Historia-del-Sist-de-Salud-en-Arg-Ultima-version-2020-

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LICENCIATURA EN NUTRICIÓN-ASIGNATURA: APS 
 
 
 
 
HISTORIA DEL SISTEMA DE SALUD EN ARGENTINA: 
 
PUNTOS CRÍTICOS, AVANCES Y RETROCESOS 
 
INTRODUCCIÓN 
 
¿Qué es la historia? 
“Estudio de los acontecimientos y hechos que pertenecen al pasado y que llega hasta 
el presente”. Más allá de su estudio es necesario su análisis, especialmente en el campo 
de la salud, porque a partir de éste, puede comprenderse el porqué de determinadas 
prácticas, saberes y realidades. La historia nos permite conocer y analizar el pasado 
para comprender mejor el presente y así proyectarnos hacia el futuro a partir de lo 
aprendido, evitando los errores y fortaleciendo los logros. Ayuda a entender mejor los 
procesos. Todo lo que nos pasa, como sociedad, es histórico. Si pensamos en la 
pobreza, por ejemplo, podríamos ver que la gente no es pobre o sufre las consecuencias 
de la pobreza porque “quiere”, o “no sabe”, sino que hay un sistema de poder, relaciones 
de dominación que crearon las condiciones para que esto ocurra. Analizar la historia 
nos permite desnaturalizar estas relaciones de poder e intentar transformarlas. 
En cuanto al sistema de salud, nos permite entender/analizar sobre las condiciones que 
lo llevaron a constituirse tal cual es y sobre las alianzas y conflictos que terminaron 
conformando el actual sistema de salud. El sector salud termina siendo el resultado de 
coyunturas históricas y rupturas institucionales con su impacto en la continuidad de las 
políticas estatales. 
 
a)- Antes de 1880 
Durante la primera mitad del siglo XIX y como herencia virreinal, la salud de la población 
no era entendida como un “deber” de los gobiernos, ni la población reclamaba a las 
autoridades hacerse responsable por la misma, cada uno intentaba solucionar los temas 
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de salud/enfermedad según sus posibilidades. Es interesante poder analizar en este 
período, la exaltación de la pobreza como “solemne” y “bien llevada” conceptos que 
perduran hasta nuestros días y que han direccionado el vínculo entre la población de 
bajos recursos y los servicios de salud. Al existir una gran división entre las diferentes 
clases sociales (en lo económico, cultural, etc) también la solución de los problemas de 
salud tenía abordajes dispares. Había médicos que atendían en forma particular en el 
domicilio y por otro lado estaban los hospitales en manos de la beneficencia o religiosos. 
Las familias más ricas eran quienes donaban algunos aportes para esta asistencia 
acompañando a los enfermos en sus últimas horas. Los patricios y sectores 
acomodados que podían abonar una consulta/tratamiento recibían al profesional en su 
casa (de ahí proviene la palabra “honorario”, pagaban según el honor o posibilidades, 
de cada familia). Los que no podían afrontar ese pago quedaban a merced de la caridad, 
representada por grupos religiosos que colaboraban más en “bien morir” que en asistir 
o curar. 
En 1823, Rivadavia crea la Sociedad de Damas de Beneficencia, financiada por el 
Estado e integrada por mujeres de las familias más poderosas de Buenos Aires. 
Siguiendo con la orientación caritativa de los hospitales, ya instaurada por la Iglesia 
anteriormente, esta sociedad se hizo cargo de las instituciones de salud y beneficencia, 
entre ellas asilos y hospitales que se encontraban en manos de organizaciones 
religiosas, y manejaron recursos cuantiosos. Esta institución cumplió un papel clave en 
las políticas asistenciales hacia los pobres, basado en la connotación moral de la 
pobreza y la asociación de las ideas de pobreza y enfermedad, de encierro y control. 
Esta Sociedad perduró hasta 1946, año en que fue disuelta por el gobierno peronista, 
creando la Secretaría de Salud, confiscando sus recursos. Más tarde, la corriente 
higienista seguirá llevando el control hacia los cuerpos y los ambientes, con un discurso 
sobre la buena salud circunscripto a la esfera moral. 
Ideas de la época: la limosna, el encierro al huérfano, pobre o desamparado, el valor de 
la pobreza solemne, bien llevada, moldearon las formas de relacionarse la población de 
bajos recursos y los servicios de salud. Tradición religiosa y más tarde filantrópica que 
caracterizó al sector salud de en siglo XIX. 
Por otra parte, las guerras por la independencia, las guerras internas y la del Paraguay 
generaron la construcción de hospitales destinados a recibir heridos y lisiados de esas 
guerras (Hospital de Inválidos -1868- posteriormente, Hospital Rawson), la mayoría 
ubicados en la ciudad de Bs As. 
 
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b)- 1880 – 1940 
Contexto internacional 
1880: guerra franco-prusiana) 1914-1918: 1° guerra mundial – 1936-1939: Guerra Civil 
Española. 
La población europea busca asilo en países de América según su idioma natal y origen, 
de tal manera ingleses, alemanes, franceses y habitantes de países nórdicos eligen 
Canadá y EEUU, e italianos y españoles Brasil, Cuba y Argentina. Oleadas migratorias: 
primera 1880-1890, segunda 1915-1920, tercera 1930-1940. 
Contexto nacional 
En 1880 comienza la Etapa de Reorganización Nacional. Final de una etapa 
caracterizada por luchas y conflictos externos e internos, que enfrentaron a las 
provincias con Buenos Aires. Una de las cuestiones de conflicto tenía que ver con el 
manejo de los recursos provenientes de la Aduana y el Puerto de Buenos Aires. Ocurre 
entonces la federalización de Buenos Aires por ley del Congreso en 1880. El federalismo 
es una utopía y la centralidad de Bs. As continúa hasta nuestros días. 
Generación del '80. (Mitre-Sarmiento-Avellaneda) 
Comienza un periodo que se conoce como la Generación del 80. Una elite gobernante 
que mantendría el poder durante 1880-1916. Aquellos que lanzan la candidatura de Julio 
A. Roca (quien había llevado adelante la campaña al desierto durante la década del 70, 
en donde la población aborigen de la Patagonia fue prácticamente diezmada), el lema 
de Roca, cuando asumió fue: “Paz y Administración”. 
 
