal General, el Centro De-
mocrático aprovechó el momento para refor-
zar imaginarios sociales negativos sobre el 
proceso de paz y las cortes. Pero a pesar de 
la presión política, el 29 de mayo se tomaron 
dos decisiones muy significativas: 1) la Corte 
Suprema ordenó nuevamente la libertad de 
Jesús Santrich y, 2) la Corte Constitucional 
consideró que las objeciones presidenciales 
fueron rechazadas en el Congreso. 
Reflexiones finales
De acuerdo con lo expuesto, dadas las carac-
terísticas del caso colombiano, no era facti-
ble políticamente hacer un diseño de justicia 
transicional basado en dispositivos de justi-
cia retributiva. Adicionalmente, la fuerte divi-
sión política de la sociedad colombiana hace 
que los mecanismos de justicia transicional 
estén sometidos a una intensa disputa, ya sea 
para promover el esclarecimiento de la ver-
dad, la reparación y la reconstrucción de los 
lazos sociales; o ya sea para convertirlos en 
instrumentos de combate. 
Así mismo, queda en evidencia que la de-
recha más radical, representada por el Centro 
Democrático, no solamente tiene una fuerte 
animadversión a la solución negociada del 
conflicto, sino un alto desprecio por el dere-
cho y las cortes como límites del poder. Los 
intentos por reformar o destruir la JEP, las 
presiones en contra de las altas cortes, y los 
llamados a asambleas constituyentes, mues-
tran la intención por erosionar los principios 
del Estado Social de Derecho, de construir 
una administración de justicia subordinada 
a al poder y, si se da la oportunidad, refundar 
la patria.
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EP
La Constitucióny el derechoen transición
Comentarios sobre la justicia de transición en 
el marco de la implementación del Acuerdo del 
Teatro Colón
M a r í a C r i s t i n a G ó m e z I s a z a
Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
mcristina.gomez@udea.edu.co 
D e r z u P é r e z F i g u e r o a
Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
derzu.perez@udea.edu.co
Universidad de Antioquia
1. La justicia transicional
E
n nuestra historia inmediata tenemos tres eta-
pas referentes a la consagración normativa de 
la justicia transicional en Colombia: la Ley de 
Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), el Acto legis-
lativo N°. 1 de 2012 y el Acto legislativo N°. 1 de 
2017, este último, desarrollo normativo directo 
del Acuerdo del Teatro Colón.
La definición de esta justicia en estas consa-
graciones es dilemática, se mantiene en continua 
tensión, en medio de un contexto político y social 
en el que aún no existe acuerdo hacia la transi-
ción (Orozco, 2005). Los dilemas que advertimos 
son de tipo temporal, institucional y político:
El dilema temporal se encuentra en la con-
frontación del pasado de violencia en el presen-
te que busca proyectar un futuro sin conflicto 
armado. El dilema institucional se explica por la 
coexistencia de dos instituciones que adminis-
tran justicia: la transicional y la ordinaria; de la 
misma manera, en cuanto a los órganos de in-
vestigación: la Fiscalía General de la Nación y la 
Unidad de Investigación y Acusación adscrita 
a la Justicia Especial para la Paz. El dilema po-
lítico se observa en la limitación del Estado de 
su obligación de persecución de los delitos y los 
crímenes ocurridos durante el conflicto arma-
do que debe centrase en los máximos respon-
sables y flexibilizarse conforme a una cesión 
hecha a los integrantes de las Farc para lograr 
el Acuerdo Final.
Estos dilemas los pretende resolver la justi-
cia transicional en defensa de los derechos de 
las víctimas del conflicto, a la verdad, la repara-
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ción y no repetición, la terminación del conflicto y la construcción 
de una paz estable y duradera.
Esta justicia pretende que los actores del conflicto, una vez ha-
yan suscrito el acuerdo final cumplan con la verdad plena, la repara-
ción, reconstruyan la memoria, se comprometan con no continuar 
con la lucha armada y buscar la reconciliación y el perdón. 
Un adecuado entendimiento de dichos dilemas puede ser logra-
do apartir de una comprensión de la noción de justicia transicional. 
Al respecto, el Secretario de las Naciones Unidas definió la justicia 
transicional como una justicia que abarca variedad de procesos y 
mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resol-
ver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, 
a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a 
la justicia y lograr la reconciliación (ONU, 2014). En el ámbito dog-
mático recurrimos a Eser, quien entiende por justicia transicional a:
… la transición de injusticia a justicia, la generación de 
justicia en la medida en que se logra el resarcimiento 
de las víctimas y de los autores de los crímenes que re-
ciben el equivalente desvalor de sus actos, con el fin de 
sentar los fundamentos para una futura vida pacífica 
en comunidad. (2018, p. 36)
Los instrumentos utilizados por esa justicia, según Reyes (2018), 
deben ser adecuados para conocer la verdad, tener la seguridad de que 
las víctimas van a ser reparadas de manera oportuna y contar con la 
garantía de que los crímenes cometidos en desarrollo de este conflicto 
no volverán a repetirse; estos cometidos son procesos de superación 
o elaboración del pasado; en definitiva este modelo se orienta a lograr 
una justicia de contenido predominantemente restaurativo, distinta al 
retributivo que caracteriza la justicia penal ordinaria. 
En cuanto a la adopción de dichos mecanismos, en Colombia 
podemos contemplar tres etapas de acuerdo con los instrumentos 
normativos que integran diferentes modelos de justicia transicio-
nal al ordenamiento nacional.
La primera etapa de acercamiento a esta justicia se dio con la 
promulgación de la Ley 975 de 2005, conocida como Ley de Justi-
cia y Paz. En este proceso se hizo especial énfasis en el cambio del 
concepto de castigo desde su contenido retributivo a un contenido 
restaurativo (Uprimny & Safón, 2005).
En la segunda etapa, con la regulación del Acto Legislativo N°. 1 
de 2012 o Marco Jurídico para la Paz, aparece el concepto de justicia 
transicional en nuestro país, diferente al de justicia restaurativa es-
tablecida en la Ley de Justicia y Paz, un modelo cuyo propósito es el 
de crear condiciones para la finalización del conflicto.
