Importando Dinamarca por Decreto - Eduardo Dargent y Paula Muñoz

Vista previa del material en texto

1 
 
Importando Dinamarca por Decreto 
Panfleto contra el Institucionalismo Ingenuo 
Eduardo Dargent y Paula Muñoz 
 
Ante la pregunta de cómo fortalecer la institucionalidad en el Perú probablemente muchos esperen 
que, como politólogos, demos una serie de recetas de reformas electorales para mejorar el sistema 
político y fortalecer los partidos. Listas cerradas al Congreso, distritos uninominales, también 
voto voluntario, y un poco de democracia interna en los partidos. En nuestro país ésta respuesta 
legalista es usual cuando se discute cómo fortalecer las instituciones, un sentido común muy 
poderoso que va más allá del reformismo electoral. Se asocia nuestros problemas con las leyes 
que nos rigen, y se concluye que con nuevas reglas las cosas irían mejor, lograríamos un remedio 
a nuestra débil institucionalidad. Lo que es peor, se suele señalar como evidencia que esas mismas 
reglas producen determinados efectos positivos en países desarrollados. Cambiando las reglas 
avanzaríamos hacia una institucionalidad más sólida, como la que existen en esos países. Tan 
sólida que las personas respetan las instituciones sin pensar, está en su ADN. Dinamarca suele ser 
el ejemplo más mentado, la pregunta ¿cómo llegar a Dinamarca? representa esta búsqueda 
virtuosa y esquiva de salud institucional (Fukuyama 2004). 
En este texto queremos proponerle que desconfíe de las recetas de reforma legal como forma de 
fortalecer nuestras instituciones. No le crea a quien le diga que para superar nuestros problemas 
de débil institucionalidad basta “cambiar las reglas”, entendiendo por ello aprobar reformas 
constitucionales, nuevas leyes, aumentar sanciones y multas, etc. Sí, algunas reformas legales 
pueden ayudar, especialmente cuando implican combatir un formalismo muy acentuado en la 
administración pública o barreras groseras a la acción de los ciudadanos. Pero, como explicamos 
más adelante, hacer reformas duraderas es difícil y trasciende largamente los cambios legales. En 
el Perú se celebra la aprobación de la ley, o discutimos sus efectos posibles en abstracto 
asumiendo que se va a cumplir. No nos percatamos en la medida que deberíamos que nunca 
llegaremos a Dinamarca por decreto. 
Entonces, cuando le hablen de reformar las reglas y de reformas electorales como el centro de un 
cambio institucional, le proponemos que usted dé un par de pasos hacia atrás y evalúe con cuidado 
lo que se propone.1 Entender mejor las enormes resistencias al cambio institucional nos permite 
 
1 El reformismo formalista no es el único discurso ingenuo. El hablar de valores como forma de cambiar el 
marco institucional “desde abajo” es otro discurso que usted escuchará constantemente y que tiene en 
realidad limitados efectos prácticos. Lo que importan son los valores, cambiar a las personas que ellas 
cambiarán al sistema, se dice. De acuerdo, educar y sensibilizar es importante, pero tenemos una mala 
noticia: sin organizaciones que hagan respetar estos valores probablemente los ciudadanos sigan actuando 
2 
 
comprender el desafío que tenemos por delante si queremos contar con una institucionalidad 
sólida. Proponemos que deberíamos darle más importancia, más bien, a otros temas urgentes que 
construyen institucionalidad, como el cumplimiento de la ley y la implementación efectiva de 
políticas públicas que muestren que la autoridad es efectiva. Esto nos lleva a ir más allá de los 
cambios legales para priorizar la reforma estatal y de la gestión pública. Tras explorar en la 
siguiente sección las razones que hacen tan complicado la reforma de instituciones discutimos 
algunas lecciones y recomendaciones sobre qué priorizar para avanzar en esa dirección. Los 
invitamos a una aproximación crítica al fortalecimiento institucional que, al ser más consciente 
de la dificultad de la implementación exitosa de reformas y de hacer cumplir las normas, tenga 
mejores posibilidades de lograr un marco institucional más sólido. 
Un par de aclaraciones antes de continuar. Primero, por instituciones no entendemos solamente a 
las reglas formales, sino algo mucho más amplio: “son conjuntos de reglas, escritas o informales, 
que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de los roles en organizaciones sociales como la 
familia, la escuela y demás áreas institucionalmente estructuradas de la vida organizacional: la 
política, a economía, la religión, las comunicaciones y la información y el ocio” (Portes 2012: 
31). Si esta es la definición, suena contradictorio hablar de “débil institucionalidad” como 
hacemos a lo largo del texto. Las instituciones son, por definición fuertes, estructuran la conducta. 
Lo que sucede en el Perú, y en el mundo en desarrollo en general, es que las que son débiles son 
las reglas formales (constitución, leyes, reglamentos), esas que en teoría deberían ser obedecidas 
pero que no lo son.2 Hay otras reglas que regulan nuestra conducta, son predecibles, pero no 
siempre son formales. Son instituciones informales con gran poder. En el Perú instituciones 
formales e informales conviven y con frecuencia las segundas son más fuertes que las primeras. 
Por ejemplo, el “diezmo”, la coima que se paga en obras públicas, es una de esas poderosas 
instituciones informales. No está escrita, pero todos sabemos existe y se hace cumplir.3 Lo mismo 
sucede con la conocida institución de la “vara” o la “coima”, a las que los ciudadanos recurren 
con frecuencia para recibir un trato preferencial o evitar una sanción luego de haber incumplido 
una ley o norma. 
Segundo, éste no es un manifiesto disciplinario, una llamada de atención desde la ciencia política 
a otras disciplinas. Si bien es común que abogados y economistas caigan en estas simplificaciones, 
 
