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DERECHO 
ADMINISTRATIVO
Jorge Fernández Ruiz
% -Z
SERIE
JURIDICA
DERECHO 
ADMINISTRATIVO
COLECCIÓN PANORAMA DEL DERECHO MEXICANO
Coordinadores'.
Lie. Diego Valadés
Dr. José Luis Soberanes Fernández
Mtro. Hugo Alejandro Concha Cantó
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie A: FUENTES, b) TEXTOS Y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, Núm. 96
DERECHO 
ADMINISTRATIVO
Jorge Fernández Ruiz
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
McGRAW-HILL
MÉXICO • BUENOS AIRES • CARACAS • GUATEMALA • LISBOA 
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SANTAFÉ DE BOGOTÁ • SANTIAGO • SÄO PAULO 
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DERECHO ADMINISTRATIVO
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06450 México, D.F.
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ISBN 970-10-1385-9
1234567890 P.E.-97 9086543217
Impreso en México Printsd in México
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imprimir en Marzo de 1997 en
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Se tiraron 1,000 ejemplares
Contenido
ACERCA DEL AUTOR ........................................................................ XI
INTRODUCCIÓN........................................................................................ XIII
Primera parte
GENERALIDADES
1. PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO 
ADMINISTRATIVO..................................................................... 3
La segunda posguerra del siglo xx.................................................. 3
Prerrogativas de la administración pública............................... 5
Restricciones impuestas a la administración pública................ 5
El Estado social de derecho ........................................................... 6
El Estado neoliberal ........................................................................ 8
La privatización........................................................................... 9
La desregulación ........................................................................ 10
La desmonopolización .............................................................. 11
Otros aspectos del derecho administrativo actual......................... 12
La regulación emergente........................................................... 12
La codificación del derecho administrativo............................... 12
El llamado derecho privado administrativo............................... 12
Segunda parte 
LAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN 
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
II. LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA........................ 17
Concepto de administración pública............................................... 17
Formas de organización administrativa......................................... 18
La centralización.............................................................................. 19
Concepto de centralización administrativa............................... 19
Poderes distintivos de la centralización administrativa............ 20
La administración pública centralizada...................................... 23
VI CONTENIDO
III. LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA............. 35
La idea de la descentralización......................................................... 35
Clasificación de la descentralización............................................... 35
Descentralización administrativa...................................................... 36
Descentralización administrativa por región................................... 36
Descentralización administrativa por servicio............................... 37
Su establecimiento mediante ley o decreto............................... 38
Personalidad jurídica propia ..................................................... 38
Patrimonio propio........................................................................ 39
Estatuto y regulación propios..................................................... 39
Realización de una actividad técnica......................................... 39
Tutela y vigilancia por parte de la administración central ... 40
La personificación de servicios en el derecho comparado............ 41
En el derecho positivo francés.................................................. 41
En el derecho positivo argentino............................................... 41
En el derecho positivo español.................................................. 42
En el derecho positivo uruguayo............................................... 43
En el derecho positivo venezolano............................................ 45
En el derecho positivo británico ............................................... 45
En el derecho positivo mexicano............................................... 46
La descentralización por servicio en el ámbito federal ................ 49
La descentralización por servicio en el Distrito Federal................ 51
La descentralización por servicio en los estados............................ 51
La descentralización por servicio en los municipios...................... 52
La descentralización por colaboración............................................ 53
La concesión .............................................................................. 53
La locación .................................................................................. 54
El concierto o subrogación......................................................... 54
La gestión interesada.................................................................. 55
IV. LA DESCONCENTRACIÓN Y OTRAS FORMAS DE
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA................................... 57
Concepto de desconcentración administrativa............................... 57
La desconcentración vertical..................................................... 58
La desconcentración horizontal.................................................. 58
La desconcentración administrativa en el ámbito federal ... 58
La desconcentración administrativa en el Distrito Federal ... 59
La desconcentración administrativa en los estados................. 59
Diferencias entre descentralización y desconcentración................ 60
Las empresas de participación estatal mayoritaria......................... 60
Empresas de participación estatal en el ámbito federal............. 60
Empresas de participación estatal en el Distrito Federal .... 63
Empresas de participación estatal en los estados...................... 64
Empresas de participación municipal mayoritaria................... 64
CONTENIDO Vil
Los fideicomisos públicos............................................................... 64
Fideicomisos públicos en el ámbito federal............................... 66
Fideicomisos públicos en el Distrito Federal............................ 67
Fideicomisos públicos en los estados y municipios ................ 67
La sectorización administrativa ..................................................... 68
Las comisiones intersecretariales..................................................... 68
Los gabinetes.................................................................................... 69
Control y vigilancia de la administración paraestatal................... 69
Tercera parte 
DINÁMICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
V. PRINCIPALES ACTIVIDADES DEL ESTADO
Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA................................ 73
La finalidad del Estado.....................................................................73
La actividad del Estado..................................................................... 73
Las atribuciones estatales.................................................................. 74
Las funciones estatales..................................................................... 76
La función legislativa.................................................................. 77
La función jurisdiccional........................................................... 77
La función administrativa........................................................... 78
Las actividades de la administración pública ............................... 79
Policía................................................................................................. 79
Evolución de la noción de policía............................................... 80
Concepto actual de policía........................................................ 80
El poder de la policía.................................................................. 81
La policía administrativa........................................................... 81
La policía como corporación armada......................................... 82
Penas o sanciones por infracciones de policía......................... 83
Las policías especiales ............................................................... 83
Fomento ........................................................................................... 85
Los servicios públicos..................................................................... 86
La gestión o actividad económica del estado............................... 86
VI. EL SERVICIO PÚBLICO........................................................... 89
Origen de la idea del servicio público............................................ 89
Principales corrientes teóricas sobre el servicio público................. 94
Servicio público es toda actividad del Estado ......................... 95
Servicio público es toda actividad de la administración pública 95
Servicio público es sólo una parte de la actividad de la 
administración pública............................................................ 98
La noción de servicio público carece de importancia................ 99
Criterios para determinar si un servicio es público ...................... 99
Criterio orgánico ........................................................................ 100
VIII CONTENIDO
Criterio jurídico........................................................................... 100
Criterio legal .............................................................................. 101
Criterio funcional........................................................................ 102
Criterio teleo lógico..................................................................... 103
Crisis de la noción de servicio público............................................ 104
Opinión de Jean-Louis de Corail............................................... 105
Opinión de Manuel M. Diez ..................................................... 106
Opinión de Enrique Silva Cimma............................................... 107
Transformaciones de la idea del servicio público......................... 107
Caracteres esenciales del servicio público...................................... 108
La generalidad.............................................................................. 108
La igualdad................................................................................. 108
La regularidad.............................................................................. 109
La continuidad.............................................................................. 109
La obligatoriedad........................................................................ 113
La adaptabilidad........................................................................... 114
La permanencia........................................................................... 114
Lagratuidad................................................................................. 114
Elementos indispensables del servicio público ............................ 114
La necesidad a cuya satisfacción se destina............................... 115
La actividad satisfactora ............................................................ 115
El universo de usuarios potenciales del servicio...................... 115
La intervención estatal ............................................................... 116
El sujeto prestador del servicio.................................................. 116
Los recursos empleados en la prestación del servicio ............. 116
Un régimen jurídico exorbitante del derecho privado............. 116
Definición del servicio público........................................................ 117
En la ley........................................................................................ 117
En la jurisprudencia..................................................................... 117
En la doctrina.............................................................................. 118
Definición propuesta.................................................................. 119
División y clasificación del servicio público................................... 121
La división..................................................................................... 121
