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Daniela Arias y Hugo Herrera • Políticas públicas: base conceptual, orientaciones y etapas 41
CAPÍTULO II
POLÍTICAS PÚBLICAS: BASE CONCEPTUAL, ORIENTACIONES 
Y ETAPAS
Este capítulo corresponde a la investigación bibliográfica del trabajo. Se 
marcan los puntos teóricos que vinculan al desarrollo local con las políticas 
públicas, se revisan las distintas concepciones de política pública y se iden-
tifican las etapas más frecuentes en el ciclo de este tipo de políticas. Estas 
etapas corresponden a las variables independientes de la investigación: de-
finición del problema, diseño, implementación y seguimiento/evaluación.
En este capítulo se adopta la tesis de que las políticas, ya sean guberna-
mentales o públicas, son respuestas que el gobierno genera para desvanecer 
problemas sociales. Son políticas que mantienen en sí las mismas etapas en 
su ciclo. El componente democrático y la participación de los implicados 
en la hechura de las políticas son los rasgos que permiten tal clasificación. 
El capítulo se centra en la política pública por ser un instrumento directo 
de promoción del desarrollo local. La política pública, además, representa 
la respuesta deseable para la solución de los problemas que aquejan a la 
sociedad: que los diversos actores participen activamente en la definición 
de sus propias necesidades y en la configuración de sus posibles medios 
para satisfacerlas.
II.1 Desarrollo local y políticas públicas
En América Latina, después de la Segunda Guerra Mundial y hasta finales 
de la década de los setenta, la dinámica del desarrollo era concebida como 
un efecto exógeno. Las políticas para el desarrollo se basaban en la atrac-
ción de capitales y en la instalación de empresas externas en los países 
periféricos (países subdesarrollados), eran políticas que buscaban elevar 
las tasas de crecimiento económico en determinadas regiones hasta suscitar 
puntos de inflexión que provocaran efectos de escurrimiento y expansión 
sobre el resto de las regiones (Hirschman). Los resultados de estas políticas 
no fueron satisfactorios: se formaron islotes de crecimiento económico (ni 
siquiera de desarrollo) en océanos de miseria (Sunkel y Paz 1994: 28). La 
dinámica del desarrollo exógeno se planeaba desde los niveles centrales del 
gobierno y las políticas consideraban como homogéneos a los diferentes 
espacios, sin contemplar sus particularidades y sus especificidades.11
11 En México, de 1940 a 1980, las políticas implementadas priorizaron el desarrollo industrial. Estas 
políticas tuvieron efectos colaterales, no considerados en su elaboración: concentración espacial de las 
actividades económicas, concentración de la población, aumento de las desigualdades regionales.
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42 Entre políticas gubernamentales y políticas públicas. Análisis del ciclo de las políticas de...
Poniendo en discusión algunas formulaciones básicas de esta visión y des-
pués de la crisis económica de los setenta, se planteó el enfoque del desa-
rrollo local, enfoque dentro de los límites teóricos del desarrollo de “abajo 
hacia arriba”. El desarrollo local pone el acento en los recursos endógenos 
existentes en los países periféricos, sosteniendo que el desarrollo depende 
–hasta cierto punto– de la utilización eficiente y sustentable de estos recur-
sos.12 Esta visión del desarrollo apunta que en las localidades hay recursos 
no aprovechados, que constituyen parte del potencial de su propio desarro-
llo. Explica que la localidad es un escenario estratégico con capacidades 
internas territoriales que pueden generar iniciativas que impulsen procesos 
de transformación y cambio estructural en la economía y sociedad local. Se 
proyecta así la construcción de una plataforma analítica y propositiva que 
articule los recursos endógenos claves de la localidad.13
El desarrollo local no es sólo desarrollo endógeno. Los recursos exógenos no 
se descartan ni son anulados, se intentan utilizar, pero con base en la estrate-
gia de desarrollo decidida localmente. El reto está en saber endogeneizarlos. 
El desarrollo local muchas veces se entiende de forma ambigua. A veces se 
entiende como desarrollo municipal, otras veces como propuesta alternati-
va al desarrollo de “arriba hacia abajo”. En otros momentos, se toma como 
sinónimo de desarrollo económico local. Todas estas formas de presentar al 
desarrollo local requieren matizaciones (Alburquerque, 2003: 7-8):
Desarrollo local no es únicamente desarrollo municipal. El siste-• 
ma productivo local, que incluye entre otros elementos, al conjun-
to de relaciones y eslabonamientos productivos/comerciales que 
explican la eficiencia productiva y la competitividad de la base 
económica del territorio, no tiene por qué coincidir con las fronte-
ras o delimitaciones administrativas de un municipio.