igual. Es muy difícil cambiar la forma en que se actúa si el entorno sigue premiando conductas que implican 
pasar por encima los derechos de los demás y buscar ventaja por sobre el bien común. La educación en 
valores, por el contrario, suele ser el tema que desde dentro de instituciones corruptas se levanta para no 
hacer cambios de fondo. Hacer cumplir la ley parece ser la única forma efectiva de que esa educación 
adquiera sentido cotidiano. Pensar en estrategias conjuntas parece lo más adecuado. 
2 Como señala Hodgson: “If laws or declarations are neither customary nor embedded in individual 
dispositions, then formal or not, they have insignificant effects. They are mere declarations or 
proclamations, not effective social rules” (Hodgson 2006: 18). 
3 Para una revisión conceptual del vínculo entre instituciones y desarrollo puede revisarse Portes 2012. 
3 
 
los politólogos tampoco escapan al problema. Contra una rica literatura que cuestiona este 
institucionalismo ingenuo, hay politólogos también conocidos por su “optimismo” reformista y 
dar mucha importancia al cambio de leyes electorales o de otro tipo como solución a problemas 
diversos en el mundo en desarrollo. Es tan ingenuo pensar, como Bentham en el Siglo XIX, que 
los problemas de Bolivia se solucionaban con una constitución ideal, como el de varios 
politólogos que asesoraron sobre “el mejor” modelo constitucional en países en desarrollo. 
Nuestra crítica es a un institucionalismo ingenuo que sobrevalora el efecto del cambio de reglas 
formales para la reforma institucional, no a una disciplina. La ciencia política también debe 
dialogar más con una rica literatura institucional desarrollada por sociólogos, economistas y 
politólogos que precisamente coloca a las instituciones en un contexto económico, social y 
político mucho más amplio. Compartimos el llamado de Alejandro Portes en esta extensa cita a 
comprender mejor de qué hablamos cuando hablamos de instituciones: 
“En síntesis, los economistas del desarrollo y los neoistitucionalistas tratan de 
dar forma a la intuición de North de que las restricciones sociales importan. 
Sin embargo, por falta de un marco teórico sólido los resultados prácticosde 
este “giro institucional” han sido los que cabía esperar. En manos de los 
profesionales del desarrollo, el nuevo consenso ha llevado al intento de 
exportar códigos legales y planos organizativos a los países del sur de manera 
uniforme y sin matices. Los resultados funestos de estos intentos ya se han 
conocido (Evans 2004a; Stiglitz 2001), pero podemos hacer más que señalar 
que esos esfuerzos están condenados al fracaso. Los economistas y otros 
científicos pueden recurrir a las tradiciones teóricas establecidas para afilar 
sus instrumentos conceptuales y levantar un mapa más sofisticado y útil de la 
vida social. En vez del olvido selectivo, los sociólogos también pueden 
colaborar en esta empresa refinando su propia herencia conceptual. En la 
mayoría de los casos este “institucionalismo denso” es preferible a la versión 
“ligera” que hoy circula en varias disciplinas” (Portes 2012: 25). 
Receta típica: nuestras instituciones son malas, hay que adoptar “buenas” instituciones. 
Comencemos con una mirada general sobre por qué es difícil crear “buenas instituciones”. Como 
señalábamos antes, un sentido común muy extendido en el país apunta a que la solución a nuestros 
problemas políticos es crear buenas instituciones. De acuerdo, con buenas instituciones seguro 
estaríamos mejor. El problema es que concluir que para superar nuestra debilidad institucional 
debemos crear instituciones buenas es como decir que uno tiene cáncer y la solución es curarse. 
La pregunta clave es cómo lograrlo. Y apuntar a reformas de reglas no es una solución que 
responda a la magnitud de ese desafío. 
4 
 