Para el denominado Marco Jurídico para la Paz, la justicia tran-
sicional se caracteriza por su temporalidad, su finalidad de facili-
tación de la terminación del conflicto armado y la construcción de 
paz, además de la garantía —en mayor nivel posible— de los dere-
chos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación (artí-
culo 1, Acto Legislativo N° 1 de 2012).
La tercera etapa la constituye el Acto Legislativo N°. 1 de 2017. 
Tal reforma fue un compromiso asumido por el gobierno con las 
Farc-EP en el punto quinto del Acuerdo Final, y es allí donde se en-
cuentra la definición que será desarrollada posteriormente. Dice el 
Acuerdo Final:
La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), es una ju-
risdicción especial que ejerce funciones judiciales de 
manera autónoma y preferente sobre los asuntos de su 
competencia, en especial respecto de conductas consi-
deradas graves infracciones al Derecho Internacional 
Humanitario o graves violaciones a los derechos (p. 145).
El Acto Legislativo N°. 1 de 2017 creará el Sistema integral de ver-
dad, justicia, reparación y no repetición, conforme a lo establecido en el 
Acuerdo Final y es en el artículo 5 transitorio en el que definirá la Jus-
ticia Especial para la Paz (JEP), como un elemento de dicho sistema.
La JEP se caracteriza por su temporalidad y por ser una juris-
dicción preferente y exclusiva. Administrará la justicia transicional 
durante 10 años prorrogables por 10 años más (20 años); debe deci-
dir sobre los delitos cometidos en razón o por causa directa o indi-
recta con el conflicto armado, respecto de conductas consideradas 
graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario —DIH— o 
graves violaciones a los derechos humanos, antes del 1°. de diciem-
bre de 2016; además mantiene su competencia preferente para el 
conocimiento de los delitos de ejecución permanente que hayan 
comenzado antes del 1°. de diciembre de 2016; así mismo el artículo 
transitorio 6 determina que prevalece la JEP sobre las actuaciones 
penales disciplinarias o administrativas de los funcionarios públi-
cos, cometidas con ocasión por causa o en relación directa o indi-
recta con el conflicto armado.
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Los objetivos de esta Jurisdicción son: satisfacer los derechos 
de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombia-
na; proteger los derechos de las víctimas a la reparación y no repe-
tición; contribuir al logro de la paz estable y duradera, y sus decisio-
nes deben otorgar seguridad jurídica a quienes participaron en el 
conflicto armado y se acogen a la justicia transicional. De los cinco 
objetivos de la jurisdicción prevalecen los derechos de las víctimas, 
dotando a tres de ellos de su contenido.
La competencia personal o los sujetos en los que recae esta ju-
risdicción se define bajo la figura de la condicionalidad: pues se po-
drán someter a la misma si garantizan los derechos de las víctimas. 
Los sujetos que se quieran acoger a la JEP deben aportar verdad 
plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición; es por ello 
que el criterio denominado “principio de garantía de los derechos 
de las víctimas” determina el contenido competencial de carácter 
personal de esta jurisdicción.
Frente a los excombatientes, sólo aplica la JEP a aquellas per-
sonas que suscribieron el Acuerdo Final con el Gobierno Nacional 
y que hayan entregado las armas; al igual que los terceros intervi-
nientes, que conforme al artículo 16 transitorio no formaron parte 
de las organizaciones o grupos armados, pero que contribuyeron de 
manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del 
conflicto, si cumplen las condiciones de verdad, reparación y no 
repetición a las víctimas.
A su vez, el artículo 17 transitorio del Acto Legislativo N°. 1 de 
2017 establece que los agentes del Estado comprometidos en he-
chos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este, se 
podrán acoger a la JEP y a éstos se les aplicará en forma diferencia-
da, por medio de un tratamiento equitativo, equilibrado, simultaneo 
y simétrico las normas de justicia transicional.
2. El derecho transicional como categoría explicativa de la 
implementación del Acuerdo del Teatro Colón
En medio de un conflicto armado aparece el derecho internacional 
de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y 
el derecho penal internacional como los regímenes normativos que 
regulan las conductas punibles en el estado de barbarie: la guerra; 
este conjunto de regulaciones internacionales son instrumentos de 
prevención o sanción en medio de los conflictos armados.
En procesos de negociación para la finalización de la guerra, 
tanto el derecho interno como el derecho internacional se convier-
ten en normas que pueden limitar el éxito de posibles acuerdos en-
tre el Estado y el grupo armado, y por ello aparece como solución la 
existencia de la justicia transicional con sus mecanismos jurídicos 
y políticos para lograr fórmulas de acuerdo que permitan la finaliza-
ción del conflicto con relativos niveles de justicia.
Entre los mecanismos jurídicos se encuentran las leyes de am-
nistías e indultos, regulación de procesos judiciales penales con limi-
tación de la acción penal y el deber de perseguir los delitos de parte 
del Estado; entre los mecanismos políticos se encuentran los acuer-
dos de fin del conflicto, medidas indemnizatorias, medidas simbó-
licas de reparación, peticiones de perdón, entre otros. (Ardila, 2006).
La pregunta sobre el tipo de derecho que aplica esta justicia tran-
sicional es una pregunta pertinente.En el caso colombiano aparece 
nuestra tradición de leyes, además de nuestra creencia en el de-
recho y en su capacidad de transformar la realidad personal para 
construir un derecho transicional propio en el marco del Acuerdo 
Final entre el Estado colombiano y las Farc-EP.
Entre el vasto conjunto de normativas que permitieron y resulta-
ron del proceso de negociación, acuerdo e implementación de éste, 
encontramos varios actos legislativos, leyes y sentencias de consti-
tucionalidad que componen un derecho transicional. El fundamen-
to y justificación de este derecho es la existencia de un acuerdo de 
paz que busca la terminación del conflicto y en el reconocimiento 
de las víctimas del conflicto como ciudadanos con derechos a la 
verdad, a la reparación y a la no repetición como eje central de los 
mecanismos de justicia transicional.