El desarrollo local tiene un enfoque territorial y es de “abajo hacia • 
arriba”. No obstante, necesita de las intervenciones de los diver-
sos niveles decisionales de gobierno (federal, estatal y municipal) 
para facilitar el logro de los objetivos de la políticas de desarrollo. 
Se requiere, pues, de una eficiente coordinación de los diferentes 
ámbitos de gobierno y de un contexto coherente político entre esos 
12 Entre los autores que han participado en la formulación de esta propuesta se encuentran Walter Stöhr, 
John Friedman, Clyde Weaver, Antonio Vázquez, Antonio Elizalde, Francisco Alburquerque, José Aro-
cena (Herrera, 2011: 23).
13 La localidad puede ser una comunidad, un distrito, un municipio. La ������depende del análisis que se 
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 La localidad no sólo es un espacio geográfico, es también un espacio con movimiento permanente, 
donde variados actores y diversos elementos se encuentran en interacción dinámica y donde la misma 
localidad mantiene relaciones sociales, económicas y políticas con otras localidades.
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niveles. Las decisiones de “arriba hacia abajo” son también utili-
zables en el enfoque del desarrollo local mientras no se contrapon-
gan con la estrategia de desarrollo decidida por la localidad.
El desarrollo local no se limita exclusivamente al desarrollo eco-• 
nómico local. Se trata de un enfoque que integra aspectos econó-
micos, sociales y políticos en el ámbito territorial. La dimensión 
económica del desarrollo local se caracteriza por un sistema de 
producción que permita usar eficientemente los factores produc-
tivos y pueda distribuir en forma equitativa el producto social ob-
tenido. La dimensión social representa al entramado de relaciones 
sociales que sirven de base para poner en marcha el proceso de 
desarrollo. La dimensión política queda definida por las institu-
ciones locales y por la participación de la ciudadanía en la defini-
ción, el diseño, la implementación y el seguimiento/evaluación de 
las políticas que determinen el rumbo de la propia localidad.
La interacción dinámica de los diversos actores que se desenvuelven en la 
localidad, interacción que además entra en contacto directo con la dimen-
sión económica y social del territorio, genera que las políticas de desarrollo 
sean públicas. Las políticas públicas constituyen el engranaje más relevan-
te para promover y encauzar las demandas y las transformaciones en la 
localidad. Las políticas públicas enmarcan los temasde la agenda del go-
bierno (definición del problema), establecen los instrumentos para alcanzar 
dichos temas (diseño), fijan los márgenes de maniobra de la ciudadanía en 
el tratamiento de todo el tema (implementación) y revelan los grados de 
consenso o disenso de los logros obtenidos (evaluación/seguimiento).
Las políticas públicas constituyen el instrumento social más apto para 
relacionar a la localidad y a sus diversos actores. Las necesidades, los in-
tereses, los valores, las vivencias y los acuerdos de estos últimos retroa-
limentan a la primera. Para que la hechura de políticas públicas adquiera 
la connotación de “públicas” requiere de la intervención constante del 
conjunto de actores de la localidad en la gestión de sus propios asuntos. 
En el desarrollo local, los actores participan activamente en la configu-
ración de sus políticas, no son meros receptores pasivos de los posibles 
frutos de las políticas gubernamentales.
II.2 Conceptualización de políticas públicas
Existen varias definiciones de política pública (véase cuadro 4). Algunas 
resaltan las decisiones o no decisiones del gobierno para la gestión de con-
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flictos sociales; otras hacen referencia a cursos de acción para alcanzar 
objetivos comunes; unas hablan de interacción entre el sector público, el 
sector privado y la ciudadanía en torno al tratamiento de los problemas co-
lectivos; otras definiciones se refieren a las relaciones de poder, a la media-
ción de los intereses diversos, a los procesos de negociación y conciliación 
entre grupos opuestos.
Cuadro 4
Definiciones de política pública
Autores De�niciones
Thoening (1985: 7-8)
Decisiones de los gobiernos para realizar algo o no. No 
actuar no es una política pública. Decidir no actuar ante 
un determinado problema sí es una política pública.