Un par de libros muy difundidos nos muestran la dificultad de crear instituciones saludables y por 
qué no es tan sencillo como “adoptarlas” por medio de reformas formales: Por qué Fracasan los 
Países de Daron Acemoglu y James Robinson (2012) y El Otro Sendero de De Soto, Ghibellini 
y Ghersi. Tenemos varias críticas a estos textos, a decir verdad les tenemos más peros que 
coincidencias, pero nos centramos en aquellos puntos que enseñan sobre la dificultad de cambiar 
y mejorar el marco institucional de un país.4 El primer texto muestra cómo las instituciones suelen 
sostenerse en el poder dentro de una sociedad mayor, por lo que las normas legales difícilmente 
podrán cambiar los poderosos determinantes de “malas” instituciones (y menos aún si el Estado 
es débil). El segundo texto muestra la importancia de un Estado profesional y fuerte para hacer 
cumplir las reglas. 
Es común escuchar o ver citado en columnas de opinión el libro Por qué Fracasan los Países, 
todo un bestseller académico. Los autores dividen a los países en dos tipos: los que cuentan con 
instituciones económicas y políticas inclusivas y aquellos que tienen instituciones extractivas. Las 
inclusivas, en apretado e incompleto resumen, son las que premian la iniciativa individual y la 
innovación, permiten la acumulación de riqueza a los ciudadanos, y evitan la concentración del 
poder. Por el contrario, en la mayoría de Estados lo que rigen son instituciones extractivas, 
aquellas que benefician a grupos que concentran poder, reglas que aseguran la reproducción de 
dicho poder y concentran la riqueza, evitando el bienestar de las mayorías. El mensaje que muchos 
sacan del libro es que hay que adoptar esas instituciones inclusivas porque traen prosperidad y 
generan un círculo virtuoso de desarrollo. Conclusión: ¡hagamos reformas legales inclusivas! 
El problema de esta lectura superficial es que no recoge uno de los puntos más valiosos discutidos 
por los autores. A través de sus páginas, ellos muestran que las condiciones para desarrollar 
instituciones inclusivas son excepcionales y, por tanto, difíciles de replicar por simple decisión. 
No es tan sencillo como “adoptarlas”. Fíjense en los casos donde se desarrollaron instituciones 
inclusivas mencionadas en el libro. Europa tras siglos de guerra y competencia feroz entre Estados 
en un limitado espacio territorial. Estados Unidos gracias a la posibilidad de los colonos de 
escapar a la supervisión de las empresas que los llevaron a EEUU y la ausencia de riqueza que 
los obligó a ser virtuosos trabajadores. O Corea del Sur cuando tuvo que, sí o sí, desarrollarse en 
 
4 Hay aspectos de ambos textos que no nos convencen, como han señalado también diversos autores. En el 
primer caso, esa dicotomía entre “buenas” (inclusivas) y “malas” (extractivas) instituciones es demasiado 
simplista para enmarcar la variedad de marcos institucionales que existen. Además, se dejan de lado factores 
importantes (geográficos, por ejemplo) que creemos no son para nada secundarios con respecto a la 
posibilidad de contar con instituciones para el desarrollo. En el segundo trabajo, nos parece inadecuada esa 
suerte de dicotomía entre contar con derechos de propiedad y no tenerlos. En realidad, toda sociedad tiene 
mecanismos intermedios que garantizan la propiedad, no solo la propiedad formal. Además, hay diversas 
actividades donde la no formalización es una decisión estratégica por los beneficios que concede, no una 
pérdida de recursos potenciales para informales que se beneficiarían de ser formales, tono que mantiene el 
libro. 
5 
 