 
 
 
Esta élite gobernante estaba liderada por jóvenes de distintas profesiones orientadas 
por el pensamiento positivista, una oligarquía terrateniente que va cobrando poder, se 
mantiene en el gobierno durante 37 años (hasta la sanción de la Ley Sáenz Peña), y va 
a instalar la matriz de país AGROEXPORTADOR. Se pierde la oportunidad histórica de 
surgir como potencia en el cono sur, nos “rendimos” y entregamos nuestro patrimonio a 
los intereses ingleses (ferrocarriles, frigoríficos, granos, etc.) en lugar de potenciar la 
incipiente industria nacional, todo lo que teníamos en términos de recursos y territorio. 
Basados en el pensamiento positivista de Augusto Maria Comte, suscribían a la idea 
de que el poder político debía ejercerlo una elite compuesta por hombres de ciencia y 
de negocios que necesitaban imponer un esquema uniforme de valores éticos a 
todos los ciudadanos. 
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El principal comprador era Europa, que se encontraba atravesando la segunda 
Revolución Industrial y necesitaba materias primas. La mayoría de los bienes que se 
exportaban provenían del campo. Liberados de los españoles, se cedieron los 
ferrocarriles, los frigoríficos, a través del acuerdo Roca-Runciman y el empréstito de 
Rivadavia. Luego fueron los EEUU a quienes pedimos salvataje financiero en forma de 
créditos. El país agroexportador sirvió para que se enriquecieran 200, 300 familias, 
perdiendo la oportunidad de promover la industria y de ser soberanos en lo económico 
y político. 
La llamada “generación del “80” (Sarmiento, Mitre, Avellaneda) buscaba “civilizar” el país 
con educación, poblar la pampa con europeos que enseñen el modo de vivir de una 
Europa que se asumía “industrializada y culta”. Se “reorganizó” un país de espalda a 
sus raíces, ancestros y cultura, con claro desprecio hacia los verdaderos orígenes. 
Dentro de esta construcción de Nación, atraer migración europea se convirtió en una 
gran preocupación, sobre todo aquellas del norte deEuropa. Sin embargo, la mayoría 
de los inmigrantes que llegaron fueron del Sur, trabajadores desocupados españoles e 
italianos que llegaban con ideas socialistas y anarquistas, plasmadas en luchas obreras 
por mejores condiciones de vida y de trabajo. 
Amplios sectores signados por la pobreza, el crecimiento desordenado de ciudades 
como Rosario y Buenos Aires y el miedo a nuevas epidemias, trajo consigo el desarrollo 
de acciones relacionadas con los preceptos del Higienismo. Se crea el Departamento 
Nacional de Higiene, a partir de lo cual la salud se convertiría en cuestión de Estado y 
objeto de intervención política. Una de las primeras acciones de gobierno fue “garantizar 
la sanidad de los puertos” a través de las cuarentenas, porque se sabía que era la puerta 
de entrada de muchas enfermedades, poniendo el foco de sus acciones en los 
inmigrantes. Los higienistas no sólo promovieron la acción estatal realizando obras de 
saneamiento y mejora habitacional sino también desarrollando acciones educativas 
sobre pautas de higiene. La hipótesis higienista sostenía que las condiciones del 
ambiente físico y social eran causantes de enfermedades, y, dado que esto lo 
consideraban un peligro para toda la sociedad, pusieron énfasis en los grupos en mayor 
situación de vulnerabilidad: las madres y los niños. 
-La situación de los inmigrantes: 
 El proceso migratorio trajo la creación de sociedades de socorros mutuos (Unione e 
Benevolenza, Club Español, Hospital Italiano). La falta de respuesta estatal a la 
demanda es lo que da origen a las mutuales de atención en salud y posteriormente a 
los hospitales de inmigrantes (Francés, Italiano, Alemán, Español) que surgen como 
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copia fiel de los hospitales públicos (a diferencia de la actualidad que uno puede 
atenderse en ellos a través de la Obras Sociales o Prepagas, éstos eran cerrados a la 
colectividad). Realizando un aporte mensual, quien necesitaba resolver un problema de 
salud podía usar el aporte colectivo. Aparecen entonces cambios en el Sistema de 
Salud, pero organizados por la población migrante. Junto con estas corrientes 
migratorias, sobre todo desde Italia, aparecen los anarquistas (las cuarentenas que se 
imponían no eran sólo por cuestiones de salud, sino que tenían el objetivo también de 
averiguación de antecedentes). 
Más allá de los hospitales de las colectividades, en la ciudad de Buenos Aires a partir 
de la segunda mitad del siglo XIX, se crean la mayoría de los hospitales que todavía hoy 
se encuentran funcionando, como por ej.: Hospital Piñero, Ramos Mejía o Rivadavia, 
dejando de lado la lógica de la construcción claustral y dando paso a un modelo de 
construcción pabellonal (pabellones para aislar a los enfermos, planteando no sólo el 
aislamiento sanitario sino también el social). 
Crisis del año 30 
Ocurre un gran deterioro de la economía a escala mundial. Se interrumpe la inserción 
fluida de la economía nacional en los mercados internacionales y se frena la economía 
agroexportadora y la importación de productos manufacturados. Esto da pie a la 
expansión de la industria nacional y el surgimiento de una nueva clase obrera. El campo 
comienza a ser menos rentable. Los hacendados comienzan a presionar para firmar un 
acuerdo con Gran Bretaña para exportar carne (pacto Roca-Runciman), pactando 
principalmente con frigoríficos extranjeros, concediendo el monopolio de transportes 
especialmente los ferrocarriles durante 56 años. Por efecto de la crisis, se produce un 
fuerte desempleo y la baja de salarios, pero se comienza a estimular un proceso de 
industrialización para la sustitución de las importaciones. Esto da lugar a una corriente 
de migraciones internas que llegaban a las grandes ciudades en busca de trabajo. 
El golpe de Estado que derrocó al gobierno constitucional del Dr. Hipólito Irigoyen en 
1930, habilitó en Argentina la irrupción militar sistemática en la administración del Estado 
durante las siguientes décadas, hasta el retorno a la estabilidad constitucional iniciada 
en 1983 con el mandato presidencial del Dr. Raúl Alfonsín, que perdura hasta nuestros 
días. Esta precariedad institucional influyó inevitablemente en las políticas del sector 
salud y en los vaivenes centralizadores y descentralizadores que caracterizaron el 
período. (Perrone, N 1999) 
 