Vallès (2002: 377)
Conjunto interrelacionado de decisiones y no decisio-
nes, que tienen como foco de gestión un área deter-
minada de con�icto o tensión social. Dicho conjunto 
de decisiones incorpora cierta dosis de coerción y 
obligatoriedad.
Canto (1996: 107-
108)
Cursos de acción tendientes a la solución de problemas 
públicos. Los cursos de acción incorporan la interac-
ción de diversos sujetos sociales inmersos en una si-
tuación compleja en la que existen relaciones de poder, 
se pretende utilizar los recursos públicos de manera 
��ciente y tomar decisiones a través de mecanismos 
democráticos con la participación de la sociedad.
Larrue (2000: 20)
Concatenación de actividades, decisiones o medidas 
coherentes tomadas por los actores del sistema políti-
co-administrativo de un país para resolver un proble-
ma colectivo.
Vargas (1999: 30)
Iniciativas, decisiones y acciones del régimen político 
que buscan la resolución o llevar a niveles manejables 
situaciones socialmente problemáticas, implican un 
acto de poder y la materialización de las decisiones, 
así como tomas de posición que involucra una o varias 
dependencias de gobierno.
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Autores De�niciones
Anderson (1984: 3)
Curso intencional de acción que sigue un actor o un 
conjunto de actores al tratar un problema o asunto de 
interés. El concepto de política pública presta atención 
a lo que se efectúa y lleva a cabo, más que a lo que se 
propone y quiere.
Kauffer (S/f: 2)
Conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribución 
de determinados bienes o recursos. En este proceso se 
encuentra en juego bienes o recursos que pueden afec-
tar o privilegiar a determinados individuos o grupos.
Nieto y Maldonado 
(1998: 3-4)
Curso de acciones del gobierno que propone adecuar, 
continuar o generar nuevas realidades, deseadas en el 
nivel territorial e institucional, contrastando intereses 
sociales, políticos y económicos y articulando los es-
fuerzos de los actores y organizaciones que ejercen 
presión en defensa de dichos intereses.
Peters (1982; citado 
por Pallares, 1988: 
142)
Conjunto de actividades de las instituciones de gobier-
no, las cuales actúan directamente o a través de agen-
tes y van dirigidas a tener una in�uencia determinada 
sobre la vida de los ciudadanos.
Lahera (2004: 8)
Cursos de acción y �ujos de información relacionados 
con un objetivo político d��nido en forma democráti-
ca, son desarrollados por el sector público y, frecuente-
mente, con la participación de la comunidad y el sector 
privado.
Flores y Barrera
(S/f: 3-4)
Conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno 
o varios actores públicos. Estas prácticas de la autori-
dad pública, en un determinado contexto pueden ser 
formas de intervención, reglamentación, previsión, 
provisión de prestaciones y represión.
Fuente: Elaboración propia.
A partir de las definiciones genéricas presentadas en el cuadro 4, se pueden 
deducir algunas consideraciones básicas para construir una definición pro-
pia de política pública:
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46 Entre políticas gubernamentales y políticas públicas. Análisis del ciclo de las políticas de...
Orientación normativa. Se pr1. esupone que la política pública no 
es resultado de respuestas arbitrarias del gobierno a un problema 
colectivo, sino de finalidades generales que la ciudadanía persi-
gue, finalidades que además están cargadas de valores sociales. 
Los diversos actores de la localidad guían la decisión central que 
tomará el gobierno, participan en la concreción de la decisión e 
intervienen en la puesta en marcha de ésta, haciéndola y rehacién-
dola durante la ejecución.
El espacio “público” está determinado por la confluencia e interlo-2. 
cución de actores gubernamentales y de actores no gubernamentales 
en la localidad. Lo público no equivale a lo gubernamental. La po-
lítica pública es considerada “pública” por ser generada de manera 
simétrica entre el gobierno (actor gubernamental), el sector privado 
y la ciudadanía (actores no gubernamentales) atendiendo a un marco 
institucional. La política pública es colectivamente vinculante.
La política gubernamental es lo que hace el gobierno en tanto 3. 
da respuesta como actor participante único a una problemática 
social. La política gubernamental tiene un sentido más amplio e 
impreciso (Ejea, 2006: 3-4). Las políticas públicas son parte de 
las políticas gubernamentales porque representan decisiones don-
de participa el gobierno, decisiones que comparte con los actores 
no gubernamentales. Las políticas públicas son políticas guberna-
mentales con basta intervención social.
