Desafíos del policymaking - MoronSanborn

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77 Documento de Trabajo
LOS DESAFÍOS DEL POLICYMAKING EN EL PERÚ:
ACTORES, INSTITUCIONES Y REGLAS DE JUEGO
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
4
© Universidad del Pacífico
Centro de Investigación
Avenida Salaverry 2020
Lima 11, Perú
Los desafíos del policymaking en el Perú:
actores, instituciones y reglas de juego
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
1a. edición: febrero 2007
Diseño: Ícono Comunicadores
I.S.B.N.: 978-9972-57-108-4
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2007-01039
BUP-CENDIBUP-CENDIBUP-CENDIBUP-CENDIBUP-CENDI
Morón PMorón PMorón PMorón PMorón Pastorastorastorastorastor, Eduardo, Eduardo, Eduardo, Eduardo, Eduardo
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego /
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn. -- Lima : Centro de Investigación de la Universidad
del Pacífico, 2007. -- (Documento de Trabajo ; 77).
/ELABORACIÓN DE POLÍTICAS/POLÍTICA ECONÓMICA/ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA/
INSTITUCIONES POLÍTICAS/ESTADO/PARTIDOS POLÍTICOS/ PERÚ/
35(85) (CDU)
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con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de
este documento por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.
Derechos reservados conforme a Ley.
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Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Introducción ..................................................................................................... 7
1. Legados históricos y reglas cambiantes ........................................... 11
1.1 Legados históricos .......................................................................... 11
1.2 La transición a la democracia y la reelaboración de las
reglas: 1978-1992 ....................................................................... 15
1.3 Desafíos a la democracia (1980-1992): coyunturas críticas
y la política en tiempos de crisis ............................................... 19
1.4 La década de Fujimori: 1990-2000 ........................................ 25
1.5 Transición (retorno) a la democracia: 2000-2006 ............ 30
2. Las políticas públicas en el Perú: características y casos ......... 33
2.1 Discusión teórica ........................................................................... 34
2.2 Principales características .......................................................... 35
2.3 ¿Escapando de la maldición o adaptándose a ella? ............ 43
3. Elaboración de políticas desde 1980: escenarios y patrones ... 47
3.1 Distinguiendo escenarios ............................................................ 47
3.2 ¿Cómo funciona? ........................................................................... 50
3.3 ¿Por qué funciona de esta manera? ........................................ 58
4. Instituciones y actores ......................................................................... 65
4.1 El Ejecutivo ...................................................................................... 65
4.2 El Congreso ...................................................................................... 68
Índice
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
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4.3 El Poder Judicial ............................................................................. 72
4.4 Los partidos políticos .................................................................... 75
4.5 La sociedad civil ............................................................................. 79
4.6 La burocracia del sector público ............................................... 83
4.7 Las Fuerzas Armadas .................................................................... 85
5. Conclusiones ............................................................................................ 89
Bibliografía ..................................................................................................... 93
Apéndice: casos para comprender el PEP peruano .......................... 101
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Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Introducción*
La política en el Perú ha sido siempre volátil. Desde su independencia en
1821, el Perú ha tenido trece constituciones, por lo menos 26 golpes de
estado efectivos y 109 gobiernos diferentes, 20 de los cuales fueron elegi-
dos y solo 10 de estos concluyeron sus mandatos. Mientras que el poder
oligárquico permaneció enquistado hasta bien avanzado el siglo XX, la
gobernanza ha sido con frecuencia turbulenta, y las Fuerzas Armadas han
intervenido reiteradamente para resolver las disputas de la élite y reprimir
la protesta social. Durante el último cuarto de siglo, esta volatilidad ha
continuado, con dos constituciones, tres cambios completos de régimen, y
por lo menos cuatro revisiones generales de los reglamentos electorales y
cuatro recambios del sistema de partidos y el liderazgo político imperante.
Hasta bien entrado el siglo XX, la política peruana fue también una activi-
dad exclusiva en la que la mayoría de la población permaneció fuera del
juego. El legado colonial de violencia y racismo, combinado con la histo-
ria errática de desarrollo orientado por la exportación primaria, más la alta
concentración de riqueza, afianzaron los patrones de desigualdad econó-
mica y exclusión social que tuvieron su contraparte en la esfera política.
* Traducción al castellano del texto The Pitfalls of Policymaking in Peru: Actors, Institutions and Rules of the
Game, Inter-American Development Bank, Research Network Working Paper R-511, April 2006. Los autores
agradecen a Eliana Carranza y Dania Muñiz por su excelente trabajo de asistencia de investigación, a John
Carey y Carol Wise por sus generosos comentarios y consejos, a Gregory Schmidt, Martín Tanaka y Fernando
Tuesta por sus muy útiles observaciones y sugerencias, y a Eloy Neira por su excelente traducción.
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
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Los partidos peruanos multiclasistas –populistas y reformistas– fracasaron
en la construcción de coaliciones de ancha base, del tipo que permitió a
sus pares de Argentina, Brasil, México y Venezuela alcanzar el poder,
modernizar el aparato estatal e implementar fundamentales reformas agra-
rias, laborales y sociales. A lo largo de la década de 1960, a grandes secto-
res de la población –en especial a los pobres rurales e indígenas– se les
negó incluso los derechos ciudadanos básicos. La democracia con sufragio
universal fue introducida por primera vez en 1980.
Durante años los analistas tendieron a culpar del desarrollo político erráti-
co del Perú a factores estructurales e históricos, incluidos los shocks eco-
nómicos externos, los desastres naturales y las derrotas en las guerras. Si
bien estos, en efecto, han sido desafíos fundamentales para la gobernanza,
análisis recientes han trasladado su atención hacia la debilidad de las ins-
tituciones y del liderazgo en el país. Tal como señalan Schmidt, Cameron y
Mauceri, McClintock, Kenney y otros, las élites peruanas han tendido a
promover intereses particulares, de corto plazo, mientras que la construc-
ción de instituciones para mediar en el conflicto, aliviar los shocks exter-
nos y suministrar los bienes colectivos, han tenido por lo general una baja
prioridad (Schmidt 2004: 3)1. Si bien las constituciones han variado en su
forma, la tradición política predominante ha sido la de una alta concentra-
ción de poder en el Ejecutivo y, como resultado, un ejercicio del poder
arbitrario y personalista, lo que inhibe la construcción de coaliciones y
brinda pocos controles efectivos para la elaboración de políticas. Al mis-
mo tiempo, conflictos políticos mutuamente destructivos y tensiones so-
ciales han llevado a repetidas crisis tanto entiempos de democracia como
bajo las dictaduras. En tales contextos, los peruanos han seguido apostan-
do por individuos antes que por instituciones, en especial por carismáticos
líderes populares –tales como el general Juan Velasco en 1968 y Alberto
Fujimori en 1990– que prometen suspender la política competitiva con el
objetivo de lograr que se «hagan las cosas».
1. En particular, véanse Schmidt (1996, 2004), Cameron y Mauceri (1997), y Kenney (2004).
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Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Es claro que en el Perú existe una suerte de círculo vicioso, en el que las
restricciones históricas contribuyen a perpetuar las debilidades insti-
tucionales y, a su vez, estas inhiben las reformas. No obstante, en los últi-
mos veinticinco años se han presentado nuevas oportunidades para que la
acción política reduzca tales restricciones e introduzca nuevas formas
institucionales. Sin embargo, hasta la fecha se han realizado pocos esfuer-
zos para analizar estas oportunidades y la magnitud en la que los cambios
en los marcos institucionales posteriores a 1980 han afectado la naturaleza
y la elaboración de políticas. Este documento de trabajo representa un
paso inicial en tal dirección2. En la sección 1 resumimos brevemente algu-
nos de los legados históricos y las nuevas oportunidades encaradas por la
democracia instalada en 1980. Luego examinamos la evolución del régi-
men político y las «reglas de juego» formales existentes desde 1980, y la
forma en la que diferentes líderes aplicaron, desafiaron o cambiaron las
reglas. Esto brinda un telón de fondo para comprender la naturaleza de las
políticas públicas y la elaboración de políticas durante este período.
En la sección 2 pasamos a identificar algunas características generales de
las políticas públicas desde 1980, así como algunas importantes excepcio-
nes. En la sección 3 pretendemos analizar el proceso de elaboración de
políticas (PEP) en diferentes períodos desde 1980, destacando tres escena-
rios distintos. Estos escenarios están relacionados no solo con el tipo de
régimen formal sino con otras variables políticas, incluyendo los resulta-
dos electorales, la naturaleza del sistema de partidos, las ambiciones y
preferencias de líderes específicos, y las circunstancias excepcionales ge-
neradas por la crisis. Sin duda, este es un esfuerzo ambicioso que busca
simplificar miles de complejas experiencias de elaboración de políticas,
pero intentamos ilustrar algunas tendencias generales con ejemplos espe-
cíficos. La sección 4 brinda información más detallada acerca de cada una
de las instituciones clave mencionadas, mientras que la sección 5 extrae
conclusiones generales y discute posibles alternativas para terminar con el
patrón errático del Perú.