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Contexto de Salud: 
Los estragos de las epidemias de fiebre amarilla que asolaron a todo el país significaron 
una nueva mirada respecto de la responsabilidad del Estado sobre la salud de la 
población, pero la mayor repercusión en término de cambios en las estructuras de 
atención y financiamiento estuvo centrada en Buenos Aires, 
Los primeros casos se dan en 1867, con la histórica culpabilización de la pobreza por 
parte de los miembros del poder (en realidad, sus principios causantes: pobreza y 
exclusión). Luego de la epidemia, las primeras obras en cuanto a potabilización de agua, 
red cloacal, se realizan en Barrio Norte y Recoleta, lugares a donde las familias más 
adineradas habían llegado huyendo de la epidemia (desde San Telmo y Barracas). Las 
casas abandonadas en estos barrios fueron transformadas luego en inquilinatos o 
conventillos. Tras las epidemias se crea el Hospital Muñiz de Enfermedades Infecciosas 
(en las afueras del casco urbano), se inician obras de potabilización de aguas, se 
establece un sistema de estadísticas sanitarias y se lanzan campañas de vacunación. 
Estas epidemias pusieron en alerta a un sistema de salud muy endeble. 
Copa de leche: comienza en Berazategui en 1880 para tratar a los “niños débiles” y se 
hace oficial en la provincia de Bs As en 1906. Pasaron 26 años hasta que se 
institucionalizó y en todas las escuelas se comenzó a servir este acompañamiento. Esto 
tiene que ver con un hecho histórico: ante la llegada de las olas migratorias, la población 
infantil aumentó exponencialmente. Se suponía que la gente iba a trabajar en el campo, 
siguiendo las ideas de la época de poblar nuestro extenso territorio, pero en realidad no 
había ningún plan político para hacer que esa población se estableciera en el campo, 
entonces los migrantes para sobrevivir, se quedaron en las zonas urbanas y periurbanas 
(Bs As, Córdoba), donde era factible conseguir empleo. 
Aún no prevalecía el concepto de Estado como planificador y regulador en materia de 
salud, y las autoridades que gobernaban no lo tenían como parte de sus funciones y 
responsabilidades. Sin embargo, en la década del 30, los legisladores socialistas 
encabezados por Alfredo Palacios, logran la sanción de una Ley que dio origen a la 
Dirección de Maternidad e Infancia (preexistente al Ministerio de Salud). Fue también 
Palacios quien presentó un anteproyecto para crear la Dirección Nacional de Salud 
Pública y Asistencia social. 
En este período se crean varios hospitales (26 instituciones públicas), la mayoría en la 
ciudad de Bs As y las principales capitales provinciales. Comienzan a aparecer también 
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algunos hospitales vinculados con las profesiones, como el Hospital Ferroviario y el 
Hospital Churruca de la policía. 
De a poco el Estado se va haciendo cargo de la oferta de salud, pero sin planificación 
previa, impulsado por las grandes pestes y la necesidad del crecimiento de la población. 
Se formaron ciudades macrosómicas, ciudades centrales con barrios periféricos que 
concentraban la mayor cantidad de hospitales, por lo tanto, la oferta de salud se 
centraba en las capitales y las poblaciones que vivían en las provincias quedaban sin 
asistencia. 
c) 1940- 1955 
Contexto internacional: 
Segunda Guerra Mundial, Argentina se posiciona como proveedor de materia prima. No 
todo fue ideal: los países envueltos en la guerra le pagaron muchas veces con chatarra... 
Contexto nacional: 
La oleada migratoria de Europa comienza a disminuir. Esto, más el aumento de las 
industrias en las principales ciudades, provocaron el aumentode la migración interna, 
la cual se va estableciendo en las ciudades donde se encontraban las industrias más 
importantes (La Matanza, por ejemplo). Es en el 30 que se produce el primer golpe 
militar y esto da comienzo a una serie de gobiernos militares y gobiernos 
constitucionales con su implicancia en los vaivenes políticos e ideológicos que subyacen 
a estos procesos. Los tres gobiernos militares antes de Perón tuvieron características 
comunes, como la represión de las organizaciones políticas y sociales y también la 
intervención dentro de los sindicatos. La clase obrera que comienza a crecer 
acompañando este período de industrialización, se fortalece con los sindicatos y éstos 
se convierten en eje de intervención del Estado. Aparece en este escenario la figura de 
Perón al frente de la Dirección de Trabajo y Previsión y una de las primeras medidas es 
quitar esta intervención de los sindicatos y empieza el vínculo fuerte entre Perón y los 
sindicalistas que ya tenían una fuerte impronta en la vida política y social de nuestro 
país. Como secretario, ya que la dirección pasó al rango de secretaría, Perón siguiendo 
con una visión puesta primordialmente en el trabajo y en los trabajadores, implementa 
un paquete de medidas, de leyes laborales como el cobro de indemnización por despido, 
aguinaldos, los convenios colectivos de trabajo, mediar en las negociaciones entre las 
patronales y los empleados en cuanto a sus salarios y las condiciones de trabajo. La 
asociación entre el sindicalismo y el gobierno resultaba políticamente beneficiosa para 
ambos. 
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En estos tiempos, la medicina privada era utilizada por las clases media y alta, y los 
hospitales y la sociedad de beneficencia era para los pobres, las mutuales algunas eran 
gremiales y otras, para inmigrantes. 
 
