Los orígenes del contrato administrativo en el derecho español -- José Ramón Parada Vázquez -- Derecho Instituto García Oviedo, 2018 -- Universidad de Sevilla -- 9788447220861 -- e8bc744169705c81c4ab9

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LOS ORÍGENES DEL CONTRATO 
ADMINISTRATIVO EN EL 
DERECHO ESPAÑOL
JOSÉ RAMÓN PARADA VÁZQUEZ
DOCTOR EN DERECHO
PROFESOR AYUDANTE DE LA UNIVERSIDAD DE MADRID
InstItuto García ovIedo
EDITORIAL UNIVERSIDAD DE SEVILLA Índice →→→
 
LOS ORÍGENES DEL CONTRATO 
ADMINISTRATIVO EN EL 
DERECHO ESPAÑOL
JOSÉ RAMÓN PARADA VÁZQUEZ
DOCTOR EN DERECHO
PROFESOR AYUDANTE DE LA UNIVERSIDAD DE MADRID
InstItuto García ovIedo
SEVILLA, 2018
 
Colección: Derecho. Instituto García Oviedo
Núm.: 20
COMITÉ EDITORIAL
José Beltrán Fortes
(Director de la Editorial Universidad de Sevilla)
Araceli López Serena
(Subdirectora)
Concepción Barrero Rodríguez
Rafael Fernández Chacón
María Gracia García Martín
Ana Ilundáin Larrañeta
Emilio José Luque Azcona
María del Pópulo Pablo-Romero Gil-Delgado
Manuel Padilla Cruz
Marta Palenque Sánchez
José-Leonardo Ruiz Sánchez
Antonio Tejedor Cabrera
Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede 
reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o me-
cánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacena-
miento de información y sistemas de recuperación, sin permiso escrito de 
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1963
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Tlfs.: 954 487 447; 954 487 452; Fax: 954 487 443
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© JOSÉ RAMÓN PARADA VÁZQUEZ 2018
ISBNe: 978-84-472-2086-1
DOI: http://dx.doi.org/10.12795/9788447220861
Digitalización y realización interactiva:
 Ic Editorial. iceditorial@iceditorial.com
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mailto:eus4%40us.es?subject=
http://www.editorial.us.es
http://dx.doi.org/10.12795/9788447220861
mailto:iceditorial%40iceditorial.com?subject=
LOS ORIGENES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO 
EN El DERECHO ESPAÑOL 
A Eduardo Garc{a de Enterria, mi maestro. 
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LOS ORIGENES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO 
EN El DERECHO ESPAÑOL 
A Eduardo Garc{a de Enterria, mi maestro. 
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INTRODUCCION 
En otra ocasión hemos hecho notar aue. 
desde el punto oe vista de las relaciones 
entre los diversos noderes del Estado. Ja ca­
racterística más sobresaliente de la jurisdic­
ción contencioso-administrativa, en su últi­
ma regulación, es su carácter judicialista. 1 
La misma Exposición de Motivos de la Ley 
Reguladora lo afirma en términos que no ad­
miten duda: «La ley es judicialista siguiendo 
la orientación que impuso la ley de 5 de abril 
de 1904, en cuanto confía la Jurisdicción 
contencioso - administrativa a verdaderos 
tribunales encuadrados en la común organi­
zación judicial e integrados por Magistrados 
profesionales, con los deberes e incompatibi­
lidades propios de su cargo». 
r Vid. mi trabajo: La responsabilidad criminal de los 
f,mcionarios y sus óbstáculos, en "Revi�ta de Admini,tración 
Pública", núm. 31, 96 y ss. 
7 
Nada tenemos que objetar a esta judicia­
lización de lo contencioso-administrativo, 
máxime cuando este encuadre dentro del 
poder judicial ha tenido una compensación 
tan provechosa, y de la que tan fecundos re·· 
sultados es de esperar, cual es la especializa­
ción de los propios Magistrados que han de 
juzgar el actuar administrativo. Sin embar­
go, creemos que de este hecho, que de �sta 
generosa sumisión de la Administración a 
la fiscalización del poder judicial, no se han 
extraído todas las consecuencias debidas en 
orden a alcanzar el máximum de control 
sobre la actividad administrativa en cuanto 
exigencia del principio de legalidad. 
Nuestra queja va dirigida contra un punto 
concreto: el reparto de competencia en ma­
teria contractual entre la Jurisdicción admi­
nistrativa y la jurisdicción ordinaria. En 
este punto la Ley Reguladora nada ha 
innovado. La actividad administrativa o.e 
derecho privado sigue domiciliada en la Ju­
risdicción contencioso-administrativa. Antes, 
según el artículo 5 de la Ley de 1894, a pesar 
de su naturaleza civil (lo que se expresaba 
por el término adversativo sin embargo), los 
contratos que celebra la Administración, si 
tenían por finalidad obras o servicios públi­
cos, entraban en la Jurisdicción administra­
tiva. Ahora, según el artículo 3, apartado a) 
8 
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INTRODUCCION 
En otra ocasión hemos hecho notar aue. 
desde el punto oe vista de las relaciones 
entre los diversos noderes del Estado. Ja ca­
racterística más sobresaliente de la jurisdic­
ción contencioso-administrativa, en su últi­
ma regulación, es su carácter judicialista. 1 
La misma Exposición de Motivos de la Ley 
Reguladora lo afirma en términos que no ad­
miten duda: «La ley es judicialista siguiendo 
la orientación que impuso la ley de 5 de abril 
de 1904, en cuanto confía la Jurisdicción 
contencioso - administrativa a verdaderos 
tribunales encuadrados en la común organi­
zación judicial e integrados por Magistrados 
profesionales, con los deberes e incompatibi­
lidades propios de su cargo». 
r Vid. mi trabajo: La responsabilidad criminal de los 
f,mcionarios y sus óbstáculos, en "Revi�ta de Admini,tración 
Pública", núm. 31, 96 y ss. 
7 
Nada tenemos que objetar a esta judicia­
lización de lo contencioso-administrativo, 
máxime cuando este encuadre dentro del 
poder judicial ha tenido una compensación 
tan provechosa, y de la que tan fecundos re·· 
sultados es de esperar, cual es la especializa­
ción de los propios Magistrados que han de 
juzgar el actuar administrativo. Sin embar­
go, creemos que de este hecho, que de �sta 
generosa sumisión de la Administración a 
la fiscalización del poder judicial, no se han 
extraído todas las consecuencias debidas en 
orden a alcanzar el máximum de control 
sobre la actividad administrativa en cuanto 
exigencia del principio de legalidad. 
Nuestra queja va dirigida contra un punto 
concreto: el reparto de competencia en ma­
teria contractual entre la Jurisdicción admi­
nistrativa y la jurisdicción ordinaria. En 
este punto la Ley Reguladora nada ha 
innovado. La actividad administrativa o.e 
derecho privado sigue domiciliada en la Ju­
risdicción contencioso-administrativa. Antes, 
según el artículo 5 de la Ley de 1894, a pesar 
de su naturaleza civil (lo que se expresaba 
por el término adversativo sin embargo), los 
contratos que celebra la Administración, si 
tenían por finalidad obras o servicios públi­
cos, entraban en la Jurisdicción administra­
tiva. Ahora, según el artículo 3, apartado a) 
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de la Ley Reguladora «cualquiera que sea su 
naturaleza jurídica» (privada), contmuarán 
en la Jurisdicción administrativa si concurre 
en ellos la finalidad, obras o servicios públi­
cos. 2 Por ello, las relaciones jurídicas de 
Derecho privado en que interviene la Admi­
nistración, entran, sólo en parte, dentro de 
la Jurisdicción administrativa. Esta entrada 
parcial es la que expresa la Exposición de 
Motivos de la Ley Reguladora, al decir que 
la competencia de la Jurisdicción, sólo nor­
malmente está determinada por la esencia 
y propio contenido del Derecho administra­
tivo. La anormalidadviene dada por estos 
contratos, por naturaleza civiles, de que co­
noce la Jurisdicción administrativa. Y este 
es, precisamente el objeto de nuestra queja: 
que se haya mantenido el reparto de com-
a En contra, S. MARTIN RETORTILLO (El Derecho 
civil en la génesis del Derecho administrativo y sus institu­
cionlM, Sevilla, 1960, págs. 158, y ss.) interpreta la éxpresión 
legal "cualquiera que sea su naturaleza", para que el texto 
de la ley no carezca de significado, en el sentido de referirla 
a la posible naturaleza pública o privada de los contratos de 
la Administración. Entendemos, por el contrario, que el texto 
d� la Ley tiene sentido con referencia a las diversas natura­
lezas jurídica,s existentes dentro del Derecho privado. Así los 
ccr.tratos privados de la Administración pueden ser civiles, 
mercantiles, laborales, y dentro de éstos caben a su vez nuevas 
distinciones por diverEidad de naturaleza. Sobre la interpre­
ta.ción del término "sin embargo" y la naturaleza privada de 
los contratos, vid. GARCIA DE ENTERRIA, La configura­
ción del recurso de lesividad, en "Revista de Administración 
Pública", núm. 15, págs. rrz y ss. 