2. Los fundamentos analíticos para este artículo incluyen a Spiller y Tommasi (2003) y Weyland (2002).
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
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Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
1. Legados históricos y reglas cambiantes
«Péndulo», «laberinto», «calidoscopio», «espejismos», «enigmas» y «entornos
cambiantes»1 son unos cuantos de los términos empleados por los investi-
gadores que intentan caracterizar la historia política y económica contem-
poránea del Perú. El consenso es que este es un lugar donde la política es
compleja y siempre cambiante, donde la crisis es la norma y la política
nunca es rutinaria –en otras palabras, donde las reglas formales no se apli-
can necesariamente–. Al mismo tiempo, las élites peruanas han invertido
un tiempo considerable en la elaboración de constituciones, códigos elec-
torales y otras formas de legislación, con la esperanza de que cambiando
las reglas puedan cambiar la realidad. Tal como Schmidt ha señalado re-
cientemente, si bien esta meta se ha mostrado esquiva, su legado institucional
es complejo y escasamente comprendido (2004: 52).
1.1 Legados históricos
Como se ha mencionado al inicio, el Perú siempre ha tenido una socie-
dad profundamente desigual. La conquista española reforzó e institu-
cionalizó las disparidades geográficas, étnicas y culturales existentes,
provocando el surgimiento de una profunda grieta entre una pequeña
élite europea gobernante y una masa de indios y esclavos africanos, cuya
1. Véanse, por ejemplo, Gonzales de Olarte (1991), Cameron y Mauceri (1997), Schmidt (2004: 87-127),
Tanaka (1998), Tuesta (1996a) y Parodi (2002).
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
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fuerza laboral en las grandes haciendas, minas y talleres generaron la
riqueza de las clases gobernantes. A diferencia de los vecinos países de
Chile y Argentina, el Perú post-independencia careció de una clase go-
bernante capaz de brindarle al Estado un liderazgo firme y de unificar la
nación. En cambio, una serie de caudillos militares lucharon por el con-
trol del país durante sus primeras tres décadas, formando alianzas cam-
biantes con terratenientes y comerciantes, mientras que dejaban intacta
la estructura racial y de clase subyacente a la sociedad colonial. Las
élites civiles y sus aliados militares permanecieron luchando por el con-
trol del Estado hasta entrada la década de 1960 (véase el cuadro 1.1).
La inestabilidad política y la exclusión social fueron exacerbadas histó-
ricamente por el errático patrón de desarrollo económico peruano. Si
bien una serie de booms de exportaciones primarias generaron riqueza
para un pequeño grupo, este fue históricamente renuente a redistribuir
los beneficios de tales bonanzas. Cuando los sindicatos, las organizacio-
nes campesinas y los partidos reformistas ingresaron a escena a princi-
pios del siglo XX, se enfrentaron en gran medida con la represión antes
que con la incorporación –tal como ocurrió en los países vecinos a prin-
cipios de siglo–. Incluso en la década de 1960, cuando buena parte de la
región buscaba alternativas más desarrollistas y democráticas, las élites
peruanas en el poder mantuvieron su adhesión al modelo primario
exportador y a un estado minimalista, y fueron inflexibles ante las de-
mandas de reforma agraria, un bienestar social más amplio y una más
amplia participación política. Como resultado, el Perú tuvo uno de los
patrones de distribución de ingresos más desiguales de América Latina,
y a grandes sectores de la población se les negó incluso el derecho
básico al sufragio (véase el cuadro 1.2).
Antes de 1968, el Perú contó con un poderoso partido reformista –el
APRA– que representaba a importantes segmentos de la población, in-
cluyendo a estudiantes, trabajadores del sector moderno y clases medias
emergentes. Sin embargo, el APRA fue incapaz de liderar un esfuerzo
exitoso de reforma debido, en parte, a factores estructurales –incluidos
el poder persistente de los grandes terratenientes, el tamaño pequeño y
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Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Argentina 1945 A
1946-1950 S
1951-1957 A
1958-1961 S
1962 A
1963-1965 S
1966-1972 A
1973-1974 D
1975 S
1976-1982 A
1983-1999 D
Bolivia 1945-1955 A
1956-1963 S
1964-1981 A
1982-1999 D
Brasil 1945 A
1946-1963 D
1964-1984 A
1985-1999 D
Chile 1945-1972 D
1973-1989 A
1990-1999 D
Colombia 1945-1948 S
1949-1957 A
1958-1973 S
1974-1989 D
1990-1999 S
Costa Rica 1945-1948 S
1949-1999 D
Ecuador 1945-1947 A
1948-1960 D
1961-1962 S
1963-1967 A
1968-1969 S
1970-1978 A
1979-1999 D
El Salvador 1945-1983 A
1984-1991 S
 1992-1999 D
Guatemala 1945-1953 S
1954-1986 A
1986-1999 S
Haití 1945-1999 A
Cuadro 1.1
Clasificación de los regímenes latinoamericanos (1945-1999)
Nota: los autores codificaron el año de un régimen de transición como perteneciente a un nuevo régimen.
Por ejemplo, si bien la dictadura militar argentina duró de 1976 a 1983, el año 1983 fue calificado como
democrático porque el nuevo régimen empezó en diciembre de ese año.
Fuente: Mainwaring et al. (2001: 49).
D = democrático S = semidemocrático A = autoritario
Honduras 1945-1956 A
1949-1954 S
1955-1956 A
1957-1962 S
1963-1970 A
1971 S
1972-1981 A
1982-1993 S
1994-1999 D
México 1945-1987 A
1988-1999 S
Nicaragua1945-1983 A
1984-1999 S
Panamá 1945-1947 S
1945-1955 A
1956-1967 S
1968-1989 A
1990-1993 S
1994-1999 D
Paraguay 1945-1988 A
1989-1999 S
Perú 1945-1947 S
1948-1955 A
1956-1961 S
1962 A
1963-1967 D
1968-1979 A
1980-1982 D
1983-1984 S
1985-1987 D
1988-1991 S
1992-1994 A
1995-1999 S
República Dominicana 1945-1965 A
1966-1973 S
1974-1977 A
1978-1993 D
1994-1995 S
1996-1999 D
Uruguay 1945-1972 D
1973-1984 A
1985-1999 D
Venezuela 1945 A
1946 S
1947 D
1948-1957 A
 1958-1999 D
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
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la dispersión de los movimientos laborales, y una ciudadanía altamente
restringida– y, en parte, debido a errores tácticos de los líderes partida-
rios, incluidos el enfrentamiento con los militares y una serie de pactos
–destinados al fracaso– con las fuerzas conservadoras, realizados con la
intención de acceder al poder del Estado a cambio de abandonar su agen-
da social (Sanborn 1991, Adams 1984). Pero incluso esta meta se mostró
esquiva, y los breves períodos en los que el APRA dominó el Congreso
(1945-1948, 1963-1968) estuvieron signados por explosivos conflictos
entre el Ejecutivo y el Legislativo, y por la ulterior intervención militar.
Cuando Acción Popular (AP), un partido más moderado, también se mos-
tró incapaz de establecer un programa de reformas a través de medios
pacíficos, hubo una sensación generalizada de que las élites civiles eran
incapaces de forjar una integración genuina y de transformar las injustas
estructuras de esta sociedad. En cambio, el Gobierno Revolucionario de
las Fuerzas Armadas (GRFA) asumió estas tareas por su propia cuenta.
Llegado al poder mediante un golpe de estado en 1968, el general Juan
Velasco Alvarado ofreció acelerar el crecimiento económico y mejorar
radicalmente la distribución, fortalecer el Estado e integrar la nación,
eliminar el conflicto de clases sociales y superar la dependencia externa.
Para hacerlo, el GRFA decretó las radicales reformas agraria y laboral,
nacionalizó una buena porción de los sectores primarios exportador y
1896 Hombres alfabetos, contribuyentes mayores Opcional, indirecto y público 0,2 %
de 21
1931 Hombres alfabetos mayores de 21 Obligatorio, directo y secreto 6,7 %
1956 Hombres y mujeres alfabetos mayores de 21 Obligatorio, directo y secreto 18,2 %
1980 Hombres y mujeres alfabetos y analfabetos Obligatorio, directo, secreto y 37,4 %
mayores de 18 universal
Cuadro 1.2
Perú: evolución del derecho al sufragio
(elecciones presidenciales)
Año
Fuentes: Transparencia (2005), Tuesta (2001), portal electrónico del INEI, Mainwaring y Scully
(1995).
Electores/
población
Tipo de votoElectores hábiles
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Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
financiero, confiscó los medios de comunicación, y prohibió los partidos
políticos y las contiendas electorales.
A fin de cuentas, los militares no pudieron lograr sus objetivos, dejando
a sus sucesores civiles un país que todavía estaba lleno de desigualda-
des y conflictos sociales, así como una deuda externa sin precedentes y
una crisis económica que se agravaba. No obstante, la «revolución mili-
tar» también dejó a su paso algunos cambios fundamentales en las es-
tructuras sociales y políticas. Estos incluyeron la eliminación de la vie-
ja oligarquía como fuerza política dominante, la consolidación de las
Fuerzas Armadas como un actor poderoso y autónomo, un aparato esta-
tal con una mayor incidencia en las esferas económica y social, y el
surgimiento de importantes nuevos actores políticos y sociales. Estos
últimos incluyeron a dinámicos nuevos grupos empresariales, a más
amplios sectores de clase media y profesional, y a un amplio espectro
de organizaciones laborales, campesinas y populares, cuyas demandas
de justicia social e inclusión económica ya no podrían ser ignoradas
por los subsiguientes gobiernos.
En resumen, luego de doce años de régimen militar, en 1980 el Perú
todavía tenía que superar los legados históricos del autoritarismo y la
desigualdad. No obstante, había realizado importantes progresos orien-
tados hacia la expansión de la inclusión social y la reducción de diversas
barreras históricas para la democracia. El desafío sería el de diseñar un
conjunto de instituciones políticas efectivas y representativas, capaces
de reflejar y extender estos cambios.