El cuerpo normativo que constituye este derecho, específica-
mente en lo atinente a la justicia transicional y que le sirve de refe-
rencia a las decisiones de la JEP, consta de un numeroso conjunto 
de disposiciones, empezando por la Constitución, el Acuerdo Final 
(entendido como fuente normativa indirecta en razón de su uso 
como parámetro de constitucionalidad de las normas que imple-
mentan el Acuerdo), el Código Penal, los Actos Legislativos N°. 1 de 
2012, N°. 1 de 2017, además de la Ley de procedimiento de la JEP, la 
Ley de amnistía e indulto, y se espera que se integre, además, la Ley 
Estatutaria de la Justicia Especial de Paz.
La Constitución aporta el valor de la paz desde su preámbulo y el 
derecho a la paz en el artículo 22, además de normas de integración 
del derecho internacional de derechos humanos en el artículo 93, 
así como la constitucionalización de la justicia transicional creada 
mediante el Acto Legislativo N°. 1 de 2012.
El Acuerdo Final se constituye en el marco de referencia del con-
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trol constitucional automático al que están sujetas las normas pro-
ducto del procedimiento especial legislativo contemplado en el Acto 
Legislativo 01 de 2016, así como de cualquier acto que lo desarrolle, 
aun por fuera del procedimiento aludido. El Acuerdo Final habla de 
los marcos jurídicos de referencia que debe utilizar la JEP como 
sustento de sus decisiones: el derecho internacional en materia de 
derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el dere-
cho penal internacional. Para calificar las conductas se basará en el 
Código Penal Colombiano, DIDH, DIH, el derecho penal internacional 
—DPI— con la aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.
El Acuerdo Final establecerá el contenido de los derechos de las 
víctimas, como contenido material del derecho que regule la transi-
ción del conflicto al posconflicto. Estos son:
a. El derecho a la verdad plena: significa relatar de manera 
exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circuns-
tancias de su comisión, así como las informaciones necesarias 
y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garanti-
zar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la repara-
ción y a la no repetición (p. 146).
b. El derecho a la reparación integral: esta debe ser ga-
rantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferen-
ciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas de 
reparación entre las víctimas, teniendo en cuenta el universo 
de víctimas del conflicto armado y buscando la igualdad en el 
acceso y la equidad en la distribución de los recursos disponi-
bles, dando preferencia en la atención a los sujetos de especial 
protección constitucional. 
c. El derecho de no repetición como parte del principio de 
garantía de los derechos de las víctimas, directriz y criterio in-
terpretativo del funcionamiento de la JEP, las garantías de no 
repetición serán cumplidas por el estado colombiano al ga-
rantizar la implementación de las medidas establecidas en el 
acuerdo general de paz.
El Acuerdo se constituye en derecho, según lo dicho por la Corte 
Constitucional en la sentencia C- 669 de 2016 que hizo el control de 
constitucionalidad al procedimiento especial de implementación 
normativa del acuerdo denominado fast track; en esta sentencia, el 
Acuerdo Final no entra en el bloque de constitucionalidad, pues es 
deber de los órganos competentes implementarlo dentro de los pro-
cedimientos establecidos en la Constitución; lo anterior, conforme a 
lo establecido en el mismo Acuerdo y a lo aprobado por el Congreso 
en el Acto Legislativo N°. 2 de 2017; dicho Acuerdo, además de ser 
derecho, está dotado de precisas condiciones sustantivas y tempo-
rales de estabilidad jurídica por el referido acto reformatorio.
En la sentencia C- 630 de 2017 se establece un “blindaje especial” 
para el Acuerdo, pues no se permitirá que los tratamientos otorga-
dos a agentes del Estado o a otras personas por conductas rela-
cionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, fueran 
combatientes o no combatientes, sean desconocidas por regulacio-
nes jurídicas posteriores.
Conforme a una interpretación propia, este pronunciamiento, 
según el cual el Acuerdo final es derecho, incorporado al orden jurí-
dico conforme a lo establecido en el derecho constitucional transi-
cional, dota de contenido a todas las regulaciones que lo implemen-
ten y tiene además un blindaje especial de seguridad jurídica y un 
sentido adicional de seguridad política, pues no puede ser descono-
cido por los gobiernos siguientes.
3. La Constitución como lugar de posibilidad del derecho transicio-
nal hacia la paz
La confianza en la Constitución y en el derecho ha convivido con 
la práctica política de ser utilizados como instrumentos para crear, 
sofocar e invisibilizar conflictos.
Quienes enseñamos la Constitución y el derecho en Colombia 
nos vemos abocados a explicar que su origen no es el de los acuer-
dos, que tanto la Constitución como el derecho no son ganancias 
políticas que surgen en medio de confrontaciones y debates respe-
tuosos de la diferencia en los que se reconoce ideologías e intereses 
diversos; en fin, que la Constitución y el derecho, por muy paradóji-
co, son garantía de libertad e igualdad conseguidas a veces a través 
de la imposición de los vencedores. 
No es fácil explicar que en este contexto de violencia y guerra, la 
Constitución y el derecho se originan en el interés o en los intereses 
de actores políticos que los apropian como ganancia impuesta y no 
debatida, sin diálogo, sin conciencia de la existencia del otro; es por 
ello que las constituciones y el derecho terminan siendo el reflejo 
del oportunismo del ganador político que pretende con su victoria 
cerrar los procesos políticos a los diálogos y a la oposición.
En este espacio es difícil explicar, bajo una de tantas teorías del 
contrato social, que los seres libres e iguales acuerdan crear el Estado 
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para garantizar su libertad, acabar con el estado de naturaleza (gue-
rra) y someterse a la Constitución y al derecho de manera voluntaria, 
pues con esa actitud se logrará vivir en convivencia pacífica, a pesar 
de las contradicciones y tensiones inherentes a la sociedad.
Volvemos nuevamente a debatir la Constitución, tratando en-
tonces de explicar los pactos o convenios en el que individuos estig-
matizados, invisibilizados o excluidos acuden al derecho para que 
sean reconocidos, con el miedo a perder su ganancia temporal y a 
ser nuevamente negados por la sociedad que promete los acoge-
rá para reincorporarlos a una vida civil que jamás han tenido, pues 
solo han vivido en medio del conflicto armado. Esta es la expecta-
tiva generada por un pacto político como nuestra Constitución de 
1991 en el marcodel Acuerdo Final. 