Orientación práctica. Las políticas públicas comprenden un pro-4. 
ceso interrelacionado de decisiones y acciones. La política pú-
blica incluye cursos de acción y no sólo decisiones normativas u 
orientadoras. Este proceso se lleva a cabo esperando resultados 
a mediano o largo plazo. Estas decisiones y acciones tienen una 
secuencia racional y lógica. Las decisiones abarcan además casos 
de “no acción”. Una política pública puede consistir también en 
lo que “no se está haciendo”. La “no acción” es productode una 
decisión deliberada.
Instrumentos de ejecución y previsión de resultados. A esta con-5. 
sideración, Ejea (2006: 4) la llamaría parte instrumental técnica-
científica de la política pública. Los cursos de acción (ejecución) 
son de tipo causal: se movilizan recursos humanos, financieros, 
técnicos y organizacionales (ejecución) para generar impactos, re-
sultados y productos que afecten al problema en tratamiento (pre-
visión de resultados).
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Estas cinco consideraciones básicas dividen la política pública en dos momen-
tos: momento normativo y momento operativo. La política pública en su parte 
normativa hace referencia a la finalidad general que persigue el gobierno –junto 
con los actores no gubernamentales– para contribuir de manera significativa en 
la gestión de un problema social (consideración básica 1 y 2). El momento nor-
mativo corresponde a la fase de decisión. Un ejemplo de política pública, en su 
parte normativa, sería disminuir la pobreza de una determinada localidad.
La política pública necesita de un momento práctico (de operación) para mate-
rializarse, de lo contrario, se quedaría como mera decisión. La materialización 
se da con la realización de un conjunto de cursos de acción interrelacionados 
(consideración básica 3 y 4). Estos cursos de acción corresponden a los pro-
gramas públicos. Parafraseando a Dussel (2006: 29): la política pública como 
decisión general para gestionar una demanda es la semilla del árbol. Las raí-
ces, las ramas y los frutos se dan con los programas públicos.
Los programas públicos representan el cómo se logrará el momento normati-
vo u orientador de la política pública (finalidad general). El programa se pre-
ocupa por relacionar los medios con los fines, los recursos disponibles con los 
resultados esperados. El programa público corresponde a un fin específico, 
cuyo logro contribuye a alcanzar el fin general (política pública). Un ejem-
plo de programa público sería la generación de empleos en una determinada 
localidad. Este curso de acción ayudaría a disminuir –hasta cierto punto– la 
pobreza de la localidad (política pública). El programa público, por su parte, 
se concreta con la realización de un conjunto de proyectos públicos relacio-
nados. Un ejemplo de proyecto público sería crear micro-empresas en la loca-
lidad. El resultado obtenido coadyuvaría a subir la tasa de empleo (programa 
público) (véase figura 1).
Figura 1
Interconexión entre política pública, programa público y proyecto público
Programa 1
Proyecto 1.1 Proyecto 2.1
Proyecto 2.2
Proyecto 2.n
Proyecto n.1
Proyecto n.2
Proyecto n.n
Proyecto 1.2
Proyecto 1.n
Programa 2 Programa n
Política pública
Fuente: Muñoz (s/f: 62).
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II.3 Polity, politics y policy: ubicación teórica de las políticas públicas 
en la política
Analizar la política como estructura exige fijar la atención en el modo es-
table en que se desarrollan las actuaciones políticas en una localidad. Esta 
estructura equivale a la arquitectura –compuesta por instituciones (reglas 
del juego)– por la que transitan los comportamientos políticos. Examinar 
la política como proceso hace anclar en la secuencia de conductas indivi-
duales y colectivas que se encadenan dinámicamente, se atiende de manera 
particular a los comportamientos de los diferentes actores (gubernamenta-
les y no gubernamentales). Considerar la política como resultado obliga a 
entrar en las respuestas dadas a los conflictos sociales, respuestas que sur-
gen de la combinación de la estructura y de los procesos políticos (Vallès, 
2002: 45-46).
La distinción entre estas tres dimensiones –estructura, proceso, resultado– 
de la política no es fácil. Entre otras razones, porque el castellano utiliza un 
mismo término -política- para referirse a todas ellas. En el mundo anglo-
parlante es menos difícil diferenciar las tres perspectivas, se emplean tres 
términos diferentes: polity (la estructura), politics (el proceso) y policy (el 
resultado) (véase cuadro 5).