1.2 La transición a la democracia y la reelaboración de las reglas:
1978-1992
En 1978, los gobernantes militares del Perú llamaron a elecciones para
una Asamblea Constituyente, como el primer paso para un retorno a un
régimen civil. Esta Asamblea tuvo una composición sin precedentes.
Mientras que más de un tercio de los cien escaños le correspondieron al
Partido Aprista –y su fundador histórico, Víctor Raúl Haya de la Torre,
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
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la presidió–, veinticinco escaños fueron para el nuevo y derechista Par-
tido Popular Cristiano (PPC), y un sorprendente número de veintiocho
escaños (treinta por ciento del voto popular) fueron para cuatro nuevas
listas de candidatos de izquierda, el mayor voto para una izquierda mar-
xista de América Latina fuera de la Unidad Popular de Chile. Por primera
vez en la historia peruana, partidos de izquierda, derecha y centro tuvie-
ron la oportunidad de competir libremente por el apoyo del electorado,
y cada uno participaría en la definición de nuevas instituciones y reglas
de juego que condicionarían su propio comportamiento en los años si-
guientes (Sanborn 1991).
La Constitución de 1979 estableció un régimen básicamente presi-
dencialista que prevaleció hasta 1992, y la siguiente Constitución de
1993 retuvo muchos de sus principales elementos. Estableció un Poder
Ejecutivo con un presidente que también es jefe de Estado, un Legislati-
vo con dos cámaras (reducida a una en 1993) y un Poder Judicial inde-
pendiente; estableció también la elección de gobiernos municipales y
autoridades regionales elegidos por voto popular. El Presidente y todo
el Congreso son elegidos simultáneamente cada cinco años a través de
elecciones populares directas con sufragio universal. A partir de 1985,
el Presidente es elegido por una mayoría del cincuenta por ciento de
votos más uno o los dos candidatos con mayor votación deben enfren-
tarse en una segunda vuelta (balotaje), mientras que los miembros del
Congreso son elegidos en la primera vuelta. Un sistema de representa-
ción proporcional por lista abierta, conocido como «doble voto prefe-
rencial» (DVP), fue también introducido en 1985.
En 1979, uno de los pocos objetivos que generó amplio consenso entre
todos los partidos políticos fue la intención de promover un Ejecutivo
más fuerte y más proactivo, en particular en el campo de la elaboración
de políticas económicas y sociales2. A los elementos parlamentarios de la
2. Según el constitucionalista Enrique Bernales: «Existió un pleno consenso acerca de este tema entre todos
lo grupos representados en la Asamblea Constituyente porque este fue un tema demandado por la propia
realidad y […] porque las constituciones modernas han aceptado la delegación [de poderes legislativos al
Ejecutivo] como una institución que se desprende del desarrollo del estado contemporáneo» (Bernales y
Rubio 1985: 336).
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Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
anterior Constitución (1933) se les culpó ampliamente del bloqueo he-
cho por una alianza entre el APRA y la derecha a los esfuerzos de refor-
ma democrática de Belaunde, lo que provocaría la intervención militar
de 1968. En particular, la anterior Constitución otorgaba al Congreso
mayores poderes presupuestales, y no estipulaba el veto presidencial
cuando el Legislativo censuraba a ministros o provocaba una crisis fiscal
(Kenney 2004). La Constitución de 1979 otorgó al Ejecutivo un mayor
control sobe las finanzas nacionales, amplió los poderes legislativos y de
urgencia del Presidente, redujo el poder congresal de censura a los miem-
bros del gabinete, y estableció por lo menos un débil veto presidencial
(Kenney 2004).
Si bien seotorgó más autoridad al Ejecutivo en la Constitución de 1979,
sus redactores no querían que los presidentes fuesen dictadores; por
tanto, retuvieron una serie de contenidos formales referidos al equilibrio
de poderes. Estos incluyeron algunas medidas importantes respecto del
control congresal sobre los presidentes y el establecimiento de un Poder
Judicial formalmente independiente. Una mayoría de oposición en am-
bas cámaras del Congreso podía anular un veto presidencial, bloquear la
legislación iniciada por el Ejecutivo, negarle poderes legislativos ex-
traordinarios, censurar ministros del gabinete, procesar al Presidente (un
proceso largo) o declarar la vacancia presidencial, un procedimiento
relativamente rápido (Kenney 2004). En efecto, estos elementos han lle-
vado a que algunos analistas ubiquen al régimen peruano en una catego-
ría híbrida o «semi-presidencial»3.
Sin embargo, las élites contendientes no se pusieron de acuerdo con
respecto a los objetivos de las reglas electorales, y esto se ve reflejado en
su naturaleza y evolución. Mientras que la elección presidencial directa
y la representación proporcional han permanecido constantes desde 1980,
otras reglas han variado de manera considerable, incluyendo aquellas
3. Véanse Martínez (1998) y Sardón (2004). Sin embargo, la mayoría de analistas ubica al Perú como un
régimen presidencial, incluidos Mainwaring y Shugart (2002), Carey y Shugart (1998), y Tuesta (1996b),
sobre la base de los sistemas electorales y de partidos, y la naturaleza dependiente del presidente del
Consejo de Ministros y del gabinete.
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
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que establecen el tipo de circunscripción, el número de representantes
elegidos, el número de cámaras y reglas para elegir cada una, el voto
preferencial, la simultaneidad de las candidaturas para la presidencia y
el parlamento, y la reelección presidencial inmediata. Durante la década
de 1980, nuevas reglas disminuyeron las barreras para la participación
electoral, permitiendo que cualquier grupo de ciudadanos formase un
partido si obtenía las firmas del uno por ciento de los electores registra-
dos en una circunscripción dada. Si bien estas barreras también cambia-
ron a lo largo del tiempo, la tendencia ha sido hacia una expansión de la
competencia. La Constitución de 1979 también amplió el sufragio para
incluir a los analfabetos, y disminuyó la edad de votación de veintiún
años a dieciocho, medidas que aumentaron la población electoral de
1980 en un estimado de 150 por ciento con respecto a las últimas elec-
ciones de 1963, y esta seguiría expandiéndose significativamente en las
siguientes dos décadas4.
¿Cuál fue el impacto de estas nuevas reglas e instituciones? Si bien esto
es tratado con más detalle en las secciones 3 y 4, podemos decir que
ciertas reglas electorales alentaron el llamado «efecto arrastre» (coat-tail
effect), y los presidentes disfrutaron de mayorías en el Congreso durante
la mayor parte de las siguientes dos décadas, una situación que les per-
mitió ejercer considerable poder y tener un impacto significativo en el
PEP. Sin embargo, la introducción de un sistema de segunda vuelta úni-
camente para la elección presidencial dejó la puerta abierta para un
Legislativo de oposición, un resultado que ya se ha presentado tres veces
(1990-1992, 2001-2006, y en el 2006). Mientras tanto, otras reglas alen-
taron el pluralismo y las posibilidades de escoger del votante, pero a
costa de la unidad y disciplina partidarias. Si bien las debilidades y
fragmentaciones de los partidos peruanos se deben a una serie de facto-
res, incluidos los desacuerdos ideológicos y estratégicos, los enfren-
tamientos personales y las crisis de sucesión, los analistas tienden a ar-
gumentar que las reglas electorales han agravado esta situación.
4. En 1980 había aproximadamente 6,5 millones de electores hábiles. En 1990 fueron aproximadamente 10
millones y en el 2006 llegaron a 16,5 millones.
19
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
En suma, las nuevas estructuras y reglamentación electoral del nuevo
régimen, vigentes a partir de de 1980, ampliaron las oportunidades de
participación y de contienda para un vasto nuevo electorado, a la vez
que reforzaron las debilidades de los partidos y la fragmentación y
volatilidad del sistema de partidos. También alentaron un Ejecutivo cen-
tralizado y proactivo del que se esperaba que tomase muchas de las
principales decisiones de política económica y social que afectarían a la
nación, mientras que se incluían previsiones que podrían controlar –u
obstruir– su capacidad de llevar a cabo esta tarea.
1.3 Desafíos a la democracia (1980-1992): coyunturas críticas y la
política en tiempos de crisis
Las elecciones generales de 1980 instauraron una nueva fase de opti-
mismo democrático en el Perú, con una nueva Constitución, un espec-
tro partidario más amplio y una ciudadanía mejor organizada que nun-
ca para defender sus nuevos derechos. Si bien el APRA esperaba una
victoria histórica, los peruanos en última instancia optaron por devol-
verle el poder al mismo líder populista que fuera depuesto doce años
antes –Fernando Belaunde–. El partido de Belaunde, Acción Popular
(AP), obtuvo una mayoría absoluta en la Cámara Baja y estuvo muy cerca
de alcanzar la mayoría en el Senado, donde una alianza con el PPC le
otorgó el mandato congresal requerido para convertirse en el Presidente
decidido, pero democrático, que los peruanos ansiaban tanto.
El contexto externo no era tan favorable para la nueva democracia pe-
ruana. Para 1983, el país enfrentaba serios desafíos generados por los
cambios en la política económica de los Estados Unidos, la disminución
de los precios de exportación durante la recesión mundial y la crisis de
la deuda. El Perú experimentaba también severos desastres naturales re-
lacionados con una de las más intensas corrientes El Niño de la historia
reciente, y una insurgencia armada se sumaba a las preocupaciones de
Belaunde. Desafortunadamente, el gobierno de Belaunde también asumió
opciones políticas que exacerbaron las persistentes tensiones sociales
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
20
del país, sin lograr una mayor estabilidad o la muy necesitada reforma
del sector público5.