Por ello, advertimos la dificultad de explicar que nuestra Cons-
titución se forjó ante el embate de los violentos como una apuesta 
de paz, como un pacto que debería instaurar el Estado de Derecho 
Constitucional frente al Estado de Sitio que reinó durante toda la 
vigencia de la Constitución de 1886.
Es en el marco del tránsito de la excepción permanente al Es-
tado Social de Derecho que el dilema de la justicia transicional es 
el problema del Estado de derecho en periodos de cambio político 
radical. Para Teitel, las sociedades luchan con las formas de justicia 
luego de la transición del sistema político, jurídico y económico. En 
este dilema, el estado de derecho es, en última instancia contingen-
te; en lugar de simplemente establecer un orden jurídico, ejerce el 
rol de mediador entre el cambio normativo y los valores que carac-
terizan estos periodos extraordinarios, puesto que:
Dependiendo de las condiciones políticas y legales exis-
tentes en la sociedad en cuestión, los períodos de transi-
ción se ubicarán en algún punto a lo largo del continuo 
del estado de derecho de las democracias establecidas. 
Esta observación debiera tener implicancias en el inten-
to por afianzar cualquier forma particular de estado de 
derecho transicional. (2006, p. 26).
En nuestro proceso de paz hemos invertido esta realidad, de tal 
suerte que el derecho ha creado la transición y no la realidad polí-
tica. Se advierte que no existen rupturas políticas que se reflejen 
en nuevos textos jurídicos luego del Acuerdo Final, tales como una 
nueva Constitución, un nuevo sistema penal, sino que existe una 
continuidad del Estado de derecho que ha creado primero un dere-
cho transicional normalizado mediante reformas constitucionales. 
En este sentido, somos categóricos en que el Acuerdo Final se adap-
ta perfectamente a los propósitos del constituyente de 1991: la paz, y 
de tal manera pretende sentar las condiciones para una transición 
de una Constitución formal a una Constitución real.
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El gobiernodesestabilizadordel Acuerdo
A d r i á n R e s t r e p o P a r r a
Profesor del Instituto de Estudios Políticos
Universidad de Antioquia
adrian.restrepo@udea.edu.co
E
l sector promotor del no en el plebiscito sobre 
el Acuerdo de paz estuvo por fuera del gobierno 
durante la negociación de La Habana y en el ini-
cio de la implementación del Acuerdo. Después 
de las elecciones presidenciales de 2018 el esce-
nario cambió. La implementación del Acuerdo 
quedó en manos de ese sector porque el can-
didato Duque ganó las elecciones, ahora ejerce 
como gobierno. 
El gobierno Duque hizo campaña presiden-
cial y obtuvo las mayorías bajo la propuesta de 
implementar el Acuerdo, pero con ajustes con-
ducentes a estabilizar la paz sin volverla trizas. 
Y por ello, el actual gobierno, según argumenta, 
intenta hacer las reformas al Acuerdo de paz 
prometidas en campaña electoral y simultá-
neamente avanzar en la reconciliación nacio-
nal. El gobierno considera coherente y posible 
hacer reformas al Acuerdo sin tener en cuenta 
a la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Co-
mún, Farc (la contraparte del Acuerdo) y, a la 
vez, continuar normalmente con la implemen-
tación, como si las reformas propuestas fueran 
de poca monta. 
Ante esta perspectiva, el argumento central 
de este artículo plantea que el propósito del go-
bierno es cumplir con la parte del Acuerdo refe-
rida a reincorporación de la base exguerrillera y, 
a la vez, por medio de reformas al Acuerdo lograr 
sancionar a la dirigencia subversiva. De concre-
tarse dicho interés, el Acuerdo entraría en un 
colapso, o sea, puede paralizarse, deformarse o 
destruirse porque el Acuerdo dejaría de serlo y 
devendría en un proceso de sometimiento a la 
justicia, lo cual niega la naturaleza política de la 
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guerrilla y el reconocimiento de la 
existencia de un conflicto armado 
interno en el país. 
En efecto, el gobierno Duque 
considera, según consta en su po-
lítica de paz llamada: “La paz, la es-
tabilización y consolidación son de 
todos (2018-2022)”, que debe hacer-
se una serie de reformas al Acuer-
do: (i) que el narcotráfico y el se-
cuestro no sean reconocidos como 
un delito conexo al delito político; 
(ii) revisar el tratamiento para los 
delitos sexuales contra menores 
de edad; (iii) los integrantes con-
denados por crímenes de lesa hu-
manidad deberían abandonar sus 
curules en el Congreso mientras 
cumplen sus condenas, sin pér-
dida de la curul porque su partido 
puede reemplazarlos; y (iv) quienes 
no hayan cumplido con todos los 
requisitos exigidos para los benefi-
cios de la JEP, incluidos la entrega 
de todos los bienes con destino a la 
reparación de las víctimas, deben 
perder la totalidad de los beneficios 
de la justicia transicional. 
Según la política de paz del go-
bierno, estas objeciones no serían 
un obstáculo para cumplir con el 
Acuerdo porque: “El Presidente 
Iván Duque cumplirá con lo pac-
tado. Por ello, las variables de acto 
legislativo que se han propuesto 
serán hacia futuro y no afectarán 
a ninguno de los involucrados en 
este proceso, en particular no a los 
excombatientes, las regiones más 
severamente afectadas por la vio-
lencia, las familias que se han vin-
culado al proceso de sustitución 
voluntaria, ni a las víctimas” (p. 26).
El documento en mención afir-
ma que los actos legislativos que 
buscan esos cambios no afectarán 
el actual proceso porque los ajustes 
serían “hacia futuro”, para otros procesos de paz (¿ELN?). Sin 
embargo, el presidente Duque presentó seis objeciones a la 
ley estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), 
la cual está diseñada para el actual proceso de paz. Las ob-
jeciones presentadas por el presidente a la ley estatutaria 
recogen las seis objeciones planteadas en el documento de 
paz del gobierno. Es decir, el gobierno dice en documento 
oficial que no hará reformas al actual Acuerdo de paz, pero 
uno de los primeros actos de gobierno es objetar la ley esta-
tutaria que rige para el actual proceso. 