1945: Llega el peronismo al gobierno- justicia social/justicia distributiva- inclusión- 
visibilización de los excluidos del sistema. 
Así llegamos a un período democrático, Perón es elegido presidente y comienza su 
primer gobierno entre 1946 y 1952. Los ejes de su gobierno estaban puestos en el 
fortalecimiento de clase trabajadora, asistencia a los excluidos (Fundación Eva Perón), 
el trabajo, en la dignidad del trabajador, en la vida y los derechos de los trabajadores 
como eje principal de las políticas de Estado, la visión de derecho, de justicia social, 
justicia distributiva, justicia entendida como equidad. Para el gobierno peronista, el 
empleo y la elevación de los ingresos de los asalariados eran la base de la política de 
bienestar. Una de las características de este gobierno fue pensar el destino del país 
orientando las políticas de forma planificada. Así se crea el Plan Quinquenal, con una 
serie de medidas políticas, económicas y de salud. 
Junto con estas políticas, existieron otras para la población no integrada al mercado de 
trabajo: la Fundación Eva Perón se encargó de la tarea asistencial-caritativa con la 
premisa “la solidaridad de los que trabajan con los que no trabajan”, en la cual se 
reproducen algunos de los rasgos típicos de la estrategia asistencial clásica. (Comes, 
Y. :2005) 
Contexto de Salud: 
Lógica del Estado como garante del Derecho a la salud y su papel de rectoría, no sólo 
del financiamiento sino también de conducción, de provisión de recursos y de 
regulación. 
En 1944 se había creado la Dirección Nacional de Asistencia Social y Salud Pública, 
dependiente del Ministerio del Interior, organismo que se quedaría con los bienes de la 
Sociedad de Beneficencia. En 1946 esta Dirección se transforma en Secretaría y luego 
en 1949 pasa a formar el Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública. Desde esta 
institución, el Dr. Ramón Carrillo, designado Ministro de Salud, comienza con una 
planificación centralizada del sector salud, lo que favorecería la aplicación de políticas 
de Estado en el terreno sanitario, transformándolo en actor clave de la salud pública. 
Impulsa la socialización de la medicina, resaltando en sus discursos que las condiciones 
sociales eran las que terminaban por enfermar a la población. Se fortalece el sector 
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estatal de Salud, tomando características del sistema de salud inglés (universalidad, 
gratuidad, equidad). Con respecto a la gratuidad en la atención de salud en Argentina, 
ésta data de los inicios del mismo, generalmente en manos de la iglesia y luego por las 
Damas de Beneficencia. Pero es durante el primer gobierno de Perón que se 
institucionaliza el acceso gratuito e irrestricto a la asistencia médica para toda la 
población (financiado a través del pago de los impuestos), instaurando la salud como 
Derecho, a partir de la Reforma Constitucional de 1949 (estas reformas fueron 
derogadas por la Revolución Libertadora en 1957). 
Dr. Ramón Carrillo 
Carrillo nace en Santiago del Estero, y se recibe de médico en la Facultad de Medicina 
de la UBA con honores y es becado para continuar sus estudios en Europa, donde se 
recibe de neurocirujano, y elige en lugar de ejercer en el ámbito de la medicina privada, 
llevar a cabo su labor en el Hospital Militar. Es ahí donde conoce a Perón. Ambos 
compartían el planteamiento de la salud como Derecho y que es deber del Estado 
garantizarla: igual derecho a vivir sanos, a poder resolver los problemas de salud para 
todos en la sociedad. 
La situación de salud que encontró Carrillo se caracterizaba por heterogeneidad de 
jurisdicciones, por lo tanto se plantea la necesidad de organizar y dar direccionalidad a 
los recursos del sistema: centralización con intervención estatal, para alcanzar mayor 
articulación mediante regionalización sanitaria, aumentar la construcción de hospitales 
y la creación de centros de salud (aumento de capacidad instalada de instituciones de 
salud) y la promoción de la industria farmacéutica por parte del Ministerio para modificar 
los precios del mercado (los remedios debían ser un bien social, y pensar en una 
industria nacional que produjera medicamentos posibilitaría su distribución a muy bajo 
costo y/o en forma gratuita). Uno de los méritos mayores del Dr. Ramón Carrillo fue 
haber incorporado la planificación y la administración a la agenda política y al trabajo 
sanitario, con una visión global para la totalidad del sistema, con una batería coherente 
y sinérgica de lineamientos de acción para el corto y largo plazo y con una clara política 
de protección, cuidado y cobertura para los más desvalidos, más allá de su condición 
laboral. Entre los logros de su gestión cabe mencionar: el diseño, obra y habilitación de 
numerosos establecimientos hospitalarios y centros de salud distribuidos en las 
provincias, acompañando el desarrollo y el crecimiento migracional del Conurbano 
Bonaerense; la eficaz campaña de erradicación del paludismo; la reducción de los 
índices de TBC y chagas; la ampliación de las camas en los hospitales públicos (de 
60.000 a más de 110.000) y la creación de la primera fábrica nacional de medicamentos, 
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así como el apoyo brindado a los laboratorios nacionales a través de incentivos 
económicos para que los remedios estuviesen disponibles para toda la población, sin 
tener que depender de la voluntad de los laboratorios extranjeros. (Perrone, N: 1999). 
Fue una revolución sanitaria ya que los indicadores de salud mejoraron notablemente, 
la mortalidad infantil, por ejemplo, descendió del 90 por mil al 50 por mil en 10 años. 
Además, se comienza a salir de las instituciones de salud y a trabajar en el territorio, lo 
que después se llamó Primer Nivel de Atención, por eso se sostiene que Carrillo ha sido 
uno de los precursores de la APS, con el concepto de derecho, de gratuidad, de no 
arancelamiento y de universalidad. Aparece el rol de rectoría del Ministerio, lo que 
significaba que las políticas se consensúan con las provincias, pero todo sale desde la 
lógica y la mirada de un Ministerio de Salud preocupado por las personas.Esta lógica 
de la rectoría tiene otra dimensión que es el financiamiento, el Estado es el que debe 
financiar las políticas: el Ministerio de Salud de la Nación es el que debe tomar las 
decisiones a nivel país y es el que tiene que financiarlas. 
Carrillo pudo ver el sistema de salud de forma global y centralizada, acompañando la 
idea de desarrollo interno y llevando la salud hacia el interior del país. Así desarrolla el 
Plan Analítico de Salud Pública, acompañando las políticas del país, nacionalización de 
empresas, nacionalización de ferrocarriles, que tenía que ver con el desarrollo de las 
provincias y las comunicaciones. Cuando la generación del 80 entrega el patrimonio a 
los ingleses, y éstos son los que desarrollan el sistema ferroviario, lo hacen con una 
finalidad económica. La red ferroviaria fluía hacia los puertos, cuando se nacionalizan 
se construye una unión interna de estas líneas ferroviarias, en red, para la comunicación 
entre las provincias. El Estado comienza a velar por la gente y no por las economías 
solamente, en su función social y política. 
Con la Revolución Libertadora esto comenzó a deteriorarse. Aramburu tiene como 
misión desarmar la organización obrera peronista. 
d) 1955- 1982 
Contexto internacional: 
Guerra Fría- Alianza para el Progreso- Fuerte embestida de EEUU contra Cuba y su 
influencia en Latinoamérica- Relaciones carnales con EEUU (1* etapa) durante la trágica 
dictadura cívico-militar (1976-1983). 
Contexto nacional: 
-Derrocamiento del peronismo, retroceso en las políticas de inclusión. Se suceden 
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gobiernos democráticos y golpes de estados militares. Se pierden políticas 
proteccionistas. 
Contexto de Salud: 
Primera Bomba de fragmentación 
En septiembre de 1955 se produce un nuevo golpe cívico- militar autodenominado 
“Revolución Libertadora”. Este golpe trajo consigo recurrentes crisis económicas y 
sociales, las políticas implementadas estuvieron orientadas al debilitamiento del aparato 
estatal. Se pierden garantías constitucionales. El ministerio de salud pierde su rol rector 
y el proceso de descentralización sólo apunta a desmantelar el sistema de salud vigente, 
por ej.: a través del pase de hospitales nacionales a las provincias o el desfinanciamiento 
de programas sensibles como el de Chagas o tuberculosis. 
Se deroga la Constitución del 49, instalando la idea de que, como en la Constitución que 
volvía a regir (la de 1853) no expresaba que las provincias hubieran delegado en la 
Nación la función de Salud Pública, ésta debía considerarse una función esencialmente 
provincial. Entre 1955 y 1983, todos los gobiernos democráticos cuestionaron este 
principio y los gobiernos militares lo recuperaron. La descentralización provocaba el 
desfinanciamiento de los hospitales. La salud pasaba a ser una responsabilidad 
exclusiva de las provincias y las transferencias se postergaron al punto que muchas de 
ellas tardaron más de una década en hacerse efectivas. Los gobiernos democráticos no 
revirtieron esta situación. 
El Dr. Arturo Oñativia decía que sería partidario de que la salud sea provincial el día que 
nuestro país tenga un modelo de desarrollo y una economía federal: “Mientras no se 
resuelva una efectiva política de descentralización que posibilite el desarrollo, la 
evolución y el progreso de las regiones del interior del país, favoreciendo el auge de las 
autonomías económicas provinciales, no se les permitirá, entre otras cosas, absorber 
los presupuestos que les demanda la medicina asistencial. Mientras tanto, Salud Pública 
de la Nación debe asumir la responsabilidad de mantener la eficiencia de sus 
hospitales”. 
En 1955 el Ministerio de Salud pasa a Secretaría y este “achique” del Ministerio tuvo 
altísimos costos en salud para la población. Una de las consecuencias fue la 
desarticulación de un programa dedicado a la prevención de la poliomielitis sucediendo 
así la epidemia de polio más grande de nuestra historia (con el agravante de que los 
pulmotores que se necesitaban para que los niños pudieran respirar no fueron utilizados, 
ya que tenían grabado “Fundación Eva Perón” y hubo que esperar que llegue una 
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partida nueva desde EEUU). 
 