La clasificación........................................................................... 122
Formas de gestión del servicio público ......................................... 123
VII. EL ACTO ADMINISTRATIVO.................................................. 125
Definición de acto administrativo.................................................. 125
El criterio orgánico..................................................................... 126
El criterio material ..................................................................... 126
En sentido lato.............................................................................. 127
En sentido restringido.................................................................. 127
Caracteres del acto administrativo.................................................. 128
La presunción de legitimidad..................................................... 128
CONTENIDO IX
La ejecutoriedad........................................................................... 128
Otros caracteres jurídicos del acto administrativo................... 128
Elementos y requisitos del acto administrativo ............................ 129
El sujeto........................................................................................ 130
La voluntad................................................................................. 131
El objeto........................................................................................ 131
El motivo.................................................................................... 132
El fin.............................................................................................. 132
La forma........................................................................................ 133
Otros elementos del acto administrativo................................... 133
Clasificación del acto administrativo stricto sensu ...................... 133
Por su esfera de aplicación......................................................... 134
Por su finalidad........................................................................... 134
Por su contenido y efectos ......................................................... 134
Por su relación con la ley............................................................ 136
Causas de extinción del acto administrativo................................... 137
Revocación................................................................................. 137
Anulación.................................................................................... 138
Renuncia........................................................................................139
Cumplimiento de su finalidad....................................................... 140
Expiración de su plazo de subsistencia...................................... 140
Falta de realización oportuna de la condición suspensiva ... 140
Acaecimiento de una condición resolutoria............................... 140
VIH. EL CONTRATO ADMINISTRATIVO...................................... 143
El convenio, el contrato y el cuasi contrato.................................... 143
División de los contratos.................................................................. 144
Los contratos de la administración pública .................................. 144
Debate sobre la existencia del contrato administrativo............. 145
Criterios para diferenciar el contrato administrativo................ 145
Concepto de contrato administrativo............................................... 150
Principios rectores del contrato administrativo ............................ 151
Principio de legalidad.................................................................. 151
Principio de continuidad ........................................................... 151
Principio de mutabilidad ........................................................... 151
Principio del equilibrio financiero ............................................ 152
Elementos del contrato administrativo............................................ 154
Los sujetos.................................................................................... 155
El consentimiento........................................................................ 156
El objeto........................................................................................ 156
La causa........................................................................................ 157
La finalidad................................................................................. 157
Otros presuntos elementos esenciales......................................... 157
Clasificación de los contratos administrativos............................... 159
X CONTENIDO
Contratos administrativos nominados............................................ 160
Contrato de adquisición de bienes muebles............................... 160
Contrato de arrendamiento de bienes muebles......................... 160
Contrato de servicios relativos a bienes muebles...................... 161
Contrato de obra pública............................................................ 161
Cuarta parte
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
IX. REPARACIÓN DEL DAÑO POR PARTE DEL ESTADO . . 165
Concepto de responsabilidad............................................................ 165
Responsabilidad moral y responsabilidad jurídica......................... 166
Responsabilidad penal y responsabilidad civil............................... 166
Responsabilidad civil........................................................................ 167
Elementos de la responsabilidad civil............................................ 168
La actuación ilícita..................................................................... 168
El daño ........................................................................................ 170
El vínculo causal entre el hecho y el daño................................ 171
La admisión de la responsabilidad del Estado................................ 171
La responsabilidad del Estado mexicano......................................... 172
La responsabilidad del Estado en el Código Civil de 1928 ... 172
La reforma de 1982 ..................................................................... 173
Las reformas de 1994 .................................................................. 173
BIBLIOHEMEROGRAFÍA....................................................................... 177
Acerca del autor
Abogado por la Universidad de Guadalajara. Licenciado en economía por el 
Instituto Politécnico Nacional. Doctor en derecho por la Universidad Nacional 
Autónoma de México. Profesor en la licenciatura y en la sección de graduados de 
la Escuela Superior de Economía del 1PN, asi como en la licenciatura y en la División 
de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la unam; tutor académico 
en esta última y en la División de Universidad Abierta de la misma facultad; 
miembro del Comité Tutorial en el Area de Derecho Constitucional y Administra­
tivo de ¡a mencionada División de Estudios de Posgrado: profesor de la maestría 
en Derecho público de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de 
Nayarit.
Investigador de tiempo completo, por oposición, del Instituto de Investigacio­
nes Jurídicas de la UNAM, y miembro del Sistema Nacional de Investigadores; le 
fue asignada la cátedra de Excelencia académica nivel III de CONAC'YT el 1 de 
septiembre de 1992.
Autor de varios libros, entre los que figuran los de temas jurídicos; El Estado 
empresario (IJNAM, México, 1982), Derecho administrativo. Servicios públicos 
(Porrúa, México, 1995) y Lecciones de cátedra de derecho administrativo 1! 
(UNAM, México, 1995).
Autor de artículos, capítulos y colaboraciones en revistas y obras jurídicas 
colectivas.
Introducción
Estas páginas compendian aspectos básicos del derecho administrativo y, por ende, 
de la regulación jurídica de la administración pública, como son los relativos a la 
situación actual de dicha disciplina, a las formas de organización y de actuación de 
la administración pública, y a la responsabilidad del Estado.
El trabajo está dividido en cuatro partes: en la primera se examina la situación 
actual del derecho administrativo: en la segunda se estudian las formas de organi­
zación de la administración pública: el capítulo II está destinado a la centralización 
administrativa, el III a la descentralización administrativa, y el IV a la desconcen­
tración y otras formas de organización administrativas, como las empresas de 
participación estatal, los fideicomisos públicos, la sectorización de las entidades 
paraestatales, los gabinetes y las comisiones intersecretariales.
La parte tercera, que comprende los capítulos V, VI, VII y VIH, está dedicada 
al análisis de la actividad administrativa; así, el capitulo V se ocupa de los fines, 
atribuciones y funciones del Estado, y de las actividades de la administración 
pública; el VI versa sobre el servicio público y el VII y el VIII sobre el acto y el 
contrato administrativos, respectivamente. La cuarta y última parte se ocupa de la 
responsabilidad extracontractual del Estado, destinando su único capítulo —el 
IX— concretamente a la reparación del daño.
De acuerdo con el protocolo de investigación de esta obra, se han omitido en 
forma deliberada los aspectos relativos al derecho procesal administrativo; en cam­
bio, se hubieran querido tratar otros temas también importantísimos del derecho 
administrativo, como los concernientes al patrimonio del Estado, a la concesión 
administrativa y al procedimiento y recurso administrativo, entre ellos; no obstante, 
el breve plazo de que se dispuso impidió hacerlo.
Primera parte 
GENERALIDADES
I. PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO 
ADMINISTRATIVO..................................................................... 3
La segunda posguerra del siglo xx.................................................. 3
Prerrogativas de la administración pública............................... 5
Restricciones impuestas a la administración pública................ 5
El Estado social de derecho ........................................................... 6
El Estado neoliberal ........................................................................ 8
La privatización........................................................................... 9
La desreputación ........................................................................ 10
La desmonopolización .............................................................. 11
Otros aspectos del derecho administrativo actual......................... 12
La regulación emergente...........................................................12
La codificación del derecho administrativo............................... 12
El llamado derecho privado administrativo............................... 12
Primera parte 
GENERALIDADES
I. Panorama actual del derecho 
administrativo
Sin pretender presentar en este espacio la historia del derecho administrativo, es 
pertinente hacer una breve reseña de su evolución en la segunda mitad del presente 
siglo y de su situación actual.
LA SEGUNDA POSGUERRA DEL SIGLO XX
Al inicio de la segunda mitad del siglo XX, pese a su relativamente corta existencia 
(poco más de un siglo), el derecho administrativo ya había sufrido sucesivas 
transformaciones que daban constancia de su carácter de derecho en construcción.
Hacia la mitad de la presente centuria, quedaron rebasados muchos criterios 
usados antes para estructurar y definir el derecho administrativo, como el legalista 
que viola la regla elemental de la definición al incluir en ella lo definido, pues lo 
explica como el conjunto de leyes administrativas. incurriendo en la falacia de la 
definición circular que requiere aclarar qué son las leyes administrativas para 
entender lo que es el derecho administrativo conforme a este criterio legalista.
En las postrimerías del siglo XIX y primeras décadas del presente, cobra auge 
pasajero el criterio de la actividad total del Estado para definir el derecho adminis­
trativo, habida cuenta de que sus impulsores, Lorenz von Stein, G, Meyer y Santi 
Romano, entre otros, lo consideraban corno el relativo a la administración pública, 
entendiendo por ésta toda la actividad del Estado.“
Otro concepto, ya superado desde mediados de este siglo, es el que entendía 
el derecho administrativo como el destinado a regular la actividad del Poder 
Ejecutivo; este punto de vista llegó a tener muchos seguidores,' mas perdió
O Scrrigny. 't remé itu Druil Public Jcx l''r¡m<;aixac 1’ilris. 1846. A Raíble, Traite Théoriijue e! 
Practique ele Droil Public ef Administran/. París, 1862 y José (¡ciscón y Marín, Tratada de derecho 
administrativo. Madrid. 1928. t I, p 46, figuran entre quienes se pronunciaron por el criterio legalista 
para definir el derecho administrativo.