El presidente al negarse a firmar la ley estatutaria porque 
presentó las objeciones, devolvió el debate al Congreso de la 
República y a la Corte Constitucional,la cual ya había hecho 
control de constitucionalidad de la JEP. En el Congreso la ini-
ciativa gubernamental, a pesar de todos los recursos utiliza-
dos por el partido de gobierno para lograr su aprobación, nau-
fragó tanto en Cámara de Representantes como en el Senado. 
Este resultado fue reafirmado por la Corte Constitucional que 
demandó al presidente Duque firmar la ley estatutaria de la 
JEP. El resultado adverso a los intereses del gobierno tiene 
entre sus explicaciones que las mayorías del Congreso con-
sideraron que tales objeciones sí están encaminadas a afectar 
el actual proceso de paz. Desde la perspectiva del Derecho In-
ternacional Humanitario, en la que está inscrita lo acordado, 
aceptar las objeciones cambiaría la concepción misma del 
Acuerdo, porque este fue posible en cuanto las partes, Farc y 
el Estado colombiano, aceptaron la existencia de un conflicto 
armado en el país y su mutua responsabilidad en el mismo, 
por tanto, el Acuerdo de paz es el resultado de la negociación 
entre partes que, declaradas en enemistad, reconocen el trato 
simétrico del adversario en la mesa de diálogos.
El gobierno Duque con las objeciones considera que pue-
de convertir la etapa de implementación del Acuerdo en un 
proceso de sometimiento a la jus-
ticia de la cúpula exguerrillera. El 
sometimiento a la justicia es el mo-
delo propuesto a las guerrillas des-
de el gobierno de Uribe Vélez; ese 
modelo fue rechazado por las Farc 
y el ELN porque niega la existencia 
de un conflicto armado en Colom-
bia y la naturaleza de la subversión 
como actor político. En este senti-
do, la propuesta de paz ajustada al 
estilo Duque reduce el Acuerdo a la 
reincorporación social, económica 
y política cumplida al mínimo, y a la 
implementación de los Programas 
de desarrollo con enfoque territorial 
(PDET); a la vez, intenta castigar a 
los excomandantes, los máximos 
responsables.
Respecto a la reincorporación, 
en los dos primeros años de la im-
plementación destacan como in-
dicadores preocupantes que van 
alrededor de 134 exguerrilleros ase-
sinados, los Espacios territoriales 
de capacitación y reincorporación 
(ETCR) están quedando solos por-
que los exguerrilleros, ante las di-
ficultades de acompañamiento por 
parte del gobierno, están tomando 
iniciativa grupal o individual para 
resolver la subsistencia, y persis-
ten problemas de financiación, etc.
Esta situación se dio, no obstan-
te, la importancia que el Acuerdo 
atribuye a hacer la reincorporación 
de los exguerrilleros en los dos pri-
meros años de la firma del tratado 
de paz para evitar así el incremen-
to de disidencias y de otros grupos 
armados. Sin embargo, el actual 
Alto Consejero para el Posconflicto 
advirtió que el proceso podría du-
rar hasta ocho años, lo cual incluye 
la reubicación de 11 de los 24 espa-
cios territoriales de capacitación. 
No solo preocupa la ampliación de 
los plazos sino también el tipo de atención que recibirán los 
exguerrilleros durante ese tiempo. Ambos asuntos podrían 
transformarse en un incentivo para aumentar los índices 
de deserción del proceso, especialmente porque muchos de 
los exguerrilleros están en los 170 municipios priorizados 
para desarrollar los componentes de la paz territorial. Estos 
municipios tienen serios problemas de economías ilegales 
y actores armados.
Si el anterior gobierno, que lideró la negociación, fue 
criticado por la lentitud para cumplir con la implementa-
ción, el actual ha ganado reclamos, denuncias y llamados 
de atención para que cumpla con el Acuerdo porque en los 
territorios consideran que los incumplimientos guberna-
mentales acarrean riesgos al proceso de reincorporación y 
construcción de paz territorial.
El indicador evidente de esta situación es el incremento 
de los homicidios y la dinámica de violencia en esos mu-
nicipios. El ambiente es adverso a la paz, la mayoría de los 
exguerrilleros persisten en la reincorporación, pero es sabi-
do de las deserciones de todo tipo, incluida la más temidas: 
optar por distintos grupos armados. La forma en la cual el 
gobierno implementa el Acuerdo contribuye a crear fallas 
en la reincorporación. En la medida que la implementación 
sea mínima y bajo amenaza de ajustar más el Acuerdo esto 
crea un ambiente de zozobra que, aunado a los problemas 
de seguridad, juega en detrimento de la organización y la 
participación de los exguerrilleros en el sistema político 
porque los desincentiva para permanecer en el proceso. 
Por su parte, los PDET son ejercicios de planeación par-
ticipativa que, si efectivamente son implementados, per-
mitirán llevar obras de desarrollo a los 170 municipios más 
golpeados por el conflicto armado. Son intervenciones es-
tatales que deberían haberse hecho hace años para estar a 
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tono con los dictámenes básicos de 
los derechos señalados en la Cons-
titución. Los proyectos propuestos 
por los participantes están enmar-
cados en ocho “pilares” estableci-
dos previamente en el Acuerdo: 
“Ordenamiento social de la propie-
dad rural y uso del suelo”, “Infraes-
tructura y adecuación de tierras”, 
“Salud rural”, “Educación rural y 
primera infancia rural”, “Vivienda 
rural, agua potable y saneamiento 
básico rural”, “Reactivación econó-
mica y producción agropecuaria”, 
“Sistema para la garantía progre-
siva del derecho a la alimentación” 
y “Reconciliación, convivencia y 
construcción de paz”.
Los 16 PDET del país quedaron 
incluidos en el Plan nacional de 
desarrollo. Sin embargo, todavía 
no es clara la asignación presu-
puestal. Asimismo, deben afinarse 
los mecanismos para articular los 
PDET con los planes de gobierno 
de los nuevos alcaldes y goberna-
dores que serán elegidos en octu-
bre de 2019. Cumplir con los PDET 
permitirá avanzar en el desarrollo 
de esos territorios, pero ello no es 
sinónimo de paz. La mayoría de los 
actores armados considera impor-
tante que las obras comprometidas 
en los PDET sean realizadas, vías 
terciarias, escuelas, canchas, etc. 