Cuadro 5
Dimensiones de la política
Estructura
Polity
Proceso
Politics
Resultado
Policy
Instituciones: reglas -
que condicionan y 
limitan la conducta 
de los actores gu-
bernamentales y no 
gubernamentales.
Secuencia de actos. -
Serie de conductas. -
Competencia y -
negociación política 
entre los actores.
Políticas públicas. -
Políticas gubernamen- -
tales.
Intervención sobre las -
relaciones sociales.
Fuente: Vallès (2002: 46).
Lasswell (1992: 79-103) para referirse a las políticas públicas utiliza el 
término policy o policies. Las conceptualiza como estrategias para solucio-
nar problemas sociales, con la participación directa de los involucrados en 
todas sus fases. Hace referencia a la multi-causalidad de las decisiones y 
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al conocimiento que se necesita para identificar las opciones que faciliten 
lograr la solución. Lasswell deposita mayor atención al momento práctico 
de la política pública, sin que esto indique que omita el momento normati-
vo u orientador de ésta.
Aun cuando las políticas públicas (policy) dependen de las instituciones 
(polity) y se encuentran sujetas al juego de los actores de la política (poli-
tics), tienen su propia especificidad (Ejea, 2006: 3). El enfoque de las polí-
ticas públicas tiene una racionalidad política y científico/técnica orientada 
a definir los problemas de carácter social y a encontrar la mejor manera 
de solucionarlos. El enfoque de las políticas públicas no puede perderse o 
desviarse hacia el estudio de las negociaciones políticas, ni basarse en las 
decisiones del gobierno que resulten de los equilibrios políticos, pues per-
derían su sentido esencial: atender racionalmente los problemas sociales 
(Aguilar, 1997: 22-25).
En las políticas públicas impera como condición sine qua non la parti-
cipación ciudadana (interlocución de los actores no gubernamentales con 
los gubernamentales). Desde el ángulo de la política (polity, politics), la 
ciudadanía tiene derecho a elegir y deponer a su gobierno. Desde el ángulo 
de las políticas públicas (policy), la ciudadanía tiene derecho a influir en la 
hechura de las políticas que atiendan sus problemas (Ejea, 2006: 3).
La concepción de políticas públicas se aleja de la concepción que reduce las 
estrategias gubernamentales a itinerarios de corte racionalista (instrumental, 
limitada o incrementalista), se separa de los caminos que cierran la relación 
entre la lógica del gobierno y el interés de la localidad. La política pública 
también implica una perspectiva de mediano o largo plazo, se centra en los 
problemas de la localidad y no en los temas y periodos gubernamentales.
Cada gobierno tiene un patrón o un estilo propio de formular o promover 
políticas. Los cuatro estilos principales son (Richardson, 1982: 13): 
Estilo anticipatorio. Tendencia a anticiparsea los problemas.1. 
Estilo reaccionario. Tendencia a reaccionar ante eventos y circuns-2. 
tancias conforme se vayan presentando.
Estilo de búsqueda de consenso. Tendencia a tomar decisiones me-3. 
diante acuerdos entre las partes interesadas.
Estilo impositivo. Tendencia a imponer sus decisiones a la localidad.4. 
El estilo que enmarca el funcionamiento de los gobiernos cambia con el 
tiempo y de una localidad a otra. En el cuadrante 1 de la figura 2, el estilo 
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de las políticas hace que el gobierno trate de planear y consultar a la lo-
calidad. Se está hablando de una política con alto grado de pública (estilo 
anticipatorio). En el cuadrante 2, se encuentra un estilo de formulación 
de política asociado a la política “incrementalista”: fragmentada, toma de 
decisiones improvisadas, conocimientos imperfectos, nula participación de 
los actores no gubernamentales. Se trata sólo de una política gubernamen-
tal, no es pública (estilo reaccionario). En el cuadrante 3, el gobierno no 
formula políticas mediante la planeación y el acuerdo, sino que reacciona a 
los problemas cuando es necesario e impone sus decisiones. Este cuadrante 
refleja la tradicional política gubernamental (estilo impositivo). En el cua-
drante 4, el gobierno recurre a la planeación, a la racionalidad, a la predic-
ción, reserva la prudencia de imponer sus planes y solicita la participación 
de los actores no gubernamentales. Se trata de una política pública (estilo 
de búsqueda de consenso).
