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LA INCLUSIÓN
PROFUNDIZAR 
ELECTORAL
Diagnóstico de las barreras que impiden a poblaciones vulnerables 
y subrepresentadas en Colombia el ejercicio de su derecho al voto
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Agencia de los Estados Unidos para 
el Desarrollo Internacional (USAID) Programa 
Gobernabilidad Regional - RGA
 
Marianne Menjivar 
Directora RGA
 
Pablo León Tobón
Coordinador Componente Electoral - RGA
María Camila Gutiérrez Hernández
Asesora Componente Electoral - RGA
Autores
Juan Felipe Cardona Cárdenas 
Autor, compilador y editor general
• Ángela María Falla Munar 
Mujeres
• María Eugenia Morales Castro 
Víctimas del conflicto armado
• Helmer Eduardo Quiñones Mendoza 
Comunidades afrocolombianas
• Érika Botero Vargas 
Comunidades indígenas
• María del Pilar Cardona Molina
Personas con discapacidad
Colaboradores
• Luis Felipe Vega Díaz 
Georeferenciación cartográfica
• Omar Francisco Sánchez Vivas 
Asesoría jurídica
Juan Manuel Navarrete Rodríguez
Asesoría editorial, edición de textos y 
corrección de estilo 
 
Karen G. Sarmiento Tamayo
Diseño y diagramación
Esta publicación es posible gracias al apoyo de 
los Estados Unidos, a través de la Agencia de los 
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional 
(USAID).
Los contenidos son responsabilidad de los 
autores y no reflejan necesariamente las 
opiniones de USAID o del Gobierno de los 
Estados Unidos de América.
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Diagnóstico de las barreras
que impiden a poblaciones 
vulnerables y subrepresentadas 
en Colombia el ejercicio
de su derecho al voto
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Contenido
Introducción. Abstencionismo y ausentismo, 
dos caras de una misma moneda 
I. Marco teórico
Barreras estructurales/culturales para votar 
Barreras contingentes/operativas para votar
Barreras legales/institucionales para votar 
Barreras políticas para votar
II. Barreras al voto de las mujeres: 
la reivindicación del derecho como ciudadanas
Barreras estructurales/culturales
Barreras contingentes/operativas
Barreras legales/institucionales
Barreras políticas
III. Barreras al voto de las víctimas del 
conflicto armado: entre el desarraigo 
y el estigma 
Barreras estructurales/culturales
Barreras contingentes/operativas
Barreras legales/institucionales
Barreras políticas
IV. Barreras al voto de las
 comunidades afrocolombianas: 
más allá del racismo
Barreras estructurales/culturales
Barreras contingentes/operativas
Barreras legales/institucionales
Barreras políticas
V. Barreras al voto de los pueblos 
indígenas: una deuda pendiente
Barreras estructurales/culturales
Barreras contingentes/operativas
Tumaco como estudio de caso 
Barreras legales/institucionales
Barreras políticas
VI. Barreras al voto de las personas con discapacidad: 
más allá del acceso a las mesas de votación
Barreras estructurales/culturales
Barreras contingentes/operativas
Barreras legales/institucionales
Barreras políticas
VII. Georeferenciación de los 
obstáculos al voto: estudios de caso 
Caso El Tarra 
Caso Tumaco
Caso San Vicente del Caguán
Caso Montelíbano
Conclusiones
Referencias
3
34
37
39
40
41
42
45
47
49
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51
52
62
64
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66
67
69
71
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75
77
80
9
10
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16
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“Tenemos muchas personas que son elegibles 
para votar y no votan, y por tanto, la idea de que 
pongamos en práctica toda una serie de barreras 
a la votación de la gente no tiene sentido”. 
Barack Obama, ex presidente de EE.UU.