Por eso no entorpecieron el pro-
ceso de elaboración participativa 
que comprometió actores desde 
los niveles veredales, municipales 
y subregionales. 
La reincorporación y los PDET 
son la forma del gobierno para 
cumplir con la base exguerrillera. 
Mientras tanto, los otros puntos 
del Acuerdo o están estancados, 
sin desarrollo legislativo y sin pre-
supuesto, o los están desmontan-
do como es el caso de la sustitución de cultivos que está 
perdiendo el carácter de sustitución para ser un programa 
de erradicación forzada. Igualmente, el gobierno con las 
objeciones a la JEP y con presiones a la Corte encargada 
de aplicar la Justicia Especial para la Paz, pretende quitarle 
participación política a la exguerrilla y enviar a la cárcel a 
sus máximos responsables vía extradición. 
Las enmiendas que propone el gobierno a la JEP no ha-
blan directamente de cárcel para los máximos responsables, 
aunque sí dicen que el implicado debería de dejar el cargo pú-
blico mientras purga la pena impuesta por la JEP. La cuestión 
que genera temor es la obsesión del gobierno y sus simpati-
zantes por ahondar en la extradición de exguerrilleros, como 
bien lo ha ilustrado el caso Santrich. La Jurisdicción Especial 
para la Paz (JEP) negó la petición de una corte de USA de ex-
traditar al exguerrillero Santrich por delitos de narcotráfico. 
Una de las reacciones ante esta decisión fue la renuncia del 
cuestionado Fiscal de la Nación, Néstor Humberto Martínez, 
quien respaldaba el pedido de extradición.
El partido de gobierno, quien considera que el Estado de 
Derecho y la institucionalidad está en crisis por esta deci-
sión, propuso realizar una constituyente y también un refe-
rendo para modificar la JEP. El exfiscal, el partido de gobier-
no y el presidente coinciden en querer modificar el Acuerdo 
de paz para así proteger el tratadode extradición y a la vez 
permitir el cierre jurídico del conflicto por los delitos come-
tidos hasta la firma del Acuerdo. Esta postura encuentra el 
problema en el Acuerdo de paz y no en los términos que 
rigen el tratado de extradición entre Colombia y USA. Con-
sideran pertinente modificar el Acuerdo de manera que sa-
tisfaga el tratado, aún a riesgo de afectar el proceso de paz, 
en vez de ajustar el tratado al Acuerdo. 
En la mesa de La Habana, la sombra de la extradición 
de la cúpula paramilitar a USA por 
parte del gobierno de Uribe Vélez 
acompañó a las Farc porque los 
guerrilleros necesitaban garantías 
de no ser extraditados por los ne-
xos con el narcotráfico una vez fir-
mada la paz. Por su lado, al gobier-
no lo acompañó la preocupación 
por diferenciar entre reincorpora-
do y narcotraficante. Ambas preo-
cupaciones fueron conjuradas en 
la discusión del punto solución al 
problema del uso ilícito de drogas, 
el cual contó con la presencia del 
delegado de USA, Bernard Aron-
son. Aun así, el gobierno Duque, 
con su insistencia en las objecio-
nes, está creando un ambiente de 
zozobra para los exguerrilleros que 
perciben en la marcha el cambio 
de las reglas del Acuerdo, cambios 
unilaterales que eventualmente 
pueden llevar a sus comandantes a 
la cárcel en otro país.
La fórmula de paz del gobierno 
está desestabilizando el Acuerdo. 
Y lo hace porque quiere modificarlo 
ignorando la contraparte. Aunque 
participaron muchos, finalmente 
fueron dos los firmantes del Acuer-
do de paz; Duque insiste en desco-
nocer esa realidad nacional e in-
ternacional. Fue posible el Acuerdo 
porque el Estado colombiano reco-
noció la existencia de un conflicto 
armado interno, la naturaleza polí-
tica de uno de los grupos armados 
inmiscuido en tal confrontación y 
negoció con él.
Todos los cambios anterior-
mente descritos están llevando 
el Acuerdo a una crisis, un colap-
so. La implementación “tortuga”, 
la reducción de lo acordado a dos 
componentes y la persistencia del 
gobierno en cambiar el sistema de 
justicia de paz, en vez de aportar a 
la reconciliación está siendo el punto polarizador. El estado 
de la implementación del Acuerdo ha generado distintos 
pronunciamientos y acciones políticas en su protección. 
Diversos sectores del país han creado el bloque “defenda-
mos la paz”, porque consideran que el gobierno Duque no 
tiene “manos libres” para continuar con la reforma unila-
teral del Acuerdo. Las serias dificultades en el Congreso y 
las posiciones de la Corte Constitucional hacen parte de los 
actores del entorno que demandan el cumplimiento de lo 
acordado. 
Sectores adeptos al gobierno, operadores de presión, 
parecen no comprender que asuntos como la paz en estos 
tiempos de globalización comprometen al gobierno y tam-
bién al Estado, la sociedad y a la comunidad internacional. 
Los cánones actuales trascienden las fronteras, por eso el 
Acuerdo en distintos momentos ha sido respaldado por el 
Consejo de Seguridad de la ONU de manera consensuada 
y por otras instancias internacionales como la Corte Penal 
Internacional (CPI). El Acuerdo está suscrito en términos de 
cumplir con los requerimientos de esta Corte, de la cual el 
Estado colombiano es miembro y por tanto sujeto a su juris-
dicción internacional. 
Al respecto, el abogado Ramiro Bejarano afirma que el 
artículo 37 del Primer Protocolo Adicional a los Convenios 
de Ginebra de 1949, sancionado por la Corte Penal Interna-
cional (CPI), tipifica el delito de perfidia, o sea el quebranta-
miento de la fe debida o traición al dejar de cumplir con los 
Acuerdos una vez la guerrilla queda desarmada. De confi-
gurarse dicho delito, la Corte Penal quedaría facultada para 
actuar en el país, procesando incluso al presidente. Esa 
misma Corte, antes de la firma del Acuerdo, avaló la JEP. 
Justicia Especial para la Paz que el gobierno Duque objetó.