términos económicos y sociales ante la amenaza externa de guerra por su vecino del norte y el 
temor a revueltas internas de guerrillas comunistas. 
Para los autores las instituciones son en gran medida endógenas; esto es, fuertemente 
determinadas por la distribución del poder y las condiciones materiales de la sociedad en cuestión. 
Lograr cambiarlas necesita de algún cambio considerable que permita alterar el balance de poder 
existente y superar los intereses de quienes se benefician por las instituciones extractivas. Es decir, 
se requiere que se desarrolle un nuevo balance de poder que dé continuidad y “apoye” a estas 
nuevas instituciones virtuosas que se irán enraizando. En esa línea, en un influyente texto sobre 
política africana de Michael Bratton y Nicolás Van de Walle (1997) muestran cómo en África 
poderosas instituciones informales regulan la vida política: una institucionalidad patrimonialista 
basada en una alta desigualdad, con un poder omnímodo del Poder Ejecutivo, y un clientelismo y 
corrupción rampantes, marcan la conducta de ciudadanos y funcionarios. Mientras los altos 
niveles de desigualdad y este poder concentrado se mantengan igual, el cambio institucional hacia 
un sistema más virtuoso en estos países es muy improbable. El poder real determina las 
instituciones, por ello el reformador se enfrenta a enormes fuerzas al intentar cambiarlas. 
Otro ejemplo. En El Otro Sendero Hernando de Soto y sus coautores Ghibellini y Ghersi señalan 
el potencial revolucionario del reconocimiento de derechos de propiedad para el desarrollo de los 
países. Los Estados que dificultan el acceso a la formalidad, al reconocimiento y uso de estos 
derechos, están desaprovechando una fuente de riqueza social. Con más seguridad jurídica y 
menor interferencia estatal que reduzca los costos de transacción, las sociedades podrían progresar 
en forma rápida. La receta que algunos lectores sacan del texto, especialmente popular en el Perú, 
es que hay que reformar leyes y normas para que el los procedimientos burocráticos sean más 
sencillos, acotados y rápidos. Avanzar hacia la formalización debe ser algo sencillo de lograr para 
esa gran capa informal que carece de seguridad jurídica que la beneficiaría. Receta: ¡simplificar 
procedimientos! 
Lo que se pierde de vista es que el libro no solo contiene una receta de simplificación 
administrativa y de “no hacer”. Cuando se estudia El Otro Sendero en seminarios académicos 
también se discute otra arista: la necesidad de fortalecer el Estado para que pueda hacer cumplir 
sus reglas en su territorio. Para hacer efectivos los derechos de propiedad el Estado debe poder 
declarar y garantizar derechos, así como resolver disputas.Esto es mucho más que “no intervenir”. 
Significa subordinar retadores que no reconocen a la autoridad estatal (mafias, traficantes de 
terrenos, mineros ilegales, contrabandistas, etc.), construir burocracias profesionales autónomas 
de interese económicos y políticos, con recursos propios. No es poca cosa. No es tan sencillo 
como cambiar las reglas y “no meterse” con el progreso individual. Para tener un marco 
institucional que se respete se necesita un Estado fuerte y eficiente (Fukuyama 2004). 
6 
 
Nuestro punto, entonces, es que estos trabajos muestran la dificultad de reformar el marco 
institucional de un país y las limitaciones de centrarse solamente en las reformas legales. 
Avanzamos poco repitiendo clichés sin contenido del tipo “hay que cambiar las instituciones para 
mejorar las instituciones”. Las recetas extraídas de ambos trabajos, en realidad, deberían ser 
reconocer las fuerzas políticas y sociales que sustentan las instituciones existentes y la poca 
relevancia de las leyes, por más razonables que sean, si no hay capacidad estatal para aplicarlas y 
hacerlas cumplir. La literatura institucional más “densa” a la que hacía referencia Portes 
precisamente hace énfasis en esta dificultad de entender las instituciones como simples “causas” 
que al cambiarse generan de inmediato consecuencias positivas. Las nuevas reglas operarán en 
un contexto a veces contrario al propósito de su adopción. Por ello, varios trabajos en temas de 
reforma institucional precisamente apuntan a entender a las instituciones en el contexto mayor en 
el que operan (Evans 1996; Evans 1996 y 2004; Fukuyama 2004; Hirschman 1958; Portes 2012). 
Algo muy similar pasa con la reforma electoral y por ello nuestro rechazo a centrar la discusión 
en estos temas. Lo antes dicho sobre la solidez de “malas” instituciones y la dificultad de 
cambiarlas muestra por qué difícilmente, por sí mismas, las reformas electorales van a poder 
“crear” un mejor sistema político o de partidos fuertes. Nadie duda que haya algunas reformas 
legales que son necesarias y pueden lograr avances. Pero no podemos verlas como la clave del 
cambio. ¿Por qué? Dos razones, en parte ya mencionadas en los párrafos precedentes. 
Primero, porque las reglas electorales son, en gran medida, endógenas al proceso político vigente. 
Reflejan parcialmente los intereses de los actores representados en el sistema político. Esos 
actores difícilmente adoptarán reglas que afecten sus intereses. Por ejemplo, la valla que impide 
que partidos con menos de 5% de votos en las elecciones al Congreso parecía una buena idea para 
reducir el número de partidos presente en el Congreso y reducir la atomización. Pero partidos 
débiles en el Congreso adoptaron disposiciones adicionales para atenuar el efecto de la valla: se 
permitieron las alianzas y entonces hoy varios partidos pequeños que por sí solos no pasarían la 
valla pueden ingresar al Congreso bajo el gorro de la “alianza”. Pero estas alianzas normalmente 
no resultan en la conformación de nuevos partidos y disciplinados en la toma de decisiones sino 
que se rompen rápidamente una vez iniciado el gobierno (Levitsky 2013; Zavaleta 2014). Son 
alianzas electorales puntuales, destinadas solamente a cumplir con el requisito formal que las 
disposiciones legales imponen para la competencia política. Las nuevas instituciones muchas 
veces nacen incompletas, peleadas con su objetivo original. 
Pero, incluso si logramos aprobar las reglas tal como las queremos, es muy probable que no se 
apliquen como deseamos. Si bien los sistemas electorales proveen incentivos para la acción 
estratégica, el contexto socioeconómico e institucional más amplio provee también otras 
oportunidades, limitaciones e incentivos. La ley es un incentivo más en el Perú, a veces no el más 
7 
 