Belaunde prontamente se dedicó a consolidar el poder del Ejecutivo,
dándole al PPC el control de los ministerios de Justicia e Industria a
cambio de una mayoría de apoyo en el Congreso. Pero Belaunde y sus
partidarios –los «populistas», que incluían a la mayor parte de la banca-
da parlamentaria de AP– no tenían una amplia agenda propia de políti-
cas y, en gran medida, este poder del Ejecutivo no estuvo concentrado
para el propio uso del Presidente. Más bien sería usado en pro de las
metas macroeconómicas iniciadas por un pequeño grupo de tecnócratas
(los «técnicos») liderado por el presidente del Consejo de Ministros y
ministro de Economía, Manuel Ulloa, inicialmente respaldado por el Pre-
sidente. El Congreso otorgó a Belaunde facultades legislativas extraordi-
narias para decretar un amplio espectro de reformas y, al finalizar el
primer año, el Ejecutivo había promulgado 217 decretos legislativos. La
mayor parte de estos incluía medidas de política económica, pero algu-
nos también estaban diseñados para permitir que el Ejecutivo elaborase
sus propios reglamentos de organización y función, en gran medida sin
mayor supervisión (Sanborn 1991: 229-30).
Pero, a pesar de sus declaradas intenciones de revertir el legado estatista
del régimen militar, de hecho, los técnicos no pudieron reformar la bu-
rocracia y privatizar las empresas públicas, ni llevaron a cabo una refor-
ma seria de la ineficaz estructura tributaria del país. En cambio, este
gobierno siguió el patrón tradicional de emplear la administración pú-
blica como un medio para recompensar a los partidarios, manteniendo
así las empresas estatales como fuentes clave de patronazgo. En efecto,
llegado este punto, los analistasargumentaban que el Estado peruano
estaba, de hecho, debilitándose, a pesar de (o debido a) su creciente
tamaño y responsabilidades.
5. Esta presentación del período 1980-1985 se basa en Schmidt (2004) y Sanborn (1991).
21
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Al mismo tiempo que Belaunde buscaba activamente la consolidación
de un Ejecutivo fuerte, los otros actores políticos principales contri-
buían a esta tendencia. Miembros del Congreso asumieron un papel en
gran medida reactivo frente al Ejecutivo, uno que los recientemente
restaurados medios de comunicación privados y los críticos políticos
empezaron a denominar «Parlamento genuflexo» (Sanborn 1991: 232).
Dominado por una mayoría progubernamental, durante la mayor parte
de este período el Legislativo produjo pocas leyes de importancia y
contribuyó escasamente a dar forma al debate público sobre cuestiones
de importancia nacional. La temprana abdicación de sus poderes legis-
lativos y de fiscalización estuvo acompañada por una falta de atención
a la eficacia y modernización de la propia institución –lo que compli-
caría aún más la reafirmación de la autoridad parlamentaria en los años
posteriores–, aun cuando un creciente número de políticos de oposi-
ción (y algunos de la alianza de gobierno) deseaban hacerlo. En cam-
bio, la debilidad del Congreso reforzó la percepción del público con
respecto a que el Ejecutivo necesitaba mayores poderes para que «se
hicieran las cosas».
Si bien la debilidad del Congreso durante el gobierno de Belaunde se
debió en gran medida al comportamiento de la mayoría AP-PPC, los
partidos de oposición cargan también parte de la responsabilidad. Tanto
el APRA como los partidos de la izquierda marxista atravesaron proble-
mas internos hasta 1983, y se preocuparon escasamente por la consoli-
dación de la nueva democracia y sus instituciones centrales. Cuando los
partidos de oposición se reanimaron, descubrieron que el escenario par-
lamentario había devenido en relativamente marginal para la toma de
decisiones políticas y que era ampliamente repudiado por la ciudadanía.
A medida que caía el PBI, y el gobierno se veía obligado a implementar
severas medidas de austeridad, los principales escenarios de oposición
fueron los medios de comunicación y las calles, donde los paros genera-
les y las protestas sociales de 1983 y 1984 contribuyeron a dar marcha
atrás con respecto a algunas medidas de austeridad y a la renuncia de
por lo menos un ministro de Economía.
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
22
Al igual que en el caso de los interludios democráticos anteriores, el
gobierno de Belaunde terminó su mandato en medio de una crisis eco-
nómica y descontento social, así como con una creciente violencia
política. Pero, a diferencia del pasado, la insatisfacción ampliamente
difundida con respecto al gobierno no trajo, en principio, el fin del
régimen. Por el contrario, la mayoría de peruanos voltearon sus mira-
das hacia los líderes de la oposición en busca de respuestas. En 1983, el
APRA y el frente Izquierda Unida encabezaban las encuestas mostran-
do un liderazgo renovado y una aparente unidad política. Si bien eran
minorías en el Congreso, ambos partidos lograron victorias municipa-
les importantes en 1983, y también participaron en amplias protestas
sociales. En las elecciones generales de 1985, Alan García Pérez, el
carismático nuevo líder del APRA, de 35 años, logró una victoria arro-
lladora con 53 por ciento de los votos válidos, alcanzando una mayo-
ría en ambas cámaras del Congreso. Alfonso Barrantes Lingán, el popu-
lar alcalde de Lima y candidato de Izquierda Unida, llegó segundo con
25 por ciento del voto, y le dio un apoyo tácito a García; así, el 75 por
ciento del electorado había votado por alternativas de centroizquierda
–un resultado que parecía anunciar una nueva era de consenso político
así como de cambio social–.
No obstante, al elegir a García la ciudadanía había, de hecho, elegido a
otro líder populista, más ambicioso que su predecesor, y uno cuyo estilo
arbitrario de gobierno y toma de decisiones políticas impetuosas condu-
ciría al Perú al borde del colapso económico y político. El triunfo elec-
toral de García se basó en su capacidad personal, si bien transitoria, de
atraer a los no apristas, incluyendo a los trabajadores del sector infor-
mal, a los profesionales independientes y a importantes personajes del
empresariado y de las Fuerzas Armadas cuyo respaldo él cultivó perso-
nalmente (Sanborn 1991, Graham 1992). No estuvo acompañado de una
renovación institucional de su partido, el cual se hallaba mal preparado
para el gobierno en la década de 1980 y se inclinaba a reproducir los
patrones tradicionales de clientelismo y corrupción que predominaron
durante el gobierno de AP. Durante su breve disfrute del poder, García
se las arregló para distanciarse de muchos de sus nuevos amigos de la
23
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
izquierda y la derecha, del empresariado y de la clase trabajadora, así
como también de muchos apristas.
Este resultado no era predecible de inmediato. Las propuestas iniciales
de García –limitar el servicio de la deuda externa, aplicar políticas eco-
nómicas heterodoxas, construir consensos a través del diálogo regular
(concertación) con los principales grupos de interés– generaron un insó-
lito y amplio respaldo en el país y en el exterior. Este apoyo, junto con
una firme y disciplinada mayoría en el Congreso, permitió a García con-
centrar un significativo poder personal y la rápida aplicación de políti-
cas. En este caso, el Presidente adoptó un interés personal en virtualmen-
te todas las áreas de políticas, desde la agricultura hasta la lucha
antiterrorista. En un inicio, contó con la ayuda de las reservas acumula-
das gracias a la suspensión del servicio de la deuda, lo que financió un
boom de consumo e importación. A través de medidas populistas que
tuvieron un impacto inmediato en la vida de los pobres, avivadas a tra-
vés de manifestaciones y de ampliamente difundidos «balconazos», su
popularidad superó el noventa por ciento en 1986, y el APRA logró
importantes victorias a lo largo de todo el país en las elecciones munici-
pales de 1986 (Sanborn 1991: 356-8).
A inicios de 1987, sin embargo, las reservas internacionales empezaron
a agotarse, y llegó a ser evidente que García y sus asesores no contaban
con planes coherentes para avanzar más allá del corto plazo. El boom del
consumo y los incentivos al sector privado fracasaron en el intento de
estimular el tipo de nueva inversión esperada por García; en cambio, se
amplió el déficit en el sector público y la inflación nuevamente comenzó
a crecer. La anunciada concertación tampoco se desarrolló como se ha-
bía previsto. La negociación de la «concertación económica» fue condu-
cida de un modo personalista por García y un pequeño grupo de líderes
empresariales (apodados popularmente «los doce apóstoles»), prescin-
diendo de los gremios empresariales y generando considerable resenti-
miento entre quienes quedaron fuera. García también espantó al sindica-
lismo al priorizar sus encuentros con los empresarios y no intentar un
esfuerzo tripartito.
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
24
Por último, la muy controvertida decisión de nacionalizar la banca pri-
vada en julio de 1987 generó una gran turbulencia económica y política,
sin que García pudiese volver a ganar el apoyo popular que había pre-
visto. De hecho, la expropiación de la banca fue aparentemente una de-
cisión personal del Presidente, tomada sin la debida preparación y en
contra de las advertencias de líderes partidarios clave. El escritor Mario
Vargas Llosa lideró una fuerte oposición contra la medida, que adoptó el
nombre de Movimiento Libertad, el cual movilizó no solo a los empresa-
rios y a los políticos de centroderecha, sino también a muchos indepen-
dientes de clase media que habían votado por García. Numerosos líderes
apristas también se opusieron ala medida, y algunos destacados miem-
bros del gabinete renunciaron por esa razón. Luego de un prolongado
conflicto en las calles y de resistencia en el Congreso, la medida fue
eventualmente detenida (Sanborn 1991, Graham 1992). Durante sus últi-
mos dos años, el gobierno de García cayó en una parálisis política que
recordaba el final del gobierno de Belaunde, aunque la rápida espiral
económica descendente terminó en una crisis aun peor.