■ í 'id. Lorenz von, Stein. La Scienza de la Publica Ammmisiríiztone. Turín. 1897. pp 3 y 4 Ln el 
mismo sentido: G Meyer, La administración j la organización administrativa. Madrid. 1 892. p 59. 
También: Santi Rumano. Princi/iii di Diritto Ammimstranvo. Milán, 1912, p 6.
■' Luiré quienes emplearon este criterio, figura el profesor Félix Sania. Derecho administrativo. 
3 'ed.. Assandri, C órdoba. Argentina. 1946. p 13. 
4 DERECHO ADMINISTRATIVO
presencia cuando se advirtió que tal derecho no regulaba toda sino sólo una parte 
de la actividad del poder mencionado.
También, a mediados del siglo XX, el derecho administrativo había dejado de 
tener como eje central el servicio público, con evidente abandono del criterio 
propuesto por León Duguit y Gastón Jeze, tan en boga en la segunda y tercera 
décadas del siglo XX. De acuerdo con la versión de Duguit: “El derecho público 
—no sólo el administrativo—es el derecho objetivo de los servicios públicos”,4 y 
según Jéze “el derecho público y administrativo es el conjunto de reglas relativas 
a los servicios públicos”.5
Así, en la segunda mitad del presente siglo el derecho administrativo va a 
mostrarse —de acuerdo con un criterio mixto— como un ordenamiento jurídico 
que regula la estructura, la organización, el funcionamiento y las relaciones de la 
administración pública en sus distintos niveles y modalidades, bajo características 
especificas de prerrogativas y restricciones que lo diferencian de los que regulan la 
organización y las actividades tanto de los particulares como de otros sujetos de 
derecho público.
Desde luego, es inobjetable que para que haya un derecho administrativo 
específico se precisa que el ordenamiento jurídico regulador de la administración 
pública sea básicamente distinto de los que regulan la instalación y el funciona­
miento de los órganos legislativos o de los órganos jurisdiccionales, asi como 
diferente también del que rige las relaciones entre particulares.
En este orden de ¡deas, en la década de los cincuenta no sólo se considera al 
derecho administrativo como una rama del derecho público sino, como hace notar 
Juan Alfonso Santamaría Pastor, se da por descontado que cuando menos, uno de 
los sujetos de las relaciones reguladas por la norma jurídico-administrativa debe 
ser una administración pública.6
Desde aquella época, la administración pública admite dos interpretaciones: 
en sentido orgánico o formal, se entiende como la entidad integrada por las áreas 
del Poder Ejecutivo dotadas de competencia y de recursos para procurar la satis­
facción de los intereses generales y, en sentido material o funcional, se interpreta 
como la actividad de dicha entidad para realizar su cometido.7
Otro supuesto del detecho administrativo que data desde aquellos años, es el 
que la administración pública, como codepositaria del poder público, debe estar 
investida de potestad pública o autoritaria, situación que no se da en el ámbito de 
los particulares, quienes carecen de tal potestad; tampoco se impone a ellos un 
conjunto de restricciones como las aplicables a la administración pública, que 
contribuyen a caracterizar y diferenciar el derecho administrativo hasta hacerlo un
’ Leon Duguit, Las transformaciones del derechopúblico. Librería Española y Extranjera, Madrid, 
1915, trad. Adolfo Posada y Ramón Jaén. p. 93.
5 Gaston Jéze. Principios generales del derecno administrativo. 1.1. Depalma. Buenos Aires. 1948. 
trad. Julio N. San Millán Almagro, p. I.
6 l id. Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de derecho administrativo. Centro de Estudios 
Ramón Areces, Madrid, 1990, p. 38.
7 lid. A Molitor. UNESCO, París. 1958, p. 18
PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 5
derecho específico que establece prerrogativas o atribuciones y restricciones o 
cortapisas peculiares.
Prerrogativas de la administración pública
En cuanto a las prerrogativas peculiares de la administración pública ya admitidas 
al inicio de la segunda mitad del presente siglo, es posible mencionar, entre otras, 
las siguientes:
a) Expedir leyes en sentido material (que no son otra cosa los reglamentos), 
merced a la facultad reglamentaria con que se inviste a quien jefatura la 
administración pública.
b) Formular declaraciones unilaterales de voluntad con efectos jurídicos 
directos respecto de casos individuales específicos, así como ejecutarlas 
sin intervención de la autoridad judicia I, gracias a la facultad que la doctrina 
denomina de autotutela.8
c) Celebrar actos bilaterales de tipo contractual con los privilegios inherentes 
a su situación jurídica, con subordinación a una relación preestablecida de 
derecho público o a supuestos expresamente previstos para regular tal 
relación en aras del interés público.
d) Utilizar la fuerza pública para el cumplimiento de sus disposiciones.
e) Imponer sanciones a los administrados cuando infringen el ordenamiento 
administrativo.
En lo que concierne a las restricciones atinentes a la administración pública cabe 
recordar, entre otros aspectos:
a) La sujeción de su actividad a procedimientos formales y trámites precisos, 
para garantizar su legalidad, su imparcialidad y la igualdad de trato a los 
administrados.
b) En el modelo francés, el control jurisdiccional de su actividad mediante el 
tribunal contencioso-administrativo o por medio de los órganos jurisdic­
cionales ordinarios cuando se somete al derecho ordinario.
K í id. Juan Alfonso Santamaría Pastor, op. cit.. p. 38
9 Georges Vedel, Derecho administrativo. Aguilar, Madrid, 1980, trad Juan Rincón Jurado, p.
Ante tales circunstancias, Georges Vedel hace notar: “[...] la administración 
ostenta prerrogativas exorbitantes del derecho común', por ejemplo, el derecho de 
expropiar, de requisar, de dictar reglamentos de policía, de hacer uso, en determi­
nadas condiciones, de lafuerza para la ejecución de sus propias decisiones".1'
Restricciones impuestas a la administración pública
15
6 DERECHO ADMINISTRATIVO
c) El control presupuesta! de su actividad por parte del Poder Legislativo 
mediante la aprobación del presupuesto al que debe sujetar su gasto.
d) El control contable y financiero de su actividad a través de la revisión de 
la cuenta pública practicada por el tribunal de cuentas u órgano de fiscali­
zación superior —en México, la Contaduría Mayor de Hacienda— depen­
diente del Poder Legislativo, sin perjuicio del autocontrol a que se someta 
la propia administración, como ocurre en México por medio de la Secretaría 
de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Suele atribuirse ai alemán Robert von Mohl la autoría de la expresión Estado de 
derecho (Rechstaat), reiteradamente empleada en el rótulo y en el contenido de su 
libro Dte Polizeiwissenschaft nach den ijrundsátzen Des Rechstaates, publicado 
entre 1832-1833.
Desde su lanzamiento, la locución Estado de derecho tuvo una aceptación 
entusiasta entre los publicistas del Estado liberal, necesitados como estaban de 
cohonestar sus fines y de justificar sus métodos; de ahí que se haya convertido en 
moneda corriente de la literatura jurídico-política germana desde mediados del 
siglo xix y más tarde de la de todo el mundo occidental.
Entre la multitud de usuarios germanos de la expresión Estado de derecho en 
el ámbito juridico-político, aunque con muy diversas interpretaciones conceptuales, 
puede mencionarse a Otto von Bahr, Cari Friedrich Gerber, Rudolf Gneist, Hermán 
Heller, Paul Laband, Otto Mayer, Cari Schmitt, Rudolf Smend, Frederic Stahal, 
Ekkehart Stein y Lorenz von Stein.
Entre las características principales que identifican al Estado de derecho 
destacan: la división de poderes o de funciones del poder, el imperio del derecho, 
la creación formal de la norma jurídica por el órgano popular representativo 
competente —constituyente para el caso de la Constitución, ordinario para el resto 
de la legislación—, la legalidad de laadministración mediante su actuación ajustada 
a la ley y el respeto a los derechos humaros y a las libertades fundamentales de las 
personas. Como señala Elias Díaz:
En el Estado de derecho la ley es la concretizacíón racional de la voluntad popular, 
manifestada, con las posibles intervenciones del Ejecutivo a que después aludiremos, 
a través de un órgano de representación popular libremente elegido: la ley ordinaria se 
conexiona y subordina a la ley fundamental y el control de constitucional idad de las 
leyes asegura precisamente esa conexión y subordinación.10
En el Estado de derecho, como hace notar Elias Díaz, la ley ordinaria se 
subordina a la ley fundamental, de suerte que la Constitución es la base sobre la
10 Elias Díaz. Estado de derecho y sociedad democrática, Cuadernos para el diálogo, Madrid, 
1979, p. 30.
PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 7
que se erige todo el ordenamiento jurídico; la subordinación de la ley ordinaria a 
la ley fundamental entraña una evidente jerarquización de la norma jurídica, cuya 
supremacía se atribuye a la Constitución, tal y como se establece en México en el 
artículo 133 constitucional.
El descrédito del laissez faire, laissez passer del Estado liberal, asi como el 
avance de las doctrinas socialistas y comunistas, a fines del siglo XIX, favorecieron 
las ideas del solidarismo —cuyo epítome pudiera ser “todos vamos en el mismo 
barco” y del Estado de bienestar, al ser toleradas y, en ocasiones, fomentadas por 
el capitalismo como un mal menor respecto del socialismo y el comunismo.
La terminación de la Segunda Guerra Mundial creó el ambiente propicio para 
el desarrollo a nivel mundial de un Estado intervencionista, solidario y benefactor, 
o sea, un Estado social de derecho que procura el bienestar de su pueblo, en 
sustitución del Estado policía.
La intervención del Estado invade entonces el ámbito económico y da paso a 
la era de las grandes nacionalizaciones en Francia, Gran Bretaña y otros muchos 
países de Europa y América Latina, donde, desde 1938, se había iniciado el combate 
al neocolonialismo económico con la nacionalización del petróleo mexicano.
El abuso del intervencionismo estatal en el campo económico convirtió al 
Estado social de derecho en obeso Estado empresario, enfermo de graves males, 
como corrupción, ineptitud e ineficacia, y con defectos evidentes de obesidad, 
burocratismo y regulación excesiva e inconexa, entre otros muchos etcéteras.
En referencia a la crisis del Estado empresario e intervencionista, que llamamos 
solidario, los profesores argentinos José Luis Palazzo, Domingo Juan Sesin y Víctor 
Armando Rolón hacen notar:
El desmedido crecimiento del aparato administrativo generó dificultades financieras al 
tesoro público que se expresan en el número y la complejidad de las normas legales 
reguladoras de la vida económica. Una maraña selvática de reglamentarismos no 
siempre concordantes promovió la ineficicncia del Estado en su gestión administrativa, 
y la dificultad para controlar los gastos inútiles. Todo ello, junto al exceso de burocra­
cia y otras deficiencias del obrar estatal, gravitaron negativamente en la vida de los 
ciudadanos, originando en casi todos los países una tendencia correctora.''
En México, de 206 entidades paraestatales existentes en el ámbito federal en 
1962, la fiebre intervencionista las hizo llegar a mediados de 1982 a 742,11 12 y al final 
del mismo año, con la estatización de la banca, a 1 155,13 lo que da idea de la 
desenfrenada creación de organismos descentralizados, instituciones y sociedades 
nacionales de crédito, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, 
en muchas ocasiones producto de la improvisación y del presidencialismo autori­
tario.
11 José Luis Palazzo, Domingo Juan Sesin y Víctor Armando Rolón Lembeye. La transformación 
de! Estado, Buenos Aires, 1992, p 3
12 Jorge Fernández Ruiz. El Estado empresario, unam, México, 1982, pp. 243 a 265
11 Jacques Rogozittski, La privatización de empresas paraestatales. Fondo de Cultura Económica, 
México, 1993, p. 34.
8 DERECHO ADMINISTRATIVO
El crecimiento de! Estado implicó el de la administración pública y, en 
consecuencia, el del derecho administrativo, lo que, aunado a los numerosos casos 
en que la administración pública se sometía a las normas de derecho privado, dio 
lugar a continuas y crecientes mezclas entre éste y el derecho público, las cuales, 
como en pleno auge del Estado empresario, hiciera notar Fulvio Zuelli en 1973:
(...] no se daban cuando derecho público y derecho privado eran netamente separados 
y toda actividad del Estado acontecía disciplinada por el derecho público, es decir, 
cuando el adjetivo público tenía un significado bien preciso y sobre todo no existía en 
la dimensión actual, el fenómeno de los entes públicos... Mas hoy [...] la situación está 
profundamente cambiada; la tradicional distinción entre público y privado es mucho 
menos clara.14
El crecimiento excesivo del Estado intervencionista en su versión de Estado social 
de derecho, además del colapso de los regímenes comunistas de Europa oriental, 
generó una reacción neoliberal a nivel mundial que proclama el adelgazamiento del 
Estado, la desregulación administrativa y la privatización de muchas instituciones 
y actividades públicas, bajo el lema'. “El mejor Estado es el menor Estado” para 
poner al solidarismo social en retirada, en un giro de 180 grados, tras haber vivido 
el apogeo de su aceptación a fines de la década de los setenta, por considerársele, 
a nivel mundial, necesario y positivo.
La reacción neoliberal, hoy triunfante en la conformación del Estado contem­
poráneo, más temprano que tarde habrá de desgastarse, como ocurrió con los 
movimientos que le precedieron en el afán confígurativo del ente estatal. No puede 
perpetuarse un esquema que en aras de la libertad de enriquecimiento insultante de 
unos pocos, arroja a losabismos de! desempleo, la ignorancia, la insalubridad, la 
miseria y la hambruna a millones de seres humanos que de esta suerte ven cancelada 
la posibilidad de una vida digna al no poder disfrutar sus derechos humanos 
económicos, sociales y culturales.
Como quiera que sea, a escala mundial el derecho administrativo actual se ve 
dominado en mayor o menor medida por los afanes de privatización, desregula­
ción y “desmonopolización” peculiares del esquema neoliberal imperante en el 
mundo de nuestros días, acorde con los intereses de los países más ricos del 
mundo, a su vez dominados por unos cuantos dueños del dinero que, por medio 
del Fondo Monetario Internacional e instituciones afines, imponen esquemas de 
actuación y de organización a todos los países, en especial a ios necesitados 
de apoyo financiero.
14 Fulvio Zuelli, Servizi Pubblici e Attività Imprenditoriale. Doli. A Giuffrè Editore. Milán. 1973, 
P'I
EL ESTADO NEOLIBERAL
PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 9
La privatización
En el contexto del neoliberalismo rampante de nuestros días, se entiende por 
privatización la acción de atribuir o de asignar a los particulares la facultad de 
realizar cotidianamente determinadas actividades, ya sean éstas inéditas —por 
derivar de nuevas tecnologías—, o bien, actividades que antes estaban atribuidas o 
asignadas al Estado o a la administración pública; en resumen, privatizar es 
transferir atribuciones, actividades, bienes o derechos del sector público al privado, 
o asignar a este último las atribuciones y actividades emergentes.
En opinión deljurista argentino Rodolfo Carlos Barra: “Privatizar es transmitir 
la titularidad de los medios o de la competencia para ejercer una determinada 
actividad, del sector público al privado.”15
La privatización puede ser a nivel macro o general, en cuyo caso se refiere a 
todo un sector de la actividad socioeconómica, por ejemplo, la privatización de la 
banca o de la industria siderúrgica; también puede ser a nivel micro o concreto, 
como ocurrió en el caso de la Compañía Industrial de Atenquique, S. A. en el de 
Dina Nacional, S. A. y en el de Motores Perkins, S. A.
La privatización se realiza mediante diversas modalidades; una de ellas con­
siste en liberar del régimen de servicio público “propio”, en slriclo sensu activida­
des específicas hasta entonces sometidas a él, mediante un procedimiento legisla­
tivo de reforma de la norma jurídica, a fin de que ésta deje de considerar servicio 
público a actividades que, por tanto, ya no quedan atribuidas al Estado.
Mediante el procedimiento anterior se privatizó, en 1992, el servicio público 
de banca en México, al convertirse en servicio de banca a secas, como resultado de 
la reforma del artículo 28 constitucional.
Por tanto, en la actualidad el servicio de banca en México ya no se concesiona 
sino que se “autoriza”; asi, su prestación queda sujeta a una regulación jurídica 
específica distinta a la ordinaria, lo cual acredita su carácter de servicio público 
impropio, virtual o de interés público, corno llama la doctrina a la actividad técnica 
no reconocida por la ley como servicio público, a pesar de que está destinada a 
satisfacer una necesidad de carácter general, bajo un régimen exorbitante del 
derecho privado.