Figura 2
Dimensiones del estilo de políticas
Los formuladores de
políticas tratan de
lograr el consenso
Los formuladores de
políticas prevén los
problemas
Los formuladores de
políticas tratan de
imponer sus decisiones
Los formuladores de
políticas reaccionan
ante los problemas
1 2
4 3
Fuente: Richardson (1982: 13).
II.4 Etapas del ciclo de las políticas públicas
La política pública es un proceso que se desenvuelve por etapas. Las etapas 
se presentan en el momento práctico de la política pública, en el programa 
público. Cada etapa posee sus actores, sus restricciones, su desarrollo y sus 
resultados propios, influye en las demás y es afectada por lo que sucede en 
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las otras. En la práctica, las etapas pueden sobreponerse unas a las otras, con-
densarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse. La sepa-
ración analítica no debe ser confundida por una separación real, su secuencia 
es dinámica e interconectada (Aguilar, 2003a: 15). Varios autores coinciden 
en algunas etapas del ciclo de las políticas públicas, otras etapas se nombran 
de manera distinta, pero se refieren a lo mismo (véase cuadro 6).
Cuadro 6 (1 de 2)
Etapas del ciclo de políticas públicas. Propuestas de diversos autores
Autor Etapas Autor Etapas
Lasswell
(1971: 27-28)
Inteligencia. -
Promoción. -
Prescripción. -
Invocación. -
Aplicación. -
Terminación. -
Evaluación. -
Bardach
(2001: 14)
Definición de problemas. -
Obtención de información. -
Construcción de alterna- -
tivas.
Selección de criterios. -
Proyección de resultados. -
Confrontación de costos. -
Decida. -
Cuente su historia. -
Cuadro 6 (2 de 2)
Etapas del ciclo de políticas públicas. Propuestas de diversos autores
Autor Etapas Autor Etapas
May y 
Wildavsky 
(1977; citado 
por Aguilar, 
2003a: 16)
Fijación de la -
agenda.
Análisis de la -
cuestión.
Implementación. -
Evaluación. -
Terminación. -
Canto
(1996: 108)
Agenda. -
Análisis. -
Decisión. -
Implementación. -
Evaluación. -
Pallares
(1988: 150)
Formulación. -
Implementación. -
Evaluación. -
Ortegón, 
Pacheco y 
Prieto 
(2005: 14)
Diseño. -
Ejecución. -
Evaluación. -
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Autor Etapas Autor Etapas
Tamayo
(1997: 2)
Definición del -
problema.
Formulación de -
alternativas.
Adopción de -
alternativa.
Implantación. -
Evaluación. -
Anderson 
(1984; citado 
por Aguilar, 
2003a: 16)
Identificación -
del problema y 
formación de la 
agenda.
Formulación. -
Adopción. -
Implementación. -
Evaluación. -
Hogwood y 
Gunn 
(1984; citado 
por Aguilar, 
2003a: 16)
Decidir sobre -
qué decidir.
Decidir cómo -
decidir.
Definición de la -
cuestión.
Pronóstico. -
Determinación -
de objetivos y 
prioridades.
Análisis de op- -
ciones.
Implementación, -
monitoreo y 
control.
Evaluación y -
revisión
Mantenimiento. -
Sustitución o -
terminación.
Del Castillo
y Méndez 
(S/f: 5)
Problema. -
Definición del -
problema.
Identificación -
de soluciones, 
alternativas o res-
puestas.
Evaluación de -
opciones.
Selección de -
opción.
Implementación. -
Evaluación. -
Vallès 
(2002: 380)
Iniciación. -
Elaboración. -
Implantación. -
Evaluación/ -
sucesión de la 
política.
Cabrero 
(2007: 17)
Definición de -
problema.
Formulación/ -
diseño.
Implementación. -
Evaluación. -
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Daniela Arias y Hugo Herrera • Políticas públicas: base conceptual, orientaciones y etapas 53
Autor Etapas Autor Etapas
Knoepfel,
Larrue y
Varone
(2003: 28)
Surgimiento y -
definición del 
problema.
Inclusión en la -
agenda.
Formulación y -
adopción.