9 
petencias en materia contra_ctual; que se 
haya mantenido dentro de los mismos lími­
tes; que no se haya otorgado a la Jurisdic­
ción administrativa, competencia para co­
nocer de todos los contratos privados en que 
la Administración es parte. Las razones en 
que apoyamos nuestra crítica las examina­
mos a continuación. 2 bis 
El primer cargo que cabe formular contra 
el reparto de la competencia en materia con­
tractual, es que tiene su origen en una larga 
2 bis Queremos dedicar un breve comentario al artíc•1-
lo 41 de la ley de Régimen Jurídico, cuya redacción nos pa­
rece en contradicción evidente con el artículo 3 de la Ley 
.Reguladora. -Creemos que la intención del legislador en la 
Ley de Régimen Jurídico ha ,sido solamente la de regular la 
respo1.sabilidad extracontractual del Estado, distinguiendo den­
tro de ésta la ocasionad:;t por la actividad de lo.s servicios pú­
blicos (artículo 40) de la ocasionada por los entes privados 
del Estado y su patrimonio privado (artículo 41) provocando, 
la primera, la competencia de la jurisdicción administrativa, 
y la segunda, la .competencia de la jurisdicción ordinaria. Sin 
embargo, el artículo 41, al usar la expresión "cuando el Esta­
d3 actúa en relaciones de Derecho privado", sin más precisio­
ne� ni salvedades, extravasa el supuesto de responsabilidad 
extracontractual, por daño originado por el dominio privado 
del Estado y de lo.s entes privados de él dependientes, y viene 
a comprender los supuestos de responsabilidad contractual ori­
ginados por el incumplimiento de todos los contratos privados 
del Estado. Por esta vía, lo.s de esta índole que tuviesen por 
finalidad obras y servicios públicos, vendrían a ser sustraídos 
a la -competencia de la jurisdicción administrativa. Esta, repe­
timos, creemos que no ha sido la intención del legislador, pero 
el peligro de esta interpretación por el uso del término "rela­
ciones", que incluye forzosamente los supuestos de responsa­
bilidad contractual, obliga, con urgencia, a postular la opor­
tuna reforma. 
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de la Ley Reguladora «cualquiera que sea su 
naturaleza jurídica» (privada), contmuarán 
en la Jurisdicción administrativa si concurre 
en ellos la finalidad, obras o servicios públi­
cos. 2 Por ello, las relaciones jurídicas de 
Derecho privado en que interviene la Admi­
nistración, entran, sólo en parte, dentro de 
la Jurisdicción administrativa. Esta entrada 
parcial es la que expresa la Exposición de 
Motivos de la Ley Reguladora, al decir que 
la competencia de la Jurisdicción, sólo nor­
malmente está determinada por la esencia 
y propio contenido del Derecho administra­
tivo. La anormalidad viene dada por estos 
contratos, por naturaleza civiles, de que co­
noce la Jurisdicción administrativa. Y este 
es, precisamente el objeto de nuestra queja: 
que se haya mantenido el reparto de com-
a En contra, S. MARTIN RETORTILLO (El Derecho 
civil en la génesis del Derecho administrativo y sus institu­
cionlM, Sevilla, 1960, págs. 158, y ss.) interpreta la éxpresión 
legal "cualquiera que sea su naturaleza", para que el texto 
de la ley no carezca de significado, en el sentido de referirla 
a la posible naturaleza pública o privada de los contratos de 
la Administración. Entendemos, por el contrario, que el texto 
d� la Ley tiene sentido con referencia a las diversas natura­
lezas jurídica,s existentes dentro del Derecho privado. Así los 
ccr.tratos privados de la Administración pueden ser civiles, 
mercantiles, laborales, y dentro de éstos caben a su vez nuevas 
distinciones por diverEidad de naturaleza. Sobre la interpre­
ta.ción del término "sin embargo" y la naturaleza privada de 
los contratos, vid. GARCIA DE ENTERRIA, La configura­
ción del recurso de lesividad, en "Revista de Administración 
Pública", núm. 15, págs. rrz y ss. 
9 
petencias en materia contra_ctual; que se 
haya mantenido dentro de los mismos lími­
tes; que no se haya otorgado a la Jurisdic­
ción administrativa, competencia para co­
nocer de todos los contratos privados en que 
la Administración es parte. Las razones en 
que apoyamos nuestra crítica las examina­
mos a continuación. 2 bis 
El primer cargo que cabe formular contra 
el reparto de la competencia en materia con­
tractual, es que tiene su origen en una larga 
2 bis Queremos dedicar un breve comentario al artíc•1-
lo 41 de la ley de Régimen Jurídico, cuya redacción nos pa­
rece en contradicción evidente con el artículo 3 de la Ley 
.Reguladora. -Creemos que la intención del legislador en la 
Ley de Régimen Jurídico ha ,sido solamente la de regular la 
respo1.sabilidad extracontractual del Estado, distinguiendo den­
tro de ésta la ocasionad:;t por la actividad de lo.s servicios pú­
blicos (artículo 40) de la ocasionada por los entes privados 
del Estado y su patrimonio privado (artículo 41) provocando, 
la primera, la competencia de la jurisdicción administrativa, 
y la segunda, la .competencia de la jurisdicción ordinaria. Sin 
embargo, el artículo 41, al usar la expresión "cuando el Esta­
d3 actúa en relaciones de Derecho privado", sin más precisio­
ne� ni salvedades, extravasa el supuesto de responsabilidad 
extracontractual, por daño originado por el dominio privado 
del Estado y de lo.s entes privados de él dependientes, y viene 
a comprender los supuestos de responsabilidad contractual ori­
ginados por el incumplimiento de todos los contratos privados 
del Estado. Por esta vía, lo.s de esta índole que tuviesen por 
finalidad obras y servicios públicos, vendrían a ser sustraídos 
a la -competencia de la jurisdicción administrativa. Esta, repe­
timos, creemos que no ha sido la intención del legislador, pero 
el peligro de esta interpretación por el uso del término "rela­
ciones", que incluye forzosamente los supuestos de responsa­
bilidad contractual, obliga, con urgencia, a postular la opor­
tuna reforma. 
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lucha entre los Tribunales y una Jurisdicción 
administrativa no judicialista. Es fruto este 
reparto, en otras palabras, de una transac­
ción entre el poder judicial y el ejecutivo, 
que se consideraban defensores de unos in­
tereses privados y públicos, contrapuestos. 
Desaparecida la causa de esta fricción, por 
la existencia de una jurisdicción administra­
tiva judicialista, su efecto, en cuanto limt­
tativo de su competencia, debía de haber de­
jado de pesar cuando en 1956 la nueva Ley 
Reguladora establece de nuevo el reparto de 
la materia contractual entre una y otra ju­
risdicción. 
Por otra parte,y este es el principal mo­
tivo, los contratos privados que la Adminis­
tración celebra, tengan o no por finalidad 
obras y servicios públicos, están sometidos a 
un régimen mixto de Derecho público y pri­
vado, en el cual las reglas de Derecho pú­
blico guardan su individualidad propia, por 
tratarse no de un régimen de fusión, sino 
de yuxtaposición. 3 La domiciliación en la Ju:­
rísdicción ordinaria de parte de los contra­
tos privados de la Administración implica, 
por consiguiente, que aquella Jurisdicción 
haya de pronunciarse sobre la aplicación de 
3 LAMARQUE, Recherches sur l'application d,t Droit 
privé aux services publics administratifs, París, 1960, pág. 5.29. 
11 
normas de Derecho público, constituidas 
fundamentalmente por las que regulan la 
formación de los contratos y las que marcan 
la competencia para contratar, a las que se 
reconduce el problema de capacidad. ¿ Y esta 
apreciación de la validez de los contratos 
privados de la Administración, respecto a la 
aplicación en los mismos de normas de Dere­
cho administrativo, no excede de la propia 
competencia de la Jurisdicción ordinaria y 
quebranta la ecuación Derecho administra­
tivo-jurisdicción administrativa, que esta­
blece el artículo 1 de la Ley Reguladora? 
¿ Y si a la Jurisdicción ordinaria se le niega 
competencia sobre estos extremos, no que­
dan estas normas sin posible fiscalización 
ante la resistencia de nuestra jurispruden­
cia, a admitir la fiscalización por la Jurisdic­
ción administrativa de los actos separables 
y la falta de regulación, por otra parte, 
de un recurso de interpretación ante esta 
última? 4 
Pero también son razones prácticas las 
que aconsejan la unidad de jurisdicción. Los 
litigantes deben saber con claridad cuál es 
la jurisdicción donde deben ejercitar sus 
pretensiones. Por contra, llevamos más de un 
4 Sobre el primer punto, GARCIA TREVIJANO, Con­
tratos y actos ante el Tribuna,/ SU,/Jremo, en "Revista de 
Administración Pública", núm. 28, pág. 164. 
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lucha entre los Tribunales y una Jurisdicción 
administrativa no judicialista. Es fruto este 
reparto, en otras palabras, de una transac­
ción entre el poder judicial y el ejecutivo, 
que se consideraban defensores de unos in­
tereses privados y públicos, contrapuestos. 
Desaparecida la causa de esta fricción, por 
la existencia de una jurisdicción administra­
tiva judicialista, su efecto, en cuanto limt­
tativo de su competencia, debía de haber de­
jado de pesar cuando en 1956 la nueva Ley 
Reguladora establece de nuevo el reparto de 
la materia contractual entre una y otra ju­
risdicción. 
Por otra parte, y este es el principal mo­
tivo, los contratos privados que la Adminis­
tración celebra, tengan o no por finalidad 
obras y servicios públicos, están sometidos a 
un régimen mixto de Derecho público y pri­
vado, en el cual las reglas de Derecho pú­
blico guardan su individualidad propia, por 
tratarse no de un régimen de fusión, sino 
de yuxtaposición. 3 La domiciliación en la Ju:­
rísdicción ordinaria de parte de los contra­
tos privados de la Administración implica, 
por consiguiente, que aquella Jurisdicción 
haya de pronunciarse sobre la aplicación de 
3 LAMARQUE, Recherches sur l'application d,t Droit 
privé aux services publics administratifs, París, 1960, pág. 5.29. 
11 
normas de Derecho público, constituidas 
fundamentalmente por las que regulan la 
formación de los contratos y las que marcan 
la competencia para contratar, a las que se 
reconduce el problema de capacidad. ¿ Y esta 
apreciación de la validez de los contratos 
privados de la Administración, respecto a la 
aplicación en los mismos de normas de Dere­
cho administrativo, no excede de la propia 
competencia de la Jurisdicción ordinaria y 
quebranta la ecuación Derecho administra­
tivo-jurisdicción administrativa, que esta­
blece el artículo 1 de la Ley Reguladora? 
¿ Y si a la Jurisdicción ordinaria se le niega 
competencia sobre estos extremos, no que­
dan estas normas sin posible fiscalización 
ante la resistencia de nuestra jurispruden­
cia, a admitir la fiscalización por la Jurisdic­
ción administrativa de los actos separables 
y la falta de regulación, por otra parte, 
de un recurso de interpretación ante esta 
última? 4 
Pero también son razones prácticas las 
que aconsejan la unidad de jurisdicción. Los 
litigantes deben saber con claridad cuál es 
la jurisdicción donde deben ejercitar sus 
pretensiones. Por contra, llevamos más de un 
4 Sobre el primer punto, GARCIA TREVIJANO, Con­
tratos y actos ante el Tribuna,/ SU,/Jremo, en "Revista de 
Administración Pública", núm. 28, pág. 164. 
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siglo, concretamente desde 1845, en que los 
contratantes con la Administración han en­
contrado en el confuso criterio de biparti­
ción de competencias un serio obstáculo al 
reconocimiento de sus pretensiones, origi­
nándose vías inútiles, declaraciones de in­
competencia e, incluso, reduplicación de pro­
cesos en una y otra jurisdicción, en la apre­
ciación de una misma relación jurídica. 5 
JEZE, en su comentario al arret «Société des 
Granits des Vosgues», declaraba en 1914: 
«Si hay alguna condición esencial de una 
buena organización jurisdiccional, es ésta: 
que los litigantes puedan determinar fácil­
mente, rápidamente, el Tribunal ante el que 
hayan de comparecer. Toda regla de compe­
tencia difícil de interpretar es mala. Expone 
a los litigantes a errores y por consecuencia 
a pérdidas de tiempo y de dinero. El servicio 
5 Como un ejemplo de reduplicación de procesos sobre una 
misma relación, pueden verse las sentencias de 1 5· de octubre 
d(l 1960, de la Sala Primera, v la ,sentencia de 21 de septiem­
bre de 1·960, Sala Tercera, publicadas simultáneamente en el 
B O. del E. de 23 de noviembre de 1960, en las que se dis­
cute una misma relación jurídica: la cesación de un contrato 
de .concesión de servicio de una explotación de cantina en una 
estación. La primera sentencia re.cae dentro de un procedi­
miento de desahucio y el T. S. califica la relación de contrato 
de arrendamiento de industria; la segunda recae en un proceso 
contencioso-administrativo y califica la relación de concesión 
de servicio. El peligro de esta duplicidad es que pueda originar 
fallos contradictorios. De todas formas la reduplicación de 
gastos y molestias· para los administrados es indudable. 
13 
de justicia debe estar organizado para los 
litigantes y no para los jueces o para los 
abogados y procuradores». Y añadía: «por 
esto sólo, porque el criterio propuesto por el 
Comisario del Gobierno L. Blum y aceptado 
por el Consejo de Estado es sutil y de inter­
pretación difícil, es prácticamente detesta­
ble». 6 Y LAMARQUE ha puesto de palpitante 
actualidad en el Derecho francés, este viejo 
problema de repartición de competencias. 
Los supuestos en nuestro Derecho son simi­
lares, si no dogmática, sí, al menos práctica­
mente, y, por ello, suscribimos íntegramente 
sus afirmaciones: «Para los contratos, como 
para los agentes de la administración y el 
dominio, una sola jurisdicción debe ser com­
petente. Atendiendo a la fusión de los órde­
nes jurisdiccionales, administrativo y jud'i­
cial, que, avidentemente hace posible la 
mejor solución, ésta no puede ser otra, en 
el estado actual de nuestro sistema jurídico, 
y en razón de su especialización, que la Ju­
risdicción administrativa. Nada le impide 
aplicar los principios de Derecho privado; 
presenta las mismas garantías que la Juris­
dicción civil y a,espués d'e la Reforma de 1953, 
con la nueva organización de los Tribunales 
6 Cit. por LAMARQUE, pág.528. 
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siglo, concretamente desde 1845, en que los 
contratantes con la Administración han en­
contrado en el confuso criterio de biparti­
ción de competencias un serio obstáculo al 
reconocimiento de sus pretensiones, origi­
nándose vías inútiles, declaraciones de in­
competencia e, incluso, reduplicación de pro­
cesos en una y otra jurisdicción, en la apre­
ciación de una misma relación jurídica. 5 
JEZE, en su comentario al arret «Société des 
Granits des Vosgues», declaraba en 1914: 
«Si hay alguna condición esencial de una 
buena organización jurisdiccional, es ésta: 
que los litigantes puedan determinar fácil­
mente, rápidamente, el Tribunal ante el que 
hayan de comparecer. Toda regla de compe­
tencia difícil de interpretar es mala. Expone 
a los litigantes a errores y por consecuencia 
a pérdidas de tiempo y de dinero. El servicio 
5 Como un ejemplo de reduplicación de procesos sobre una 
misma relación, pueden verse las sentencias de 1 5· de octubre 
d(l 1960, de la Sala Primera, v la ,sentencia de 21 de septiem­
bre de 1·960, Sala Tercera, publicadas simultáneamente en el 
B O. del E. de 23 de noviembre de 1960, en las que se dis­
cute una misma relación jurídica: la cesación de un contrato 
de .concesión de servicio de una explotación de cantina en una 
estación. La primera sentencia re.cae dentro de un procedi­
miento de desahucio y el T. S. califica la relación de contrato 
de arrendamiento de industria; la segunda recae en un proceso 
contencioso-administrativo y califica la relación de concesión 
de servicio. El peligro de esta duplicidad es que pueda originar 
fallos contradictorios. De todas formas la reduplicación de 
gastos y molestias· para los administrados es indudable. 
13 
de justicia debe estar organizado para los 
litigantes y no para los jueces o para los 
abogados y procuradores». Y añadía: «por 
esto sólo, porque el criterio propuesto por el 
Comisario del Gobierno L. Blum y aceptado 
por el Consejo de Estado es sutil y de inter­
pretación difícil, es prácticamente detesta­
ble». 6 Y LAMARQUE ha puesto de palpitante 
actualidad en el Derecho francés, este viejo 
problema de repartición de competencias. 
Los supuestos en nuestro Derecho son simi­
lares, si no dogmática, sí, al menos práctica­
mente, y, por ello, suscribimos íntegramente 
sus afirmaciones: «Para los contratos, como 
para los agentes de la administración y el 
dominio, una sola jurisdicción debe ser com­
petente. Atendiendo a la fusión de los órde­
nes jurisdiccionales, administrativo y jud'i­
cial, que, avidentemente hace posible la 
mejor solución, ésta no puede ser otra, en 
el estado actual de nuestro sistema jurídico, 
y en razón de su especialización, que la Ju­
risdicción administrativa. Nada le impide 
aplicar los principios de Derecho privado; 
presenta las mismas garantías que la Juris­
dicción civil y a,espués d'e la Reforma de 1953, 
con la nueva organización de los Tribunales 
6 Cit. por LAMARQUE, pág. 528. 
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 Índice →→→
administrativos, se ha reconciliado con los 
litigantes». 1 
Pero algo puede hacerse mientras esta 
reforma no se efectúa. Una jurisprudencia 
particional, con criterio restrictivo, había li­
mitado la competencia de la Jurisdicción ad­
ministrativa en los contratos de Derecho pri­
vado a sólo aquellos que tuvieran por finali­
dad d'irecta e inmediata un servicio público. 
La exigencia de esta inmediatividad entre el 
contrato y el servicio, a pesar de la reitera­
ción con que era exigida, no ha sido recogida 
por··e1 artículo 3 de la actual Ley Reguladora, 
por lo que el criterio de la finalidad creemos 
que no debe ser entendido con esta restric­
ción. Con ello todos los contratos privados 
que encajan en la categoría de los llamados 
instrumentales, deben tener libre entrada en 
la Jurisdicción administrativa. 8 
El sistema que propugnamos en orden a 
7 LAMARQUE, ;pág. 5z9. 
8 Sobre el concepto de contrato instrumental, CAM1MEO 
(1 contrati de la publica administrazione, Firenza, 1954 (pá­
ginas 121 y ss.). Opone el autor los contratos instrumentale, 
a los finales. Los primeras tienen por objeto el procurarse la 
Administración los medios y servicios necesarios para el soste­
nimiento de sus órganos. Por contra, los contratos finales tienen 
por finalidad procurar a los administrados ciertos servicios uti 
singuli, e implican una salida de bienes y servicios de la Ad­
ministración a los administrados; también GARCIA TREVI­
JANO: Principios sobre los contratos de la Administraci6n 
co11 especial referencia a la esfera local, en "Revista de Es­
tudios de la Vida Local", núm. 8-7, pág. 316. 
15 
la competencia para la materia contractual 
no carece de antecedentes-en nuestro Dere­
cho. Es más, el diseño ordinario de la Juris­
dicción administrativa partía de este supues­
to: la atribución a la Jurisdicción admínis­
trativa de todos los litigios originados por 
los contratos en que la Administración era 
parte. En este sentido, el artículo 1 del Re­
glamento de 30 de diciembre de 1846, some­
tió a la jurisdicción del Consejo Real «las 
demandas contenciosas sobre el cumplimien,­
to, inteligencia, rescisión y efectos de los 
remates, y contratos celebrados directamente 
por el Gobierno, o por las Direcciones Ge­
nerales d'e los a,iferentes rarnos de la Aami­
nistración», y si bien el artículo 8 de la Ley 
de 2 de abril de 1845 usó la expresión «para 
toda especie de servicio y obras públicas», 
esta expresión no se formuló con alcance 
limitativo, sino que la atribuc;ión de compe­
tencia a los consejos provinciales, se realiza 
«para todos los negocios de naturaleza civil», 
y, por ende, «de los contratos de cualquier 
especie», celebrados por la Administración 
con los particulares» ( artículos 2 y 3 del Real 
Decreto de 23 de abril de 1846). A partir de 
este momento se inicia la pugna Tribunales­
Administración originadora del criterio par­
ticional con casi medio siglo de retraso al 
planteamiento de análogo problema en el 
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administrativos, se ha reconciliado con los 
litigantes». 1 
Pero algo puede hacerse mientras esta 
reforma no se efectúa. Una jurisprudencia 
particional, con criterio restrictivo, había li­
mitado la competencia de la Jurisdicción ad­
ministrativa en los contratos de Derecho pri­
vado a sólo aquellos que tuvieran por finali­
dad d'irecta e inmediata un servicio público. 
La exigencia de esta inmediatividad entre el 
contrato y el servicio, a pesar de la reitera­
ción con que era exigida, no ha sido recogida 
por··e1 artículo 3 de la actual Ley Reguladora, 
por lo que el criterio de la finalidad creemos 
que no debe ser entendido con esta restric­
ción. Con ello todos los contratos privados 
que encajan en la categoría de los llamados 
instrumentales, deben tener libre entrada en 
la Jurisdicción administrativa. 8 
El sistema que propugnamos en orden a 
7 LAMARQUE, ;pág. 5z9. 
8 Sobre el concepto de contrato instrumental, CAM1MEO 
(1 contrati de la publica administrazione, Firenza, 1954 (pá­
ginas 121 y ss.). Opone el autor los contratos instrumentale, 
a los finales. Los primeras tienen por objeto el procurarse la 
Administración los medios y servicios necesarios para el soste­
nimiento de sus órganos. Por contra, los contratos finales tienen 
por finalidad procurar a los administrados ciertos servicios uti 
singuli, e implican una salida de bienes y servicios de la Ad­
ministración a los administrados; tambiénGARCIA TREVI­
JANO: Principios sobre los contratos de la Administraci6n 
co11 especial referencia a la esfera local, en "Revista de Es­
tudios de la Vida Local", núm. 8-7, pág. 316. 
15 
la competencia para la materia contractual 
no carece de antecedentes-en nuestro Dere­
cho. Es más, el diseño ordinario de la Juris­
dicción administrativa partía de este supues­
to: la atribución a la Jurisdicción admínis­
trativa de todos los litigios originados por 
los contratos en que la Administración era 
parte. En este sentido, el artículo 1 del Re­
glamento de 30 de diciembre de 1846, some­
tió a la jurisdicción del Consejo Real «las 
demandas contenciosas sobre el cumplimien,­
to, inteligencia, rescisión y efectos de los 
remates, y contratos celebrados directamente 
por el Gobierno, o por las Direcciones Ge­
nerales d'e los a,iferentes rarnos de la Aami­
nistración», y si bien el artículo 8 de la Ley 
de 2 de abril de 1845 usó la expresión «para 
toda especie de servicio y obras públicas», 
esta expresión no se formuló con alcance 
limitativo, sino que la atribuc;ión de compe­
tencia a los consejos provinciales, se realiza 
«para todos los negocios de naturaleza civil», 
y, por ende, «de los contratos de cualquier 
especie», celebrados por la Administración 
con los particulares» ( artículos 2 y 3 del Real 
Decreto de 23 de abril de 1846). A partir de 
este momento se inicia la pugna Tribunales­
Administración originadora del criterio par­
ticional con casi medio siglo de retraso al 
planteamiento de análogo problema en el 
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Derecho francés, del que se importan con las 
construcciones legales los opuestos criterios 
de la lucha por las competencias. El hecho 
de esta importación es lo que justifica nues­
tro trabajo sobre el origen de la bipartición 
de competencias en el Derecho francés, pues, 
sin esta referencia, el estudio posterior de 
análogo problema en nuestro Derecho no 
podría ser correctamente entendido y va­
lorado. 
Es esta misma circunstancia la que jus­
tifica la amplia referencia a la doctrina de 
CORMENIN sobre los contratos de la Admi­
nistración, por responder el sistema que pro­
pugna para éstos a un tratamiento mixto, 
equidistante del que correspondería a las 
materias puramente administrativas y pura­
mente civiles, y que se recogerá en el Real 
Decreto de 27 de febrero de 1852. Sistema éste 
que no explica por sí solo el origen de las 
prerrogativas de la Administración en el 
contrato, ya que si bien la técnica pacciona­
da no deja de producir su efecto, pues en 
cierto modo aquellas prerrogativas tienen su 
base en una cláusula del contrato, son más 
bien consecuencia del sistema procedimental 
contencioso-administrativo, lo que pone pe­
ligrosamente en tela de juicio buena parte 
de la pretendida substantividad del contrato 
administrativo. 
17 
El estudio del origen de la bipartición de 
competencias en el Derecho español no tiene, 
por otra parte, un interés meramente histó­
rico. Y �llo, porque la jurisprudencia de la 
Jurisdicción administrativa, en la época que 
estudiamos desde 1845 a 1875, creemos puede 
tener el mismo interés que el estudio similar 
de cualquier otra etapa, porque desde enton­
ces hasta ahora la bipartición de competen­
cias entre la Jurisdicción administrativa y la 
ordinaria se verifica sobre la repetida fórmula 
«para toda especie de servicios y obras públi­
cas». La cr ! tica, pues, que es posible verificar 
de la bipartición operada en aquella época 
puede ser válidamente trasladada a la pre­
sente, y lo mismo puede afirmarse acerca del 
alcance real del sistema de prerrogativas de 
la Administración en el contrato, ya que las 
soluciones del Real Decreto de 27 de febrero 
de 1852, todavía perduran en el capítulo V 
de la Ley de Administración y Contabilidad 
de la Hacienda Pública de 1 de julio de 1911 
y en su reforma por la Ley de 20 de diciem­
bre de 1952. 
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Derecho francés, del que se importan con las 
construcciones legales los opuestos criterios 
de la lucha por las competencias. El hecho 
de esta importación es lo que justifica nues­
tro trabajo sobre el origen de la bipartición 
de competencias en el Derecho francés, pues, 
sin esta referencia, el estudio posterior de 
análogo problema en nuestro Derecho no 
podría ser correctamente entendido y va­
lorado. 
Es esta misma circunstancia la que jus­
tifica la amplia referencia a la doctrina de 
CORMENIN sobre los contratos de la Admi­
nistración, por responder el sistema que pro­
pugna para éstos a un tratamiento mixto, 
equidistante del que correspondería a las 
materias puramente administrativas y pura­
mente civiles, y que se recogerá en el Real 
Decreto de 27 de febrero de 1852. Sistema éste 
que no explica por sí solo el origen de las 
prerrogativas de la Administración en el 
contrato, ya que si bien la técnica pacciona­
da no deja de producir su efecto, pues en 
cierto modo aquellas prerrogativas tienen su 
base en una cláusula del contrato, son más 
bien consecuencia del sistema procedimental 
contencioso-administrativo, lo que pone pe­
ligrosamente en tela de juicio buena parte 
de la pretendida substantividad del contrato 
administrativo. 
17 
El estudio del origen de la bipartición de 
competencias en el Derecho español no tiene, 
por otra parte, un interés meramente histó­
rico. Y �llo, porque la jurisprudencia de la 
Jurisdicción administrativa, en la época que 
estudiamos desde 1845 a 1875, creemos puede 
tener el mismo interés que el estudio similar 
de cualquier otra etapa, porque desde enton­
ces hasta ahora la bipartición de competen­
cias entre la Jurisdicción administrativa y la 
ordinaria se verifica sobre la repetida fórmula 
«para toda especie de servicios y obras públi­
cas». La cr ! tica, pues, que es posible verificar 
de la bipartición operada en aquella época 
puede ser válidamente trasladada a la pre­
sente, y lo mismo puede afirmarse acerca del 
alcance real del sistema de prerrogativas de 
la Administración en el contrato, ya que las 
soluciones del Real Decreto de 27 de febrero 
de 1852, todavía perduran en el capítulo V 
de la Ley de Administración y Contabilidad 
de la Hacienda Pública de 1 de julio de 1911 
y en su reforma por la Ley de 20 de diciem­
bre de 1952. 
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PR I M E R A PA R T E
LOS ORIGENES DE LA COMPETENCIA DE 
LA JURISDICCION ADMINISTRATIVA 
SOBRE LOS CONTRATOS EN 
EL DERECHO FRANCES 
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PR I M E R A PA R T E
LOS ORIGENES DE LA COMPETENCIA DE 
LA JURISDICCION ADMINISTRATIVA 
SOBRE LOS CONTRATOS EN 
EL DERECHO FRANCES 
CAPITULO I 
LOS ANTECEDENTES EN EL ANTIGUO 
REGIMEN Y EL CONDICIONAMIENTO 
CONSTITUCIONAL DEL REPARTO 
DE COMPETENCIAS 
1.º-LA MATERIA CONTRACTUAL EN LA JURISDIC­
CIÓN ADMINISTRATIVA DEL «ANCIEN REGIME» 
La pugna entre el poder judicial y la 
Administración, que en la Revolución va a 
adquirir el máximum del triunfo para la Ad­
ministración, al lograr la exención total res­
pecto al poder judicial ,se gesta en el «An­
cien Regime», y los gérmenes de Jurisdicción 
administrativa que en esta época aparecen, 
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concretadas en las facultades jurisdicciona­
les de los Intendentes y del Consejo del Rey, 9 
se manifiestan, más que como competencias 
propias y específicas, como substracciones 
individualizadas respecto a la normal y ge­
neral competencia de los Parlamentos judi­
ciales1º 
Esta competencia en formación se veri­
fica sobre la base de disposiciones aisladas. 
No existen disposiciones generales mediante 
la fórmula de cláusula general, ni siquiera 
por vía enumerativa. Cuando la Administra­
ción Real acomete y reglamenta una nueva 
actividad, se cuida. de evitar que los podero­
sos Parlamentos puedan condicionar con su 
competencia contenciosa las finalidades pú­
blicas que aquélla persigue y que van aumen-
9 T0CQUEVILLE, El antiguo régimen y la Rtvoluci6n, 
Madrid, r 9rr, traducción castellana de la segunda edición 
francesa. Toda la obra es una demostración de que las institu­
ciones surgidas en la Revoludón tienen ,su raíz en el antiguo 
régimen. Concretamente en lo que se refiere a la centralización 
administrativa, esta obra contiene dos capítulos, cuyos títulos 
sor. suficientemente expresivos: "La centralización admini,s­
trativa es una institución del antiguo régimen". "La justicia 
administrativa y la garantía de los funcionarios son institu­
ciones del antiguo régimen". 
rd ·GARCIA DE ENTERRIA: La Revolución franceoa 
:, la emergencia histórica de la Administración contemporánea, 
en "Estudios ho�enaje a D. Nicolás PEREZ SERRANO", 
Madrid, 1959, t. II, págs. 222 y ss.; . R0USSET, L'ideé de 
puissance publique en droit administratif, París, r 960, pági­
nas 22 y ss. 
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tando al mismo ritmo que disminuyen las 
posibilidades de permanencia del sistema 
político. 11 Este hurto continuado de compe­
tencias en asuntos contenciosos se consigue 
mediante la inserción de una fórmula que se 
repite en casi todas las reglamentaciones y 
que llega a convertirse en una cláusula de 
estilo: «Ordena, además, S.M., que todas las 
contestaciones a que dé origen la ejecución 
de este acuerdo y sus circunstancias y con­
secuencias, se lleven ante el Intendente para 
que éste las resuelva, quedando a salvo la 
apelación ante el Consejo. Prohibimos a 
nuestros Tribunales entender en estos asun­
tos». 12 Para los casos en que se temiese una 
fuerte oposición de los Tribunales, sobre todo 
en materias en las que su contencioso goza­
ba de una vieja tradición judicial, se recu­
rría al arbitrio de configurar esta atribución 
de competencia por tiempo limitado. Con 
ello se pensaba que esta oposición sería 
menor. Sin embargo, pasado el término de 
esta atribución, y no obstante la ausencia de 
prórroga, la competencia de la Jurisdicción 
administrativa sobre la materia en cuestión 
quedaba definitivamente consagrada. 13 
11 TOCQUEVILLE, págs. 213 y .ss. 
12 LAFERRIERE, Traité de la Ju.risdicion Administra­
tive et de recours contencieux, París, 18-g,8, t. I, pág. 172. 
13 LAFERRIERE, pág. 173. 
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Por este mecanismo se va substrayendo a 
los Tribunales la competencia sobre los con­
tratos de obras públicas. Cada obra tenía su 
ley particular que atribuía el conocimiento 
de todas las cuestiones que se suscitasen a 
los Intendentes con apelación ante el Con­
sejo del Rey. Los Parlamentos Judiciales pa­
rece que soportan más pacientemente que en 
otras materias, a pesar de tratarse de un 
contrato de Derecho privado, esta limitación 
de su competencia. 14 Quizás ello sea debido 
a que la realización de las obras públicas 
constituía la actividad más normal, más fre­
cuente y más deseada entre todas de la Ad­
ministración. En base al contrato de obra 
van a tener su primera entrada en la Juris­
dicción administrativa la expropiación for­
zosa, la responsabilidad por daños y la con­
cesión de servicio. 15 Precisamente en esta 
14 LAFERRIERE, pág. 173, precisa "que incluso en 
los pa,ys d'Etat, donde la dirección de las obras públicas era 
menos centralizada que en los países de elección, y donde el 
servicio de los. puentes y caminos dependía principalmente de 
lo� Estados provinciales, la jurisdicción de los Intendentes 
era aceptada sin dificultad. Esto ocurría también con las 
órdenes del Consejo autorizando los trabajos ejecutados por 
Empresa.s, y en los arrendamientos de entretenimiento de ca­
neteras y obras públicas". 
1 5 Queda como residuo de este planteamiento inicial . la 
competencia de la jurisdicción administrativa sobre la conce­
sión de servicio. En el orden dogmático su independencia res­
pecto al contrato de obra pública es incuestionable. Sin em­
bargo, la competencia de la jurisdicción administrativa sobre 
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conexión real con el contrato de obra, y no 
en motivos de orden dogmático, se encuentra 
el origen de la competencia administrativa 
sobre estas materias, competencia que no va 
a ser reducida a la Administración central. 
sino que se hace extenstva a los contratos de 
obras y materias conexas que realizan los 
Municipios. 
2.º-EL IMPACTO DE LA REVOLUCIÓN Y DE LA NUEVA
FORMA DE ENTENDIMIENTO DE LA DIVISIÓN 
DE PODERES EN LA FORMULACIÓN DE LOS CRI­
TEDIOS DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. 
La Revolución, supone, en principio, la 
desaparición de estas jurisdicciones en lucha. 
El Decreto de 3 de noviembre de 1789 pone 
a los Parlamentos judiciales en «vacaciones 
indefinidas», y la Ley de 22 de diciembre de 
1792 establece una Administración nueva en 
las provincias transformadas en departa­
mentos. 
la concesión de serv1c10. sigue apoyándose en su competenci�. 
sobre el contrato de obra pública ,pública, aunque la concedón 
de servicio no implique la realización de obra alguna. Por 
ello se habla en el Derecho francés de la fuerza expansiva 
del contrato de .obra. Vid. por todos PBQUIGNOT: Les con­
trat3 ,de l'Administration, "Juris C!aseurs Adniinistratif", fase. 
500, núms. 37, 44 y ss. Sobre la "vi-, atractiva" que el domi­
ni público ejerce sobre la .concesión de servicio, vid. GARCIA 
DE EN'TERRIA, Problemas actuales de Régimen Local, pá­
ginas sr y ss. 
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Por otra parte, la Revolución, al instau­
rar unos Tribunales y una Administración 
de nueva planta, va a invertir el reparto de 
competencias de modo totalmente favorable 
a la Administracióµ. Sirve a esta finalidad 
la forma peculiar con que los revolucionarios 
pusieron en práctica el principio de división 
de poderes. La vieja repugnancia a unos 
Parlamentos Judiciales, identificados de he­
cho con el estamento nobiliario y la necesi­
dad, por otra parte, de realizar los propios 
contenidos de la Revolución, hacen que lo 
que se pretenda sea, según feliz expresión de 
GARCÍA DE ENTERRÍA, tratar de evitar los 
«condicionamientos judiciales» y lograr, en 
consecuencia, el máximum de exención juris­
diccional. 16 Se instaura, pues, como primera 
concreción de la división de poderes, la se­
paración tajante de autoridades y se excluye 
toda posible orientación del sistema polítJco · 
hacia un gobierno de jueces. «Aquello -dice 
KoECHLIN-, 17 que el antigua régimen no 
había podido nunca realizar, a pesar de los 
esfuerzos de un MAPOU -la separación efec­
tiva de autoridades- la Revolución y el Con­
sulado lo obtienen». La Ley 16-24 de agosto 
de 1790 sobre la organización judicial, cuyo 
16 Vid. nota. 1 o. 
17 �OECHLIN: Competence administrative et judiciale 
de rS.oo a r8310, París, 1950, págs. s y ,ss. 
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artículo 13, es la base de todos los «arrets� 
de casación en materia de competencia, es­
tablece que «les fonstions judiciares sont 
distinntes et d:emeurent toujours separées 
des fonstions administratives». De manera 
más general se establece también que «les 
juges ne pourront a peine de fortaiture trou­
bler de quelque maniére que se soit les ope­
rations des corps administratif s». 
Los poderes ejecutivos y judicial, así se­
parados, van a ser investidos de sus compe­
tencias respectivas con arreglo a criterios 
dispares. Los Tribunales reciben su campe- . 
tencia siguiendo los dictados de un criterio 
material, objetivo. La materia civil, comer­
cial y penal, acotada por una vieja tradición, 
es atribuida en bloque a los Tribunales. Pos­
teriormente, el fenómeno de la codificación, 
en 1804 y 1807, completará y reforzará la 
cristalización del criterio material. 
Frente a este monopolio de los Tribunales 
sobre las relaciones regidas por normas de 
Derecho privado, en las que había de incidir 
forzosamente la Administración, la Jurisdic­
ción de ésta se diseña siguiendo los dictados 
de un criterio orgánico. La Administración 
es competente para conocer de todas las re­
laciones jurídicas en que interviene. Este 
criterio orgánico, subjetivo, es el que exigía 
la concepción integrista de la Administra-
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ción, según fue concebida por los revolucio­
narios. Fundándose en él «los constituyentes 
y sus sucesores no han tenido en cuenta la 
protección del individuo, sino la protección 
del poder contra la censura de los jueces». 18 
La competencia de los Tribunales es pensada 
con esta limitación: «conocer de los actos de 
la Administración de cualquier especie que 
sean». 
Diseñados de esta forma los dominios 
respectivos de uno y otro poder, va reanu­
darse la vieja lucha para ampliar las respec­
tivas competencias, si bien con normas _de 
juego divers_as de las que la habían presidido 
en el ancien régime. La lucha se reanuda 
porque «las jurisdicciones no adoptarán su 
posición por consideraciones racionales, sino 
por lo que se llama la tendencia natural de 
las jurisdicciones a incrementar su compe­
tencia», y por ello «para poder tener com­
petencia sobre la materia en causa, tomarán 
una posición que será dictada por el resul­
tado a obtener». 1q Y al resultado de esta 
pugna no será ajena la postura de preva­
lencia o disfavor político de las respectivas 
jurisdicciones contendientes. Y es precisa-
18 RIVERO, Cours de doctorat, 1954-1955, pág. 119, 
citado por ROUSSET, pág. 22. 
19 CHAPUS, Rruponsabilité P"bZ,:qne et Responsabilité 
P1·iveé, París, 1954, págs. 34 y ss. 
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mente al Consejo de Estado del Imperio, y 
sobre todo el de la Restauración, 20 a quien 
toca matizar el alcance real de los criterios 
encontrados, en un período político, éste de 
la Restauración, en que la Jurisdicción ad­
ministrativa atraviesa una crisis con hondas 
repercusiones en materia competencial, 
afectando primordialmente al Consejo de 
Estado, su órgano representativo. Aquel Con­
sejo de Estado que «bajo la dirección de NA­
POLEÓN y bajo su presidencia, ejercía la fun­
ciones de Consejo, de Justicia, de Policía y 
de Legislación, que era el alma de la Admi­
nistración, la fuente de las Leyes y la llama 
del Imperio, y que resumía en su historia la 
historia del gobierno interior de la Francia 
Imperial», 21 atraviesa bajo la Restauración, 
la etapa más crítica de su existencia. «Atta­
qué dans son existence, dans son organiza­
tion, dans ses attributions, ii faillit disparai-
20 KOECHLIN .señala que el equilibrio entre las juris­
dicciones se restablece en el Imperio y que la Restauración 
sólo le i'mprime unas oscilaciones poco perceptibles (op. cit., 
págs. 303 y ss.). Sin embargo, en materia contractual, la ma­
yoría de las decisiones jurisprudenciales que cita como origi­
nadoras de la cri,sis del concepto orgánico del acto administra­
tivo son de fecha posterior a la Restauración. Señalamos tam­
bién que el Decreto de , , de junio de 1806 constituye la más 
importante atribución de competencia en materia contractual. 
ar CORMENIN, cit. por OLIVIER-M'ARTIN: Le Con­
seis d'Etat de la Resta.uracion, Sirey, París, 1941, pág. 12. 
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tre sous les coups redoubles des plus ardentes 
campagnes». 22 
Los ataques al Consejo de Estado, vienen 
de distintos campos. Los restauradores y par­
tidarios del antiguo régimen ven con des­
confianza su reciente poderío en el Imperio. 
Se culpa al Consejo de Estado de la forma 
de aplicación de las leyes de venta de bienes 
nacionales, que con entereza había mante­
nido en sus efectos, y de su resistencia a mo­
dificar las decisiones administrativas toma­
das por las Autoridades de la Revolución y 
del Imperio .Pero si estos cargos eran formu­
lados por los restauradores, también fueron 
formulados otros y graves por la opinión li­
beral. Le hace ésta responsable de algunas 
leyes administrativas no debidas a él pero 
que su jurisprudencia había revelado en sus 
rigores, e incluso se le niega existencia legal 
al no ser mencionado en la Carta de 1814. 23 
Cogido así entre dos fuegos y perdida la 
inamovilidad de sus miembros, no ofrecía 
garantías suficientes a los litigantes contra 
la Administración, creándose, en consecuen­
cia, una mentalidad favorable a la potencia­
ción de los Tribunaies, en donde, sobre todo, 
2-.a PICHA T, en el prefacio de la obra citada en la 
nota anterior. 
23 LAFERRIERE, I, pág. 226; OLIVIER-MARTIN, 
págs. 4 r y �s. 
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la op1mon liberal ve una mayor protección 
de los derechos privados. El resurgimiento 
de los Tribunales 24 y la reivindicación de sus 
viejas competencias, se verifica en todos los 
órdenes de sus relaciones con la Administra­
ción. Los tribunales civiles y criminales, hijos 
también en su nueva estructura de la Revo­
lución y cuyo porte en nada recuerda al de 
los viejos Parlamentos, ven aumentada su 
competencia, en parte por sus propios es­
fuerzos reivindicadores y, en parte también, 
porque el Consejo de Estado se decide motu 
propio a -restringir los dominios de su com­
petencia contenciosa. 25 
Surge en este ambiente, cargado de ten­
sión política, una jurisprudencia adminis­
trativa particional que se extiende a todas 
las relaciones jurídicas en que es parte la 
Administración. Característica de este «par­
tage» es que se verifica por la propia. Juris­
dicción administrativa, con dominio . casi 
24 Vid. mi trabajo La responsabilidad de criminal de 
ios funcionarios, R.A.P., núm, 29, págs. u2 y ss. 
25 PICHAT: pref. cit. VII. M. DE BOOGLIE, en un 
célebre artículo publicado en la "Revue Fran�aise", en marzo 
de 1828, pide la supresión de la jurisdicción administrativa. 
Propone que se envíen a los Tribunales la mayor parte de los 
litigios en que e3 pa-rte la Administración : impuestos, obras 
públicas, contratos y obligaciones pecuniarias del Estado, de­
jando únicamente al Gobierno, bajo la responsabilidadde Jo., 
Ministros y el control del Parlamento, las reclamaciones for­
madas contra los actos de autoridad. LAFERRIERE, t. I, 
págs. 229 y SS. 
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absoluto, en situación de neta superioridad 
sobre los Tribunales. Estos tendrán la com­
petencia que el Consejo de Estado les otor­
gue al declarar la no-admisibilidad de algu­
nos recursos ante él planteados y la que él 
mismo decida al resolver los conflictos de 
jurisdicción para cuyo planteamiento sólo la 
Administración, a través de los prefectos, se 
encuentra legitimada. 26 
3.º-EL FUERO DE LA ADMINISTRACIÓN EN MATE­
RIA CONTRACTUAL COMO CONSEOUENCIA DEL 
CONCEPTO ORGÁNICO DEL ACTO ADMINISTRA­
TIVO. 
Ahora bien. ¿ Cuál fue el diseño originario 
del reparto de la atribución de competencias 
en materia contractual? ¿En qué medida, y 
en virtud de qué criterios, la jurisprudencia 
particional se aparte de él? La atribución se 
realiza, en principio, de modo totalmente fa­
vorable a la Administración con el triunfo 
del criterio orgánico. Para todos los contra­
tos en que sea parte el Estado se proclama 
la exención de los Tribunales y la competen­
cia de la Administración. Es este un corola­
rio del principio de separación de poderes, 
26 Sobre el uso y abuso del sistema de conflictos en la 
época, vid. OLIVIER-MARTIIN, págs. 183 y ss. 
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entendido como separación de Autoridades, 
de principios conexos con él y de formula­
ciones legales explícitas, reforzadas por las 
primeras interpretaciones jurisprudenciales. 
La Ley de 16 de fructidor del año III, 
prohibió a los Tribunales «conocer de ios 
actos .d:e Administración de cualquier espe­
cie que sean». La competencia de los Tribu­
nales, queda reducida a los actos entre par­
ticulares, como resultado de esta concepción 
amplísima del «acto de la Administración». 
Salvo que una ley lo autorizase, los Tribu­
nales no podían ser jueces de las acciones 
intentadas contra la Administración. Las ac­
ciones contra ésta tropiezan con un autén­
tico fuero, contra el que nada puede el ar­
gumento del criterio material que sirve de 
articulación a la atribución de competencia 
de los Tribúnales. La resignación de éstos no 
pareció completa, y por ello el arreté del 
Directorio de 2 de germinal del año V, pre­
cisa que, bajo el concepto de acto adminis­
trativo, se comprenden «todas las operacio­
nes que se ejecuten por orden del Gobierno, 
por sus agentes inmediatos y con fondos su­
ministrados por el Tesoro público». Los Tri­
bunales, no sólo se pliegan ante esta inter­
pretación, sino que para declarar su incom-
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petencia reproducirán en sus decisiones los 
propios términos del arreté. 21 
Las protestas contra este auténtico fuero 
administrativo no dejaron de producirse, 
pero estas mismas protestas son la prueba 
más evidente de la amplitud con que fue 
diseñado y primeramente aplicado. 28 Puede 
atribuírseles en la época un valor de lege 
f erenda, pero no puede afirmarse por ello 
que en 1803, fecha en que se producen las 
airadas protestas de MERLIN, Comisario del 
Gobierno ante el Tribunal de Casación, pro­
testas frecuentemente recordadas por la 
doctrina francesa al tratar de los criterios 
de repartición de competencias, rija como 
criterio de la posible reducción del fuero ad­
ministrativo la idea de gestión privada. 
Todos los contratos en que interviene la Ad­
ministración son considerados como «actos 
de Administración», y, como tales, escapan 
al conocimiento de los Tribunales. 
MERLIN, reivindica efectivamente la com­
petencia de apoyándose en el criterio mate-
-27 ,R;OUSSET, págs. 27 y �s. ; CHAPUS, pág. 65; LA 
FERRIERE, I, pág. 477. 
28 GORMENIN, Quesiions de drot administratif, 1837, 
4,• ed., pref. V, "Quant a la justice administrative ... elle ne 
parti{!ipe que trop au vice des temps orageux oú elle est née, 
qui était arbitraire ella se mele a presque tour nos interets, 
elle affecte presque toute nos propietés et ella touche a presque 
toutes nos per>sons... La/ jurisprudence administra ti ve fut tra­
vaillé par les caprices du pouvoi,r". 
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rial: «n existe una concesion emannée du 
Conseil municipal de la commune d' Anoud et 
cette concesion est un acte administratif que 
les tribunaux ne peuvent pas réformer. Cette 
concesion est un acte ad'ministratif? Ces sont 
done aussi des actes administratifs que les 
baux par lesquels les conseils municipaux 
afferment les biens de leurs communes? Ce 
sont ·done aussi des actes administratif s que 
les transactions par lesquelles les conseils 
municipaux aprés s'y étre fait autoriser par 
l'administrations superieure terminent les 
procés qui interesent les communes? Se sont 
done aussi des actes administratif s que les 
contrats quelqonques dans lesquels les con­
seils municipaux traitent et stipulent au 
nom cte leurs communes? Et si ces baux, ces 
transactions, ces contrats donnent lieu á d:es 
contestations, le pouvoir judiciaire, ne pou­
rra done pas en connaitre? Se sont lá, il faut 
en convenir, des idees nouvelles, parlons plus 
juste, ctes idees bizarres qui repugnent a tou­
tes les notions recues, qui revoltent le bons 
sens». 29 La crítica y la ironía de MERLIN, eran
29 Es a esta época, 1810,3, y no a la Restauración, en 
la que CHAPUS concreta la reacción contra el principio de 
separación de poderes. En esta,, expresiones de MERLIN, ve 
el origen de la dualidad gestión pública-gestión privada, como 
criterios delimitadores de las competencia-s de los Tribunales 
y la Administración. ,Que existieron protesta,s, no cabe duda, 
pero no alteraron el sistema. En 1806 se refuerza todavía más 
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fáciles colocándose, como lo hace, desde un 
punto de vista material. Sus irónicas pre­
guntas sobre la naturaleza de _los contratos 
que celebran los mumc1p10s, abstracción 
hecha, por el momento, de la naturaleza pri­
vada de éstos, sólo tienen una respuesta: son 
contratos de Dereho privado, pero existe un 
fuero de la Administración. Por ello el con­
cepto de «acto de Administración», que es 
su expresión materializada, no puede opo­
nerse al de contratos de Derecho privado. 
el fuero del .Estado, en materia contractual, con el decreto de 
11 de junio de 1806. CHAPUS, págs. 66 y ss. En contra, 
KOECHLIN, págs. 137 y ss.; el litigio en el que 1,e producen 
las protestas de M1ERLIN, no oponía a un particular con la 
Administración, sino a dos propietarios ribereños de un ·curso 
de agua. La fuente de ésta se encontraba en un a_rroyo muni­
cipal, habiendo concedido el municipio ,su disfrute a una de 
las partes mediante un acuerdo aprobado por el prefecto. La 
competencia judicial estaría suficientemente determinada por 
el hecho de tratarse del ejercicio de una acción posesoria. 
Según los comentadores del Sirey, MERLIN habría entendido 
que el acto comunal era un arrendamiento, que pertenecería 
más .al régimen de los bienes. que al ejercicio de la autoridad. 
Esta interpretación equivocada del pensamiento de MERLIN 
o<J la que motivó su cita por BERTHELEM1Y en apoyo de su 
tesis sobrela dhtinción actos de autoridad-actos de gestión. 
En ella se basa la interpretación reciente de CHAPU.S para 
la idea de gestión pública. Además de la oposición de KO.ECH-
1.IN a estas interpretaciones, puede verse, recientemente, la de
ROUSSET, págs. 44 y ssi.: "La idea de gestión pública es
vna idea moderna, y sería falsear la -perspectiva histórica, en
la cual se ha planteado. y se ha resuelto el problema de la
cieter'rninación de la1, competencias !respectivas de los dois!
órdenes de jurisdicciones, cJ presentarla' como habiendo sido 
utilizada de manera consciente por las jurisdicciones en tanto
que -criterio del acto admini�trativo". 
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Los que cita son, en efecto, vistos con cri­
terio material, contratos de Derecho privado, 
pero también son actos administrativos por 
el juego simultáneo del criterio orgánico. La 
crítica de MERLIN, es, pues, una crítica con­
tra el fuero de la Administración. Crítica 
que, por otra parte, no tuvo consecuencias 
inmediatas. 
4.º-EL PRINCIPIO DEL ESTADO-DEUDOR
Intimamente relacionado con el concepto 
amplio de acto administrativo, se desen­
vuelve el principio del Estado-deudor. Igual 
que aquél, se formula éste como un principio 
constitucional. «La Asamblea Nacional de­
creta como un principio constitucional que 
ninguna obligación sobre el Tesoro público 
puede ser admitida entre las deudas del Es­
tado más que en virtud' de un decreto de la 
Asamblea Nacional» ( art. l.º de la Ley de 
17 de julio-8 de agosto de 1790); y el Decreto 
de 26 de septiembre de 1793, estableció que 
«todos los créditos contra el Estado, serán 
regulados administrativamente». Con ello, 
la exención de la Administración respecto de 
los Tribunales se refuerza. 
En virtud de este principio, las acciones 
contra el Estado en base a contratos de De-
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recho privado no encuentran más vía útil 
que la vía administrativa. 
Pero los Tribunales no se plegaron con 
docilidad a este principio, y por ello uno de 
los primeros cuidados de la Convención, des­
pués de la Revolución de 9 de thermidor, es 
anular varias sentencias de los Tribunales 
que habían excedido sus atribuciones, y re­
cordarles la prohibición de la Ley de 16 de 
agosto de 1790: «Def enses itera ti ves sont 
ífaites aux tribunax de connaitre des actes 
d'administration de quelque espece qu'ils 
soient, aux peines de droit». El propio MER­
LIN, reconoce explícitamente la doctrina del 
Estado-deudor: «ll est aujourd'hui de prin­
cipe, que les tribunaux ne peuvent connaitre 
des actions qui tendent a faire l'etat de­
biteur». 30 
Interesa precisar, sin embargo, que desde 
que se formula este principio existe una dis­
crepancia teórica en su fundamentación 
entre la Jurisdicción administrativa y los 
Tribunales. La autoridad administrativa, 
primero, y el Consejo de Estado, a partir de 
su creación, aplican de una forma directa el 
principio del Estado - deudor, apoyándole 
sobre el arrete de 2 de germinal del año V, 
30 LAFERRIERE, I, pág. 199; recientemente, CHA­
PUS, pág. 47. El principio del Estado-deudor, comprendía. en 
principio, tanto la declaración de la deuda como la liquidación. 
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que, a pesar de contener disposiciones rela­
tivas a las leyes sobre separación de poderes, 
se entendió como formulador de este nuevo 
principio substantivo. Por su parte, los Tri­
bunales no aplican la doctrina del Estado­
deudor como principio substantivo distinto 
del principio de separación de poderes. Para 
ellos, el criterio fundamental en materia de 
separación de los poderes es exclusivamente 
el concepto amplio de «acto de Administra­
ción» apoyándose, para ello, en las Leyes de 
16-24 de agosto de 1790 y en la Ley de 16 de
fructidor del año III.
Las consecuencias prácticas de una y otra 
concepción no se dejaron sentir por el mo­
mento. Ello es debido a que el arréte de 2 de 
germinal del año V, reunía y conjuntaba los 
argumentos de uno y otro principio. 31 Las 
divergencias comenzarán a medida que los 
Tribunales vayan reduciendo el concepto 
amplio de «acto de Administración», fenó­
meno que gana en intensidad a medida que 
31 ·CHAPUS, pág. 48 y nota 4. Lo evidente es que 
en la época los Tribunales �e declaran incompetentes para co­
nocer de típicos contratos de Derecho privado.. La naturaleza 
civil está fuera de duda en el siguiente supuesto que cita LA­
FERRIERE : el regidor de un depósito municipal es condena­
do a .pagar una rnma de ocho francos .por un aparato médico 
que había sido sumini,strado al establecimiento. El arret, casa 
y anula la sentencia por incompetencia y exceso de poder 
(Couf de casation, 11 de Mesidor año X). LAFERRIERE, I; 
pág. 200. 
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su pos1c10n política se refuerza permitién­
doles afirmar el carácter general de su com­
petencia, basado en un criterio material, y 
considerarse a sí mismo como «Tribunales 
ordinarios», con monopolio sobre el Derecho 
común, frente a los que la Jurisdicción ad­
ministrativa no pasaría de ser una Jurisdic­
ción de excepción. Dicho en otros términos : 
los jueces irán estrechando en sus resolu­
ciones el concepto de acto administrativo a 
medida que por el transcurso del tiempo van 
olvidando que en el pensamiento del legisla­
dor revolucionario fueron concebidos como 
«simples jueces entre particulares». Pero lo 
cierto es que el principio del Estado-deudor 
sigue jugando a favor del Estado. Hasta 1850 
los Tribunales no atacarán de frente este 
principio, y sólo a partir de 1873, con los 
arrets Blanco y Dugaye at Bransiet, es aban­
donado definitivamente como principio de 
repartición de competencias. La administra­
tiva quedará reducida a la liquidación, stric­
to sensu, de la deuda, y la judicial se exten­
derá a la declaración de la existencia misma 
de la deuda cuando ésta sea consecuencia de 
una relación que, conforme a los nuevos cri­
terios, entre dentro de sus atribuciones. 32 
32 CHAPUS, pág. 62. 
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CAPITULO II 
LOS PRINCIPIOS LEGALES Y DOCTRINA­
LES DEL REPARTO DE COMPETENCIAS 
1.0-LA FORMULACIÓN POSITIVA DE LA EXENCIÓN
JURISDICCIONAL: Los TEXTOS DE ATRIBU­
CIÓN EXPRESA A LA JURISDICCIÓN ADMINIS­
TRATIVA. 
Hasta aquí, la formulación del fuero de 
la.Administración en materia contractual no 
es sino consecuencia de los principios cons­
titucionales examinados: los Tribunales no 
pueden conocer de los contratos celebrados 
por el Estado porque estos contratos entran 
dentro del concepto de «acto de Adminis­
tración», o porque las acciones en ellos ori­
ginadas pueden quebrantar el principio del 
Estado-deudor. Pero al lado de esta formula­
ción negativa, el fuero de la Administración 
se formula también positivamente. Textos 
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expresos atribuyen competencia a la juris­
dicción administrativa. 
Así, se conserva la antigua competencia 
de los Intendentes sobre el contrato de obra 
que es heredada en la nueva Administración 
por los directores de distrito y departamento(Ley de 7-11 de septiembre de 1790) por las 
administraciones centrales (Constitución de 
5 fructidor año III) y, por último, por los 
Consejos de prefectura (Ley de 28 de plu­
viose del año VIII). 
Por otra parte, la Ley últimamente citada 
atribuye también a los Consejos de prefec­
tura competencia para conocer de las ventas 
de bienes nacionales. Esta atribución tiene 
una gran trascendencia si se tiene en cuenta 
que la división dominio público-patrimonio 
privado es inexistente en la época. 33 La ex­
presión «bienes demaniales» cobra así un 
sentido amplio y es la causa de que todavía 
en la actualidad la Jurisdicción administra­
tiva francesa sea competente para conocer de 
las ventas de bienes del dominio privado del 
Estado. A esta atribución expresa tampoco 
es dable asignarle en la época una interpre-
33 El conjunto de los bienes del Estado es denominado 
dominio nacional, dominio público o dominio del Estado. El 
\,iérito de la dhtinción es atribuído .a PROUDHON con su 
T1·aité de Domaine Public, 1&33-&34. Vid. BARCKAUSEN, 
Etiide sur la Théorie genera/e du do>niaine public, R. D. P., 
1902, citado por CHAPUS, pág. 73. 
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tación restrictiva, excluyente, en consecuen­
cia, de la Jurisdicción administrativa de las 
restantes hipótesis, contractuales o no con­
tractuales, a que pudiera dar origen la ges­
tión del patrimonio privado de la Adminis­
tración. Las acciones basadas en la gestión 
del dominio privado de las colectividades lo­
cales pasan tardíamente a los Tribunales, en 
plena Restauración, en 1815, pero el Consejo 
de Estado mantendrá su competencia sobre 
las acciones contra el Estado, entre otros 
motivos porque hasta 1824 la jurisprudencia 
de los Tribunales no había admitido con 
absoluta firmeza «que el dominio del Estado 
es como el _de los particulares, de la compe­
tencia de los Tribunales». Y es, sin duda, por 
este motivo, para evitar conflictos, por lo que 
el Consejo de Estado admite en 1840 la com­
petencia judicial, a pesar de la subsistencia 
del principio del Estado-deudor. 34 
34 CHAPUS, págs, 71 a 74. Las etapas son las siguien­
tts: En 1•815 {C. E. noviembre 1815, Richou) admite la com­
petencia judicial -para los actos de gestión patrimonial de las 
colectividades locales; en 1820 {C. E. 23 febrero 1820, Regie 
de, ,domaines) se afirma la regla de la colll4>etencia judicial para 
toda clase de acciones sobre el dominio con exdusión de las 
'lientas de bienes nacionales y acciones contra el Estado ; ga­
nada esta primera competencia, los Tribunales tratan de ex­
tender 1,u competrncia J. las acciones nacidas con o-casión de 
la gestión del dominio del Estado (Trib. Seine, marzo, 1823), 
oponiendo el Consejo de Estado contra esta reivindicación el 
principio del Estado-deudor (C. E. 4 febrero 1824), Courbon-
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Otro supuesto de atribución expresa lo 
constituyen los arrétés de los Cónsules de 
3 de florea! del año VIII, que atribuye a los 
Consejos de prefectura competencia sobre 
los arendamientos de aguas minerales per­
tenecientes al Estado. La falta de mención 
de los arrendamientos de los municipios y 
·departamentos originará también, en plena
Restauración, la competencia de los Tribu·­
nales, no sin que con posterioridad a 1824, en
que es admitida, la Administración deje de
reivindicar su competencia. 85 
Conti); deja de oponerse este principio y es admite la compe­
tencia judicial en el arret de conflicto de 7 de diciembre de 
1840, Finot et cons. 
La admisión de la competencia judicial por las acciones 
derivada,s de la gestión del dominio provocó el que, ante la 
falta de distinción del dominio público y privado, los Tribuna­
les conociese-n de la gestión del primero. Contra esta compe­
tencia, reacciona el Decreto-ley de 17 de junio de 1938, que 
establece la competencia de la jurisdicción administrativa, no 
sin po•sterior resistencia de los Tribunales, que motivó la 
intervención del Tribunal de Conflictos. El artículo 1 del De­
creto-ley citado establece que son de la competencia de la 
Jurisdicción administrativa "los litigios relativos a los contra­
tos comportando ocupación del dominio público, cualquiera que 
sea su forma o denominadón, celebrados por el Estado, De­
partamento3 y Municipios, establecimientos públicos y sus con­
cesionarios ... ". Esta atribución de competencia a la J urisdíc­
ción admini�trativa sobre el dominio público, que había sido 
sustraída por los Tribunales, concretará para lo sucesivo el 
reparto de competencia sobre la base de la di,stinción dominio 
público-dominio .privado. 
35 LAFERRIERE, I, pág. 591. A pesar de que el arrct 
de 4 de diciembre de 1822 (hospice de Bagnéres), había admi­
tido ,para los arrendamientos de las colectividades locales la 
competencia de los Tribunales, la Administración lucha contri 
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Completa esta enumeración de atribucio­
nes para contratos específicos una fórmula 
general de atribución a la Jurisdicción ad­
ministrativa de todos los contratos en que 
sea parte el Estado. El artículo 13 del Decreto 
de 11 de junio de 1806, en base únicamente 
al criterio orgánico, cierra a los Tribunales 
la posibilidad de conocer de los contratos 
celebrados por el Estado. En su virtud, se 
atribuye al Consejo de Estado el conocimien­
to de «toutes constestations ou demandes 
relatives, soit aut marchés passés avec nos 
ministres avec l'intendent de notre maison 
ou au leur nom, soit aux travaux ou fourni­
tures faites pour le service de leurs departa­
ments resp,ectifs ... ». Que este precepto cons­
tituyó una exención total de la materia con­
tractual respecto a los Tribunales está fuera 
de duda. La competencia en un principio 
sólo se determina ratione-personae. A partir 
esta usurpación injertando en la ürdenanza de 18 de junio 
de 1823 el siguiente precepto: "Las cláusulas de los arrenda­
rnientos estipularán ·dempre que la rescisión podrá ser pro­
nunciada por el Consejo de Prefectura en caso de violación 
del Pliego de Condiciones". A pesar de ello, el Consejo de 
Estado mantien,; la .competencia de los Tribunales para los 
arrendamientos que realicen los municipios, fundándose en 
que la ·citada ordenanza no tenía rango suficiente para estatuir 
sobre un problema de co'mpetencia. 
En lo que hace a los arrendamientos de los productos 
de los bosques, el C. E. reconoce la competencia judicial a 
partir de 1815 (11 de diciembre de 1815, Baudoin), LAFE­
RRIERE, I, pág. 589. 
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de 1820 parece que el Consejo de Estado co­
mienza a analizar los diversos contratos con 
los criterios de una concepción más estrecha, 
material, en otros términos del «acto de Ad­
ministración». A pesar de ello subsisten de­
claraciones contrarias y la repudia del cri­
terio orgánico no se realiza formalmente 
hasta 1851. 36 
2.º-LA NATURALEZA PRIVADA DE LOS MUNICIPIOS
Y SU DEBILITADA PROTECCIÓN FRENTE A LOS 
TRIBUNALES. 
Pero el fuero, exención de los Tribunales, 
3-6 En 1812, el arret Malezieux, 12 enero 1&12, aplica
el criterio orgánico. Todaví.a subsiste en 1826 {C. ·E. z2 de 
febrerq de 1826); Thoret y Cie), como se deduce de los si­
guientes términos: "Cons. que la maison T. s'est engagée com­
tr,isssionaire et salon les usages du comerce á acheter ... pour le 
compte du gouvernement ... ; que ce traité de