Es importante tener en cuenta que durante el curso de la década de 1980,
dos movimientos armados –Sendero Luminoso y el Movimiento Revolu-
cionario Túpac Amaru (MRTA)– también plantearon desafíos a la nueva
democracia, como también lo hicieron el alarmante incremento de pro-
ducción ilegal de cocaína y el del narcotráfico (Schmidt 2004: 31). La
amenaza más seria provino de Sendero Luminoso, que lanzó su lucha
armada a inicios de la década de 1980 y creció sostenidamente a lo largo
de ella. En respuesta a la violencia, los gobiernos de Belaunde y García
decretaron estados de emergencia en zonas cada vez más amplias del
país, y entregaron la autoridad política, y también estratégica, a las Fuerzas
Armadas –que ya estaban debilitadas por los doce años en el poder, la
crisis económica y la desconfianza pública–. La ausencia de una efectiva
estrategia de contrainsurgencia condujo a una amplia, y con frecuencia
indiscriminada, violencia, y a la suspensión de las recientemente recupe-
radas libertades civiles. La debilidad y la corrupción del Poder Judicial,
exacerbadas por la interferencia política, también hicieron que los jue-
ces fueran vulnerables ante la intimidación de los grupos armados, y que
25
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
no estuvieran en condiciones de ejercer de manera consistente su autori-
dad sobre ninguna de las partes. A fines de la década de 1980, las zonas
de emergencia cubrían cerca de un tercio de las provincias del Perú, y
afectaban a más de la mitad de la población. Según la Comisión de la
Verdad y Reconciliación (CVR), un estimado de 69 mil peruanos murie-
ron a consecuencia de la violencia política entre 1980 y 1999, y por lo
menos 200 mil refugiados huyeron del campo hacia Lima y otras ciuda-
des, incrementando las filas del precario sector informal (Schmidt 2004,
CVR 2004).
Los desafíos externos que encaró García desde un inicio fueron exacer-
bados por la naturaleza arbitraria de la toma de decisiones, la incapaci-
dad y corrupción del partido de gobierno, y la estructura de poder que
García heredó y amplió hasta límites extremos. Hacia 1989, los votantes
habían perdido confianza en virtualmente todas las instituciones políti-
cas, y los partidos eran los menos respetados –el 77 por ciento de los
ciudadanos desconfiaba de ellos–. Sin embargo, y sorprendentemente, el
61 por ciento todavía creía que la democracia era el mejor sistema de
gobierno para su país (Schmidt 2004: 32). Lo que buscaban era un nuevo
liderazgo, no necesariamente un nuevo régimen –lo que consiguieron
fue ambos–.
1.4 La década de Fujimori: 1990-2000
«En el Perú no existen partidos políticos [...]. El poder soy yo,
es verdad. Pero es un poder que me fue dado por el pueblo.
Yo los represento».
Alberto Fujimori6
Hacia 1990, el público peruano enfrentaba otro vacío de liderazgo polí-
tico. El puntero para llenar tal vacío era Vargas Llosa, quien lideraba
una alianza de partidos e independientes (el Frente Democrático o
Fredemo), con una agenda política neoliberal y un generoso respaldo de
6. El Comercio, 21 de junio de 1993, citado en Ideele N° 71-72, diciembre de 1994, p. 98.
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
26
prominentes miembros de las élites empresariales, políticas y eclesiásti-
cas. En un inicio, las encuestas le daban el segundo lugar al izquierdista
Alfonso Barrantes, y un distante tercer lugar al candidato del APRA Luis
Alva Castro; pero a medida que el Fredemo mostraba sus contradiccio-
nes internas, los votantes buscaron otras alternativas. El candidato ines-
perado en la carrera fue Alberto Fujimori, un poco conocido profesor
universitario, hijo de inmigrantes japoneses, que había entrado a la con-
tienda en busca de un escaño en el Senado, sin un programa claro ni base
partidaria. Prometiendo «honestidad, tecnología y trabajo», la campaña
de Fujimori también enfatizaba el rechazo total a toda la élite política y
social del Perú. En una celebrada segunda vuelta, Fujimori ganó por
amplia mayoría7.
Fujimori empezó como uno de los presidentes más débiles de la historia
peruana. Un neófito político, con minoría en el Congreso y en medio de
un contexto de crisis económica y social extremas. En la primera vuelta,
la alianza Fredemo ganó una mayoría en ambas cámaras, mientras que
el APRA tenía la bancada partidaria más grande y la izquierda dividida
contaba todavía con una importante presencia (Tuesta 2001). En con-
traste, la apresuradamente elaborada lista de Cambio 90, el partido de
Fujimori, obtuvo solo 32 escaños en la Cámara Baja de 180 miembros, y
14 de los 60 escaños del Senado, y ninguno de sus seguidores era un
legislador experimentado. No obstante, Fujimori contaba con la mayo-
ría de los votantes a su favor, con un fuerte apoyo de los militares, más
la legitimidad de ser un verdadero «outsider» incontaminado por la po-
lítica tradicional.
En un comienzo, la amplia sensación de crisis y esta legitimidad inicial
le permitieron a Fujimori dar curso a drásticas medidas políticas –de
modo muy parecido a como habían hecho sus predecesores–. Una mayo-
ría del nuevo Congreso también le dio a este presidente amplias faculta-
des para aprobar decretos legislativos urgentes en las áreas de política
7. Para un excelente análisis de la victoria de Fujimori, véanse Schmidt (1998) y Degregori y Grompone
(1991).
27
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
económica y de contrainsurgencia. Fujimori utilizó estos poderes para
decretar el ajuste estructural, privatizar muchas empresas estatales, rea-
nudar los servicios de la deuda externa y restaurar el crédito internacio-
nal. Lanzó también una amplia reforma de la autoridad tributaria, firmó
un controvertido acuerdo antidrogas con los Estados Unidos, y le conce-
dió una mayor autoridad a los militares y a las rondas de autodefensa
campesina en la lucha contra Sendero Luminoso. Con estas medidas,
Fujimori atrajo rápidamente a un gran número de ciudadanos acaudala-
dos y de clase media que habían votado por el Fredemo, manteniendo al
mismo tiempo su apoyo popular inicial.
Durante sus dos primeros años en el gobierno, Fujimori no intentó for-
mar una coalición de gobierno con otros grupos representados en el
Congreso, aferrándose a la imagen de independiente que lo había vuelto
atractivo para los votantes. En cambio, él ridiculizaba constantemente al
Poder Legislativo, al Poder Judicial y a los partidos establecidos; expre-
saba desdén por la política en general, y prometía soluciones prácticas y
técnicas para los problemas de la nación. Si bien la mayoría liderada por
el Fredemo en el Congreso apoyó sus iniciales políticas de ajuste, y las
subsecuentes reformas de liberalización del mercado, los legisladores se
opusieron a las acciones presidenciales que no se hallaban claramente
dentro de los límites de la Constitución de 1979, en especial a los decre-
tos legislativos del Ejecutivo que subvertían la legislación regular o que
violaban las libertades civiles (Schmidt 2004: 35). Los desacuerdos con
respecto al presupuesto de 1992 también fueron más intensos, puesto
que los legisladores se opusieron a los nuevos impuestos y otras medidas
propuestas por el Ministro de Economía (Kenney 2004). Los legislado-
res demandaron también mayor apoyo fiscal para el sector agricultu-
ra –declarado en emergencia por el Congreso–, y censuraron al nue-
vo ministro de Agricultura (McClintock 1993: 115). El conflicto llegó
a su clímax a inicios de 1992, cuando el Congreso eligió a dos figuras de
la oposición para reemplazar a los presidentes de Cambio 90 en ambas
cámaras, ydejó sin efecto el veto de Fujimori a la promulgación de
varios proyectos de ley, incluida una Ley de Control Parlamentario que
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
28
regulaba los subsecuentes usos de la delegación de poderes legislativos
al Ejecutivo (Schmidt 1998, 2004: 35). El Tribunal de Garantías Consti-
tucionales también dictaminó contra Fujimori con respecto al empleo de
ciertas facultades en situaciones de emergencia.
El 5 de abril de 1992, el presidente Fujimori anunció intempestivamente
la clausura del Congreso, la reorganización del Poder Judicial y el nom-
bramiento de una comisión para redactar una nueva Constitución que
sería sometida a consulta popular (Schmidt 2004: 36). Con el apoyo de
los altos mandos militares, Fujimori confinó a los líderes de la oposición
en sus casas y silenció momentáneamente a la prensa. Este autogolpe fue
condenado por los principales partidos políticos –con la excepción de
Cambio 90–, los principales medios de comunicación y por la mayoría
de los grupos de interés –con la notable excepción de los gremios em-
presariales–. Sin embargo, la medida contó con el respaldo del público
en general, y los índices de aprobación a Fujimori alcanzaron el 79 por
ciento en la semana posterior al autogolpe, y permanecieron bastante
por encima del 50 por ciento durante el resto de su primer gobierno,
todo esto fortalecido por importantes logros en la estabilización econó-
mica y la lucha contrainsurgente. Si bien Fujimori quedó sorprendido
por las negativas reacciones internacionales, respondió prometiendo res-
taurar las libertades civiles así como la realización de elecciones para
una Asamblea Constituyente que también contaría con poderes legislati-
vos. Las elecciones para el Congreso Constituyente Democrático (CCD)
fueron boicoteadas por los partidos más grandes, y los candidatos elegi-
dos «a dedo» por Fujimori obtuvieron el 49 por ciento de los votos
válidos y 44 de los 80 escaños en la Asamblea, lo que le otorgó una
sólida mayoría y el control sobre la redacción de la nueva Constitución
(Schmidt 2004: 36).