La situación de la paz colombiana ha llegado también 
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a los escenarios internacionales de 
opinión pública. De hecho, una de 
las editoriales de uno de los princi-
pales diarios de USA, The New York 
Times, generó bastante preocupa-
ción y molestias al gobierno Duque 
porque el diario afirmó: “Iván Du-
que y sus aliados de derecha han 
saboteado el proceso de paz”. El 
gobierno Duque considera que una 
reunión con los editores aclarara el 
malentendido. Mientras eso piensa 
el gobierno, ochenta congresistas 
de USA solicitan al gobierno Trump 
que no contribuya con el gobierno 
colombiano a sabotear la paz y que, 
por el contrario, facilite la imple-
mentación de lo acordado.
La persistencia del gobierno y 
sus aliados en modificar el Acuer-
do no solo contradice seriamente 
los objetivos de la política de paz 
del gobierno: “La paz, la consolida-
ción y estabilización son de todos”, 
sino que además la desestabili-
zación ocasionada por el mismo 
gobierno conduce a una imple-
mentación maltrecha que pone en 
vilo el proceso y, a la vez, envía un 
mensaje poco optimista (incum-
plir lo acordado) para posteriores 
negociaciones e incentiva así el 
mantenimiento de distintas vio-
lencias. Considerando los tiempos 
pactados para la implementación 
aún hay tiempo de corregir el rum-
bo; para eso el gobierno tendrá que 
desistir de ser el eje polarizador del 
país y dedicarse a cumplir con el 
Acuerdo de paz.
Referencia bibliográfica 
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA (2018).
La paz, la estabilización y consolidación son de todos. Polí-
tica de Iván Duque, Presidente de la República, para la esta-
bilización 2018-2022.
E
l gobierno considera coherente y posible hacer re-
formas al Acuerdo sin tener en cuenta a la Fuerza 
Alternativa Revolucionaria del Común, Farc (la con-
traparte del Acuerdo) y, a la vez, continuar normal-
mente con la implementación, como si las reformas 
propuestas fueran de poca monta.
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La paz y la JEPen el PlanNacional de Desarrollo 
2018-2022)
G e r m á n D a r í o V a l e n c i a A g u d e l o 2
Profesor del Instituto de Estudios Políticos
Universidad de Antioquia
german.valencia@udea.edu.co
1
1 Algunas ideas de este texto fueron presentadas en la ponencia “Reflexiones en torno a los pactos propuestos en el Plan Nacional 
de Desarrollo”, presentada en el foro “El Plan Nacional de Desarrollo: políticas públicas y salud”, el 12 de abril de 2019, en el audi-
torio principal del Edificio de Extensión, de la Universidad de Antioquia, organizado por la Facultad de Ciencias Económicas, la 
Maestría en Políticas Públicas y el Grupo de Economía de la Salud, con el apoyo del pregrado en Ciencia Política de la Facultad 
de Derecho y Ciencias Políticas, el Instituto de Estudios Políticos y Proantioquia - Centro de Pensamiento Social.
2 Economista. Especialista en Gerencia Social. Magíster en Ciencia Política. Doctor en Estudios Políticos. Grupo Hegemonía, gue-
rras y conflictos, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia. Orcid: http://orcid.org/0000-0002-6412-6986.
P
lanificar es un ejercicio mental, que consiste en 
trazar objetivos y estructurar un conjunto de 
acciones para construir realidades posibles. Si 
a este ejercicio planificador se le agrega el com-
ponente del desarrollo, se convierte la tarea en 
el diseño de un programa de economía política, 
es decir, una apuesta ideológica por un mode-
lo de desenvolvimiento económico y social. En 
breve, planificar el desarrollo es una invitación 
a pensar en el buen vivir, a construir futuros de-
seables y cambiar el rumbo de una colectividad 
para mejorar su bienestar social.
En esta lógica de trabajo es que se espera que 
cada cuatro años se diseñe en Colombia los pla-
nes nacionales de desarrollo, como un ejercicio 
colectivo y prospectivo con el que se logre dise-
ñar una hoja de ruta que sintetice los lineamien-
tos parael desarrollo, y que de manera integral 
y sostenible permita mejorar las condiciones de 
vida de toda la población a través de un conjunto 
de acciones en un periodo presidencial. En defi-
nitiva, se espera construir cada cuatro años una 
carta de navegación donde se logre presentar a 
los ciudadanos una visión de futuro y una estra-
tegia procedimental para llegar a ella.
El 28 de mayo de 2019, luego de surtir los trá-
mites legislativos, fue sancionada, en la ciudad 
de Valledupar, por el presidente de la República, 
la Ley 1955 Plan Nacional de Desarrollo 2018-
2022, titulado: “Pacto por Colombia, pacto por 
la equidad” (El Tiempo, 2019). Con este plan, el 
gobierno Duque quiere llevar a los colombianos 
por la senda del progreso. Es un plan donde se 
establece una visión de desarrollo, se diseñan 
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unos ejes estratégicos, se establecen unas 
metas y se asigna un presupuesto. 
Mirar el Plan Nacional de Desarrollo —
PND— desde la economía política permite ver 
el documento como una apuesta ideológica, 
con deseos o aspiraciones. Una carta de nave-
gación diseñada en un momento fundamental 
de nuestra historia política: aquel período de 
posconflicto, donde la guerrilla más antigua 
y numerosa del país, luego de negociar polí-
ticamente la paz y firmar un acuerdo, busca 
transitar a la vida civil. Es un plan que debe-
ría estar diseñado para un periodo especial, 
al menos que cumpla el mandato transitorio 
constitucional establecido en el Acto Legisla-
tivo 02 de 2017, donde se obliga a las institu-
ciones y autoridades del Estado a cumplir de 
buena fe los puntos establecidos en el Acuerdo 
Final (Congreso de la República, 2017).
El presente texto busca indagar en el PND 
la manera como el presidente Iván Duque 
concibe la paz y la justicia especial desde su 
ejercicio planificador. El artículo explora tres 
asuntos del Plan: en el primer apartado, se 
presenta y critica el principio rector que se 
establece en él, mostrando cómo se instituye 
una ecuación que no da: no se entiende cómo 
legalidad más emprendimiento dan como 
resultado la equidad. El segundo apartado se 
detiene a analizar el concepto de pacto, una 
palabra que se repite en el título del Plan, 
pero que al observar la metodología con que 
se construyó se ve inapropiado. Finalmen-
te, el tercer apartado, explora el no lugar que 
ocupa la paz y la Justicia Especial para la Paz 
—JEP— en el Plan.
1. Legalidad + emprendimiento = equi-
dad: una ecuación que no da
Llama la atención en el título y en el texto 
del nuevo Plan Nacional de Desarrollo el 
concepto de equidad, pues, según este, el 
principal problema que tiene Colombia es la 
inequidad. Lo cual es acertado: las cifras que 
describen al país muestran que desde hace 
varias décadas este fenómeno se encuentra 
presente y va en aumento. El último censo 
del Departamento Administrativo Nacional 
de Estadísticas —Dane— (2018), por ejemplo, 
calculó para el país un coeficiente Gini de la 
tierra cercano al 0.93, que lo ubica entre los 
primeros lugares en inequidad en el mundo, 
solo superado por Haití, Honduras y Sudáfri-
ca (Valencia, 2017). Inequidad que se da, no 
solo en términos de la riqueza monetaria, 
sino también en activos como la tierra y el 
capital accionario. 
De allí que el Gobierno Duque haya elegi-
do a la inequidad como el rey de los proble-
mas en Colombia. Algo importante, aunque 
nada de novedoso, pues al mirar atras se ob-
serva cómo los anteriores gobiernos inclu-
yeron en sus planes de desarrollo la equidad 
como una de sus principales metas. Así, por 
ejemplo, el anterior PND (2014-2018) puso a 
la equidad en el corazón de su propuesta: 
“Todos por un nuevo país. Paz, equidad y 
educación”. En este sentido, la novedad del 
gobierno Duque no está en la equidad, sino 
en los componentes que acompañarán esta 
propuesta para alcanzar este objetivo.
El PND del gobierno Duque propone: 
3 grandes pactos estructurales, 13 pactos 
transversales y 9 pactos por la productivi-
dad y la equidad en las regiones (DNP, 2019). 
Esta amplia propuesta, expuesta en un do-
cumento base de más de 1.450 páginas, se 
sintetiza en una fómula matemática y un 
principio rector: “La ecuación legalidad + 
emprendimiento = equidad es el principio 
rector del Plan de Desarrollo” (DNP, 2019, p. 1). 
Con el primer componente de legalidad (L) 
el Plan abarca seguridad y justicia: “seguri-
dad efectiva y justicia transparente para que 
todos vivamos con libertad y en democracia” 
(DNP, 2019, p. 1). Y con el segundo componen-
te de emprendimiento (E), “la formalización 
y la productividad: una economía dinámica, 
incluyente y sostenible que potencie todos 
nuestros talentos” (DNP, 2019, p. 1).
Y aquí aparece el primer comentario crí-
tico: no se entiende en este Plan cómo a tra-
vés de legalidad y emprendimiento se llega 
a equidad. Y la razón es muy simple: la equi-
dad en la economía política es un asunto de 
distribución de recursos; una situación don-
de unos pocos poseen mucho y otros muchos 
que poseen poco. De esta manera el problema 
de gobierno es cómo cambiar aquella situa-
ción inequitativa de distribución de riqueza. 
Una situación que fácilmente se puede ilus-
trar con el reparto de riqueza en el mundo: 
donde el 1% de la población posee cerca de la 
mitad de la riqueza mundial y que tres cuar-
tas partes de la población mundial (o sea el 
75%) poseen menos del 5% de la riqueza total 
(Valencia, 2017). 
En esta situación de la lucha contra la 
inequidad, el problema para el gobernante 
es cómo aumentar el nivel de activos de una 
población con respecto a la de otros, cómo re-
distribuir la riqueza para cambiar esta situa-
ción. El economista clásico y científico social 
John Stuar Mill (1951) planteó en el siglo XIX 
que este cambio era posible, pues, mientras 
las leyes de la producción son relativamente 
estáticas, cambian lentamente y no pueden 
ser gobernadas a su antojo por el hombre, las 
leyes de la distribución son un acuerdo so-
cial, las normas de reparto de la renta pueden 
ser modificadas por el hombre. En el caso de 
la distribución de la riqueza, normas imposi-
tivas o de entrega de tierras pueden cambiar 
la desigualdad social. 
A pesar de esto ser claro desde hace 
tanto tiempo, en la ecuación propuesta en 
el PND para nada se tocan estos temas. Se 
propone equidad a través de legalidad y em-
prendimiento: “es fundamental para generar 
mayor crecimiento e inclusión productiva, 
lo que se traduce en equidad, que servirá 
para darle oportunidades a todo aquel que 
las quiera y las merezca” (Presidencia de la 
República, 2019; p. 1). Y en ningún momento 
se habla en el PND de cambiar las distribu-
ciones de la renta y, mucho menos, en giros 
sobre los mercados de capitales y la tenen-
cia de tierras en Colombia.
2. Un pacto con uno mismo, no es un pacto
Un segundo concepto que aparece en el título 
del PND es el de pacto y lo hace en dos veces. 
Este lleva a pensar inicialmente que el plan 
fuese resultado de un gran acuerdo nacional; 
pues, como dirá Corominas (1961, p. 422), un 
pacto es un convenio o tratado, procede “de la 
misma raíz que paz”. Y sorprende esto, ya que 
el gobierno actual y el partido del que proce-
de se han mantenido muy reacios y críticos 
frente al Acuerdo Final firmado con las Farc. 
Paradójicamente el Plan utiliza el concepto 
de pacto, de la misma raíz etimológica de un 
tratado de paz, que es “texto elaborado por 
dos o más partes y firmado para su estricto 
cumplimiento” (Corominas, 1961, p. 422). 
Y en este preciso punto, surgen varias 
preguntas: ¿quiénes participaron en su ela-
boración del Plan?, ¿cómo lo construyeron?, 
¿qué temas propusieron y cuáles quedaron? 
y ¿quiénes y dónde lo firmaron?, entre otras 
preguntas. Frente a estas preguntas, atina el 
gobierno a decir en la introducción a las ba-
ses del plan que estos pactos “incluyen los 
proyectos estratégicos identificados en múl-
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