Otra forma de privatizar consiste en vender a particulares las acciones de una 
empresa de participación estatal mayoritaria, por lo menos en cantidad suficiente 
para que éstos adquieran su administración.
Recuérdese el caso de Teléfonos de México, S. A., que dejó de ser una empresa 
de participación estatal mayoritaria, y por tanto en mano pública, al pasar a 
particulares la mayoría de las acciones comunes y la administración de tal empresa 
prestadora del tradicional servicio público telefónico.
El caso de Mexicana de Autobuses, S. A. también ejemplifica la privatización 
mediante la transmisión de propiedad de sus acciones y de su administración, de
b Rodolfo C Barra. ‘’Prólogo", en Mcrtchiklan, Eduardo, La iniciativa privada en ¡a concesión 
de obra y servicios públicos. Editorial Abaco, de Rodolfo de Palma. Buenos Aires, 1992, p. 35. 
10 DERECHO ADMINISTRATIVO
una empresa en mano pública, no con la prestación de un servicio público a su 
cargo, sino con una actividad económica no reservada al Estado.
Una tercera forma de privatizar consiste en vender a particulares una empresa 
en mano pública, ya sea como un todo o en partes; en esta última forma fue como 
se privatizaron Tabamex, Fertimex y el Instituto Mexicano del Café.
De conformidad con el principio de paralelismo, en México toda privatización 
de entidades paraestatales requiere de un acuerdo previo del Ejecutivo de desincor­
poración de la administración pública de la entidad paraestatal de que se trate; en 
el caso de las creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto o 
acuerdo presidencial, habrán de observarse formalidades iguales a las atendidas 
para su creación.
En razón de la participación de los particulares en el desempeño de actividades 
atribuidas o realizadas por la administración pública, se reconocen doctrinalmente 
algunas formas adicionales de privatización, como pueden ser, entre otras: la 
concesión de un servicio público hasta ese momento prestado bajo gestión directa 
de la administración pública; la subrogación o concierto, total o parcial, de un 
servicio público prestado de manera directa por la administración pública; y la 
locación o arrendamiento a particulares, con o sin opción de compra, de una 
empresa en mano pública.
En Argentina existen diversas modalidades de privatización, como se señala, 
por cierto no taxativamente, en el artículo 17 de la ley 23,696, que al respecto 
dispone:
Las privatizaciones reguladas por esta ley podrán materializarse por alguna de las 
modalidades que a continuación se señalan o por combinaciones entre ellas, sin que 
esta enumeración pueda considerarse taxativa:
1. Venta de los activos de las empresas, como unidad o en forma separada.
2. Venta de acciones, cuotas o partes de capital social o. en su caso, de estableci­
mientos o haciendas productivas en funcionamiento.
3. Locación con o sin opción a compra, por un plazo determinado, estableciéndose 
previamente el valor del precio de su venta.
4. Administración con o sin opción a compra, por un plazo determinado, estable­
ciéndose previamente el valor del precio de su venta.
5. Concesión, licencia o permiso.
La desregulación
Otra de las tendencias peculiares del neoliberalismo de nuestros días es la desregu- 
iación, cuya aplicación excesiva puede llevar a reimplantar el laissez faire, laissez 
passer. En el léxico neoliberal, desregular significa derogar las reglas jurídicas que 
limitan la libre actividad industrial y comercial.
La derogación pulcra y ortodoxa de normas jurídicas que implican regulacio­
nes debe apegarse al principio de paralelismo, lo cual requiere de un procedimiento 
de derogación similar al de su creación.
Acerca de la desregulación, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, señala: 
PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 11
Es necesario ampliar la seguridad jurídica de las empresas a través de acciones de 
dcsrcgulación en e! ámbito federal, así como de la promoción de modificaciones a los 
ordenamientos estatales y municipales, para reducir costos y facilitar la apertura y la 
operación de negocios comerciales e industriales.
Se ejecutará un programa de desregulación y simplificación administrativa orien­
tado a mejorar la eficiencia de la regulación vigente y a eliminar la discrecionalidad 
innecesaria de la autoridad y el exceso de trámites burocráticos que impiden a las 
empresas —especialmente a las micro, pequeñas y medianas— concentrar su atención 
y esfuerzo en la producción y las ventas.
Se liará un esfuerzo nacional, con la participación concertada de las autoridades 
estatales y municipales, de desregulación, eliminación de trámites innecesarios y 
simplificación de gestiones.
Se tendrán menos regulaciones ymás simples, pero estas habrán de cumplirse 
cabalmente. La regulación se concentrará en proteger los intereses de los consumidores, 
como en el caso de actividades que impliquen riesgos sustanciales de salud para el 
ambiente y para la población.""’
La desmonopolización
El neoliberalismo predica también la abolición de monopolios como una medida 
para eliminar obstáculos que impiden o traban la libre concurrencia al mercado. 
Sobre este asunto, el profesor argentino Juan Carlos Cassagne, afirma:
En el actual proceso de transformación, el Estado debe dcsrcgular y desmonopolizar 
con el objeto de instituir un sistema de control eficaz de la actividad privada que emane 
de las propias fuerzas del mercado, para lo cual hay que eliminar las barreras que se 
oponen a la libre actividad industrial y comercial, suprimir subsidios y privilegios, al 
par que liberar a! comercio exterior, con una reducción razonable de aranceles y la 
supresión de las trabas y prohibiciones a la importación.'7
Acerca de la desmonopolización, el Plan Nacional de Desarrollo establece que: 
"Se combatirán las prácticas monopólicas, lo mismo por parte de empresas privadas 
que de empresas públicas.”18 A este respecto debe tenerse presente que existen los 
llamados monopolios naturales —que no conviene eliminar—. como los relativos 
al suministro de agua potable, a la emisión de papel moneda y a la recolección de 
aguas negras y pluviales vía drenaje y alcantarillado, para no citar sino unos cuantos 
ejemplos.
16 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Secretaría de Hacienda y 
Crédito Publico, México, 1995, p 159.
17 .luán Carlos Cassagne, La intervención adminisirahva. Abeledo-Pcrrot, Buenos Aires. 1992. 
pp 147 y 148
18 Poder Ejecutivo Federal, <>/>. cu , p 159.
12 DERECHO ADMINISTRATIVO
OTROS ASPECTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ACTUAL
Además de la metamorfosis sufrida por el derecho administrativo como consecuen­
cia del neoliberalismo imperante, se han registrado avances notorios en aspectos 
promovidos o existentes con anterioridad, tales como la regulación de ciertas 
facetas de la actividad socioeconómica, la codificación y el llamado derecho 
privado administrativo.
La regulación emergente
Pese a la tendencia desreguladora del Estado neoliberal, éste se ha visto en la 
necesidad de incrementar la normativa jurídica en algunas materias, al grado de 
provocar la aparición de nuevas ramas del derecho administrativo como son, entre 
otras, el derecho urbano o urbanístico y el derecho ecológico o del medio ambiente, 
como respuesta, respectivamente, al incesante flujo migratorio que ha despoblado 
las áreas rurales y acrecentado las urbanas, asi como al alarmante incremento de la 
contaminación ambiental.
La codificación del derecho administrativo
La tendencia de codificar, o sea, de reunir de manera sistematizada en un solo 
cuerpo u ordenamiento legal las normas del derecho administrativo, registra algu­
nos avances recientes.
Concretamente en México, pese a no haberse expedido un código federal 
administrativo —Chihuahua es el único estado de la República que cuenta con un 
código administrativo—, se puede interpretar como un paso más (ya estaban 
vigentes el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Salud y la Ley 
Aduanera), en su integración modular o por partes, la expedición de la Ley Federal 
de Procedimiento Administrativo cuya vigencia inició apenas el l de junio de 1995.
El llamado derecho privado administrativo
El respetado jurista francés André de Laubadère empleó la expresión droit privé 
administratif para referirse a lo que otros autores llaman derecho privado de la 
administración pública.
Al respecto, cabe recordar que desde los inicios del derecho administrativo la 
administración pública se vio en la necesidad de emplear en algunos casos los 
mecanismos y troqueles del derecho privado; hubo una época, en que tal empleo 
se justificó con la hoy desechada teoría de la doble personalidad del Estado, 
conforme a la cual éste podía actuar como tal o como particular y en este último 
caso se sometía a las reglas del derecho privado.
PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1 3
Laubadère hace notar que si bien es cierto que la peculiaridad del derecho 
administrativo se ve moderada por los préstamos del derecho privado, cuando este 
último es convocado a regir algunas actividades de la administración pública, no 
es el mismo que se aplica a los particulares, porque: "La ley, particularmente, le 
introduce con bastante frecuencia reglas especiales con objeto de adaptarlo a las 
necesidades de la administración’’.19
19 André de Laubadère. Droit Adniinistrcilif, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 9L1 
ed para Jean-Claude Venezia et Ives Gaudemet. Paris. 1984,1.1. p. 38.
En opinión del autor, las expresiones derecho privado administra! iva y dere­
cho privado de la administración pública podrían ser sustituidas por derecho 
administrativo de troquel privado, pues se refieren a normas originalmente acuña­
das en el derecho privado que. al ser llevadas a regular actividades de la adminis­
tración pública, sufren adecuaciones o modificaciones en su aplicación, por dispo­
siciones del derecho administrativo a cuya órbita son transferidas desde la del 
derecho privado.
En el caso anterior se encuentran, por ejemplo, las normas del derecho privado 
relativas a las asociaciones civiles y a las sociedades civiles y mercantiles cuando 
tales formas societarias se utilizan para constituir empresas de participación estatal 
mayoritaria, porque su aplicación se adecuará a lo dispuesto por el derecho 
administrativo para producir un marco jurídico especifico, exorbitante del derecho 
privado, ya que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 31 de la Ley Federal 
de las Entidades Paraestatales: “La organización, administración y vigilancia de 
las empresas de participación estatal mayoritaria, sin perjuicio de lo dispuesto en 
la legislación aplicable, deberán sujetarse a los términos que se consignan en este 
ordenamiento.”
Segunda parte 
LAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN 
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
II. LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA..................... 17
Concepto de administración pública............................................... 17
Formas de organización administrativa......................................... 18
La centralización.............................................................................. 19
Concepto de centralización administrativa............................... 19
Poderes distintivos de la centralización administrativa............ 20
La administración pública centralizada...................................... 23
Segunda parte 
LAS FORMAS
DE ORGANIZACION
DE LA ADMINISTRACIÓN 
PÚBLICA
II. La centralización 
administrativa
CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración pública, según se ha dicho, es parte del Poder Ejecutivo y se ve 
regulada por el derecho administrativo, tanto en su organización o estructura como 
en su actividad. Así lo entendió, por ejemplo, don Teodosio Lares, quien en 
Lecciones de derecho administrativo, siguiendo a Cormenin y a Laferriere, dividía 
el Poder Ejecutivo en puro o propiamente dicho, y poder administrativo o adminis­
tración activa.
La palabra gobernar —señalaba en 1852 el precursor del derecho administrativo en 
México—, revela al Poder Ejecutivo propiamente dicho, la palabra administrar, a la 
administración activa (como llamaba a la pública)]...] La administración activa, se 
manifiesta en la protección de los intereses generales de la sociedad, vigilando la acción 
de cada ciudadano. Y entonces se dice que el Ejecutivo administra.1
En España, el eminente jurista Vicente Santamaría de Paredes describía con 
precisión en 1885: “La palabra administración no sólo significa la acción de 
administrar, sino que también se usa para la personalidad que administra, y 
políticamente hablando, el organismo del Estado encargado de administrar. Este 
organismo es el Poder Ejecutivo."2Un siglo después, otro prestigiado catedrático español, Fernando Garrido Falla, 
explica la administración pública en sentido objetivo como “una zona de la 
actividad desplegada por el Poder Ejecutivo” y en sentido subjetivo como “un 
complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo”.’
El profesor de la Universidad de Madrid aclara la no equivalencia de los 
términos Poder Ejecutivo y administración pública, dada la mayor extensión del
1 Teodosio Lares, Lecciones de derecho administrativo, IJNAM. Edición f'acsimilar, Mexico. 1978, 
p. 16.
2 Vicente Santamaria de Paredes. Curso de derecho administrativo. Establecimiento Tipográfico 
de Ricardo Fe. Madrid. 1885. p.56.
5 Fernando Garrido Falla. Tratado de derecho administrativo. Centro de Estudios Constituciona­
les. Madrid. 1980. t I.pp. 40 y 42
18 DERECHO ADMINISTRATIVO
primero respecto de la segunda, con lo cual indica que la administración es una 
parte del Poder Ejecutivo.* 4 En este sentido, el catedrático de la Universidad 
Nacional de Educación a Distancia de España, Ramón Parada sostiene:
El derecho administrativo encuentra en la organización administrativa la herra­
mienta indispensable para la adecuada realización de la actividad administrativa. 
Dicha organización registra diversas formas entre las que destacan la centraliza­
ción, la descentralización y la desconcentración administrativas que, lejos de 
excluirse, coexisten y se complementan, porque las tres tienen por objeto común, 
en principio, racionalizar el funcionamiento de la administración pública.
4 Ibidem. p. 58.
5 Ramón Parada. Derecha administrativa. Marcial Pons. Madrid, I99l, t. I, p. 13.
6 Woodrow Wilson. 'The Study of Administration". en Potihcal Science Qnarterly. 11. 1887, p. 
198.
7 Massimo Severo Giannini, Derecho administrativo. Ministerio para las Administraciones 
Públicas, Madrid, 1991. trad. Luis Ortega, p 95.
81 lector Jorge Escola. Compendio de derecho administrativo. Depalma, Buenos Aires, 1984. vol. 
I, p. 33.
De la noción se excluyen, en principie., aquellas organizaciones estatales o poderes 
públicos cuya función específica es crear el derecho (cortes generales, parlamentos 
autonómicos) o garantizarlo (¡ucees y tribunales). Con lo que resta del Estado se 
construye el concepto de administración pública.5
En su famoso artículo publicado en 1887, Woodrow Wilson, también encuadró 
la administración pública dentro del Poder Ejecutivo, al aseverar: “La administra­
ción es la parte más ostensible del gobierno; es el gobierno en acción; es el Ejecutivo 
operante, el más visible aspecto del gobierno.”6
En el fondo de la mayoría de las definiciones formuladas respecto de la 
administración pública subyace la idea de que se trata de una —no de toda— 
actividad del Poder Ejecutivo o de una estructura inserta en él, lo cual mueve al 
prestigiado profesor italiano Massimo Severo Giannini a señalar: “La tradición, 
como se ha visto, encuadra a la administración (aparato) en un ‘poder’ del Estado 
que se indicaba y todavía es indicado por muchos corno Poder Ejecutivo”.7
Lo anterior no impide que otros renombrados juristas ignoren o soslayen tal 
inserción, como ocurre con Héctor Jorge Escola, para quien la administración 
pública es:
Aquella función del Estado que consiste en una actividad concreta y continuada, 
práctica y espontánea, de carácter subordinado, que tiene por objeto satisfacer en forma 
directa e inmediata las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado, dentro 
del orden jurídico establecido y con arreglo a éste.8
FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 19
LA CENTRALIZACIÓN
En la actualidad la centralización se presenta como una forma de organización o 
tendencia organizativa aprovechable por el Estado tanto en el ámbito político como 
en el administrativo; en el primer caso propicia la unidad del derecho, de la norma 
jurídica, y sirve para estructurar al Estado unitario o centralista. En el plano 
administrativo la centralización promueve la uniformidad en la aplicación de las 
leyes y en la prestación de los servicios, y orienta la organización de la administra­
ción pública centralizada.
Cuando se dice centralizar se habla de reunir la decisión de las actividades del 
Estado, de la administración pública o de cualquier otra organización en su centro.
Concepto de centralización administrativa
La centralización administrativa conduce a la unidad en la ejecución de las leyes y 
en la gestión de los servicios. En el ámbito administrativo, la centralización pura 
se caracteriza por depositar en el titular del máximo órgano administrativo el poder 
público de decisión, la coacción y la facultad de designar a los agentes de la 
administración pública.
En la centralización administrativa toda acción proviene del centro, por ello, 
los órganos centrales monopolizan las facultades coactivas, las de decisión y las de 
designar a prácticamente todos los agentes de la administración pública. La fuerza 
pública, o sea, la fuerza armada, está totalmente centralizada; ¡o mismo ocurre con 
el poder de decisión y con la facultad de designar a los funcionarios o agentes de 
la administración, la cual no se deja a la elección popular ni, salvo excepciones, se 
otorga a cuerpos especiales.