En 1993, los peruanos aprobaron por un margen estrecho una nueva
Constitución que, en lo esencial, mantenía la naturaleza presidencial del
régimen de 1979, mientras que reducía el Congreso de dos cámaras a una
y de 240 miembros a 120, y –algo importante para Fujimori– permitía la
reelección inmediata del Presidente. Al mismo tiempo, reducía el papel
29
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
económico formal asignado al Estado, establecía controles sobre las fa-
cultades legislativas del Ejecutivo y eliminaba el papel del Ejecutivo en
la elección de jueces. También creaba una Defensoría del Pueblo
semiautónoma, e introducía medidas innovadoras de democracia directa
y de rendición de cuentas por parte del gobierno. Si bien muchas de
estas características serían ignoradas por Fujimori, algunas alcanzarían
una renovada importancia luego de su defenestración en el 2000.
Desde 1992 hasta el 2000, Fujimori gobernó con mano dura, con un
Congreso incondicional y un Poder Judicial purgado y políticamente
dependiente. Durante este período, se apoyó también en su asesor de
seguridad nacional, Vladimiro Montesinos, y en un creciente aparato de
inteligencia clandestino dedicado a sobornar o intimidar a sus oponentes
a la par que sostenía una fachada de legitimidad democrática. Si bien los
votantes expresaron su preocupación acerca de los derechos humanos y
ante las señales de altos niveles de corrupción, los resultados económi-
cos y de seguridad bajo la supervisión de Fujimori mantuvieron en gran
medida al público de su parte. Hacia finales de 1994, la violencia políti-
ca había disminuido al 20 por ciento frente a los niveles de 1990, el PBI
creció en 4,8 por ciento en 1993 y en 12,5 por ciento en 1994, mientras
que la inflación cayó 15 por ciento en 1994 y 10 por ciento en 1995.
«Estos logros –señala Schmidt– hicieron que el Perú de Fujimori fuese
una ‘‘vitrina de exhibición’’ para el Banco Mundial, el FMI y la comuni-
dad financiera internacional» (2004: 38). Mientras tanto, la oposición
política permaneció dividida y desconcertada acerca de cómo enfrentar
a este régimen. En 1995, Fujimori fue reelegido con el 64 por ciento de
la votación, y su lista Cambio 90-Nueva Mayoría ganó 67 de los 120
escaños del Congreso unicameral.
Durante su segundo período, la capacidad de Fujimori de mantener el
apoyo popular y una alianza cívico-militar estratégica sería puesta a
prueba con más fuerza. La economía empezó a tomar un curso descen-
dente, aumentaron las preocupaciones por los derechos humanos y los
escándalos militares, y las encuestas sugerían que Fujimori perdería
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
30
una segunda reelección. A pesar de este apoyo decreciente, y no obs-
tante las objeciones generales de sus oponentes y del Tribunal Constitu-
cional a su candidatura para una segunda reelección, Fujimori casi lo-
gró un triunfo para un tercer término en el 2000. El fraude, la intimida-
ción y el soborno dan cuenta de parte de esto, pero la naturaleza de la
oposición –dividida en ocho diferentes candidaturas separadas– tam-
bién hizo que fuera posible. Si bien Fujimori fracasó en su intento de
alcanzar una mayoría en el Congreso en el 2000, estuvo inicialmente en
condiciones de comprar o intimidar a suficientes miembros de otros
partidos para que se pasasen a su bando. Sin embargo, cuando la copia
de un video de una de sus transacciones fue filtrada a los medios de
comunicación, la alianza de Fujimori comenzó a sucumbir y él huyó al
Japón. La red de corrupción que posteriormente quedó expuesta era
muchísimo más grande de lo que sospechaban incluso sus críticos más
acérrimos (Schmidt 2004: 43).
1.5 Transición (retorno) a la democracia: 2000-2006
A medida que empezaba el siglo XXI, parecía haber un acuerdo signifi-
cativo entre la élite política y económica del Perú con respecto a los
errores del pasado reciente, incluyendo un amplio reconocimiento del
daño que había sido infligido por la violenta confrontación política y
por cambios erráticos y radicales en las políticas y prioridades naciona-
les. El 2001, un Acuerdo Nacional fue suscrito por los funcionarios del
gobierno, los principales partidos de la oposición, y por representantes
del empresariado y las organizaciones laborales y otras de la sociedad
civil, todos los cuales se comprometieron a trabajar, durante los próxi-
mos veinte años, por el logro de veintinueve prioridades de política
consensuadas.
Un breve gobierno de transición, presidido por el presidente del Congre-
so, Valentín Paniagua, gobernó en gran medida por consenso y empezó
una serie de reformas para restaurar la democracia y el estado de dere-
cho, así como la investigación de los abusos cometidos contra los dere-
chos humanos y la denuncia de la corrupción de la era pasada. El 2001,
31
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Alejandro Toledo –un líder de la oposición democrática a Fujimori–
ganó la presidencia en una segunda vuelta frente al ex presidente Alan
García. Si bien el partido débilmente articulado de Toledo, Perú Posible,
no ganó una mayoría en el Congreso en el 2001, inicialmente forjó una
con el Frente Independiente Moralizador (FIM) y otros grupos menores.
Toledo también disfrutó de una amplia autoridad inicial, para proseguir
con la re-democratización y otras reformas iniciadas por el gobierno de
transición, e, igualmente, lanzó un nuevo esfuerzo de regionalización
con la colaboración del Congreso. Su gobierno mantuvo las políticas
económicas liberales, y la economía creció más de cuatro por ciento
anual entre los años 2000 y 2006.
Sin embargo, la incapacidad del Presidente para honrar otras promesas
de campaña, así como su aparente falta de visión o decisión, además de
crecientes signos de corrupción en su entorno, condujeron a una caída
drástica de su popularidad y a desmoronar su débil alianza congresal.
Durante su mandato fueronpocas las políticas del Acuerdo Nacional que
se aplicaron, y el gobierno de Toledo encaraba una creciente e impa-
ciente oposición tanto en las calles como en el Congreso. De hecho, a
mitad del camino de su mandato de cinco años, el desencanto público
con la clase política se había precipitado tan hondo, que los analistas
especulaban si el siguiente paso sería un cambio de Presidente (por
vacanciavacanciavacanciavacanciavacancia), de gobierno o del propio régimen. Al final, los principales
actores políticos optaron por el camino electoral al cambio, pero en el
2006 ni Perú Posible ni el FIM pudieron presentar candidatos presiden-
ciales, y un nuevo outsider –el ex militar nacionalista Ollanta Humala–
surgió para disputar el sillón presidencial con la conservadora Lourdes
Flores y el ex presidente García, logrando ganar la primera vuelta y
colocar a su alianza electoral como la primera mayoría en el Congreso
del período 2006-2011. Un análisis adecuado de la estrecha victoria de
García sobre Humala en la segunda vuelta, sobrepasa los límites de este
trabajo, pero será motivo de breves reflexiones finales.
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
32
33
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Dado el sinuoso camino seguido por el desarrollo institucional y político
del Perú, no llama la atención que el proceso de elaboración de políticas
públicas, si se le puede llamar así, haya reflejado oscilaciones erráticas en
numerosos frentes: entre democracia y dictadura, entre modos de gobernanza
más inclusivos y excluyentes, y entre políticas económicas más orientadas
al mercado y aquellas que favorecen la intervención estatal. En el largo
plazo, el daño infligido por estas oscilaciones ha sido notable, no solo en
la capacidad del Perú de sostener el crecimiento económico sino también
por su fracaso en la consolidación del estado de derecho y el logro de una
mayor equidad social –objetivos que son fundamentales para el país, si es
que alguna vez ha de romper el ciclo histórico de populismo fracasado,
crisis, autoritarismo y crisis nuevamente–.
Es importante notar, sin embargo, que desde 1990 se han dado también
algunos éxitos de política significativos. Durante la década de 1990, los
hacedores de política han avanzado de manera considerable en el logro de
una estabilidad financiera general y el fortalecimiento de las políticas orien-
tadas al mercado. Desde el año 2000 en adelante, se realizaron importantes
avances en las áreas de descentralización política, así como también en la
protección de los derechos humanos y las libertades civiles. Si bien nosotros
analizamos por qué algunas políticas específicas han tenido éxito o han
fracasado, nuestra preocupación principal aquí es por qué el patrón general
de elaboración de políticas permanece tan errático y cortoplacista.
2. Las políticas públicas en el Perú: características y casos
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
34
Para este propósito, identificamos ciertas características generales de las
políticas públicas a lo largo del tiempo, que constituyen el núcleo de esta
sección. Dicho en términos generales, las políticas públicas han sido elabo-
radas de manera arbitraria, han sido volátiles, y tienden a ser fácilmente
revertidas. También tienden a ser de baja calidad y se hacen cumplir débil-
mente. Esta es, por cierto, una generalización, una preocupante, que re-
quiere de mayor definición y elaboración.
2.1 Discusión teórica
En primer lugar, siguiendo a Pritchett (2004), definimos una políticapolíticapolíticapolíticapolítica
(policy) como una función condicional desde las interacciones políticas
y económicas hacia una acción concreta. Una acción políticaacción políticaacción políticaacción políticaacción política (policy
action), por tanto, es el resultado específico de la aplicación de dicha
función, y, a su vez, un resultado de políticaresultado de políticaresultado de políticaresultado de políticaresultado de política (policy outcome) es la
consecuencia (intencional o de otro tipo) de la aplicación de una acción
política específica dentro de un contexto particular del mundo real.