Implementación. -
Evaluación. -
Brewer y
DeLeon 
(1983: 20)
Iniciación. -
Estimación. -
Selección. -
Implementación. -
Evaluación. -
Terminación. -
Fuente: Elaboración propia.
Estas etapas mantienen una relación directa entre ellas. Las coincidencias y 
relaciones permiten agruparlas en cuatro bloques, que representarían, para 
los objetivos que se persiguen en la investigación, las etapas generales del 
ciclo de las políticas públicas. Dichas etapas son: definición del problema, 
diseño, implementación y seguimiento/evaluación (véase figura 3).
Figura 3
Estudio de las políticas públicas por etapas
Políticas públicas
Momento normativo u
orientador (finalidad general).
Momento operativo o práctico
(finalidad especifíca): programa
público.
Defininción
del problema
Diseño
Implementación
Seguimiento
/evaluación
Fuente: Elaboración propia.
El bloque de seguimiento/evaluación agrupa terminación, mantenimiento, 
sustitución, sucesión, revisión, monitoreo y control. El bloque de imple-
mentación conglomera aplicación, implantación y ejecución. Las acciones 
de obtención de información, iniciación, análisis, formulación de alter-
nativas, adopción, pronóstico, determinación de objetivos, selección de 
criterios, proyección de resultados, confrontación de costos, promoción, 
evaluación de opciones, selección de alternativas se concentran en el blo-
l 
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54 Entre políticas gubernamentales y políticas públicas. Análisis del ciclo de las políticas de...
que de diseño. Mientras que la identificación del problema, la construcción 
de la agenda, la iniciación y la inteligencia pertenecen al bloque de defini-
ción del problema.
El enfoque por etapas permite explorar las políticas públicas en su momen-
to operativo o práctico. La fortaleza de este enfoque está en la estructura 
racional que proporciona. Se trata de una estructura que considera la mul-
tiplicidad de factores en la construcción de la política. Cada etapa presenta 
un contexto en el que se pueden utilizar diferentes marcos teóricos y ana-
lizar –de forma más profunda– la complejidad del problema que se busca 
solucionar. Desglosar las políticas públicas en etapas advierte la necesidad 
de estudiar un ciclo específico, cuya secuencia es compleja e interactiva.
El ciclo de las políticas públicas da forma al flujo (proceso) de decisiones 
que se toman y al conjunto de acciones que se llevan para gestionar proble-
mas sociales (Knoepfel, Larrue y Varone, 2003: 25-37). Para Aguilar (1992: 
15-72), el ciclo de las políticas públicas (policy process) es un dispositivo 
analítico construido para fines de modelación, ordenamiento, explicación 
y prescripción de una política pública. Proporciona un orden lógico más 
que cronológico, no es una representación descriptiva de una secuencia 
de tiempos y sucesos, es un artificio para denotar sólo los componentes 
lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a 
manera de proceso. Esta artificialidad se debe a que, en la práctica, el ciclo 
de las políticas públicas no es mecánico (véase figura 4).
Figura 4
Ciclo de las políticas públicas
Diseño
1
Definición del
problema
3
Implementación
2
4
Seguimiento y
evaluación
Fuente: Elaboración propia con base en Aguilar, 2003: 16-21; Cabrero, 2007: 17; Vallès, 2002: 
380; Canto, 1996: 108; Parsons, 2007: 113-115.
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que de diseño. Mientras que la identificación del problema, la construcción 
de la agenda, la iniciación y la inteligencia pertenecen al bloque de defini-
ción del problema.
El enfoque por etapas permite explorar las políticas públicas en su momen-
to operativo o práctico. La fortaleza de este enfoque está en la estructura 
racional que proporciona. Se trata de una estructura que considera la mul-
tiplicidad de factores en la construcción de la política. Cada etapa presenta 
un contexto en el que se pueden utilizar diferentes marcos teóricos y ana-
lizar –de forma más profunda– la complejidad del problema que se busca 
solucionar. Desglosar las políticas públicas en etapas advierte la necesidad 
de estudiar un ciclo específico, cuya secuencia es compleja e interactiva.