Conforme al esquema de la centralización administrativa pura, los órganos 
periféricos carecen de facultad de decisión; por lo general, los asuntos administra­
tivos los resuelven ios órganos centrales y cuando lo hacen ios periféricos, el órgano 
central, como superior que es, está facultado para revocar tal resolución.
Entre las ventajas de la centralización administrativa figura el beneficio de la 
unidad de dirección, de impulsión y de acción, lo que redunda en una administración 
uniforme, coordinada y fuerte. En contra, se le critica su lejanía del administrado 
y la erradicación de la iniciativa individual que conduce al burocratismo o excesivo 
formalismo procesal.
En opinión del tratadista suizo André Grisel, la centralización es el otorga­
miento de facultades a los órganos puestos bajo la dirección del gobierno; esos 
órganos, llamados centralizados, forman la administración central.'' El también
9 André Grisel. Llrtjti Administratif Suisse, Editions Ides et Calendes. Neuchâtel, 1979, p. 103
20 derecho administrativo
profesor emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México, Andrés Serra 
Rojas explica con mayor precisión:
Se llama centralización administrativa al régimen que establece la subordinación 
unitaria coordinada y directa de los órganos administrativos al poder central, bajo los 
diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela 
jurídica, para satisfacer las necesidades públicas.10
En la centralización administrativa, la máxima autoridad central está dotada de una 
amplia potestad sobre sus subalternos, que le permite designarlos, mandarlos, 
organizarlos, supervisarlos, disciplinarlos y removerlos, conforme a un esquema 
de relación jerárquica que le es característico, mediante el ejercicio de los pode­
res de nombramiento, de mando, de decisión, de vigilancia, de disciplina y de 
revisión, así como del poder para la resolución de conflictos de competencia.
En este contexto, se entiende por jerarquía el vínculo jurídico que relaciona 
entre sí tanto a los órganos como a los funcionarios, por medio de poderes de 
subordinación encaminados a lograr unidad y coherencia en la actividad adminis­
trativa.
Poder de nombramiento
El poder de nombramiento se considera como la facultad atribuida al titular del 
órgano superior para designar discrecionalmente a sus colaboradores; en nuestro 
caso, el presidente de la República tiene la facultad de nombrar a los titulares de 
las dependencias de la administración pública centralizada, o sea, a los secretarios 
de Estado y al procurador general de la República, aun cuando en este último caso 
requiera de la aprobación del Senado de la República.
Desde luego, el poder de nombramiento queda limitadopor los requisitos 
establecidos en la Constitución y en las leyes para ocupar cada uno de los puestos 
respectivos. El nombramiento, además de una relación personal, crea una relación 
jerárquica de naturaleza jurídica, reforzada con la facultad de remoción que trae 
aparejada el poder de nombramiento, el cual, en algunos casos, puede ser delegable. 
Acerca de este poder, el profesor Andrés Serra Rojas comenta:
La concentración del poder de nombramiento de los funcionarios y empleados públicos 
es otra de las características del régimen centralizado. Este poder corresponde al 
presidente de la República, pero la organización administrativa entrega esta facultad a 
órganos inferiores.11
10 Andrés Serra Rojas, Derecho administrativo, Porrúa, 10“ ed., México, 1981, t. I, p. 497.
11 Ihidem, p. 502.
Poderes distintivos de la centralización administrativa
LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 21
Poder de mando
Se entiende por poder de mando la facultad del superior jerárquico de dirigir e 
impulsar la actividad de los subordinados por medio de órdenes o instrucciones 
verbales o escritas.
El poder de mando del superior jerárquico es correlativo a la obligación de 
obediencia a cargo del subordinado; sus límites, establecidos en el ordenamiento 
jurídico correspondiente, derivan de la amplitud de la facultad o poder del superior, 
así como del ámbito y materia de su competencia y, en el caso del personal de base, 
del horario de labores.
Acerca de la obediencia, el doctor Roberto Báez Martínez, hace hincapié en la 
discusión suscitada en la doctrina acerca de si el inferior debe obedecer absoluta­
mente en todos los casos o sólo cuando sea procedente, según su criterio. En el 
primer caso, podría incurrir, junto con el superior, en conducta ilícita de la que se 
les dedujera responsabilidad, haciéndose acreedores ambos a una pena; en la 
segunda opción sería él quien mandara en realidad. Sobre este particular, el jurista 
michoacano explica:
La observación hecha al respecto consiste en que el poder de mando se obedece si se 
refiere a la materia, si se halla dentro de sus facultades de quien manda u ordena, así 
como de su competencia y dentro de las horas de servicio, en los empleados. En caso 
de no obedecer la orden, puede darse lugar a la terminación del nombramiento, o sea, 
el cese.'2
12 Roberto Báez Martínez. Manual ¡Je derecho administrativo. Trillas. México. 1990, p, 168.
11 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Elementos de derecho administrativo. Limusa, México, 
p. 82.
Poder de decisión
Gracias al poder de decisión, el superior puede optar entre varias alternativas de 
resolución y adoptar la que a su juicio sea más conveniente, la que habrá de ser 
acatada por el inferior porque el poder de decisión, como explicad jurista nayarita 
Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez: “Es la facultad que tienen los órganos 
superiores para la emisión de los actos administrativos, reservando a los inferiores 
la realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de resolución.”12 13
Poder de vigilancia
En virtud del poder de vigilancia, el superiortiene la posibilidad de conocer a detalle 
los actos realizados por los inferiores, lo cual le permite detectar cuando estos 
últimos incumplen sus obligaciones, así como determinar las responsabilidades 
administrativas, civiles o penales en que incurran por su incumpliminento.
22 DERECHO ADMINISTRATIVO
El ejercicio del poder de vigilancia se efectúa por medio de actos materiales 
ordenados por el superior, consistentes en visitas, inspecciones, investigaciones, 
supervisiones y auditorías contables, operacionales o administrativas, que se com­
plementan con informes, rendición de cuentas, estados contables y presupuéstales.
El poder de vigilancia confiere al superior la posibilidad de rectificar y corregir 
la actuación de los órganos subordinados, asi como de fundamentar las responsa­
bilidades imputables a ios inferiores.
Poder disciplinario
En rigor, el poder disciplinario se apoya en el poder de vigilancia y de revisión; en 
esencia, es la facultad conferida al titular del órgano superior de reprimir o sancionar 
administrativamente a sus subordinados por las acciones u omisiones realizadas 
indebida o irregularmente, en perjuicio de la administración pública, de los parti­
culares o de ambos.
En fin, poder disciplinario, como resume el profesor Rafael Martínez Morales: 
“Es la posibilidad de sancionar el incumplimiento o el cumplimiento no satisfac­
torio de las tareas que el servidor público tiene asignadas.”14
14 Rafael I Martínez Morales. Derecho admirislralivo. Primer curso. 2 'ed„ Haría. México, 1994,
Las sanciones a imponer en el ejercicio del poder disciplinario son diversas y 
van desde la amonestación verbal hasta el cese del inferior, pasando por el 
extrañamiento escrito, el apercibimiento, la nota mala en su expediente, la privación 
de la oportunidad de ascenso escalafonario y la suspensión temporal en el empleo.
El órgano superior ejerce el poder disciplinario, o sea, impone las sanciones 
administrativas procedentes, sin perjuicio de las acciones que se puedan ejercer por 
la responsabilidad civil o penal en que se hubiere incurrido.
Poder de revisión
El poder de revisión se puede explicar como la facultad, atribuida al titular del 
órgano superior para revisar la actuación del inferior y, de considerarlo pertinente, 
suspender, modificar, anular o confirmar sus actos o resoluciones, sin que ello sig­
nifique sustitución del superior en el desempeño de las tareas del inferior sino sólo 
revisar el acto o resolución de este último, de oficio o a petición de parte, para su 
confirmación o modificación y, en este ultimo caso, compeler al inferior a some­
terse al cumplimiento de las disposiciones legales.
Evidentemente, el poder de revisión conferido al titular del órgano adminis­
trativo superior respecto de sus inferiores, es diferente del recurso de revisión, que 
p. 54
LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 23
es un medio de impugnación cuyo ejercicio se atribuye al administrado, afectado 
por actos o resoluciones de las autoridades administrativas.
Poder para la resolución de conflictos de competencia
El poder para la resolución de conflictos de competencia, es la atribución otorgada 
al titular del órgano superior para precisar cuál de los órganos inferiores es 
competente para conocer de un asunto determinado en el que varios o ninguno de 
ellos pretenden ser competentes.
La inexistencia del poder para la resolución de conflictos de competencia 
podría provocar el caos o la parálisis de la administración pública por la indetermi­
nación de las competencias, bien porque dos o más dependencias pretendiesen 
conocer de un asunto para resolverlo, ya porque ninguna quisiese tomar conoci­
miento del mismo. El artículo 24 de la Ley Orgánica de la Administración Pública 
Federal, prevé la solución de tales conflictos de la siguiente manera:
En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secre­
taría de Estado o departamento administrativo para conocer de un asunto determinado, 
el presidente de la República resolverá, por conducto de la Secretaría de Gobernación, 
a qué dependencia corresponde el despacho del mismo.
La administración pública centralizada
Bajo el mando y dirección del titular del Poder Ejecutivo, la administración pública 
centralizada está integrada por las dependencias que le están jerárquicamente 
subordinadas. En nuestro país, el articulo 90 constitucional divide la administración 
pública federal en centralizada y paraestatal.
La administración federal centralizada
En México, la administración pública centralizada, en el ámbito federal, queda bajo 
la responsabilidad del presidente de la República y se integra, en los términos del 
articulo Ia de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con la 
presidencia de la República, las secretarías de Estado y los departamentos adminis­
trativos. Las secretarias de Estado actuales son las siguientes:• Secretaría de Gobernación
• Secretaría de Relaciones Exteriores
• Secretaría de la Defensa Nacional
• Secretaría de Marina
24 DERECHO ADMINISTRATIVO
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público
• Secretaría de Desarrollo Social
• Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
• Secretaría de Energía
• Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
• Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes
• Secretaría de Educación Pública
• Secretaría de Salud
• Secretaría del Trabajo y Previsión Social
• Secretaría de la Reforma Agraria
• Secretaría de Turismo
• Secretaría de Medio Ambiente, Recursos "Naturales y Pesca
El Constituyente de 1916-1917 diseñó un esquema de organización adminis­
trativa para apoyar el desempeño de las labores del Ejecutivo, con dos diferentes 
tipos de órganos: la secretaría de Estado y el departamento administrativo. La 
primera atiende las cuestiones políticas o político-administrativas; el segundo 
administra algún servicio público que en su funcionamiento nada tenga que ver con 
la política, por tratarse de actividades técnicas.
Según el doctor Andrés Serra Rojas, la denominación secretaría de Estado 
aludeacada una de las ramas de la administración pública, integrada por el conjunto 
de servicios y demás actividades encomendadas a las dependencias que, bajo la 
autoridad inmediata y suprema del titular del Poder Ejecutivo, aseguran la acción 
del gobierno en la ejecución de la ley.15 Empero, como esta descripción de secretaría 
de Estado es también aplicable al departamento administrativo, conviene precisarla 
más para establecer la diferencia específica entre ambos órganos.
En opinión del autor, la secretaría de Estado es un órgano de la administración 
pública centralizada, de carácter político-administrativo, encargado del despacho 
de los negocios relativos a un ramo de la administración pública, entendiendo por 
tal, el conjunto de asuntos o servicios que le compete conocer o prestar a cada 
secretaría o departamento administrativo.
En cambio, la figura del departamento administrativo tiene carácter técnico- 
administrativo, aunque también es un órgano de la administración pública centra­
lizada, de rango igual al de la secretaria de Estado y se encarga asimismo del 
despacho de los negocios relativos a un ramo de la administración pública.
Como lo dispone el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración 
Pública Federal, el titular de cada secretarla de Estado es auxiliado por uno o varios 
subsecretarios y por el oficial mayor; de ellos dependen los directores generales, y 
de éstos, a su vez, sucesivamente: subdirectores generales, directores de área, 
subdirectores, jefes y subjefes de departamento, de oficina, de sección y de mesa, 
así como otros funcionarios que el reglamento interno respectivo establezca. La 
representación esquemática de este modelo podría ser la siguiente:
15 Andrés Serra Rojas, op. cil.. t. I. p. 533.
L A CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 25
Secretario de Estado
Subsecretarios
Oficial mayor
Contralor interno
Coordinadores generales
Directores generales
Subdirectores generales
Directores de área 
Subdirectores
Jefes de departamento 
Subjefes de departamento
Jefes de oficina
Subjefes de oficina 
Jefes de sección
Jefes de mesa
El esquema de organización diseñado por el Constituyente de 1916-1917, dio 
lugar a crear, junto a las secretarías de Estado, departamentos admin istrativos como 
el de Marina, el de Trabajo, el Agrario, el de Turismo y el de Pesca que, en la 
práctica, evolucionaron hasta convertirse en secretarias de Estado: a ello contribuyó 
el hecho de que, posteriormente, la prestación directa de los servicios públicos fue 
encomendada en gran medida a los organismos descentralizados y empresas de 
participación estatal, formas de gestión que no conoció dicho Constituyente.
Hoy por hoy, el grueso de la administración pública federal está a cargo de las 
secretarias de Estado, bajo la jefatura del titular del Poder Ejecutivo.
Es conveniente recordar que en México la denominación de departamento 
administrativo se aplica también a otro órgano de rango inferior en la administra­
ción pública centralizada, encuadrado, casi siempre, en una dirección general de 
una secretaria de Estado.
Empero, el que más interesa en este análisis es el órgano superior denominado 
también departamento administrativo, al que se refieren los artículos 90, 92 y 93 
de la Constitución General de la República. En la actualidad el departamento 
administrativo es una especie en extinción ya que las últimas reformas constitucio­
nales y legislativas en torno al Distrito Federal lo privaron de utilidad en la admi­
nistración púbica federal aunque está contemplado en la Constitución y en la Ley 
Orgánica de la Administración Pública Federal.
A pesar de lo anterior, el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración 
Pública Federal confiere igual rango a la secretaría de Estado y al departamento 
administrativo de alto rango, y el artículo 92 otorga a los titulares de una y otro la 
facultad de refrendar todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del 
presidente, que sin este requisito no serán obedecidos. Pese a tal similitud, la 
estructura administrativa de ese departamento administrativo se ha quedado sin 
usuarios.
No obstante la semejanza existente entre la secretaría de Estado y el departa­
mento administrativo, de acuerdo con el artículo 91 constitucional, el titular de la
26 DERECHO ADMINISTRATIVO
primera habrá de ser mexicano por nacim iento y tener 30 años cumplidos, requisitos 
que no se señalan para ser jefe de departamento administrativo.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal, al frente de cada departamento administrativo 
habrá un jefe, quien se auxiliará del secretario general y del oficial mayor; de ellos 
dependen los directores generales, y de éstos, a su vez, sucesivamente: subdirecto­
res generales, directores de área, subdirectores, jefes y subjefes de unidades 
departamentales, de oficina, de sección y de mesa, así como otros funcionarios que 
otras disposiciones legales aplicables establezcan. La representación esquemática 
de este modelo podría ser la siguiente:
Jefe del departamento
Secretario general
Oficial mayor
Contralor interno
Directores generales
Subdirectores generales
Directores de área 
Subdirectores
Jefes de unidad departamental 
Subjefes de unidad departamental 
Jefes de oficina
Subjefes de oficina
Jefes de sección 
Jefes de mesa
Entre las principales facultades tanto del secretario de Estado como del jefe de 
departamento administrativo, figura la contenida en el articulo 92 constitucional y 
que consiste en refrendar con su firma todos los reglamentos, decretos, acuerdos u 
órdenes que conciernan a sus respectivas dependencias, expedidos por el presidente 
de la República, sin lo cual no serán obedecidos.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, además de las facul­
tades especificas otorgadas a los titulares de cada secretaría de Estado y departa­
mento administrativo, les confiere entre otras facultades de carácter general, las 
siguientes:
a) Ejercer sus funciones por acuerdo del presidente de la República.
b) Formular, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de 
leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del titular del Poder 
Ejecutivo, y representarlo en los juicios de amparo de sus respectivas áreas.
c) Delegar sus facultades en ios subsecretarios, oficiales mayores y demás 
funcionarios de las secretarías, salvo las que por disposición legal o del 
reglamento interno no sean delegables;
d) Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al 
público.
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Además de la obligación de prestar la protesta de guardar la Constitución y las 
leyes que de ella emanen, establecida en su artículo 128, numeral 93, nuestra Ley 
Fundamental impone a