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Abstencionismo
y ausentismo,
dos caras de una
misma moneda
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Que en Colombia los niveles de votación son preocupante-
mente bajos es una verdad de Perogrullo, que se repite al 
final de cada evento electoral. En este sentido, incluso la 
Organización de Estados Americanos le recomendó al país, 
con visos de perentoriedad, “estudiar los altos niveles de 
abstención en los comicios y buscar soluciones para 
superar este fenómeno” (Agencia EFE, 2014). Y no es de 
extrañar, teniendo en cuenta que en las últimas tres déca-
das las cifras de abstención han oscilado entre el 55% y el 
40% —esto sin contar el coto histórico del 73% en las 
elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente de 
1990, o el 63% en el plebiscito del Acuerdo de paz de 
2016—, porcentajes que, comparados con una Latinoamé-
rica cada vez más inclinada hacia el voto obligatorio, 
tienden a consolidar a Colombia en la parte inferior de la 
media regional de participación electoral (Centro de estu-
dios en democracia y asuntos electorales [CEDAE], 2013) 
(Nohlen, 2007). 
Si bien es cierto que votar es solo una de las múltiples 
formas que tiene la ciudadanía para participar (Putnam, et 
al., 2006; Verba, et al., 1996; Tocqueville, 1957), es igual-
mente innegable que acudir a las urnas continúa siendo la 
más relevante de las opciones, al punto que una democra-
cia puede seguir llamándose tal aún en ausencia de algunos 
mecanismos alternativos de participación, pero difícilmente 
sin el derecho universal al sufragio (Lijphart, 2012) 
(Nohlen, 2004). 
Tal convicción ha logrado ubicar la abstención en el centro 
del debate, discusión que en gran medida ha apuntado a 
determinar si el voto debe mutar de derecho a deber 
ciudadano, y a establecer los incentivos y los castigos que 
se derivarían, para disminuir este fenómeno (Barrero, et 
al., 2013; Dahl, 2007; Thompson, et al., 2007; Sen, 1999). 
Aunque efectivo en términos cuantitativos, este enfoque 
suele fallar al sobresimplificar el abstencionismo, interpre-
tándolo como la decisión voluntaria de una ciudadanía que 
puede votar pero decide no hacerlo, invisibilizando con ello 
a aquella población que, aunque quiere, se cruza con una 
serie de barreras externas y en no pocas ocasiones inex-
pugnables, que le dificultan o impiden ejercer este derecho 
(López, 2013; Fernández y Thompson, 2007; Ramírez, et 
al., 2006). 
¿Es justa la obligación del sufragio para personas en situa-
ciones de limitación? ¿Tiene algún sentido convencer a 
estas personas de que su voto es importante, aun cuando 
no tienen posibilidad de ejercerlo? La respuesta, a todas 
vista negativa, pone de presente la sutil pero determinante 
diferencia entre el abstencionismo activo y el pasivo, o, si 
se quiere, entre el abstencionismo y el ausentismo, dos 
caras de una misma moneda que representan, por un lado, 
la decisión libre de no acudir a las urnas y, por el otro, la 
imposibilidad de hacerlo (Soldevilla, 2003). A pesar de que 
ambos fenómenos resultan nocivos para la legitimidad 
democrática, sus causas, consecuencias y eventuales 
soluciones, tienen que ser diferentes. En ese sentido, no es 
suficiente con saber que unas personas deciden no votar y 
que otras no pueden; es indispensable, además, determi-
nar las razones por las cuales no lo hacen tanto en uno 
como en otro caso. 
En Colombia, la falta de un diagnóstico confiable sobre el 
tema impide conocer con certeza cuántas personas dejan 
de votar porque quieren y cuantas porque no pueden. De 
allí la importancia del numeral 2.3.2 del Acuerdo final para 
la terminación del conflicto y la construcción de una paz 
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1. A lo largo del texto se encontrarán apartes de los testimonios dados 
voluntariamente por algunos de los participantes de las mesas de trabajo, 
con la condición de mantener su anonimato.2. Ante la imposibilidad financiera de cubrir todo el territorio nacional, la 
selección territorial se hizo con base en tres criterios: alta presencia 
poblacional de mujeres, víctimas, comunidades indígenas y afrocolombia-
nas, y personas con discapacidad, alto nivel de priorización de la implemen-
tación de las políticas públicas para el posconflicto y presencia institucional 
del Ministerio del Interior. 
5
estable y duradera (Gobierno de Colombia-FARC 2016), 
dirigido a “promover una mayor participación electoral”, en 
el que el Estado se compromete, entre otras cosas, a 
“apoyar la gestión que la organización electoral del país 
adelanta para estimular y facilitar la participación electoral 
de las poblaciones más vulnerables y más apartadas, y en 
particular [a] promover un ejercicio ampliamente participa-
tivo de diagnóstico con enfoque de género, de los obstácu-
los que enfrentan estas poblaciones en el ejercicio del 
derecho al voto, y adoptar las medidas correspondientes”.
Al hacer referencia a las poblaciones “más vulnerables, 
apartadas y marginadas del país”, necesariamente hay que 
hablar de aquellos grupos poblacionales que, de una forma 
u otra, enfrentan discriminaciones históricas y han pade-
cido exclusión social, económica, geográfica y, por 
supuesto, política, reflejada esta última en la subrepresen-
tación electoral, partidista e institucional (Reina, 2014; 
Wabgou, 2012; López, 2010; Peñaranda, 2009; Leal, 
1994). Para el caso colombiano, se trataría de las mujeres, 
las víctimas del conflicto, las comunidades indígenas y 
afrocolombianas, y las personas con discapacidad, entre 
muchas otras. Caracterizar las barreras al voto que enfren-
tan estas poblaciones es fundamental, no solo para cumplir 
con el Acuerdo de paz, sino para avanzar en el pago de la 
deuda histórica que se tiene con estos sectores sociales; de 
la misma manera, para cumplir con el talante universal 
que, constitucionalmente, debe tener el voto en Colombia. 
El presente documento, primero en el país que aborda 
desde tal enfoque la complejidad del tema, responde 
precisamente a esas necesidades. Para su realización, un 
grupo de expertos en participación político-electoral y en 
las dinámicas de las distintas poblaciones citadas, revisaron 
teórica y legislativamente el tema, en los niveles nacional 
e internacional, y se reunieron con más de 200 líderes y 
lideresas sociales y comunitarias¹ en Bogotá, y en cinco 
regiones del país particularmente afectadas por el conflicto 
armado: Norte de Santander, Nariño, Cauca, Caquetá y 
Antioquia². 
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3. La clasificación poblacional se basa en el autoreconocimiento expresado 
por los y las participantes en cada una de las mesas de trabajo.
TOTAL NACIONAL BOGOTÁ (11/07/17)(24/08/17)(27/11/17) 55 LIDERES
OCAÑA, NTE. SANTANDER (01/10/17). 25 LIDERES
DE 7 MUNICIPIOS (OCAÑA, EL CARMEN, TIBÚ, ABREGO,
VILLA DEL ROSARIO, CUCÚTA, CONVENCIÓN)
Porcentaje poblacionalPorcentaje poblacional
Porcentaje poblacional
Gráficos: 
Mesas de trabajo consultivo con la población³ 
Mu
jer
es
Dis
ca
pa
cit
ad
os
Ind
íge
na
s
Afr
oc
olo
mb
ian
os
Ot
ros
Víc
tim
as
Mujeres
Discapacitados
Indígenas
Afrocolombianos
Otros
Víctimas
Mujeres
Discapacitados
Otros
Víctimas
42%
28%
17%
9%
23%
5%
51%
10%
47%
10%
37%
8%
8%
37%
29%
30%
4%
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FLORENCIA, CAQUETÁ (02/11/17) 39 LÍDERES DE 
6 MUNICIPIOS (FLORENCIA, CARTAGENA DE CHAÍRA,
MONTAÑITA, DONDECLLO, SAN VICENTE DEL CAGUÁN)
TUMACO, NARIÑO (10/10/17) 52 LIDERES SOCIALES
CAUCASIA, ANTIOQUIA (08/11/17)26 LÍDERES DE 6 
MUNICIPIOS (CAUCASIA, EL BAGRE, NECHÍ, ZARAGOZA,
TÁMESIS, CÁCERES)
SANTANDER DE QUILICHAO, CAUCA (24/10/17). 28 
LIDERES DE 4 MUNICIPIOS (SANTANDE DE QUILICHAO,
CALOTO, POPAYAN, CORINTO)
Porcentaje poblacional Porcentaje poblacional
Porcentaje poblacional
Porcentaje poblacional
Mujeres
Discapacidad
Indígenas
Otros
Victimas
Mujeres
Discapacidad
Indígenas
Otros
Víctimas
Mujeres
Afro
Indígenas
Víctimas
Mujeres
Discapacidad
Indígenas
Afro
Otro
Victima
7%
17%
14%
11%
51%
51%
61% 
10% 
8% 
26% 
77%
23%
31%
12%
26%
25%
3%
21%
14%
11%
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El resultado de estas consultas se presenta en este informe 
de investigación diagnóstica, contrastando las percepciones 
y realidades de las y los participantes en las mesas de 
trabajo con diversas fuentes oficiales y académicas. Así, en 
el primer capítulo se plantea un marco teórico que define 
las distintas tipologías de barreras al voto en los sistemas 
democráticos, clasificación que orienta el análisis de los 
apartes poblacionales subsiguientes. Entre los capítulos 
segundo y sexto, se reseñan y analizan los obstáculos que 
tienen para votar, respectivamente, las mujeres (capítulo 
II), las víctimas del conflicto armado (capítulo III), la 
población indígena (capítulo IV), las comunidades afroco-
lombianas (capítulo V) y las personas con discapacidad 
(capítulo VI). 
Esta división no intenta simplificar ni encasillar las dinámi-
cas y realidades de cada una de las poblaciones; por el 
contrario, el diagnóstico reconoce que las barreras que 
deben afrontar las personas están mediadas por diversas 
variables —ruralidad vs. urbanización, pobreza vs. riqueza, 
entre otras— y que muchas aumentan exponencialmente 
en la medida en que la vulnerabilidad y las desigualdades 
se cruzan: mujeres víctimas, personas con discapacidad 
afrocolombianas, mujeres indígenas víctimas de la violen-
cia, etc. Estas intersecciones, especialmente las relaciona-
das con las mujeres, se ven reflejadas a lo largo del texto y 
se puntualizan al final del segundo capítulo. 
A manera de ejercicio piloto, en el séptimo capítulo se 
profundiza y se hacen más visibles algunas de las barreras 
al voto comunes para todas las poblaciones priorizadas: las 
geográficas y las de seguridad, mediante un análisis 
georeferenciado de los municipios de Tumaco (Nariño), San 
Vicente del Caguán (Caquetá), El Tarra (Norte de 
Santander) y Montelíbano (Córdoba)⁴. Finalmente, en la 
última sección del documento, se presentan las conclu-
siones del diagnóstico. 
En un país como Colombia, en el que muchos problemas 
están sobrediagnosticados pero las soluciones parecen 
no llegar, este documento aspira a convertirse en 
mucho más que un simple memorial de agravios contra el 
procedimiento electoral; la idea es que se torne en la base 
de una hoja de ruta para mejorarlo y para garantizar que 
toda persona que quiera votar, pueda hacerlo. Esto es 
particularmente relevante si se tiene en cuenta que la poca 
apertura democrática, las exclusiones y las discrimina-
ciones históricas fueron algunas de las causas objetivas del 
surgimiento del conflicto armado, razón por la cual la 
implementación del Acuerdo de paz, el desarrollo del 
posconflicto y la consolidación de la paz, deben pasar, 
necesariamente, por hacer efectiva la participación 
electoral. 
 
4. Estos municipios fueron seleccionados usando los criterios antes descritos. 
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