El ciclo de las políticas públicas da forma al flujo (proceso) de decisiones 
que se toman y al conjunto de acciones que se llevan para gestionar proble-
mas sociales (Knoepfel, Larrue y Varone, 2003: 25-37). Para Aguilar (1992: 
15-72), el ciclo de las políticas públicas (policy process) es un dispositivo 
analítico construido para fines de modelación, ordenamiento, explicación 
y prescripción de una política pública. Proporciona un orden lógico más 
que cronológico, no es una representación descriptiva de una secuencia 
de tiempos y sucesos, es un artificio para denotar sólo los componentes 
lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a 
manera de proceso. Esta artificialidad se debe a que, en la práctica, el ciclo 
de las políticas públicas no es mecánico (véase figura 4).
Figura 4
Ciclo de las políticas públicas
Fuente: Elaboración propia con base en Aguilar, 2003: 16-21; Cabrero, 2007: 17; Vallès, 2002: 
380; Canto, 1996: 108; Parsons, 2007: 113-115.
Las ventajas de apelar al ciclo pueden sostenerse en que (Knoepfel, Larrue 
y Varone 2003; Del Castillo y Méndez, 2006 (citados por Ejea, 2006:10)):
Proporciona una visión sistematizada de la secuencia que siguen 1. 
las etapas.
Reduce –hasta cierto punto– la complejidad de la hechura de po-2. 
líticas públicas.
Permite identificar los actores de cada etapa así como sus funcio-3. 
nes y responsabilidades.
Facilita la utilización de diversas herramientas analíticas y permi-4. 
te emplear variados enfoques disciplinarios.
Detecta errores y posibilita la retroalimentación.5. 
Ayuda a distinguir las políticas públicas de las gubernamentales.6. 
Como toda construcción lógica conceptual que pretende disgregar y ordenar 
la realidad compleja, dinámica, diversa y en muchas ocasiones contradic-
toria, el ciclo de las políticas públicas tiene sus limitaciones. La principal 
es sobreestimar la naturaleza racional del proceso. El proceso decisional 
es contingente, tornadizo, inestable, laxamente estructurado, sin patrón de 
comportamiento, semejante al modelo de anarquías organizadas (Aguilar, 
1992: 37). El ciclo está sujeto a múltiples determinaciones que no permiten 
que ocurra de manera lineal sino a través de zigzagueos, frenos, retrocesos, 
brincos, atajos, rodeos, superposiciones y desviaciones (Ejea, 2006: 11).
Para recoger la riqueza y complejidad de la política pública, el ciclo debe 
caracterizarse por ser flexible (capturar los hechos de la realidad), sólido 
metodológicamente (ofrecer una interpretación coherente de la realidad), 
innovador (retroalimentarse mediante el aprendizaje y la creatividad ante 
situaciones inéditas), estratégico (no perder los objetivos fundamentales a 
pesar de los cambios) y orientado a impacto. El criterio de validez del ciclo 
se encuentra en su capacidad para articular dialógicamente el conocimiento 
científico-técnico (momento operativo de la política pública) con las de-
mandas sociales (momento normativo u operativo de la política pública).
II.4.1 Definición del problema de la política pública
Los miembros de la localidad para subsistir y desarrollarse necesitan inte-
raccionar entre ellos y con el ambiente que los rodea (económico y político), 
interacción que muchas veces altera sus relaciones sociales, produciéndose 
problemas. Estos problemas se dan porque las condiciones de vida de los 
individuos discrepan de lo que desean o esperan. Las desigualdades entre 
las condiciones de vida de los diferentes individuos también generan ma-
lestar y reprobación de su situación.
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Tanto el sector privado como la ciudadanía conciben que el gobierno puede 
gestionar algunos de estos problemas, fluyendo así diversas demandas y 
asuntos al aparato gubernamental para su atención. No todos los problemas 
exigen la participación del gobierno, algunos pueden desvanecerse con el 
diálogo, el acuerdo y la negociación particular entre los individuos.
La construcción de la agenda de problemas es un proceso complejo, corres-
ponde a la definición y selección de los conflictos que se gestionarán con 
la participación conjunta del gobierno y de los actores no gubernamentales. 
La agenda debe basarse en un diagnóstico que identifique las demandas 
prioritarias de la localidad, demandas que además deben ser avaladas por 
la mayoría de los actoresde la misma localidad. No obstante, el estableci-
miento de los problemas en la agenda pública implica relaciones de poder. 
El hecho de que el interés de unos se vea reflejado en la agenda y el de 
otros no refleja el distinto peso político de los demandantes. La agenda 
pública -por tanto- puede ser sesgada y favorecer determinados problemas 
(Parsons, 2007: 118; Canto, 1996: 108-109; