COMENTARIO EXEGETICO A LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-LORETTA MONZON

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Loretta
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Loretta Monzón
Comentario Exegético
a la Ley que Regula el Proceso
Contensioso Adnr i n i$rativo
Adenras contiene;
. CoTconDANCIAS
o JURISpnUDENCIA
o MonElos
Loretta Monzón
Valencia de Echevarría
Abogada egresada de
la universidad San Mar-
tín de Porres. Magíster
en Derecho, especia-
lizado en regulación
de servicios públicos
por la Pontificia Uni-
versidad Católica del
Perú. Con estudios de
Doctorado en Dere-
cho en la misma casa
de estudios. Jueza del
Quinto Juzgado Tran-
sitorio Contencioso Ad-
ministrativo de la Corte
Superior de Justicia de
Lima. Postítulo en De-
recho Fundamentales.
Diplomada en Derecho
Administrativo, Conten-
cioso Administrativo,
Procesal Civil, Tributa-
rio y Fiscal, Aduanero,
entre otrás temáticas
de la Administración
Pública. Docente del
curso "Derecho Proce-
sal Admlnistrativo" y del
curso "Organización y
Administración de Des-
pacho Judicial y Fiscal".
Autora del Libro: "La
Pretensión lndemniza-
toria en el Proceso Con-
tencioso Administrativo"
y de artículos referidos
a la Administración Pú-
blica. Ponente y asis-
tente de diversas con-
ferencias y seminarios
relativos al Derecho Ad-
ministrativo y asuntos
Contenciosos Adminis-
trativos.
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría
COMENTARIO EXEGETICO
ALALEY
QI.IE REGULAEL PROCESO
C ONTENCIO SO ADMIMSTRATWO
Decreto Supremo N" 013-2008-JUS
Sumillado, concordado y jurisprudencia
Comentario Exegético a la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevar¡ia
O Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarria
Diseño de portada: Jaime A. Vela Valencia
Composición de interiores: Jaime A. Vela Valencia
Responsable de Edición: Mario Ma¡tínez Puente
O Editora y Distribuidora Ediciones Legales E.I.R.L.
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Primera eüción: Enero 2011
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Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra
sin previa autorización escrita del autor y el editor.
Impreso en Perú / Printed in Peru
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Anibal Paredes Galván
Av. Las Lomas 1ó00 - S.J.L.
RUC 10090984344
Para quienes hacen posible que cada meta pueda ser superada,
Pablo, mis padres y mis hermanos,
Y en ésta época, con quienes comparto gran parte de mis días,
Rocio, Mariel, Hildebrando y Víctor.
muchas gracias.
a
INDICE
Introducción 15
Preámbulo 19
1 . El proceso contencioso administrativo en el Peru .... ......... 19
1.1. Antecedentes............. 19
2. Modelos procesales adoptados en el Perú para el tratamiento del proceso
contencioso administrativo.................. 24
2.1. Modelo de Jurisdicción Objetiva, de Revisión o Nulidad Objetiva...... 24
2.2. Modelo de Plena Jurisdicción o de Nulidad Subjetiva...... 26
Capítulo I
Normas generales
Artículo l. Finalidad 33
Artículo 2. Principios .. 47
- Principio de integración ................ 48
* Principio de igualdad procesal 52
- Principio de favorecimiento al proceso 54
- Principio de suplencia de oficio .. 56
Capítulo tr
Objeto del proceso
Articulo 3. Exclusividad del proceso contencioso administrativo ................. .. 65
Articulo 4. Actuaciones impugnables ................ 1l
Articulo 5. Pretensiones ............... 86
Artículo 6. Acumulación de pretensiones ......... 10ó
Artículo 7. Requisitos de la acumulación de pretensiones 110
Articulo 8. Caso especial de acumulación de pretensiones sucesivas .............. 1L6
Artículo 9. Facultades del Órgano Jurisdiccional .................. L20
- 
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echeva¡ría -
Capítulo III
Sujetos del proceso
Subcapitulo I: Competencia
Artículo 10. Competencia territorial 136
Artículo 11. Competencia funcional 140
Artículo 12. Remisión de ohcio 143
Subcapítulo II: Partes ilel proceso
Articulo 13. Legitimidadpara obrar activa 147
Articulo 14. Legitimidadpara obrar activa en tutela de intereses difusos ....... 155
Articulo 15. Legitimidadpara obrar pasiva 158
Artículo 1ó. Intervención del Ministerio Público .. 164
Artículo 17. Representación y defensa de las entidades administrativas ......... 171
Capítulo IV
Desarrollo del proceso
Subcapíhrlo I: A¡lmisibilidad y procedencia de la demanda
Artículo 18. Modificación y ampliación de la demanda 180
Artículo 19. Plazos 184
Artículo 20. Agotamiento de la via administrativa ............ 195
Articulo 2l. Excepciones al agotamiento de la via administrativa 200
Artículo 22. Requisitos especiales de admisibilidad ............. 205
Artículo 23. Improcedencia de la demanda 208
Artículo 24. Remisión de actuados administrativos ............... 214
Artículo 2í.Efecto de la admisión de la demanda 218
Subcapítulo II: Yía procedimental
Artículo 2ó. Proceso urgente 225
Artículo 27. Reglas de procedimiento ............ 234
Articulo 28. Procedimiento especial .................. 241
Artículo 29. Notif,rcación electrónica ................ 259
Subcapítulo III: Meilios probatorios
Articulo 30. Actividad probatoria 212
Artículo 31. Oportunidad ............. 280
- Comentano 
Exegético a la Leg que regulo elProceso Contencioso Administrotiuo -
Artículo 32.Prueba de oficio 285
Artículo 33. Carga de la prueba 290
Artículo 34. Obligación de colaboración por parte de la administración ........ 398
Capítulo V
Medios impr gn¿1sri6s
Artículo 35. Recursos .. 306
Artículo 36. Requisitos de admisibilidad y procedencia 327
Artículo 37. Principios jurisprudenciales .......... 329
Capítulo VI
Medidas cautelares
Articulo 38. Oportunidad .............
Articulo 39. Requisitos .................
Artículo 40. Medidas de innovar y de no innovar
Capítulo VII
Sentencia
Artículo 41. Sentencias estimatorias ........'....'....... 382
Artículo 42. Conclusión anticipada del proceso 396
Artículo 43. Transacción o conciliación ............ 402
Artículo 44. Especificidad del mandato judicial ............' 410
Artículo 45. Ejecución de la sentencia ................ .. 413
Artículo 46.Deber personal de cumplimiento de la sentencia 416
Artículo 47. Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero ...'...', 423
Articulo 48. Pago de intereses 432
Artículo 49. Actos administrativos contrarios a la sentencia 434
Artículo 50. Costas y Costos 436
Disposiciones
Disposiciones complementarias ..........
Disposiciones derogatorias .................
Disposición modifrcatoria
Disposiciones finales
344
347
364
443
443
444
444
- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría -
Anexos
LeyN" 29364.......... 449
Flujograma del procedimiento especial ................. 458
Flujograma del procedimiento urgente 459
Modelo de auto de saneamiento ............... 460
Modelo de demandas '. 463
Modelo de sentencia estimatoria 495
Fuentes de Información
Bibliográficas 501
Libros colectivos............. 513
Fuentes hemerográficas ................ 514
Fuentes electrónicas 516
Ponencias y Tesis 511
l0
Art.
CC
CPC
Const
LPAG
PCA
PJ
STC
TC
TUO
Abreviaciones usadas
Artículo
Código Civil
Código Procesal Civil
Constituciín de 1993
Ley de Procedimiento Administrativo General
Proceso Contencioso AdminisÍativo
Poder Judicial
Sentencia del Tribunal Constitucional
Tribunal Constitucional
Texto Unico Ordenado de la Ley que regula el Proceso
Contencios o Administrativo
11
Texto Único Ordenado de la Ley que regula el
Proceso Contencioso Administrativo
Decreto Supremo N" 013-2008-ruS
El Presidente de la República
Considerando:
Que, desde la promulgación y publicación de la Ley N' 27584,Ley que regula el proceso
contencioso administrativo, se han aprobado dispositivos legales que han compierrentado
y/o modihcado su texto e incluso existe jurisprudencia constitucional que modifica sus
alcances;
Que, entre las normas mencionadas, se encuentra el Decreto Legislativo N"10ó7, Decreto
Legislativo que modifica la Ley N' 27584, Ley que regula el proceso contencioso admi-
nistrativo, que modihcó e incorporó varios artículos a la Ley N" 27584, Ley que regula el
proceso contencioso administrativo;
Que, la Segunda Disposición Complementaria del Decreto Legislativo N' 10ó7, estableció
que el Ministerio de Justicia, dentro de los sesenta (60) días contados a part¡ de la entrada
en vigencia del relerido Decreto Legislativo, elabore el Texto Unico Ordenado de la Ley
N" 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo;
Que, mediante la aprobación de un Texto Único Ordenado se consolidan las modificacio-
nes hechas a un dispositivo legal con la finalidad de compilar toda la normativa en un solo
texto y lacilitar su manejo, por lo que es necesario contar con un único texto que contenga
de modo integral los dispositivos legales relativos al proceso contencioso administrativo, a
fin que se cuente con un texto armónico sobre la materia.
De conformidad con lo establecido en el artículo 118" inciso 8) de nuestra Constitución
Política, en el Decreto Legislativo N" 10ó7 y en el Decreto Ley N' 25993, Ley Orgánica
del Sector Justicia;
DECRETA:
A¡tículo l.- Objeto
Apruébese el Texto Único ordenado de la Ley N' 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo, modihcada por Decreto Legislativo N' 1067, cuyo texto
l3
- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría -
compuesto de siete (7) Capítulos, cincuenta (50) artículos, dos (2) Disposiciones Comple-
mentarias, dos (2) Disposiciones Derogatorias, una Disposición Modificatoria y cuatro (4)
Disposiciones Finales es parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artículo 2.- Aplicación ilel Decreto Legislativo
De acuerdo a lo dispuesto en la Quinta Disposición Complementaria del Decreto Legisla-
tivo No 10ó7, lo establecido en el artículo 29" deL Texto Unico Ordenado, aprobado por el
presente Decreto Supremo enfrará en vigencia a los ciento ochenta (180) días de la publi-
cación del mencionado Decreto Legislativo.
Artículo 3.- Refrendo
El presente Decreto Supremo será refrendado por 1a Ministra de Justicia.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintiocho días del mes de agosto del año
dos mil ocho.
ALAN GARCÍA PÉREZ
Presidente Constitucional de la República
ROSARIO DEL PILAR FERNÁNDEZ FIGUEROA
Ministra de Justicia
14
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene por finalidad exponer algunas ideas
a maneÍa de comentarios, respecto del Decreto Supremo N' 013-
2008-JUS, denominado Texto Único Ordenado de la Ley que regu-
la el Proceso Contencioso Administrativo, los cuales surgen como
consecuencia de la experiencia y utilización dicho texto legal en el
desempeño de las labores judiciales diarias, la cual a su vez está dfui-
gída a los alumnos de Derecho y aquellos no especialistas que recién
se involucran en esta materia.
La motivación que impulsó a realízar este material, se sustentó
en el hecho de apreciar, cómo el modelo de plena jurisdicción regu-
lado para el proceso contencioso administrativo, a pesar de haber
sido incorporado con la Ley 27584 en el año dos mil dos, aún si-
gue trayendo ciertas disyuntivas; especialmente, porque se pretende
actuar en este proceso judicial al igual que en el proceso civil; sin
embargo, ambos procesos guardan serias diferencias.
Inicialmente el proceso contencioso administrativo se regulaba
con las reglas del Código Procesal Civil, y como tal, este proceso se
llevaba a cabo con los mismos principios y parámetros establecidos
para solucionar conflictos entre privados; sin embargo, dicho enfo-
que, ya no es aplicable; toda vez que, con la introducción de la Ley
27584, no solo se empezó a regular un proceso autónomo, sino ade-
más se incorporó reglas procesales propias, para las controversias
surgidas entre los particulares y la Administraeión Pública; las que
a su vez, giran en torno del Principio de Tutela Jurisdiccional Efec-
tiva, lo cual exige, entre otras cosas, una participación más activa
t5
- 
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echeva¡ría 
-
del Juez e inclusive permite, que el juzgador pueda ir más aÍá dela
regla de congruencia paf¿ satisfacer mejor los derechos e intereses
de los administrados.
Este trabajo ha intentado efectuar una labor exegética, a fin de
servir de apoyo, orientación y / o herramienta de estudio para intro-
ducirse en esta clase de proceso judicial, pues como r. pbdrá apte-
ciar a lo largo de los comentarios, se desarrolla muy brevemente
temas o incertidumbres afines que surgen durante el estudio de cada
dispositivo que contiene esta norma; los cuales, en muchas ocasio-
nes, frente al vacío, tienen que servirse del Código procesal Civil
para comprender mejor las figuras jurídicas que componen este pro-
ceso y que por ahora son supletorias conforme 10 establece la prime-
ra disposición final.
Por otro lado, es pertinente mencionar que, a pesar de que la
doctrina comparada, a esta materia la denomina "Derecho Froce-
sal Administrativo"; en nuestra legislación, pese a las críticas, se ha
optado por denominarla "Contencioso Administrativo,'; por ello, a
fin de diferenciarla del Código Procesal Civil, consideramos que un
ordenamiento más estructurado donde además se incluya el trata-
miento procedimental, regulado por laLey 27444, podría en un fu-
ruro llamarse "Código Procesal Administrativo", mientras tanto,
solo nos queda conocer la regulación contemplada en el D.S.
N" 013-2008-JUS y la Ley de Procedimiento Administrarivo Ge-
neral de manera separada, sin que ello sea óbice para anarízarla de
manera concordadapara conocer mejor las reglas en la jurisdicción
Contencios a Administrativa.
Para mejor ilustración, con el objetivo de explicar y precisar
mejor los comentarios, se ha incorporado en algunos casos, el tra-
tamiento que la legislación contenciosa administrativa española y
argentina ha emitido en circunstancias similares, toda vez que del
análisis comparado de dichas legislaciones con la nuestra se aprecia
gran influencia o similitud; asimismo, con el mismo objetivo, se ha
incorporado jurisprudencia emitida por nuestros tribunales judicia-
les, para tener una idea de cual es el criterio que vienen manejando
en cada caso.
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- 
Comentano Exegético a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo 
-
Finalmente, solo me queda expresar mis deseos, por lograr que
este trabajo pueda servfu de alguna ayuda, a quienes desarrollan su
actividad labonl en esta especialidad y quizás provocar cierto in-
terés y / o motivación para que otros profesionales también puedan
realizar sus aportes, que complementen y / o mejoren las apreciacio-
nes vertidas, para coadyuvar alograr una eficiente Administración
de Justicia, especialmente en las controversias surgidas en este ám-
bito del Derecho.
La autora
t7
PREÁMBULO
1. El proceso contencioso administrativo en el Peni
l.l. Antecedentes
El proceso contencioso administrativo, con la vigencia de
la Ley 27584, adquiere cierta autonomía procesal, deja atrás las
reglas del Código Procesal Civil e incorpora reglas innovadoras en
esta jurisdicción pretendiendo cautelar eficazmente los derechos e
intereses de los administrados. Sin embargo, la acción contenciosa
administrativa no resulta ser nuevo en nuestro ordenamiento
jurídico, sino que gvarda sus orígenes legislativos en la Constitución
de 1867 , y a 1o largo del tiempo ha ido evolucionado e incluyéndose
en distintos dispositivos legales conforme 1o señalamos en el breve
comentario siguientel.
En la Constitución de 18672, artículo 130o, se estableció que:
"LaIey determinarála organizacion de los Tribunales Contenciosos
Administrativos y 1o relativo al nombramiento de sus miembros";
con ello, si bien es cierto, no se reguló el proceso como ahora lo
conocemos, al estar inmerso dentro del funcionamiento del Poder
Judicial, resulta ser un antecedente importante,todavez que permitió
el conffol judicial de las actuaciones de las entidades publicas.
Dicha circunstancia o potestad no se contemplóexpresamente en el
HUAPAYA TAPIA, Ramón. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Juristas
Editores E.I.R.L. Primera Edición, Perú, 2006. pp.335-379.
PERÚ, Constitución Política, 1867; Publicación virtual por Congreso de la República; [Do-
cumento, en línea]: http://www.congreso.gob.pelntley/Imagenes/Constitu/Cons 1867.pdf
[Consulta: 10 Juiio 2008]
l9
- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echeva¡ría -
siguiente texto constitucional de 1933; más bien en 1963, mediante
la Ley Orgánica del Poder Judicial, Decreto Ley 14605, publicado
el25 dejulio de 1963, se estableció en el artículo doce, 1o siguiente:
"Hay acción ante el Poder Judicial contra todos los actos de la
adminisnación pública, departamental y municipal que consdruya
despojo, desconocimiento y violación de los derechos que reconocen
la constitución y las leyes". Este dispositivo legal resulta particular,
por haber sido emitido durante la vigencia de la Constitución de 1933,
porque dicho texto constitucional no contempló la acción contenciosa
administativa; sin embargo, se aprecia que, independientemente de
tal omisión, el Poder Judicial reconoce su facultad de controlar las
actuaciones de la administración pública.
Con la Constirución Política de 1979, se empieza a reconocer
facultades expresas de control del Poder Judicial sobre las actuaciones
administrativas; así es de verse en el artículo dos cientos cuarenta,
que a la letra dice: "Las acciones contenciosos administrativas se
interponen contra cualquier acto o resolución de la administración
que causa estado. (,..) La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en
que las Cortes Superiores conocen en primera instancia, y la Corte
Suprema en primera, segunda y última instancia".
Con dicha normativa constitucional, se mafca por primera vez
parámetros claros del Proceso Contencioso Administrativo, como el
concepto de causar estado y delimitar las competencias; a partt de
esta regulación, como se podrá ver más adelante, se empieza a legislar
en materia contenciosa administrativa como una materia juridica
independiente, tanto p ar a establecer reglas del procedimiento as í como
para determinar los límites del control jurisdiccional. Este precepto
constitucional, como 1o han señalado varios autores, constituye el
hito de la regulación del proceso contencioso administrativo.
Consideramos pertinente mencionar al Decreto Supremo 037-90-
TR, promulgado el08 de junio de 1990, porque fue emitido con la fi-
nalidad de establecer reglas procedimentales para accionar via acción
contenciosa adminisnativa en materia laboral; lo resaltante en este
20
- 
Comentano Exegético o Io Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo -
caso, es que el mismo Ministerio de Trabajo reguló los parámeffos del
proceso de revisión de sus propias actuaciones. Posteriormente, laLey
Orgánica del Poder Judicial de 1991, del 04 de diciembre de 1991, en
su artículo veintitrés, estableció 1o siguiente: "La Acción Contenciosa
Administrativa que frata el artículo 240 de 1a Constitución, se rige, en
cuanto a sus reglas de competencia, procedencia y procedimiento por
su propia Ley" .Esta normatiüdad sirüó de base solo para la modifi-
catoria de las reglas del procedimiento administrativo vigente en aquel
entonces, sin embargo, muy pronto se publicó el Código Procesal Civil
donde se estableció los parámetros para accionar en ésta especialidad,
a través del Proceso de Nulidad del Acto Administrativo3.
En dicha época estaba vigente la Ley 26lII, Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos, publicado el 30 de
diciembre de 1992, que modificó algunos artículos del Decreto Su-
premo 006-67-SC de fecha 12 de noviembre de 1967 , en cuyo tex-
to originario solo se contemplaba la facultad del Estado de impug-
nar judicialmente conffa actuaciones públicas que atenten contra
el interés general, siempre que hayan sido emitidos por tribunales
administrativos, en los demás casos 1o hacía la propia administra-
ción; al modificar el artículo 08" del D.S 006-67-SC, se introdujo la
posibilidad de accionar vía contencioso administrativo, contra las
resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo preci
sando inclusive cuales eran tales actuaciones, sin especificar el pla-
zo. Dichas disposiciones fueron adecuándose a 1o establecido por el
Código Procesal Civil, vigente desde el 01 de enero de 1993, porque
reguló en el subcapítulo VI, del Título II, de la Sección Quinta, las
reglas para la iniciación y trámite de la Acción Contenciosa Ad-
ministrativa, disponiendo que dicho proceso judicial constituía una
impugnación de acto o resolución adminisffativa y que implicaba
una acción de nulidad cuya finalidad erala declaratoria de Invalidez
o Ineficacia del Acto administrativo.
Este fue e1 primer modelo procesal Contencioso Administ¡ativo, contó con caracteústi-
cas de mera revisión, lo cual actualmente se encuentra desfasado y será explicado más
adelante.
2t
- 
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría 
-
Conforme se ha mencionado, con la dación del Código
Procesal Civil se estableció un modelo procesal para las acciones
contenciosas adminisffativas caracterizada en la nulidad objetiva,
con 1o cual solo se permitía a los jueces del Poder Judicial, controlar
la tegalidad de las actuaciones administrativas; limitándola solo a
determinar si el acto administrativo incurría o no en nulidad; de ser
el caso, se disponía la remisión de los actuados para que la entidad
pública demandada vuelva a resolver, lo cual no garantizaba qve
resuelva mejor o que tutele realmente los derechos e intereses de los
administrados.
Con la Constitución de 1993, articulo 148o, se estableció 1o
siguiente:
"Las resoluciones administratittas que causan estado son susceptíb/es
de impugnación me díante la accíón co ntencioso-administratiya ".
Este texto constitucional, si bien mantiene la posibilidad de ac-
cionar contra las actuaciones de la administración pública [como en
la Constitución anterior] solo hace alusión a resoluciones adminis-
trativas. Sin embargo, dado que la doctrina que subyace al Proceso
Contencioso Administrativo ha evolucionado y ha explicado cuáles
la ñnalidad de esta clase de proceso judicial, lapalabra "resolución"
no ha limitado el accionar de los administrados ni la función del
Juez, pues sobre dicha referencia, se entiende que la acción se dirige
contra toda actuación de la Adminisffación Pública.
A pesar de los cambios, económicos, jurídicos y sociales que
trajo la Constitución de 1993, elproceso contencioso administrativo
seguía rigiéndose con las reglas de nulidad del acto, hasta que se
emitió la Ley 27584, de fecha 17 de Abril del2002; con dicha Ley
que regulaba el proceso contencioso administrativo, se derogó
expresamente todas aquellas disposiciones que hacían referencia al
"Proceso de Nulidad Objetiva delActo Administrativo" establecido
en el Código Procesal Civil, pata pasar a un modelo procesal de
22
- 
Comentario Exegético a la Leg qte regulo el Proceso Contenaoso Adrninistratiuo -
"Nulidad Subjetiva o de Plena Jurisdicción". Este dispositivo legal
constituyó una de las conquistas más resaltantes en esta materia,
porque estableció que este proceso tiene por finalidad tutelar los
derechos e intereses de los administrados; por dicha razón dotó a los
jueces del Poder Judicial de facultades que les permitiría cumplir con
tal objetivo; a diferencia del modelo procesal anterior donde solo se
limitaban a determinar si el acto administrativo impugnado incurría
en nulidad. Con estas facultades, los jueces quedaron premunidos
de potestades que les permiten anular los actos administrativos,
pronunciarse sobre el fondo de la controversia e inclusive ejecutar
sus decisiones.
A pesar de las voluntades políticas e innovaciones que introdujo
la Ley 27584, a los seis años de vigencia, aun padecia de ciertas
deficiencias; por ello, en el mes de mayo del2008 se dictaron una serie
de modificaciones legislativas que alcanzaron las reglas del proceso
contencioso administrativo y en agosto del mismoaño se publicó el
Texto Único ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo a ffavés del Decreto Supremo 013-2008-JUS, cuya
finalidad es ordenar las reglas existentes en esta especialidad, para
contar con una normativa que sirva de código unificado, lo cual es
objeto de comentario del presente trabajo.
Finalmente en el mes de mayo deI2009, mediante Ley 29364, se
introdujo una nueva modificatoria en esta jurisdicción reiacionada
con la competencia funcional, disponiendo que en primera instan-
cia sean atendidos por los jueces especializados en lo Contencioso
Administrativo, y las Salas Superiores atiendan las causas en apela-
ción y finalmente la Corte Suprema en Casación; en dicha modifi-
catoria también se dispuso que el Juez especialízado de trabajo rc-
suelva las controversias laborales y previsionales que emergen como
consecuencia de la relación laboral pública.
Con este breve relato, podemos apreciar y ala vez comprender
que, a pesar que el control jurídico de las actuaciones administrativas
pueden tener arraigo en normatividades muy antiguas, la verdad es
23
- 
Lissett Loretta Monzórr Valencia de Echevarría 
-
que recién con la Ley 27584, desde abril del 2002, se introdujeron
las vigentes reglas del Proceso Contencioso Administrativo de plena
Jurisdicción, 1o cual permite tutelar mejor los derechos e intereses
de los administrados.
2. Modelos procesales adoptados en el peni para er tratarniento
del proceso contencioso administrativo
conforme se ha manifestado, el Proceso Contencioso Adminis-
trativo ha pasado por dos clases de modelos procesales; la prime-
ra denominada de nulidad o revisión objetiva y la segunda nulidad
subjetiva o de plena jurisdicción que es el vigente. Se considera útil
mencionarlo a fin de diferenciar y/o compararlos porque aún exis-
ten rezagos de la costumbre de declarar o soricitar la nulidad obje-
tiva sin más, lo cual es perjudicial para los administrados y parala
justicia administrativa, porque no se cumple ra finaridad de plena
jurisdicción que se aspira con esta legislación.
2.1. Modelo de Jurisdicción objetiva, d,e Revisión o Nuridad
Objetiva
Este modelo procesal fue inspirado en el sistema francés, sur-
ge del principio juzgar a la administración es también administrar.
En este sistema el proceso contencioso administrativo opera como
un instrumento revisor de actos emitidos por órganos de ra Admi
nistración Pública. Dicha característica es propia de la época post-
revolución francesa, donde se decía que los jueces eran boca de Ley,
por tanto su función se limitaba solo aplicarla; por esa razón, los
jueces contenciosos administrativos no tenían mayor prerrogativa
que determinar si un acto administrativo incurría o no en causal de
nulidad.
El Código Procesal Civil del Perú del afro 1992, al conremplar la
acción contenciosa administrativa, estableció como única finalidad
de este proceso judicial que el órgano jurisdiccional se pronuncie
sobre la Invalidez o Ineficacia del Acto Adminisuativo impugnado,
24
- Comentario Exegético a la Leg que regula eL Proceso Contencioso Administrotiuo -
con 10 cual limitó la facultad de los juzgadores solo a pronunciarse en
este extremo; por consiguiente, al determinarse que el acto adminis-
frativo cuestionado se encontraba incurso en alguna causal de nuli
dad, se declaraba la invalidez y se procedía al reenvío, a fin de que la
autoridad administrativa vuelva a pronunciarse sobre el tema objeto
de controversia; 1o cual no significaba que el Juez ordenaba a la Ad-
minisnación lo que tenía que hacer, sino pues solo señalabalarazón
de la nulidad, con lo cual no se garantizaba que la próxima vez,la
administración se pronuncie acorde con el derecho reclamado.
Según lo señalado precedentemente, se podría decir que la le-
gislación contenciosa administrativa en dicha época no alcanzaba
la efectiva tutela de los derechos de los administrados, porque la
declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, no im-
plicaba el reconocimiento del derecho vulnerado. En tales casos, si
no mediaba una medida cautelar que suspendia el acto administra-
tivo impugnado, no era extraño tener una sentencia que ampare la
pretensión y no sirva paranada, porque en virtud del caracter de eje-
cutividad del acto administrativo podía haberse ejecutado durante el
ffanscurso del proceso judicial.
E spinos a- S aldaña B arr er a explica 1o s iguiente :
"El denominado contencioso objetiuo o de Nulidad, es conocido con
ese nombre en mérito a que si la actuación de la administración no
es conforme a derecho, judícialmente será declarada Nula (en rigor
lo que se consagra es la anulación de la actuación impugnada).
Constituye el mecanísmo mediante el cua/ se evalúa /a actuación
de Ia admínistración, lo que Ia doctrina llamó un proceso el acto " a .
Margain Manautou, sostiene que:
"En el Contencioso de llegitimidad, el Tribunal no tiene todas las
facultades habituales de un luez, no puede más que pronunciar la
ESPINOSA-SALOAÑA BARREDA Eloy. En Código Procesal Constitucional P¡oceso
Contencioso Administrativo y Derecho de los administrados. Editoriai Palestn, 2004, p. 154
25
- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría -
anulación del acto que se le ha sometído pero sin poder reformarlo,
es deciti modificarlo; no puede más mantener el acto, si desecha
el recurso o anularlo ( .) y sobre todo no puede pronuncíar una
condenación pecuniaria " s .
Siendo así, resulta evidente que el proceso de nulidad objetiva,
también conocido como de revisión, era un proceso judicial, que si
bien es cierto pretendía que los actos administrativos sean contro-
lados por el Poder Judicial, dicho control estaba supeditado o limi
tado a la legalidad administrativa; es decir, de ampararse la acción
contenciosa administrativa, solo se declaraba la nulidad, mas no se
pronunciaba sobre el derecho invocado. Por dicha experiencia se
sostiene que "Toda tesis que pretenda reducir las potestades de la
Magistratura en orden a encausar la legalidad de la acruación ad-
ministrativa, es contraría ala lógica de un Estado de derecho, en el
que es consustancial que los jueces puedan ejercer sin restricciones
el control jurídico de la Administración Pública, en tutela del orden
constitucional y de los derechos e intereses de los administrados"ó.
2.2. Modelo de Plena Jurisdicción o de Nulidad Subjetiva
El modelo del proceso contencioso administrativo de Plena Ju-
risdicción, fue incorporado a nuestra legislación con la Ley 27584,
Ley que regula el proceso contencioso administrativo desde el año
2002; con su entrada en rigor se efectua el trasvase o derogatoria del
modelo de nulidad objetiva o de revisión objetiva. Por ello actual-
mente, el Juez Contencioso Administrativo, no sólo tiene facultad
paru declararlanulidad del acto administrativo contrario a Ley, sino
además puede pronunciarse sobre el fondo del asunto en controver-
sia e inclusive utilizar todos los mecanismos legales necesarios para
ejecutar sus decisiones.
MARGAIN MANAUTOU, Emilio. De 1o contencioso administ¡ativo de anulación o de
ilegitimidad, Editorial Porrua, México, 2002, p. 05.
peNÓS OR¡OÑBZ, Jorge. "El Proceso Contencioso Administrativo en materia Tribu-
taría" , en Themis Revista de Derecho, Segunda Epoca /2000/ N" 41, Lima, pp. 73 a\ 97 .
5
6
26
- Comentario Exegético a Ia 
Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo -
Asimismo,las facultades de plena jurisdicción, permiten que los
jueces contenciosos administrativos, no Solo puedan efectuaf contfol
de legalidad sino también ejerzan control de constitucionalidad
sobre los actos emitidos por la administración pública, a fin de
tutelar mejor los derechos e intereses de los adminisffados; con 10
cual se les permite no sólo pronunciarse sobre los aspectos formales,
sino también sobre el derecho de fondo objeto de conffoversia y de
ser el caso ejecutar las decisiones contra Administración Pública.
Danós Ordoñez, señala que:
"La pretensión procesal de plena lurísdicción no se límita a solicitar
al Poder ludicialla anulación del acto administrativo cuestionado,
sino el reconocimiento de una situación juidica indfuidualimda y
la adopción de las medidas adecaadas para el pleno restablecimiento
de la misma, entre ellas Ia indemnización de los daños y perjuicios
caando corresponda"T
Espinosa-S aldañ,a Barrera ha señalado lo siguiente:
"En el contencioso-administrativo subjetivo o de plena jurisdicción,
el análisis jurisdiccional no se circunsc'ribe a determínar si Ia
administración actúo conforme a derecho o no, sino si en su quehacer
respeta los derechosfundamentales de los adminístrados"I
Priori Posada señala 1o siguiente:
"(...) el instrumento a través del cual los particulares pueden en
ejercicio de su derecho de acción, solicitar tutelajurisdiccionalfrente
a una actuación de la Administración Pública. Pero debe tenerse
en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela juisdiccional efec-
tiva, la pretensión que dirija el particular contra la Adminístración
7
8
rbid,
Op. cit, p. 159
27
- 
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría -
tendrá comofnalidad no solo reyísar Ia legalídad del acto admínis-
trativo lomo era en el antiguo sistema francés sino- declarando
su validez e inttalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional
efectiua determina que el palticular puede planteal una pretensión
solicitando una tutela a la situación jurídica subjetfua que alega
que le ha sido yulnerada o le esta siendo amenqzada"e
Dromi sostiene 1o siguiente:
"En Ia pretensién procesal, denominada de plena jurisdicción, soli-
cita el órgano jurisdiccíonal no solo la anulación del acto sino el re-
conocimiento de una situación jurídica individualiznda, restaurando
las cosas a su primitítto estado, o bien en su caso, atendíendo una
demanda de indemnimción, para ínterponer esta acción, no basta
inyocar un interés, sino que es necesario tener como base una lesión
de un derecho subjetiuo" ro
Como se puede apreciar, existen diferencias entre uno y oúo
modelo procesal, de donde se puede inferir que el contencioso
administrativo de plena jurisdicción representa un proceso más
garantista, pues permite que los administrados puedan lograr la
satisfacción de sus derechos e intereses en sede judicial.
Las características y/o diferenciasrr más saltantes que se hace
importante destacar son las siguientes:
PRIOzu POSADA, Giovanni; "Comentarios alaLey del Proceso Contencioso Admrnis-
trativo", Ara Editores, 3'Edición, Lima, 2007, p. 81.
DROMI, Roberto; Derecho Administrativo, Tomo II, Gaceta Jurídica, Primera Edición
Peruana, 2005. p. 559
MORGAIN MANAUTOU, Emilio, De lo Contencioso Administrativo de anulación o de
ilegitimidad. XI Edición, Editorial Porrúa, México, p. 04.
9
l0
l1
28
- Comentano Exegético a la Leg que regula el Proceso Contencioso Adtninistratiuo -
Plena Jurisdicción Nulidad Objetiva
- Se alega la violación al
derecho subjetivo o de
garantía constitucional.
- Existen medios para ha-
cer cumplir las senten-
cias.
- El efecto de las senten-
cias es interpartes.
-No solo anula la resolu-
ción sino además cuenta
con facultades para re-
glamentar la decisión
- Se alega la violación a la
Ley.
- No se cuenta con medios
para cumplir con las sen-
tencias.
- El efecto es
- No se puede dar instruc-
ciones a la administración
sobre el contenido de un
nuevo acto
Con este breve repaso sobre los antecedentes y aspectos resal-
tantes, de cada modelo procesal, podemos introducirnos al ordena-
miento procesal y comprender por qué los dispositivos legales, en
este caso, están orientados a tutelar los derechos e intereses de los
administrados.
29
Normas Generales
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La acción contencioso administrativa prevista en el artículo
148'de la Constitución Política tiene por finalidad el control juri
dico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración
pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los
derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la acción contencioso administra-
tiva se denominará proceso contencioso administrativo.
Concordancia:
Constitución: art. 139", inc. 6,148.
Código Procesal Civil: art. 1", 2";
Ley de Procedimiento Administrativo: art. 218" ;
Ley Proceso Contencioso Administrativo : art. 7 " ;
Ley Org del Ministerio Ríblico: afi . ry, J", 33" inc. 4, 35 inc. 2, 40 tnc'
5,42trrc.6;
Ley Org. del Poder Judicial: afi.23".
Comentario:
Para comprender la finalidad del proceso contencioso adminis-
trativo y sus alcances de plena jurisdicción incorporada a nuestlo
ordenamiento, eS pertinente tener en cuenta que la protección de los
derechos e intereses de los administrados alcanza especial relevan-
cia en esta época, de respeto por los derechos fundamentales. Con la
Constitución de 1993 se efectúa el trasvase de un Estado legal a uno
Constitucional de Derecho 1o que ha generado que la protección de
los derechos fundamentales adquiera todo el protagonismo'
33
- Lissett Loretta Monzón Valencia de EchevarrÍa -
En esta época, también se advierte que el rol del Estado
en la economía ha ido variando, al punto de tener el carácter de
subsidiario, dejando abierta la puerta a la inversión privada para
que incursionen en actividades comerciales permitiendo inclusive
que realicen actividades que antes estab a a cargo del Estaclo; 1o cual
genera una reformulación de las actuaciones de la administración
pública y con ello de los ordenamientos jurídicos.
Desde el enfoque, se entiende la necesidad de incorporar in-
novaciones en la gestión pública, cuyo objetivo es romper usos y
abusos, lo que ha sido denominado como revolución administrati
va, que implica un nuevo orden de la práctica administrativa, de ra
forma de la gestión pública, con renovadas categorias para mejorar
el control de los resultadosr; donde, resulta intrínsecamente involu-
crado el análisis económico del derecho, a fi.n de evitar que los sis-
temas jurídicos alahora de legislar generen desperdicios, porque 1o
que se busca, es un derecho que sin olvidar otros aspectos o val0res
a los cuales se deba, sea un derecho eficiente; es decir, un derecho
que evite el uso inadecuado de los recursos, creando incentivos en
conductas correctas para ese ñn2.
Trasladando dichas ideas al caso que nos concierne, se puede
inferir que el modelo procesal de nulidad objetiva del Contencioso
Administrativo, era un sistema retrógrado, porque no sólo no tutela-
ba los derechos de los administrados sino que además generaba in-
eficiencias en la Administración Pública y en la Administración de
Justicia, porque era un ptoceso de nunca acabar, dado que los jueces
al sentenciar, no podían solucionar la controversia, só1o delimitaban
la nulidad incurrida en el acto administrativo impugnado y sin que
nada garantice la protección de los derechos demandados, nueva-
mente se volvía a mover la actividad administratíva, para cumplir la
orden judicial [aunque sin tutelar al administrado]; a diferencia del
DROMI, RobeÍo. "La Revolución del Desarrollo, Innovaciones en la Gestión Pública". Hispania
Libros, Primcra Edición, Buenos Aires, 2007 . pág. 23.
BULLARD GONZALE,S, Alfredo. "Derecho y Econornía; el Análisis econrirnico de l¿ls lnsritucio-
nes legales". Palcstra, Primera Edición, 2003. pág. 39.
34
- Comentario 
Exegético a la Leg que regula eI Proceso Contencioso AdmirListratiuo -
actual modelo de plena jurisdicción, donde se reducen los costos
de la justicia, en tanto elJvez no sólo controla el acto administrati-
vo sino además se pronuncia sobre el fondo e inclusive ejecuta sus
decisiones; con 1o cual se logra proteger eftcazmente los derechos
de los administrados y principalmente, se da por concluida la con-
troversia o incertidumbre jurídica iniciada en sede administrativa.
Por esas razones, este primer artículo es considerado la piedra
angular de todo el proceso contencioso administrativo, no solo
porque de aquí se desprende la finalidad de este proceso sino porque
además se puede evidenciar los alcances de la tutela encomendada
allvezpara los administrados; cerrando con ello, el círculo iniciado
con las peticiones de los administrados u otros procedimientos
administrativos.
De 1o establecido en esta norma, más allá de ser tan corta literal-
mente, involucra una serie de derechos y garantías que nos conduce
a la siguiente interrogante: ¿Cuál es el rol del luez en el proceso
contencioso administrativo? Cuya respuesta sería:
Ejercer control jurídico sobre las actuaciones de la Adminis-
tración Pública sujetas a derecho administrativo.
Ejercer efectiva tutela de los derechos e intereses de los admi-
nistrados.
Dichas respuestas requieren de un análisis más amplio para
entender el ro1 del Juez y la finalidad del proceso.
a) Control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de
la admini stración pública3sujetas aI derecho administrativo
Sintetizando, lo expresado por Espinosa - Saldaña Baneda, Eloy. En "Las dif'erentes fonrras
de Actuación con las que cuenta la Adrninistración I'}ública" en Material del Módulo de Dere-
choAdministrativo, XII Profa,2009, pág.18 y 19. LaAdministración Pública cuenta con las
siguientes lormas de actuación:
35
- 
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echeva¡ría -
Cuando hablamos de control jurídico, ante todo nos referimos
a la intervención del Poder Judicial sobre las acfuaciones de la Ad-
ministración Pública; es decir, al control que hará el Juez Conten-
cioso Administrativo sobre el Acto Administrativo demandado, 1o
cual incluye control de legalidad y de constitucionalidad.
Cuando la Ley señala 'Actuaciones de la Administración Públi
ca", rtt:liza un término muy amplio, que puede llevarnos a confusio-
nes respecto de las competencias del Juez Contencioso Administra-
tivo, porque a pesar que toda actuación pública puede ser emitida
dentro del ámbito del Derecho Administrativo, no todas, pueden ser
objeto de control jurídico por parte del proceso contencioso admi-
nistrativo; pues como se explica a continuación, sólo son objeto de
este conffol, las actuaciones públicas sujeto a derecho administrativo;
asimismo en este caso estamos ante un control externo, porque el
control interno o vertical Io realiza la misma autoridad mediante los
recursos administrativos o las nulidades de oficio.
En efecto, a pesar de que laLey 27584, tiene aproximadamente
ocho años desde su vigencia, hay quienes aun piensan que el Poder
Judicial puede controlar toda actuación pública; es decir, actos le-
gislativos [del Poder Legislativo o Ejecutivo] e inclusive cualquier
decisión pública [políticas, de gobierno o técnicas]. Como sabemos,
l. I-lechos dc la Administración.- Mcro compo¡tarnieuto o actividad material. no prevista en
norma alguna y que no alecta derechos de otras personasi Ljcm: Pintada de f'achada cle una
entidad pública.
Actos de Administración lntema.- Actos que obligan solo a los intcgrantcs dc una entidad
pública, cuya finalidad es hacer funcionar la actividad o scrvicios que le han sido confiados.
Contrato del Dstado o Estatales.- Acuerdo entre cl I;stado y particularcs, con el cual se
asumen ciertas responsabilidades dcl entorno cstatal. Algunas clases:
3.1 Contratos de la Adnlinistración.- Acuerdos desprendidos de imperio, comportándose
corno privado y como tal sujcto al derecho privado.
3.2 Contratos Administrativos.- Acuerdo con parliculares o con otra entidad pública. e.jer-
ciendo impcrio. alega interés general y goza de prerrogativas.
3.3 Contratos o Convcnios Intcradnlinistrativos.- Acuerdo entre cntidadcs públicas. prinra
interés por realizar función pública o scrvicio público.
Reglamentos.- Parámetros de Alcance General destinadas a establecer reglas de conducta
en las reparticiones del estado.
Actos Administrativos.- Declaración de voluntad de la Administración Pública cn ejcrcicio
dc lunción administrativa, tiene ei-ectos jurídicos directo en un particular.
36
- Comentano 
Exegético a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo -
si queremos efectuar conffol de constitucionalidad de las leyes o
normas infralegales, se tiene expedita la Acción de Inconstituciona-
lidad o Popular, respectivamente, ante el Jvez Constitucional para
1o cual se debe recurrir a las reglas del Código Procesal Constitucio-
nal del Perú, Ley 28237, publicado el31 de mayo del2004 y vigente
desde 01 de diciembre del mismo año; 1o cual representa otÍajuris-
dicción que no es objeto de este trabajo.
Asimismo, consideramos pertinente señalar que si bien el con-
troljurídico que se ejerce en nuestro proceso con estas nuevas reglas,
no solo es de legalidad sino también de constitucionalidad, ello no
significa que el Juez Contencioso Administrativo pueda atribuirse
competencias del Juez constitucional; como en ocasiones se solici-
tan en las demandas, porque el control difuso que se ejerce en virtud
del Artículo 9" numeral 01 de la Ley 27 584, está dada para aphcarla
en el curso de un proceso contencioso administrativo, mas no para
ser objeto de pretensión principal, porque eso es competencia del
Juez Constitucional. Por consiguiente, el control Jurídico sobre la
Administración Pública, que ejercen los jueces contenciosos admi-
nistrativos, es un control jurídico externo, qve reahza el Poder Judi-
cial sobre los actos administrativos demandados, después que hayan
agotado la vía administrativa, previo procedimiento regular salvo
aquellos casos exentos de dicho requisito.
Los actos administrativos son los más cuestionados; la Ley
21444, Artículo 1", numeral 1.1, lo ha conceptualizado de la si
guiente manera:
"Son actos administratitos, las dec/araciones de las entidades que
en el marco de normas del derecho público, estan destinadas a
producir efectosjurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos
de /os administrados dentro de una actuación concrett" 4.
Según dicho collccpto. no puede conli¡ndirse acto adnrinistrativo coti acto dc Adnlinistracitin:
porque ósta última actuación está dirigida a impulsar u ordenar la administraciótr intenra dc las
entidados; por ello, por sí solas no pucden scr impugnablcs ante el Proceso Contencioso Admi-
nistrativo. l-os actos de adntinistración intema están setialadas expresamentc cn el ar1ículo 02
de la l.cy 27444.
37
- Lissett Loretta Monzón Va,lencia de Echevarría -
De la norma citada, se puede colegir que para que una actuación
administrativa sea considerada acto administrativo, debe contar con
cinco particularidadess, las cuales a su vez deben ser cumplidas de
manera concurrentes; por tanto, para determinar si estamos frente a
un acto administrativo impugnable judicialmente en 10 contencioso
administrativo, se debe verificar dos cosas: i) Que el acto que se
impugna sea considerado un acto administrativo, y ii) que tal acto
adminis trativo h aya agotado Ia v ia a dminis trativa.
Las características y/o requisitos que debe cumplir esta actua-
ción públicapara que sea considerado un acto administrativo son
los siguientes:
1. Tiene que ser la declaración de alguna entidad públicaó
(expresas o fictas).
Ser emitida dentro del marco del derecho público. (Derecho
Administrativo).
3. Debe producir efectos jurídicos externos. (El acto debe
alterar alguna situación de hecho o derecho).
MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativo Ge-
neral. Gaceta Jurídica, Quinta Edición, 2006, Lima, pág. 109-lll.
Ley27444,TítuloPreliminar,Artículol.-Ámbitodeaplicacióndelaley.- LapresenteLeyserá
de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública.
Para los fines de [a presente Lev, se entenderá por "entidad" o "cntidades" de la Administración
Pública:
l. El Poder Éjecutivo. incluyendo Ministerios y Orgiu-risrnos Públicos Descentralizados'
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial:
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiemos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del
autonomía:
Peru [T.2ll,$2131 y las leyes confieren
7. l.as demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades
se realizan er-r virtud de potestades administrativas y, por tanto seconsideran sujetas a las
nornas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro
régimen:1,
8. Las personasjurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen fun-
ción administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme
a la nonnativa de la materia.
2.
38
- 
Comentarío Exegético a lo Ley que regula el Proceso Contencíoso Adnirtístratiuo 
-
4. Los efectos deben recaer sobre intereses, obligaciones o
derechos de los administrados.
5. Deben referkse a una situación concreta o que puede tenet
efectos individualizables. (Caso o supuesto plenamente
identificable del administrado).
En la práctica, hay otras actuaciones administrativas atendidas
en esta jurisdicción, 1o cual trata el siguiente capítulo, pero entre
ellas no está el acto de administración interna.
Un acto de administración interna, es aquel emitido por las en-
tidades para otganizar o hacer funcionar sus propias actividades o
servicios; por ejemplo, podría ser, aquella resolución con la cual se
designa al Procurador Público de alguna entidad Administrativa o
aquel memorándo mediante el cual un funcionario superior ordena
a sus inferiores hacer algo propio del funcionamiento de la entidad.
En esos casos, ninguno de ios dos ejemplos pueden calzar dentro de
un proceso contencioso administrativo, porque están dados dentro
del marco de una organizacíón interna, solo está dirigida a hacer
funcionar las actividades de la entidad y aunque esté referida a una
persona o grupo, no podría ser entendida como acto administrativo
porque no genera o altera efectos jurídicos dentro de una situación
concreta o individu alizable.
Comprender la diferencia entre acto administrativo y
acto de administración interna es importante porque existen
procesos contenciosos administrativos incoados conÍa actos de
administración interna, sin embargo eso no puede ser; hay quienes
en el entendido de que basta impugnarlos en lavia administrativa,
aunque sea improcedente, para entender que pueden generar un
pfoceso contencioso administrativo, 1o cual no es válido.
Si los actos de administración internaT se emiten dentro del fun-
cionamiento y / o operatividad de la entidad, que trascendencia ten-
Iey 27444,Artículo 0I
39
- 
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarria 
-
dría judicialízarlo, poque el Iuez no podría sustituir la orden de un
funcionario público si aquella no está individualizando ni se omite
sobre una situación concreta sino pensando en el cumplimiento de
los fines y/o politicas institucionales. En estos casos, estamos frente
demandas improcedentes, lo cual debería ser advertido desde Ia ca-
lificación, para evitar llevar adelante procesos manifiestamente in-
necesarios pues no es controlable en nuestro proceso la forma como
las entidades se organizan internamente.
Sabiendo que los actos administrativos pueden ser controlados
jurídicamente, por el Poder Judicial a través del Proceso Conten-
cioso Administrativo; es necesario comprender que dichos actos
conforme 1o señala el artículo 148" de la Constitución Política del
Perú, deben causar estados y/o circunscribirse en lo establecido en
el artículo 218" de la Ley 27444; es decir, el acto administrativo debe
agotar la via administrativa.
Ahora bien, la historia que emana del término "Causar estado"
ffae confusiones porque es recogida de la experiencia españolae de
la jurisdicción contencioso administrativa de 1888; el autor del pro-
yecto de Ley, Santamaría de Paredes, expresó que "se entenderá que
causa estado las prolidencias, cuando contra ellas no quepa recurso alguno
en la via gobernativa" l0; 1o que trasladado a nuestra época y a nuestro
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administración intema de las entidades destinados aorganizar o hacer fun-
cionar sus propias actividades o scrvicios. Estos actos son regulados por cada entidad. con
sujeción a las disposiciones del'fítulo Preliminar de esta Ley y de aquellas norrnas que
expresamente así lo establezcan.
1.2.2 t-os comportamientos y aotividades materiales de las entidades.
a MARTIN TIRADO, Richard, "Acto que causa estado" Es aquel que agota o pone fin a la vía
administrativa porque fija de manera definitiva a voluntad de la Administración, constituye la
manil'cstación final de la acción administrativa respecto de la cual o es posible la interposición
de otro recurso administrativo". Distinguir entre: - Acto firme, - Acto consentido, - Cosa decidi-
da en sede administrativa. Ponencia dada sobre "Proceso Contencioso Administrativo" pág. 1 5,
para el Proyecto de Mejoramicnto de los Servicios de Justicia, en Biblioteca Digital PMSJ,
Archivo, Presentaciones-Ponencias [en lineal [Consulta: l0 enero 2010]. hÍp://pmsj.org.pe/
nweb/html/index.php .
r ibid, pag. t+
lo DANOS ORDOÑEZ, Jorge. "El Proceso.Contencioso Administrativo en materia Tributaria",
en Themis Revista de Derecho, Segunda Epoca /20001 N" 41. Lima, pp. 13 al 97.
40
- Comentarío 
Exegético a la Leg que regula el Proceso Contencioso Admin.i.st.ratiuo -
caso concordado con la Ley 2744\ implica haber agotado los recur-
sos en lavía administrativa. Siendo asi, entendemos que causar es-
tado, viene a ser aquel acto de agotamiento de la vía administrativa,
a través de los recursos administrativos.
A pesar de 1o expuesto, este término suele ser objeto de discre-
pancias, porque hay quienes sostienen que para que cause estado
la máxima autoridad de la entidad debió haber emitido pronuncia-
miento; sin embargo, otros sostienen que puede haber actos admi-
nistrativos que a pesar de causar estado no pueden generar un pro-
ceso contencioso administrativo, porque fueron emitidos en primera
instancia administrativa y no fueron impugnados; lo cual significa
que quedaron consentidos en sede administrativa, sin siquiera haber
agotado todas las instancias; es decir, un acto administrativo que ha
causado estado por haber quedado consentido. Según 1o expresado
anteriormente, en el segundo caso, no se podría recurrir a un proce-
so contencioso administrativo porque al no haberse impugnado, ha
quedado firmen, lo cual es inamovible, según el artículo 2I2" dela
Ley 27444.
Lo que sudede es que la norma constitucional actual no ha mejo-
radolaconcepción del sistema contencioso administrativo del texto
constitucional de 1.979, porque continua centrándolo en su faz im-
pugnatoria y establece la regla de causar estado como presupuesto
procesal ineludible para acceder alajurisdicción contenciosa admi-
nistrativa, sin haber distinguido y/o dejado sentado la posibilidad
de reconocer que existen formas de tutela que no pueden encajar en
un sistema recursivo12. Sin embargo, mediante esta normativa, se ha
contemplado excepciones a Ia regla, introduciendo algunos casos,
que no requieren cumplir con ése requisito.
En esa línea de ideas, pata Íeclrrrir al Poder Judicial mediante
una demanda contenciosa administrativa, es necesario que el de-
ll
t2
Ley 27444,Artículo 212'.-Acto firme: "[Jna vcz Vcncidos los plazos para intcryoner los rccur-
sos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firnlc el acto".
HUAPAYA TAPIA, Ramón. Tratado del Proceso Contencioso Adminrstrativo. Juristas
Editores E.I.R.L. Primera Edición, Perú, 2006. pp.335-379.
4l
- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría -
mandante cuente con un acto administrativo que haya agotado la
vía administrativa válidamenter3 o en su defecto demande un acto
administrativo exentora de tal requisito.
b) La efectiva tutela de los derechos e intereses de los adminis¡¿¿e5
Esta viene a ser la segunda finalidad del proceso Contencioso
Administrativo, 1o cual a su vez constituye una remisión al Artículo
139o numeral 3) de la Constitución Política del Perú.
La "Tutela Jurisdiccional Efectiva", si bien es un derecho fun-
damental en este caso es concebida como la otra función de éste
Proceso Judicial, entendiendo que no basta que se ejerza control
jurídico sobre las actuaciones de la Administración Pública deman-
dada,sino que además es ffascendental que dicho control tenga por
misión, ejercer efectiva tutela de los derechos e intereses de los Ad-
ministrados, pues en sede administrativa, se cuenta con el principio
de autotutela 1o que puede representar un desequilibrio con el ad-
ministrado.
La Tutela Jurisdiccional Efectiva representa el eje fundamental
de la nueva concepción del proceso contencioso administrativors,
por ello, debe analizarse y comprenderse éste ordenamiento como
la herramienta eftcaz que permita la reivindicación del derecho del
administrado, frente a la evidencia de una actuación pública lesiva
de sus derechos e intereses.
Este principio contiene dos matices importantes de resaltar,
por un Iado la "tutela", que involucra el derecho fundamental de
l¡ Se agota la vía válidanlente si se ha utilizado los mecanismos recursales ostablccidos por cada
entidad administrativa. Cada depcndencia pública fija sus propias reglas de procedimrentos en
los 
-fextos Unicos de Procedimientos Adrninistrativo General ITUPA] l los administrados su-
jetan sus peticiones a las reglas allí fijadas, por endc no basta que se haya fbrmulado un recurso
administrativo sino que se agoten según lo establecido por la propia entidad. Véase, Le,r, 27'144.
artículo 27 y ss.
t¡ Véase Atículo 2l de la presente normativa.
ts HUAPAYATAPIA, Ramón. op. cit. pág.481.
42
- Comentano 
Exegético o Ia Leg que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo -
las personas de poder acudfu a ví organo jurisdiccional a fin de
formular sus incertidumbres y/o conftoversias jurídicas en orden de
lograr justicia; y por otro lado, la "efectividad" con la que deben ser
atendidas las pretensiones; es decir, no basta que las pretensiones
sean atendidos por un órgano jurisdiccional, sino que para que dicha
tutela sea realmente concebida, necesariamente debe ser efectiva.
Esta efectividad no solo nos debe hacer pensar en la celeridad con
las cual deben ser atendidas las demandas, sino también con la
efectividad que deben adoptarse los mecanismos judiciales durante
todo el proceso, necesario paralograr la efectiva tutela, así también
al emitir pronunciamiento de fondo como al ejecutar la sentencia.
Por consiguiente, no podria hablarse de una tutela sino
es efectiva, pues desde esta perspectiva, no basta admitir una
demanda contenciosa administrativa sino que además, para hacet
eco de dicho principio, es necesarro garantizar los derechos que
se encuentran comprendidos en él; como bien 1o ha detallado el
Tribunal Constitucional, este principio comprende los siguientes
derechos:
Derecho de acceso a la jurisdicción.
Derecho a un proceso con garantías procesales.
Derecho al Juez Natural.
Derecho a la asistencia de abogado.
Dereclto a la defensa.
Derecho a gozar del Principio de Congruencia.
Derecho a la pluralidad de instancia.
Derecho de ofrecer y actuar pruebas.
Derecho a la publicidad de los procesos.
Derecho a un proceso célere.
Derecho a una resolucíón fundada en derecho que ponga fn al
proceso.
. Derecho a la efeaividad de la sentencía.
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- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echeva¡ría -
Ahora bien, si los derechos mencionados constituyen derechos
conformantes del Derecho a la Tutela Jurisdiccional Efectiva, y ellos
son concebidos como finalidad de este proceso entonces, no cabe
duda que lo pretendido por el Legislador, cuando estableció la regu-
lación del Proceso Contencioso Administrativo ruvo la intención de
crear un proceso judicial eminentemente garantista, necesario en un
contexto de respeto de los derechos fundamentales y de incentivo a
la inversión privada.
En ese contexto no resulta dificil comprender a la pretensión
de plena jurisdicción, porque 1o pretendido por el legisladot es que
este proceso judicial sea aquella herramienta de justicia que no solo
sanciones con nulidad el acto administrativo sino que además, allí
mismo, restablesca la situación jurídica lesionada incluyendo la
indemnización por daños y perjuicios cuando corresponda.
Entendemos que si la intención del constituyente de 1993 fue in-
troducir cambios en la economía incentivando la inversión privada
y la percepción constitucional apunta al respeto de los derechos fun-
damentales, entonces el establecimiento de reglas claras y eficientes
que permitan tutelar a los administrados frente a las actuaciones
lesivas de la Administración Pública aparecen como garantías de
los derechos e intereses de los particulares coherente con dicho fin.
Desde esa perspectiva, se aspira a que el proceso contencioso
administrativo sea eficaz en la defensa de los derechos fundamen-
tales, pues cumpliendo la finalidad establecrdapodria coadyuvar a
que no solo se repriman actuaciones contrarias a derecho sino ade-
más a incentivar una Administración Pública eficiente.
JURISPRUDENCIA
STC: 0005-2006-PI/ TC
Fund.23, Contenido del Principio de Tutela Jurisdiccional Efectiva
( . ) El derecho a la tutela jurisdiccional efectfua, reconocido en el artículo 139,3'de
la Constitución, implica que cuando una persona pretenda la defensa de sus derechos o de
sus intereses legítimos, ella deba ser atendida por un órgano jurisdiccional mediante un
44
- Comentarío Exegético a Ia Leg que regula eI Proceso Contencioso Adtn"ittistrotiuo --
proceso dotado de un conjunto de garantías mínimas. Como tal, cot'tst¡tu))e un delecho,
por decirlo de algún modo, "genérico" que se descompone cn un conjunto de derechos
específcos [...]14, entre otros, el derecho de acceso a lajusticia y el debido proceso, siendo
que jurisprudencialmente se han desarrollado en cada caso particular derechos relacionados
enforma directa a estos, como los derechos al jueznatura/, la ejecución de las resoluciones
judiciales, la independencia judicial, entre otros".
STC: 03741-2004-AA/ TC
Fud. 34.- Acceso a la lurisdicción
"En la STC. 2763-2002-A4/TC, este Tribunal declaró que el derecho de acceso a
la jurisdicciónformaba parte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional,
reconocido por el inciso 3 del artículo 139" de la Constitución, Si bien este aspecto no ha
sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer notal que, a la luz de
la configuración del sistema jurídico con relación a la tutela judicial de los derechos, el
establecimiento de un pago para dar por agotada la vía administrativa se convierte, en la
práctica, en un obstáculo contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin
condicionamientos a la tutela judicial".
STC: N.' 0763-2005-PA / TC
Fund. 8 ,- Acceso a Ia justicia
(tEn 
el contexto descrito, considera este Colegiado que cuando el ordenamiento rcconoce
el derecho de todo justiciable de poder acceder a la jurisdicción, como manifestación de la
tutela judicial efectiva, no quiere ello decir que la judicatura, prima facie, se sienta en la
obligación de estimar fattorablemente toda pretensión formulada, sino que simplemente,
sienta la obligación de acogeila y brindarle una sensata como razonada ponderación en
torno a su procedencia o legitimidad. No es, pues, que el resultadofavorable esté asegurado
con solo tentarse un petitorio a trarés de la demanda, sino tan solo la posibilidad de que el
órgano encargado de la administración de Justicia pueda hacer del mismo un elemento de
análisis con miras a la expedición de un pronunciamiento cualquiera que sea su resultado.
En dicho contexto, queda claro que si, a contrario sensu de lo señalado, /a judicatura
no asume la elemental responsabilidad de examinar lo que se le solicita y, lejos de ello,
desestima, de plano, y sin merituación alguna lo que se le pide, en el fondo lo que hace es
neutralizar el acceso al que, por principio, tiene derecho todojusticiable, desdibujando el rol o
responsabilidad que el ordenamiento le asigna. La tutela judicial efectiua no signifca, pues,
la obligación del órgano jurisdiccional de admitir a trámite toda demanda, ni que, admitida
a trámite, tenga necesariamente que declararse fundada dicha demanda, Cabe también
puntualizar que, parala admisión a trámite, el juez solo puede veriJicar la satisfacción de los
requisitos formales de admisibilidad y procedencia señalados en la ley procesal; exigencias
relacionadas con la validez de la relación procesal que, como sabemos, se asientan en los
presupuestos procesales y en las condiciones de la acción; es decir, exigencias que lienen
que ver con la competencia absoluta del juez, la capacidad procesal del demandante o de
su representante, los requisitos de la demanda, la falta de legitimidad del demandante o
del demandado e interés para obrar (asimila voluntad de la ley-caso justiciable). Se trata
del ejercicio del derecho a la acción que no se identifca con la pretensión que cotlstituye el
elemento defondo basado en las razones de pedir y que ha de signif car la carga de la prueba.
45
- 
Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría 
-
Es m la sentencia donde el juez declara (dice) el derecho y no liminarmente; por ello, puede
haber proceso con demanda desestimada en el fondo. Y es que, coma lo explesa Peyrano,
cualquiera puede demandar a cua.lquiera por cualquier cosa con cualquiel dosis de razón".
STC: N.' 4080-2004-AC/ TC .
Fund. 16,- Derecho a la ejecución de las decisionesjudiciales,
"El derecho a la ejecución de las decisiones juisdiccionales resulta de especial
relevancia no sólo por su manifestación de derecho de tutela judicial, sino porque constituye
una garantía sine qua non para que pueda evidenciarse, en la práctica, el principio de
independencia judicial, que conforme lo ha declarado este Tribunal no es sólo uno de los
elementos "(...) que, conforme al artículo 43." de la Constitución, nos configuran como
una República Demoqática", sino que, además, resulta "(...) necesaria (o) para inspirar
la conJianza de los ciudadanos en los tribunales" (Expediente N." 0004-2004-CC/ TC, rt,
33), Si las sentencias de los jueees no se cumplen, simplemente no podría hablarse de un
Poder Judicial independiente qu€ es capaz de hacer valer su juris dictio con plena eficacia
respecto de lo que decide, y de este modo, los ciudadqnos no tendrían un garante real para
la protección de sus derechos".
STC : N." 00 1 5-2005-AI / TC
Fund, 16 y 17.- Derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales.
(( El derecho a la tutela jurisdiccional es un atibuto subjetivo que comprende una seie
de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es deciti el derecho de cualquier
persona de promover la acth'idqd jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida
o disuada irrazonablemmte; y el derecho a la ejéctfuidad de las resoluciones judiciales.
El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de
cosajuzgada, es una manifestación del derecho a la tutelajurisdiccional, reconocido en el
inciso 3) del artículo 139" de la Constitución. Si bien la citada norme no hace referencia
expresa a la "efec'tividad" de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su
interpretación, de conformidad con los tffitados internacionales sobre derechos humanos
(Cuarta Disposición Final y Transitoia de la Constitución).
Precisamente, el artículo 8" de la Declaración Universal de Derechos Humanos
dispone que "Toda persona tiene derecho a un recurso efectit o, ante los tribunales nacionales
competenteq que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitución o por la ley"; y el artículo 25.1 de la Convmción Americana de
Derechos Humanos dispone gue "Toda persona time derecho a un recarso sencillo, rápido
o a cualquier otro recurso efec,tivo ante los jueces o tibunales competentes, que la ampare
contre actos que violen sus dergchosfundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o
la presente Contención (,..)".
17. De este modo, el derecho a la tutela juisdiccional no solo implica el derecho de
acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, sino también el derecho a la "efeaiuidad"
de las resolucionesjudiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridadjurisdiccional
tenga un alcance práctico y se cumpla, de manera que no se convierta m una simple
declaración de intmciones".
46
El proceso contencioso administrativo se rige por los princi
pios que se enumeran a continuación y por los del Derecho Pro-
cesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del
Derecho Procesal Civil en los casos en que sea compatible:
l. Principio de integración. Los jueces no deben dejar de
resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia
jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán
aplicar los principios del derecho administrativo.
2. Principio de igualdad procesal. Las partes en el proceso
contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad, in-
dependientemente de su condición de entidad pública o adminis-
trado.
3. Principio de favorecimiento del proceso.ElJuez no podrá
rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que
por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respec-
to del agotamiento de la vía previa.
Asimismo, en caso de que el Jvez tenga cualquier offa duda
razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá prefe-
ri darle trámite a la misma.
4. Principio de suplencia de oficio. El Juez deberá suplir las
deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio
de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable
en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.
- Lissett Loretta Monzón Va,lencia de Echevarría -
Concordancia:
Constitución: arts. 2" inc.23,139" incs. 3, 6, 8.
Código Civil: arts. VII, V[I, IX.
Código Procesal Civil: arts. I al X, 386;
Ley de Procedimiento Administrativo: aft. IV VIII, 75 inc.2.
Ley Procesal del Trabajo: arts. I, II, III.
Ley Orgánica del Poder Judicial: arts. 6o, 7", 22" .
Comentario:
Con este dispositivo legal se enumeran cuatro principios expre-
sos de este proceso judicial; sin embargo, ello no significa que sean
los únicos, la misma norma señala que resultan supletorios las del
derecho administrativo; asimismo, frente aIa necesidad y/o vacío
normativo, en virtud de la primera disposición ñnal de éste TUO,
las reglas del Código Procesal civil también resultan supletorias así
como los Principios Generales del Derecho que es aplicable a toda
clase de ptocesos judiciales.
Veamos previamente cuáles son los alcances de los principios
señalados taxativamente en esta Ley.
Principio de Integración
Este principio entraña el aforismo latino "Iura Noyit Curia" qve
significa "el Juez conoce el Derecho",lo cual guarda concordancia con
1o establecido en el artículo VII del Código Procesal Civil, referente
al Juez y Derecho, que a la letra dice:
"El luez debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque
no haya sido invocado por las partes o lo haya sido erróneamente.
Sin embargo, no puede ir más allá del petítorio nifundar su decisión
en hechos díyersos de los que han sído alegados por las partes"rs.
ts Dicho texto normativo hace referencia al Principio de Congruencia. el cual cu el Proceso Con-
tencioso Administrativo se verá flcxibilizado, como lo cxplicarernos más adelante. cuando se
comcnte el contcnido dc las sentencias estimatorias [Art.4l"].
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- Comentano Exegético a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo -
A1 respecto, MONROY GÁLVE ZLs sefiala qve:
" El principio en examen concede al Juez la posibilidad de cubrir
los vacios o defectos en la norma procesal, es decir, las lagunas o
contradicciones sobre la base de cíertos recursos metodológicos y a
un orden establecidos entre estos".
Este principio procesal impone el deber al Juzgador de resolver
las controversias jurídicas, aun por deficiencia o defecto de la Ley;
1o cual significa que el Juez Contencioso Administrativo no puede
alegar falta de normatividad para dejar de resolver; especialmente
importante porque en esta jurisdicción, se atienden variedad de con-
troversias según la entidad administrativa, donde priman normas de
diferentestemáticas. Es decir, elbagaje normativo no se agota con
los parámetros procesales sino que trasciende al derecho sustantivo,
de la especialidad donde está girando la controversia, pues puede
ir desde un petición adminisffativa en el ámbito municipal hasta
cualquier ministerio u órgano técnico, lo cual obliga a\ Juzgador, no
cerrarse en el aspecto formal sino ahondar y analtzar los alcances
del derecho subjetivo que está en tela de juicio.
La gestión en la Administración Pública es muy ampliay a pesar
de estar bien distribuida, no es cosa sencilla solucionar controver-
sias judiciales en esta especialidad; porque no obstante la abundante
legislación, existe mucho vacío legal, particularmente por la gran
variedad de procedimientos y normas adminisrativas que rigen en
cada entidad pública. Se aspira a que en algún momento pueda exis-
tir procedimientos homogéneos; sin embargo, por ahora,las entida-
des regulan sus propios procedimientos, si bien laLey 27444 es una
norma supletoria que sirve sirve de aytda, siempre se recurre a oÍas
normas administrativas especiales.
rs MONROY CÁ\VPZ, Juan. Teoría General del Proceso. Tercera Edición, Comunitas. Lima,
2009 , pá9. 213.
49
- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría -
Según esta norma, el Principio de Integración, obliga al Juez re-
solver el conflicto de intereses o la incertidumbre juridica recurrien-
do a los principios del derecho administrativo; según laLey 27444,
Título Preliminar, Articulo IV, se ha contemplado los siguientes:
Principios de Legalidad.
Principio de Debido procedimiento.
Principio de Impulso de Oficio
Principio de Razonabilidad.
Principio de Imparcialidad.
Principio de Informalismos.
Principio de Presunción de Veracidad.
Principio de Conducta Procedimental.
Principio de Celeridad.
Principio de Eficacia.
Principio de Verdad material.
Principio de Participación.
Principio de Simplicidad.
Principio de Uniformidad.
Principio de Predictibilidad.
Principio de Privilegio de Controles Posteriores.
Siendo el caso que 1o analizado en esta jurisdicción, es un pro-
cedimiento administrativo, se tienen que concordar todos los prin-
cipios señalados, para enconftar la solución más justa a las contro-
versias e inclusive al momento del fallo; en nuestra jurisdicción, se
advierte que la norma permite ir más aIlá de la rigidez establecida
por eI principio de congruencía20, a diferencia del proceso civil, es decir
zo Se conoce como vicios procesales los siguientes pronunciamientos judiciales:
Citra petita.- Pronunciamiento que contiene algo distinto de lo solicitado; Ul-
trapetita.- Pronunciamiento que otorga algo más de 1o pretendido; Infra petita.-
Pronunciamiento que contiene algo menos de lo pretendido.
50
- 
Comentano Exegético o la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administrotiuo -
en nuestro caso se podría alterar la congruencia interna siempre que
sea utilizado para tutelar mejor los derechos e intereses de los admi-
nistrados en la pretensión de plena jurisdicción.
Al respecto, DEVIS ECHEANDÍA", señala que se entiende
por congruencia o consonancia, al principio que delimita el con-
tenido de las resoluciones que deben proferirse, de acuerdo con el
sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, en lo
civil, laboral y contencioso administrativo. Asimismo, el mismo
autor sostiene que la incongruencia o inconsonancia es un error
in procedendo o un defecto procesal y no un error sustancial de la
sentencia; por ello que para efectos del recurso de extraordinario
de casación deba alegarse por la causal segunda. Pero ese defecto,
no vicia de nulidad la sentencia, sino que impone la necesidad que
sea corregida mediante oportuno recurso de apelación o casación,
además sostiene que, no se trata de un principio aplicable solo a las
sentencias, sino a toda resolución judicial que deba responder a una
instancia de parte.
En las sentencias de instancia, emitidas por la jurisdicción labo-
ral no existe incongruencia "extra petita", porque la Ley autoriza
al Juez reconocerle al trabajador demandante los derechos que le
corresponden aun cuando no los haya pedido, pero en la segunda
instancia no se acepta esta extra petita si el Juez o a quo no la decla-
ró22, por tanto, el vicio extra petita desaparece cuando la ley faculta
al sentenciador para otorgar lo no pedido si aparece probado en la
primera instancia23; dicho razonamiento resultaría aplieable al pro-
ceso contencioso administrativo en virrud del artículo 41" inciso 2)
de este TUO.
En el caso peruano, a la lvz de los fines que persigue el proce-
so contencioso administrativo, el Principio de Tutela Jurisdiccional
2t DEVIS ECHEANDIA, Hernando; Teoría General del Proceso Aplicable a toda clase de Proce-
sos, tercera Edición, Editorial Univeridad, Buenos Aires-Argentina, 1991,pá9. 433.
iaia.,pag. ++2.
Íuia., pag. ++:.
22
23
51
- Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría -
Efectiva, representa la norma tectora y autoritativa que permite al
Iuzgador pronunciarse sobre puntos no solicitados en la demanda,
siempre que de las pruebas aportadas y/o demostradas en el pro-
ceso puedan permitir revelar la verdad de 1o alegado por las partes.
Por dicha razon, el principio de congruencia en nuestra materia se
ve flexibilizado, siempre que permitan tutelar mejor los derechos e
intereses de los administrados, toda vez qrte al artículo 41o de esta
normativa exige que el mandato judicial incorpore el reconocimien-
to o restablecimiento la situación jurídica aunque no haya sido pre-
tendido en la demanda.
El principio de congruencia del proceso civil no puede ser estric-
tamente aplicado al proceso contencioso administrativo, porque en
nuestro caso, la norma ha permitido un pronunciamiento más allá
de lo solicitado en la demanda siempre que dicho extremo permita
el contradictorio, con 1o cual el principio de integración cumple el
ro1 mas protagónico y quizás estas reglas procesales sean más con-
cordante con los principios del Código Procesal Constitucional que
con el Código Procesal Civil.
Principio de Igualdad Procesal
Este principio tiene su fuente constitucional, en el Principio de
igualdad contemplado en el artículo 2", númeral2, que a la letra
dice: "Toda persona tiene derecho a la igualdad ante la Ley. Nadie puede
ser discriminado por motíyos de orígen, rzza, sexo, idioma, religión, opi-
nión, condición económica o de cualquíer otra índole".
En virtud de dicho principio constirucional, se propugna la
igualdad de las partes y la no discriminación de ninguna índole, por
tanto, frente a una relación administración y administrado también
deberá ser exigible, máxime si se está dentro de un proceso Judicial.
Ahora bien, si pensamos en el principio constitucional, es muy
fícil pensar en igualdad formal, sin embargo en la vida real y espe-
cialmente en un proceso judicial, resulta dificil lograr igualdad ma-
terial porque concurren varios factores que lo limitan. En el proceso
52
- Comentano Exegético a la Ley que regulo el Proceso Contenctoso Administratiuo -
contencioso administrativo, el administrado se enfrenta a una enti-
dad pública, con quien ya existe desequilibrio por la especialidad y
además sabemos que la entidad cuenta con toda una procuradtxia
pública destinada a la defensa de sus intereses, al extremo de tener
la disponibilidad de utilizar todos los mecanismos procesales nece-
sarios porque el gasto que les demande el proceso ya está presupues-
tado; sin embargo, el administrado tiene que sufragar sus gastos por
sí solo, 1o cual en ocasiones puede ser una desventaja y hasta una
barrera de acceso a la justicia, máxime si por cada acto procesal
tiene que pagar al abogado.
El principio de igualdad, aplicado al proceso contencioso admi-
nistrativo resulta muy genérico, aunque el trato no es diferenciado
a nivel judicial, la casuística nos ha revelado que frente a un caso
manif,restamente infructuoso parala entidad pública, envez de dar-
se por vencido y reconocer el derecho demandado, puede ser per-
seguido en todas las instancias judiciales