fuerte. Por ejemplo, ¿el voto preferencial es lo que causa que personas con recursos pero sin 
mayor interés político o personajes famosos sin vocación ni educación política entren al 
Congreso? ¿O es más bien que partidos débiles necesitan recursos y votos para ser competitivos, 
aceptando postulantes que les briden dinero y popularidad mediática? Este punto es crucial pues 
nos permite entender el efecto limitado de la reformas, muy alejado de esos efectos “buenos” que 
observamos (y asociamos) en el mundo desarrollado. Eliminar el voto preferencial muy 
probablemente no hará que nos parezcamos a los países desarrollados que tienen listas cerradas, 
sino que motivará a que los primeros puestos de cada lista sean más caros o que se usen a famosos 
como locomotoras de listas parlamentarias. Como discutimos más adelante, no hay que asumir 
que la regla va a llegar a producir efectos positivos sin considerar el contexto en la que operará. 
Algunas de estas reformas presuponen partidos fuertes para funcionar… ¡precisamente lo que se 
busca conseguir con ellas! 
Y en el Perú, como en otros países en desarrollo, hay otros desafíos adicionales a tener en cuenta 
al pensar los retos de una reforma institucional. Primero, la debilidad institucional se reproduce; 
es difícil hacer un borrón y cuenta nueva. Nos acostumbramos a vivir con el débil cumplimiento 
de las reglas que se vuelve lo predecible (Levitsky y Murillo 2009). Como comentamos antes, en 
el Perú las leyes y normas formales tienen escasa institucionalización, por lo que no regulan 
efectivamente el comportamiento de las personas. De hecho, en nuestro país “sacarle la vuelta a 
la ley” es la norma. Por ello, será un reto doble hacer creíble la implementación de las normas. 
En otros países la ley goza de inmediato de autoridad. Aquí es un dato referencial más para los 
ciudadanos, ya que es altamente probable que al final no se aplique. ¿No han visto al circular por 
Lima esas fantásticas amnistías tributarias municipales que reducen en 80% o más la deuda de los 
ciudadanos? Los ciudadanos ya cuentan con la amnistía, saben que no se cobrarán tributos. 
Pero además también hay diferencias de opinión sobre qué son «buenas instituciones», sobre qué 
reformas hacer. No es un punto menor. Si ustedes ven la diversidad de opiniones sobre qué son 
instituciones inclusivas al intentar traducir en recetas concretas el libro de Acemoglu y Robinson 
se sorprenderían. En el Perú, por ejemplo, autores de derecha consideran que las reformas del 
noventa son instituciones inclusivas, mientras que críticos desde la izquierda consideran que son 
extractivas (dicho sea de paso, Robinson considera que siguen siendo extractivas). O piensen que 
el tema de la diversificación productiva discutido en los últimos años en el Perú. La mayoría está 
de acuerdo que es necesaria para no depender de recursos naturales y aumentar la productividad. 
Pero, ¿cómo se logra? ¿Cuánta intervención estatal es adecuada? Las recetas son diversas y van 
desde un impulso decidido a la industria con fuerte intervención estatal hasta simplemente facilitar 
información a los ciudadanos sobre productos competitivos. O pensemos también en cómo la 
coyuntura en que se aplicaron determinadas reformas determinan que las consideremos “buenas” 
o “malas”: ¿fueron malas per-se o el contexto internacional no les dio la menor posibilidad de 
8 
 
desarrollarse por lo que fueron consideradas “malas”? Decidir qué rumbo seguir (qué es lo 
deseable) para definir una política pública y cómo nuestro contexto afectará recetas exitosas de 
otros países es también un proceso complicado. 
En tercer lugar, un problema general señalado en América Latina es la enorme distancia entre la 
ley y lo que finalmente se implementa, la llamada “brecha de implementación” (Grindle 2009). 
Un Estado fuerte, profesional, ayuda a reducir era brecha. Pero empujar reformas requiere no solo 
de un Estado más fuerte (que tomará tiempo en construir), sino también de músculo político para 
hacerles seguimiento y contrarrestar a grupos de interés que obstaculicen su implementación. Lasreformas son antes que todo un proceso político y necesitan de políticos y coaliciones tanto para 
iniciarse como, más importante, para sostenerse en el tiempo. No se trata solamente de realizar 
reformas “técnicas” descuidando su sostenibilidad política. Además, es crucial que haya apoyo 
desde la política y la sociedad, que se demande esa implementación en línea de lo buscado con 
las reformas. Eso es lo que permitirá que la ley no se convierta en letra muerta, o que sus 
contenidos sean adaptados para que finalmente nada cambie. Se requiere, entonces, de poder 
político (partidos o coaliciones políticas) que garanticen la continuidad de las reformas y empujen 
su implementación y grupos de apoyo a favor de las reformas en la sociedad Y, como ya estarán 
pensando, esto será complicado de lograr en un país con partidos débiles y un alto desprestigio 
de la política como el nuestro. La sociedad civil también puede ser un gran aliado en la 
implementación de políticas o la vigilancia de cumplimiento de derechos (Amengual 2013), pero 
si la sociedad civil es débil tampoco avanzamos mucho. En conclusión, es difícil avanzar incluso 
si hay políticos y burócratas que actúan de buena fe si estos se encuentran solos y no tejen las 
alianzas necesarias para los embates de contrarreformas que, con seguridad, vendrán (Grindle 
2012). 
En términos generales, entonces, creemos que al poner el acento en el cambio de leyes, perdemos 
de vista que en el Perú el verdadero problema tiene mucho más que ver con el cumplimiento de 
la ley y con construir el poder político necesario para empujar e implementar reformas. Muchas 
leyes vigentes son perfectamente razonables, el problema es que no se aplican. Lo que hay es una 
falta de imperio de la ley. Celebramos el cambio de ley, la aprobación de nuevas normas, 
perdiendo de vista que la ley no se cumple. Piense en las combis y el desastroso sistema de 
transporte en Lima. El problema no es aumentar las penas ni cambiar las reglas. El problema es 
que las millonarias multas no se cobran y los choferes no tienen mayor problema en seguir 
conduciendo a pesar de sus faltas. No hay suficiente capacidad estatal ni voluntad política para 
actuar. Y tenemos una sociedad que ya se ha acostumbrado a esto y se niega a ser regulada por 
el Estado. Podemos tener la ley más drástica del mundo, pero sin cambios en otras dimensiones 
será igual a no haber reformado nada. 
9 
 
Basta con el Pesimismo: es difícil, pero se puede. 
Tomar conciencia de la dificultad de hacer reformas estatales, de que es mucho más difícil que 
pasar una ley, es un primer paso necesario para fortalecer las instituciones. Una receta harto 
pesimista, pero necesaria. Y hasta aquí llega nuestro tono pesimista. También hay bastante 
evidencia de las cosas que podemos hacer para mejorar la posibilidad de fortalecer instituciones. 
Que hay cambios lentos y sostenidos que marcan diferencias en el corto y mediano plazo. Esta 
sostenibilidad y cumplimiento es lo que va construyendo esos valores sociales que asociamos con 
una institucionalidad más sólida. Para un cambio de valores es también necesario un cambio en 
la forma en que se aplica e implementa la ley y, especialmente, que se tenga confianza en la 
autoridad. La reforma legal debe verse solo como el inicio de un proceso más complejo de 
implementación de políticas, que va a ser cuestionado y puede ser revertido. ¿Qué podemos hacer 
para avanzar con más posibilidades en este camino? 
Consideramos que, sobre todo, hay que pensar en reformas del Estado y de la gestión pública que 
busquen el fortalecimiento de capacidad de los organismos estatales para hacer cumplir la ley e 
implementar políticas. Esta tarea es compleja y, como veremos, requiere de apoyo político. Hay 
una serie de textos que muestran algunas lecciones de reformas que han avanzado en América 
Latina (Graham et al 1999; Grindle 2012). También podemos aprender de casos relativamente 
exitosos en el Perú, como el de la Sunat (Durand 2002), el Banco Central de Reserva o el 
Ministero de Relaciones Exteriores (Dargent 2014). Los hoy ministros de Estado Piero Ghezzi y 
José Gallardo plantean en su libro ¿Qué se puede hacer con el Perú? (Ghezzi y Gallardo 2014) 
rutas para avanzar en el fortalecimiento del Estado, algunas muy razonables. 
Segundo, no debemos importar instituciones acríticamente ni “injertarlas” sin tener en cuenta el 
contexto (Evans 2004; Schick 1998). Traer Dinamarca al Perú es un error pues el contexto importa 
y mucho. ¿Fue una buena idea adoptar distritos electorales uninominales en Europa del Este, 
África y América Latina con el objetivo de construir sistemas bipartidistas fuertes? No lo parece, 
más bien permitió la concentración del poder de populistas o partidos que, con un 30% de 
presencia, llenaron el Congreso con sus representantes, favoreciendo el autoritarismo. Sin 
embargo, eso no implica no aprender de fuera de nuestras fronteras, especialmente mirar muy de 
cerca ejemplos de reforma en países similares a los nuestros para evaluar cómo se superaron 
ciertas resistencias. Copiar no es malo, el problema es hacerlo sin tener en cuenta el contexto en 
que se aplicarán las normas y qué Estado será el que las aplique (Krause 2013). En vez de mirar 
a Dinamarca parece más productivo mirar casos de reformas exitosas en países similares al 
nuestro. 
Luego, es un error demandar mucho en las normas frente a una capacidad estatal baja (Grindle 
2004). Encargar responsabilidades enormes y complejas a un Estado débil es irreal. El Perú de 
10 
 
los setenta muestra la locura que puede resultar en creer que un Estado debilito puede terminar 
siendo por decreto un Estado desarrollista. Ello no significa que haya que tener objetivos 
mediocres, pero sí que es mejor cumplir con la norma que poner objetivos tan altos que terminen 
siendo irreales pues esto solo reproduciría la falta de credibilidad del aparato estatal. Por ejemplo, 
en la reciente discusión sobre la Ley de Alimentación saludable se armó un gran debate sobre el 
derecho del Estado a regular la comida de la población. Pero no se discutió ni remotamente con 
igual intensidad si era razonable lo que el Estado debía hacer en términos de supervisión según la 
norma y si estaría en condiciones de hacerlo. 
Cuarto, podemos contribuir a crear una demanda social organizada y técnica a los procesos de 
reforma. Clave para ello es formar capacidad de seguimiento a procesos complejos desde la 
sociedad civil, la academia y la empresa. Por ello, la importancia de que el empresariado, la 
sociedad civil, la academia vaya más allá de sus intereses directos y acepte los costos de las 
reformas que si bien pueden afectarlos en el corto plazo servirán para un mejor entorno 
institucional en el largo plazo. La forma en que la Asociación Civil Transparencia ha propuesto 
un ambicioso proceso de reforma política, resaltando que debe ser un proceso sostenido, es un 
buen ejemplo de este involucramiento. 
Y, aunque más complicado de lograr, parece necesario promover y apoyar la participación política 
(no le tengan miedo). Que algunos partidos políticos rompan el círculo vicioso en que se 
encuentran y, en tiempo no electoral, comiencen a hablar de estos temas y hacer seguimiento a 
reformas de largo aliento. Formar coaliciones con los actores antes señalados puede ser una forma 
de regresar a los partidos al tema de las reformas institucionales. 
Ya hay cambios que consideramos positivos en el Perú que requieren esta observación y 
seguimiento para evitar retrocesos. Las reformas impulsadas por SERVIR para profesionalizar la 
administración pública; el fortalecimiento de la SUNEDU para regular universidades privadas y 
públicas de pésima calidad; los cambios que se vienen dando en el sector educación; reformas 
sociales que han llegado a zonas del país y sectores poblacionales a los que el Estado antes no 
llegaba. Todos estos casos sonejemplos de cómo algunas reformas empiezan con la aprobación 
de una ley pero su éxito se decide en el mediano y largo plazo, en el proceso de implementación. 
Conclusión 
Esperamos que nuestro pesimismo sea bien recibido. En un inteligente y provocador libro, 
Cualquier hombre es una Isla, Mario Montalbetti (2014) nos dice que en el país solemos ver la 
corrupción como un barril de manzanas, donde algunas están podridas. Por ello creemos que “si 
extraemos las manzanas podridas es posible restablecer lo que juzgamos es el orden natural del 
barril: un conjunto de manzanas rojas, saludables, nutritivas”. Pero según el autor nos estamos 
11 
 
engañando con esta imagen: “Comienzo a sospechar que no son las manzanas, sino que es el barril 
lo que está podrido”. 
Del mismo modo, reformar instituciones debe llevarnos a evaluar todos los obstáculos para 
lograrlo. Evaluar que, como el barril, las fuerzas que dificultan el cambio son considerables y 
tiene la capacidad de torcer hasta las mejores leyes para que no cambie nada. La mirada que 
ofrecemos es mucho más modesta en lo que promete, y ser consciente de las dificultades no 
garantiza el éxito, pero cuando menos nos da una mejor posibilidad en la pelea. 
 