En el año 1957 se produce la primera transferencia de hospitales Nacionales a las 
provincias. De esta forma el rol rector del Estado se pierde, comenzando a actuar como 
SUBSIDIARIO, es decir un rol solamente dirigido a la sanción de normas centralizadas 
y asesoría técnica. Se produce así un debilitamiento de subsector público: reducción del 
personal, desmantelamiento de equipos de trabajo y aumento relativo de los sectores 
privados y de las obras sociales. 
El gobierno de Frondizi es derrocado, y luego de varias internas se llama a elecciones 
y es electo Arturo Illia (1963). En esta época se retoman las ideas de planificación 
económica y social, las cuales se extienden al ámbito de la salud en donde el Dr. Arturo 
Oñativia tuvo un rol preponderante. 
Dr. Arturo Oñativia: Como Ministro de Asistencia Social y Salud Pública fortaleció las 
delegaciones Sanitarias Regionales, impulsó la Ley de Reforma del sistema hospitalario 
nacional y de Hospitales de la Comunidad1 (sancionada finalmente luego del 
derrocamiento de Illia), creó el servicio nacional de agua potable y dio respuestas a 
graves problemas de salud como Chagas, TBC, mortalidad infantil, paludismo, viruela, 
difteria, tétanos, coqueluche y tifoidea a través de las inmunizaciones. Oñativia se opuso 
a la transferencia de los servicios de salud sin un financiamiento adecuado, 
cuestionando el traspaso realizado años atrás. Fue también el que impulsó la ley de 
medicamentos, donde otorgaba a los mismos el carácter de “bien social”: estableció 
políticas de precios, control de medicamentos y prescripción con nombre genérico, fijaba 
límites para los gastos de publicidad y los pagos en el exterior en concepto de regalías 
y compra de insumos. La presión de los laboratorios extranjeros fue tal, que hasta los 
organismos financieros advirtieron que esto traería consecuencias en la renegociación 
de la deuda y el otorgamiento de préstamos. 
 
 
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 Durante su gestión se impulsó el proyecto de reforma del sistema hospitalario nacional, que 
proponía la autarquía administrativo-financiera de estos efectores, la extensión de su horario de 
atención, la oferta de servicios a afiliados de obras sociales y particulares pudientes y la intervención 
activa de la comunidad mediante la creación de un consejo de administración que conduciría y 
controlaría la política hospitalaria de acuerdo a los objetivos fijados. Bajo este impulso diseñó los 
modelos SAMIC (Servicios de Atención Médica Integral para la Comunidad) que fueron convertidos en 
ley (Nº 17102/67) durante la dictadura de Onganía y que aún mantienen vigencia. 
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Sólo tres años después, en 1966, se produce otro golpe militar (“Revolución Argentina”) 
que saca del poder a Ilia y con él, el intento de dar continuidad a algunas políticas de 
Carrillo. Toma al poder el Gral. Onganía, quien como primera medida modifica la ley de 
ministerios y reemplazar al Ministerio de Asuntos Sociales y Salud Pública por el de 
Bienestar Social, pasando a depender de la misma, la ahora Secretaría de Salud 
Pública. Reaparecen los proyectos descentralizadores y la idea de traspasar los 
hospitales nacionales a provincias y municipios, con la intención de ampliar el poder de 
la medicina privada. El rol distribucionista del Estado es reemplazado, en el 
desarrollismo, por el de garantizar la acumulación del capital. En lo que se refiere a la 
política social la misma se subordina a los intereses de acumulación dando lugar a dos 
grandes tendencias: la privatización y la incorporación de tecnología. 
Segunda bomba de fragmentación 
Durante el gobierno de Onganía se produce la segunda bomba de fragmentación,con 
la promulgación del decreto Ley 18.610. Sancionada en 1970, establecía la 
obligatoriedad de los aportes de los empleados y de las contribuciones patronales para 
todos los trabajadores en relación de dependencia, creándose al mismo tiempo el INOS 
(Instituto Nacional de Obras Sociales), ente regulador dependiente del Ministerio de 
Bienestar Social. La ley establecía prestaciones mínimas como: atención médica en 
domicilio e internación, odontología, prestaciones complementarias de diagnóstico y 
tratamiento, además de la posibilidad de contratar servicios privados para suplir las 
prestaciones que las obras sociales no podían brindar. Con esto, las obras sociales no 
sólo no se debilitaron, sino que fueron el medio de fortalecimiento político y económico 
de los sindicatos: el gobierno de facto pacta con los gremios, y son éstos quienes 
contrataron al sector privado y no al público para la atención de sus afiliados. El poder 
económico de los sindicatos se incrementó porque también asumían la responsabilidad 
por la administración de los respectivos fondos, producto de los aportes y contribuciones 
mensuales de empleados y empleadores establecidos por ley, con carácter obligatorio 
para el sostenimiento de las obras sociales. Al pactar con los gremios, el gobierno 
además de darle el control de la caja, establece la obligatoriedad de los aportes 
Arturo Oñativia: nacido en Salta, en 1914, a los 26 años obtuvo su doctorado en la 
Facultad de Medicina de la UBA, y se dedicó a la endocrinología. Luego de un tiempo 
volvió a Salta donde se dedicó a estudiar el bocio endémico y la desnutrición, de esta 
época data el decreto ley que establecía la profilaxis obligatoria del bocio con la sal 
yodada. Creo el instituto del Bocio y fue precursor de la erradicación de esta 
enfermedad, como ministro logro que se promulgue la ley para la obligatoriedad del uso 
de sal enriquecida con yodo para la profilaxis del bocio endémico. 
14 
 
haciendo a la población cautiva de su obra social, resolviendo sus problemas de salud 
en el espacio privado. Los hospitales que recibían un pago por la atención de estas 
personas ya no contarían con estos aportes. Esto comienza a asfixiar a los espacios 
públicos a través del desfinanciamiento. Esta es una bomba de fragmentación muy 
profunda, porque todas las acciones se orientan a desinvertir en el sistema público y 
comienza a construirse el criterio de que lo privado es mejor que lo público. Los 
hospitales que recibían un pago por la atención de estas personas ya no contarían con 
estos aportes. Como resultado creció la oferta privada, clínicas, policlínicos que, años 
más tarde, serán absorbidas por las grandes empresas de salud internacionales. 
 
Creación de PAMI: hacia fines de 1971 se crea el Instituto Nacional de Servicios 
Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP) y el Programa de Asistencia Médica 
Integral (PAMI), que pasó a cubrir a la totalidad de los jubilados y pensionados incluidos 
en el sistema nacional de previsión, dejando de ser cubierta la prestación por las obras 
sociales, lo que se traducía en mayores ganancias ya que, obviamente, los adultos 
mayores eran quienes más demanda de atención generan. El Estado decide que el 
enorme gasto que afrontaban las obras sociales en la atención de la salud de jubilados, 
iba a ser absorbida integralmente por el Estado. Estas decisiones eran tomadas por el 
gobierno según las directivas de los EEUU y sus organismos de financiación. 
En 1973, asume como presidente electo Héctor Cámpora, y designa al frente de la 
Secretaría de Salud a Domingo Liotta, quien elabora el SNIS (Sistema Nacional 
Integrado de Salud). El proyecto que fue elaborado con la colaboración de sanitaristas 
de otras tendencias políticas, entre los que se destacaban Aldo Neri, Adolfo Canitrot y 
Mario Testa. Fue sancionado en septiembre de 1974 como leyes 20.748 de creación del 
Sistema Nacional Integrado de Salud y 20.749 de Carrera Sanitaria Nacional. Con esta 
ley, se intentaba retomar el rol central del Estado en materia de salud, planteando la 
creación de un sistema nacional con fuerte papel del Estado y con cobertura universal, 
integrando progresivamente a los otros subsectores. Se pretendía unificar al sector 
público todas las jurisdicciones y promover una conducción central plural, generar la 
descentralización operativa para las provincias e incorporar pagos de la seguridad 
social, generando de esta forma otra fuente de financiamiento. Esto generó rechazo en 
las obras sociales y el proyecto de Ley sufrió modificaciones, entre ellas, que éstas 
quedaban exceptuadas hasta que decidieran su incorporación voluntaria y sólo en caso 
de emergencia sanitaria quedaban subordinadas a la administración federal. Reafirma 
15 
 
a la salud como derecho básico y al Estado como garante de ese derecho2. La ley 
también establecía las áreas programáticas3, los sistemas de residencia y los cargos 
por concurso. 
La inestabilidad política hizo que sólo se pueda ejecutar plenamente en 4 provincias 
(Chaco, Formosa, San Luis y La Rioja) entre 1974 y 1977. Fue derogado por la última 
dictadura militar en noviembre de 1978. En estos años se profundizan las políticas 
iniciadas con la asonada militar de 1955: descentralización y transferencia de hospitales 
sin los recursos necesarios, dentro del contexto de represión y pérdida de derechos. Las 
obras sociales fueron intervenidas, se eliminó la obligatoriedad de afiliación, se prohibió 
montar infraestructura propia y reducir la existente. A su vez, la pérdida de la capacidad 
orientadora y fiscalizadora del Estado permitió la aparición de un mercado de servicios 
de salud que se consolidó como un modelo prestador de servicios sumamente 
tecnologizado, con un fuerte desarrollo del sector privado. 
El advenimiento de la democracia en 1983 posibilitó la reapertura del debate sobre la 
necesidad de un Sistema Nacional de Salud. 
 
e) 1983-2001 
Contexto internacional: 
- Caída del Muro de Berlín – El “fin de las ideologías” 
- Globalización- transnacionalización de empresas. 
- En 1984 la OMS declara a la alimentación como un Derecho Humano. 
Avanzada geopolítica del neoliberalismo que tuvo con el Consenso de Washington su 
mejor instrumento a aplicar en países “en vías de desarrollo”. Estas eran las principales 
reformas a implementar: 
 
2 
 La salud como derecho constitucional tiene varias menciones en la Constitución de 
1949, tanto en lo referente a la salud del trabajador como al derecho de las familias. El 
gobierno de facto de 1955 deroga por decreto el texto constitucional y la reforma realizada por 
la Convención Constituyente de 1957 no incluye el derecho a la salud en su texto. 
3 
 las áreas programáticas representan una importante apuesta a un sistema que, cuatro 
años antes de Alma Ata, define una organización territorial que podría emparentarse con la 
idea de Distrito Sanitario o Sistema Local de Salud, que fueron desarrolladas años más tarde. 
También pueden rastrearse huellas de las primeras concepciones de Carrillo, especialmente 
los conceptos de regionalización expresados en el Plan Sintético de Salud Pública 1952-1958 
16 
 
a) Cuestiones macroeconómicas: disciplina y reforma fiscal, racionalización y control del 
gasto público, y liberalización financiera. b) Apertura de la economía mediante la 
liberación de las trabas a la importación, la eliminación de subsidios a la exportación, y 
el forzamiento a las industrias a competir en un mercado globalizado mediante la 
adopción de tasas de cambio competitivas (en el caso argentino mediante la 
“convertibilidad” igualando al peso con el dólar). c) Desarrollo del sector privado 
mediante privatizaciones, desregulación, garantías a los derechos de propiedad y 
estrategias de atracción de inversiones financieras internacionales. (Williamson, J; 
1990) 
 
Contextonacional 
- Comienzo de período democrático. 
-Injerencia de EEUU en política económica de Latinoamérica. Golpes blandos. 
- Relaciones “carnales” de Argentina con EEUU (2°parte) y sus consecuencias. 
Contexto de salud 
- Intento del gobierno radical de Raúl Alfonsín de impulsar un SNS (seguro nacional de 
Salud) que se aprueba en el Congreso, pero no llega a aplicarse por negativa de la 
mayoría de las provincias. Este proyecto intenta integrar el sistema a través de un 
Seguro Nacional de Salud por medio de su unificación financiera, admitiendo en su 
interior una oferta pluralista de servicios de atención médica. Por otra parte, se proponía 
universalizar la cobertura del seguro de salud complementando los aportes y 
contribuciones con fondos públicos. El proyecto fue muy resistido por los sectores 
sindicales. (Tobar 2004). 
-En 1984 se lanza el Plan Alimentario Nacional (conocido como P.A.N), un programa 
cuyo objetivo era erradicar el hambre en los sectores sociales más vulnerables, 
apuntaba a resolver el acceso a la alimentación y el desarrollo social a través de la 
participación comunitaria en la adquisición colectiva de insumos y proyectos de mejoras 
en las viviendas (Ministerio de Salud, 2012) 
- Floreal Ferrara – Ministro de Salud de la Pcia de Bs. As- Impulsa el Programa 
ATAMDOS en 1986 (Atención Ambulatoria y Domiciliaria de la Salud), que fue un 
programa de trabajo territorial en salud a partir de la conformación de equipos básicos 
integrados por: médicx, trabajador/ra social, enfermerx, odontólox y administrativx que 
realizaban tareas de promoción, prevención y asistencia en el área a su cargo. Fuerte 
17 
 
reducción de la demanda en hospitales públicos. Después de unos meses Ferrara 
renuncia y el programa se desarticula, aunque su impacto llega hasta nuestros días 
porque fue diseñado e implementado (parcializarse) según los principios de la APS de 
Alma Ata. 
 
 Tercera Bomba de Fragmentación 
A partir de la década de los ‘90 
El gobierno de Menem legitimado en la crisis de la hiperinflación y en la entrega 
anticipada del poder inaugura un mecanismo de gobernar por decreto que quita 
injerencia estructural y credibilidad al poder legislativo y debilita las instituciones 
democráticas del país, acata las medidas “sugeridas” desde Estados Unidos a través 
del Consenso de Washington. 
Continúa y se profundiza la descentralización de Sistema de Salud, merced a la pérdida 
de Rectoría del Ministerio de Salud de la Nación, además en materia de salud, se 
presentan enfermedades como el VIH/SIDA y enfermedades llamadas “re- emergentes” 
como la Tuberculosis, Chagas, fiebre amarilla y cólera. 
Las privatizaciones de las empresas públicas y las políticas económicas de la época 
tienen su correlato en el sector salud en donde surgen dispositivos como el Hospital 
Público de Autogestión (HPA) y la libre elección en la afiliación a las obras sociales. A 
través del Decreto Nacional 578/93 crea el Registro Nacional de HPA, donde podrán 
inscribirse los Hospitales públicos de jurisdicción Nacional, Provincial y Municipal. Los 
HPA actuarán como organismos descentralizados de acuerdo a las normas que cada 
jurisdicción establezca. Estaban facultados para facturar las prestaciones brindadas a 
beneficiarios de obras sociales, prepagas y personas con capacidad de pago. En el 
decreto se establecía que el HPA atendía en forma igualitaria e indiferenciada a toda la 
población y, en forma gratuita, a los pacientes carentes de recursos. Esto se tradujo en 
que la atención no fuera universal, es decir aquellos que no tenían obra social, o 
pagaban de su bolsillo o debían realizar un trámite engorroso para certificar su situación 
de pobreza. El Estado continuaba haciéndose cargo del pago de salarios de todo el 
personal de salud (muchos servicios comenzaron a tercerizarse: maestranza, 
mantenimiento, diagnóstico por imágenes), pero el resto de las erogaciones de 
funcionamiento debían afrontarse con la recaudación, lo que llevó al desfinanciamiento 
de muchos servicios, la baja de la calidad de las prestaciones y graves situaciones de 
inequidad entre los que podían abonar (o tenían cobertura social) y los que no. 
18 
 
Una novedad del período es la entrada de lleno de los organismos multilaterales de 
crédito como actores formadores de política. En efecto, legitimados por su rol en el 
financiamiento de las políticas sociales y sanitarias se constituyen progresivamente en 
actores de las políticas domésticas. (Rovere, M: 2004). 
En este marco, se produce el “desembarco” de empresas privadas de salud, que 
compran y vacían las pequeñas clínicas, quedando en pocas manos privadas la 
atención de la salud de afiliados a OS y Prepagas. 
El gran desempleo sumado a la precarización laboral (trabajo no registrado que se 
potencia ante la inacción del Ministerio de Trabajo, frente al atropello de algunas 
patronales) determina la afluencia masiva al sistema público de los que han quedado 
sin ninguna cobertura. Esto, junto a el abandono de los últimos 30/40 años, da origen 
a la “Quiebra” del sistema público de salud, que no se encuentra en capacidad ni de 
infraestructura ni de recurso humano para dar respuesta a esta demanda creciente. 
El Sector de obras sociales también sufre las consecuencias de la reconversión 
económica: a partir del año 1997 se desregula el sistema y cada afiliado puede elegir 
obra social, dentro de las sindicales y de las de personal de dirección. El objetivo de 
estas modificaciones es la desregulación total del sistema de obras sociales, y la 
apertura, a las empresas de medicina prepaga, de la posibilidad de competencia en ese 
ámbito. 
El Gobierno de Fernando De La Rúa (1999-2001), por su parte, no modificó 
sustancialmente la reforma planteada por el gobierno precedente. En este período, 
además, se sancionó un Decreto por el cual se desregulaba por completo el sistema de 
obras sociales (486/00), que fue, sin embargo, neutralizado mediante una solicitud de 
amparo judicial. (Comes, 2010) 
Mucho más recientemente la crisis que se desencadenó en diciembre del 2001 volvió a 
poner de manifiesto el mapa y el posicionamiento de los actores en juego. La presión 
del sector privado se articuló en el Ministerio de Salud salvado apenas de su 
desmantelamiento por la presión en la calle de los pacientes dependientes de 
medicamentos o intervenciones sistemáticas que veían en riesgo sus vidas por el 
desabastecimiento generado por la devaluación. El carácter procíclico (una forma 
elegante de decir que entran en default cuando más se los necesita) del sector privado 
queda de manifiesto en las presiones para arrancar del gobierno un PMO (Programa 
médico obligatorio) de emergencia. 
Así en el mundo de las construcciones semánticas emergencia sanitaria en el país pasa 
19 
 
a traducirse como crisis de financiamiento de los prestadores privados y 
desabastecimiento de medicamentos. Quedan por fuera de la emergencia sanitaria los 
hospitales públicos abarrotados de pacientes, desabastecidos y con un deterioro 
progresivo de su infraestructura y sobre todo queda por fuera la misma situación socio-
sanitaria de la población que durante el 2002 se ve sometida a un aumento de la 
mortalidad infantil, un significativo incremento de los nacimientos de bajo peso, a un 
aumento de la mortalidad materna y a una transferencia significativa de pacientes desde 
el subsector privado al público. (Rovere, M: 2004) 
 
BIBLIOGRAFÍA 
 
 Comes, Y (2010) Historia de la Salud en la Argentina- Cátedra Salud Pública- 
Lic. en Psicología- UBA 
 Leone, F (2009) Obras sociales en Argentina. Un sintético relato histórico- Voces 
en el Fénix. Buenos Aires 
 Ministerio de Salud de la Nación, (2012) El derecho a la Salud, 200 años de 
políticas sanitarias en Argentina, Buenos Aires. 
 Perrone, N- Teixidó, L (2007) ESTADO Y SALUD EN LA ARGENTINA Revista 
de la Maestría en Salud PúblicaISSN: 1667-3700 · Año 5- No 10 ·Página 1 a 5.- 
28 a 30- 
 Rovere, M y col (2011) La estrategia de APS en Argentina; crecimiento 
desordenado, componentes reprimidos y conflicto de modelos- Buenos Aires- El 
Ágora- páginas 9-10-11//27-28 y 29. 
 Soriano, E (2017) Dos modelos en pugna. Revista soberanía sanitaria- 
Mayo/junio 2017 Revista bimestral de salud- Buenos Aires. 
 Tobar, F (2012).” Breve historia del sistema argentino de salud” En: GARAY, O 
(Coordinador) “Responsabilidad Profesional de los Médicos. Ética, Bioética y 
Jurídica. Civil y Penal”. Buenos Aires. La Editorial La Ley. Año 1 · Número 1 ·