Dada esta definición de una política como una función condicional, es
importante resaltar que no todos los cambios en las acciones políticas
realizadas requieren ser interpretados como volátiles. Si observamos una
acción política diferente debido a un cambio en el estado del mundo,
estamos observando una política flexible1. Por ejemplo, en el gráfico 2.1
tenemos S1→a3 y S2→a4 con la misma política C. Sin embargo, cuando
se dan cambios en una acción política en ausencia de cambios en las cir-
cunstancias subyacentes, nosotros identificaríamos esto como un giro de
política volátil. Tal volatilidad política es mostrada en el paso de a3 a a2,
donde S1 permanece constante pero la política actual cambia de C a B.
Bajo esta configuración, definimos una política inflexible como política A,
la cual permanece en a1 independientemente del estado del mundo rele-
vante. Por contraposición, podemos decir que una política es fácilmente
reversible si tiende a cambiar de la política A a B y a C, o al revés.
1. Esta distinción entre políticas volátiles y flexibles fue también enfatizada en una comunicación personal
con John Carey, quien nos brindó aportes valiosos para el análisis de este caso.
35
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
En la mayoría de los casos observados aquí, no estaremos en condiciones
de observar la función de políticas en un campo temático dado, sino más
bien las acciones políticas. Al proceder así, tendremos en cuenta estas
definiciones y haremos uso de la información provista al discutir las
características de las políticas públicas que surgen del proceso de elabo-
ración de políticas (PEP) en el Perú.
2.2 Principales características
(a) Arbitrarias, volátiles y fácilmente reversibles
La elaboración de políticas en el Perú parece ser, sobre todo, un proceso
arbitrario, determinado por la voluntad y preferencias del gobierno de
turno o por líderes individuales, y fácilmente reversible en un corto
período de tiempo. Esto genera un alto nivel de incertidumbre, lo que
inhibe las inversiones de largo plazo y erosiona la confianza pública.
Tal como se señaló antes, la volatilidad involucra la incapacidad de articu-
lar y de ceñirse a metas centrales. Como tal, es un anatema para cualquier
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
36
sistema político. La reversibilidad es la probabilidad de observar un cam-
bio en la dirección de una política. Cuanto más alta es la volatilidad, más
fluctuante e impredecible es la política. La elaboración de políticas en el
Perú tiende a seguir este último camino, puesto que tanto las metas centra-
les como los medios para alcanzarlas son frecuentemente puestos en cues-
tión. Por razones que analizaremos más adelante, las decisiones de política
bajo regímenes democráticos o autoritarios han sido, en su mayor parte,
impredecibles, y han estado sujetas a reversiones no previstas.
Estas características se reflejan más notoriamente a nivel macroeconómico.
Basándonos en información de Spiller, Stein y Tommasi (2003), el Perú
se encuentra en el grupo de ingreso medio, con un PBI per cápita anual
de cerca de US$ 2.000, pero es caracterizado también como una de las
economías más volátiles de América Latina en términos de la fluctuación
de las tasas del PBI (véase el cuadro 2.1), y por sus tasas de inflación
históricamente altas2.
2. La tasa de inflación promedio en el Perú entre 1980 y el 2001 fue de 586,2 por ciento, mientras que el
promedio de los países latinoamericanos en el mismo período fue de 203,9 por ciento. Véase la base de
datos de Eclac.
Argentina 5,6 5,5
Bolivia 2,9 1,0
Brasil 4,6 3,0
Chile 6,4 3,5
Colombia 1,5 3,3
Costa Rica 4,5 2,4
Ecuador 4,5 3,4
El Salvador 5,7 1,9
Guatemala 2,7 0,8
Honduras 2,5 2,5
Haití 2,9 6,4
México 4,4 3,6
Nicaragua 5,4 2,3
Panamá 6,5 2,6
Cuadro 2.1
Volatilidad enAmérica Latina
Desviaciones estándar de la tasa de crecimiento por década
País 1980 1990
(continúa)
37
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
Esta volatilidad es usualmente atribuida al hecho de que el Perú es una
pequeña economía abierta que ha estado expuesta a shocks externos
frecuentes y sustanciales; en efecto, la evidencia (véase el gráfico 2.2)
muestra que el Perú tiene el PBI más volátil de la región, y que se en-
cuentra entre los grupos de países para los cuales la volatilidad del PBI
no podría ser explicada solo por los términos de intercambio volátiles
(condicionados por la apertura).
PerúPerúPerúPerúPerú 8,48,48,48,48,4 5,25,25,25,25,2
Paraguay 5,3 1,5
República Dominicana 2,7 4,4
Uruguay 6,6 2,8
Venezuela 4,8 5,0
Promedio no ponderado 4,7 3,3
Promedio ponderado 4,6 3,5
Mediana global 4,6 3,0
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial (2002).
(continuación)
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
38
Una posible explicación de esta volatilidad residual podría ser atribuida
al desempeño de las instituciones políticas y a los procesos de toma de
decisiones. Otro indicador de la volatilidad del Perú es el constante cam-
bio en las clasificaciones del índice de libertad económica del Instituto
Fraser. Según este índice, el Perú pasó de ocupar el puesto 43º en 1970
al 109º en 1985, y nuevamente al 41º en el 2000 (véase el gráfico 2.3)3.
Es claro, estos tipos de oscilaciones políticas tienen un costo para la
capacidad del país de sostener el crecimiento económico y, en especial,
en las percepciones y prácticas de los actores económicos privados. En
el gráfico 2.4, por ejemplo, mostramos cómo los inversionistas interna-
cionales perciben correctamente que estos vaivenes traen como resulta-
do que el costo de hacer negocios en el Perú sea especialmente alto.
3. Véase el reciente «Economic Freedom of the World 2004 Annual Report», disponible en la página web
<http: //www.freetheworld.com>.
39
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
(b) Baja calidad, ineficiente e ineficaz
El resultado de una acción política particular está determinado tanto por
la calidad de la formulación de la política como por la manera en que es
aplicada. En el caso peruano, los resultados tienden a ser políticas de
baja calidad que son mejor descritas como ineficaces. Con demasiada
frecuencia, y en la mayoría (si bien no todos) de los sectores, los objeti-
vos de las políticas públicas son alcanzados solo de manera parcial, in-
cluso cuando existe un amplio consenso entre las diferentes partes inte-
resadas. Más aún, en diversos sectores encontramos que las políticas son
aplicadas de una manera ineficiente, tanto en términos de cobertura como
de uso de recursos.
Algunos de los ejemplos más serios de esta tendencia se dan en el área de
servicios básicos, incluidos la política educativa y los programas de nu-
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
40
trición y de lucha contra la pobreza. Estudios recientes muestran, por
ejemplo, que en el Perú menos de treinta centavos de cada dólar presu-
puestado para los programas sociales llegan a las poblaciones objetivo4.
Un caso específico es el programa del Vaso de Leche, creado en 1985, el
cual es financiado por el gobierno central y administrado por los go-
biernos locales. Al ser un esfuerzo de apoyo alimentario directo, dirigi-
do a los niños extremadamente pobres y a las madres lactantes, este
programa es uno de los más importantes en el sector social en términos
de su alcance, requerimientos presupuestarios, y consecuencias políticas
y sociales. No obstante, estudios recientes muestran que el 71 por ciento
de las más de 6 millones de personas que pertenecen a la población
objetivo no está cubierto, y que un 42 por ciento de quienes reciben el
«Vaso de Leche» no pertenece a la población objetivo. Problemas simila-
res, de filtración a beneficiarios no focalizados y falta de cobertura para
los más necesitados, se dan en el caso de los comedores populares5.
Estos resultados reflejan las fallas más amplias de las prestaciones de
servicios sociales en el Perú, las cuales son obstaculizadas por una au-
sencia de objetivos claros y por la dispersión de responsabilidades entre
quienes están a cargo. Con una considerable duplicidad en la aplicación
de programas a través de los sectores y ámbitos de gobierno, y con una
baja capacidad para evaluar y reformar las políticas cuando es necesario,
sería difícil exagerar las debilidades inherentes a la política social del
Perú. Una mejor comprensión de este círculo vicioso se halla en un aná-
lisis de los incentivos que movilizan el PEP, que serán discutidos en la
sección 3.
Otros ejemplos de políticas de baja calidad se encuentran en la esfera
educativa6. Si observamos las tasas de matrícula, vemos que el Perú se
ubica en segundo lugar en América Latina, después de Uruguay. Sin
4. Véase Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial (2002: 62).
5. Para más detalles, véase Vásquez (2003). El control y el financiamiento de estos programas están
programados para ser transferidos a los nuevos gobiernos regionales en el 2004.
6. Para una exhaustiva discusión acerca de las políticas educativas en el Perú, véanse Wu et al. (2000) y
Banco Mundial (1999).
41
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
embargo, cuando se toma en consideración otros indicadores de la cali-
dad de la educación pública, el Perú se ubica mucho más abajo. Una
razón principal de esta situación es que el Perú gasta muy poco de su
presupuesto en educación (cerca del 2,4 por ciento del PBI frente a 4,5
por ciento en el resto de América Latina), y lo que gasta se hace sin
establecer prioridades claras para la distribución ni mecanismos de ren-
dición de cuentas7. Como consecuencia, si bien las tasas de matrícula
pueden estar marchando a un ritmo respetable, las tasas de repetición y
de deserción son relativamente altas8, los niveles de comprensión estándar
y de desempeño académico son muy bajos9, y el analfabetismo funcional
mantiene su prevalencia a pesar del acceso generalizado a las escuelas
públicas10.