12 
 
Bibliografía 
ACEMOGLU, Daron y James ROBINSON 
2012 Por qué Fracasan los Países. Deusto: Deusto S.A. Ediciones. 
AMENGUAL, Mathew 
2014 “Pathways to Enforcement: Labor Inspectors Leveraging Linkages with Society 
in Argentina”. Industrial & Labor Relations Review, 67(1), 3-33. 
BRATTON, Michael y Nicolás VAN DE WALLE 
1997 Democratic Experiments in Africa. Regime Transitions in Comparative 
Perspective. Cambridge: Cambridge University Press. Capítulo 2. 
DARGENT, Eduardo 
2014 “Determinantes Internacionales de la Capacidad de las Agencias Estatales”. 
Apuntes, Vol. 41, N 74, pp. 9-40. 
DE SOTO, Hernando; Mario GHIBELLINI y Enrique GHERSI 
1986 El Otro Sendero. Lima: ILD/ Editorial El Barranco. 
DURAND, Francisco 
2002 Desarrollo institucional de SUNAT: Factores de Éxito y Fracaso. Lima: 
Fundación Friedrich Ebert 
EVANS, Peter 
2004 “Development as Institutional Change: The pitfalls of Monocroping and the 
Potentials of Deliberation”. En: Studies in Comparative International 
Development, vol. 38, pp. 30-52. 
1996 “El estado como problema y como solución”. Desarrollo Económico. V. 35 (140). 
Enero-Marzo, pp. 529-563. 
EVANS, Peter; Evelyne HUBER y John STEPHENS 
2014 “The Political Foundations of State Efectiveness”. Artículo en elaboración, 
preparado para el volumen State Building in the Developing World. CENTENO, 
Héctor, Atul KOHLI y Deborah YASHAR eds. 
<http://www.proac.uff.br/cede/sites/default/files/TD98.pdf> 
13 
 
FUKUYAMA, Francis 
2004 La construcción del Estado: Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI. 
Barcelona: Ediciones B. 
GHEZZI, Piero y José GALLARDO 
2014 ¿Qué se puede hacer con el Perú? Lima: Fondo Edtorial UP/Fondo Editorial 
PUCP. 
GRAHAM, Carol; Merilee GRINDLE; Eduardo LORA y Jessica SEDDON 
1999 Reformar es posible: Estrategias políticas para la reforma institucional en 
América Latina. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. 
GRINDLE, Merilee 
2012 Jobs for the Boys. Cambridge: Harvard University Press. 
2009 “La brecha de implementación”. En PORRUA, Miguel Angel (ed.), Política 
Pública y Democracia en América Latina: Del Análisis a la Implementación. 
México DF: EGAP/TEC/CERALE. 
2004 “Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing 
Countries”. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and 
Institutions, 17(4), 525–548. 
HIRSCHMAN, Albert 
1958 Strategy of Economic Development, New Haven: Yale University Press. 
HODGSON, Geoffrey 
2006 “What are institutions?”. Journal of Economic Issues, 40(1): 1-25. 
KRAUSE, Philipp 
2013 “On institutions and butterflies: is isomorphism in developing countries 
necessarily a bad thing?”. The Overseas Development Institute, Research Note. 
<http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-
files/8353.pdf> 
MONTALBETTI, Mario 
2014 Cualquier Hombre es una Isla, Lima: FCE. 
14 
 
PORTES, Alejandro 
2012 “Instituciones y Desarrollo: Una Revisión Conceptual” en César RODRIGUEZ 
GARAVITO y Alejandro PORTES (Coord). Las Instituciones en Colombia: Un 
Análisis Sociológico. Bogotá: Universidad de Los Andes, pp. 21-55 
SCHICK, Allen 
1998 “Why most developed countries should not try New Zeeland Reforms”. The 
World Bank Research Observer, 13(1), pp. 123–31. 
SCHRANK, Andrew 
2009 “Professionalization and Probity in a Patrimonial State”, Latin American Politics 
and Society, 51:2, pp. 91-114. 
 
ZAVALETA, Mauricio 
2014 Coaliciones de Independientes. Lima: IEP.