(c) Debilidad para hacer cumplir las políticas
Tal como Grindle y Thomas (1991) han señalado acertadamente, la apli-apli-apli-apli-apli-
cacióncacióncacióncacióncación de políticas es un proceso tan interactivo y dinámico como la
propia acción inicial de elaboración de políticas. Una de las característi-
cas más sorprendentes del caso peruano, sin embargo, es la limitada
capacidad de todas las ramas del gobierno para poner en práctica las
decisiones de política y para conferirles los mecanismos adecuados de
evaluación y supervisión. Esto es evidente en el área del cumplimiento
de contratos, por ejemplo, puesto que se requieren 441 días para hacer
cumplir uno, independientemente de la participación del Poder Judicial,
según un informe reciente del Banco Mundial (2004). En este informe, el
Perú se ubicó en el puesto 105º entre 127 países de esta lista.
7. Por ejemplo, el gasto per cápita en la educación terciara equivale a seis veces el gasto en la educación
primaria. Véase Wu et al. (2000).
8. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial de 1999, solo 40 por ciento de los estudiantes terminó la
escuela primaria sin repetir un año, y el 43 por ciento de los estudiantes de secundaria se retiraron.
9. En pruebas estandarizadas de lenguaje y matemática aplicadas en el 2000, el Perú se ubicó entre los
últimos tres en comparación con el resto de países latinoamericanos. Véase Willms y Somers (2000).
10. Ha disminuido de 10,6 a 9,5 por ciento entre la población de quince años y mayor en el período 1999-
2002. Véanse los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial, disponibles en la página web
<http://www.worldbank.org>.
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
42
Otras dos esferas de actividad en las que es notoria la débil capacidad
para hacer cumplir la ley, son las políticas tributarias y laborales. En
amboscasos, algunos consideran que las políticas oficiales son muy
costosas para poder ser cumplidas, mientras que la capacidad del Esta-
do para hacerlas cumplir de manera consistente y amplia ha sido limi-
tada. Los incentivos son tales que a lo largo del tiempo han existido
altos niveles de evasión tributaria y bajos niveles de cumplimiento de
las normas laborales con relación a cuestiones tan básicas como el
sueldo mínimo, la regulación de las horas de trabajo, el pago de cesan-
tía y la provisión de un plan de jubilación. Por ejemplo, los empleadores
del sector privado se quejan acerca de las contribuciones obligatorias de
cesantía requeridas por ley (en ausencia de un plan nacional de seguro
por desempleo), y si bien un tercio de los trabajadores ubicados en el
sector privado formal tienen derecho a este beneficio, los estudios indi-
can que menos del cuatro por ciento de quienes son despedidos lo reci-
ben en la práctica11.
Este bajo cumplimiento de las políticas establecidas también se debe a la
falta de mecanismos de supervisión eficientes, incluido un sistema
confiable de incentivos y sanciones. Por tanto, el cumplimiento es bajo,
aun cuando no se perciba que las políticas sean muy costosas. Esta defi-
ciencia es endémica a través de toda la burocracia estatal, incluyendo los
ministerios de línea responsables de un determinado sector, las agencias
reguladoras autónomas relevantes, la autoridad tributaria y el Poder Ju-
dicial. Un ejemplo lo da el sistema privado de pensiones, donde las regu-
laciones establecidas a inicios de la década de 1990 permiten que las
empresas inscriban a sus trabajadores en el régimen de administración
privada de pensiones (AFP), y que depositen un pago mensual corres-
pondiente a favor del trabajador en su cuenta de pensión individual, en
lugar de utilizar el sistema público de pensiones. Sin embargo, más de la
mitad de las empresas peruanas formalmente registradas no realizan sus
contribuciones legalmente obligatorias, y tampoco las AFP ni los traba-
11. Véase el cuadro 5 en MacIsaac y Rama (2001). Es importante notar que no todas las personas que
pierden sus puestos de trabajo tienen derecho a recibir este beneficio.
43
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
jadores tienen el poder para hacer cumplir las obligaciones de las firmas
negligentes. Las autoridades estatales no han encontrado una forma más
eficiente de hacer cumplir los pagos que mediante los juzgados regula-
res, los cuales, como veremos más adelante, se encuentran entre las ins-
tituciones más ineficientes del país.
En cualquier caso, los ejemplos antes mencionados sugieren cómo es
que esta debilidad para hacer cumplir las decisiones y reglamentos de
política puede desencadenar un círculo vicioso. Tanto el pobre diseño
de políticas como la baja exigencia de su cumplimiento alientan una
conducta evasiva, la que a su vez conduce a la expansión de una in-
mensa economía informal como la fuente principal de creación de nue-
vo empleo en este país –un sector que, por definición, perpetúa la
violación de las obligaciones legales básicas tanto con los trabajadores
como con el Estado–.
2.3 ¿Escapando de la maldición o adaptándose a ella?
Tal como hemos señalado antes, en algunas áreas clave se han dado
esfuerzos significativos para reducir el rango de posibles vaivenes de la
política, y también para mejorar la calidad y la eficacia de los resultados
de políticas. Un ejemplo de aquello es la política cambiaria. En las cinco
décadas pasadas, el Perú osciló entre sistemas de tasa de cambio flexible
y de tasa fija, y todas las posibles opciones intermedias, y entre un mer-
cado de tasa de cambio unificado y un sistema de tasa de cambio múlti-
ple (con diecisiete tasas de cambio diferentes). Sorprendentemente, en
medio de la peor inflación que se haya visto (1990), el Perú optó por un
régimen de tasa de cambio flotante que ha sobrevivido hasta ahora a
pesar de una serie de shocks externos y regímenes políticos. Y, lo que es
más importante, el viejo debate sobre la necesidad de emplear esta polí-
tica como un instrumento clave para impulsar el desarrollo, práctica-
mente ha desaparecido. Casi no existe ningún agente en el juego político
que proponga cambios sobre esta decisión. Tal resultado se debe a una
combinación de opciones estratégicas; lo primero, y lo más importante,
fue el otorgamiento de independencia política al Banco Central; lo se-
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego
44
gundo, el hecho de que todos los agentes llegaran a comprender que
existen otras formas para mejorar su protección efectiva sin intervenir
con la tasa de cambio.
En este tipo de contexto político, sin embargo, algunos actores preferi-
rán intentar reducir la incertidumbre de los vaivenes arbitrarios de polí-
tica recurriendo a mecanismos para bloquear todas las rutas de cambio
de política. Un ejemplo de tal mecanismo lo dan los contratos de estabi-
lidad tributaria que algunas grandes empresas suscribieron con el go-
bierno de Fujimori durante la década de 1990. Obviamente, estos actores
percibieron los cambios en los códigos tributarios como una fuente de
potencial interferencia en su flujo de caja, mientras que tales contratos
les garantizaban que futuros cambios tributarios no serían aplicados a
sus empresas12. Durante la década de 1990, la mayor parte de la inver-
sión extranjera directa que entró al Perú gozó de tales contratos de esta-
bilidad, incluidos los intereses multinacionales en minería y telecomuni-
caciones13. Sin embargo, en el contexto más competitivo post-Fujimori,
existen numerosos políticos que intentan no solo evitar la renovación de
tales contratos sino que también cuestionan su validez.
Este ejemplo apunta a la cuestión más amplia de la volatilidad observada
frente a la latente, que discutimos con más detalle en nuestro ejemplo de
políticas acerca de las pensiones (véase el apéndice 1). Desde nuestro
punto de vista, la presencia de una toma de decisiones arbitraria no
siempre conduce a una volatilidad observada o a una reversión de polí-
ticas, sino más bien a una volatilidad latente, una situación en la que la
mayoría de actores se comportase comportase comportase comportase comporta como si las políticas fuesen volátiles y
12. Por lo mismo, la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), la máxima
asociación de las principales empresas peruanas, fue el grupo más interesado en promover el Acuerdo
Nacional como un factor disuasivo frente a las oscilaciones de política. Sus afiliados esperaban utilizar el
Acuerdo como un instrumento para bloquear posibles iniciativas congresales que condujesen a mayores
oscilaciones de política.
13. Durante la década de 1990, se firmaron más de quinientos «convenios de estabilidad». Para más
detalles, véase la página web de Proinversión: <http://www.proinversion.gob.pe>. Tales convenios fueron
seriamente cuestionados en el período post-Fujimori, lo que explica el número relativamente pequeño de
nuevos convenios firmados luego del año 2000.
45
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn
reversibles. En tales escenarios, resulta óptimo contar con un mecanismo
que reduzca el nivel de incertidumbre sobre dicha política.
Existen otros ejemplos en los que las políticas han sido diseñadas o
aplicadas para evitar la ineficiencia o el bajo cumplimiento. Un ejem-
plo es el reciente empleo de las capacidades del sector privado para
mejorar la recaudación tributaria. Mientras que el impuesto general a
las ventas (IGV) debería producir el nueve por ciento del PBI, en la
actualidad solo da cuenta del seis por ciento, y la diferencia se debe
básicamente a la magnitud de la evasión tributaria. En los últimos dos
años, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat),
la agencia encargada de la recaudación de impuestos, ha delegado en
las grandes firmas del sector privado el papel de recaudación tributaria,
obligándolas a retener impuestos a sus proveedores y sometiéndolas a
multas si cometen errores.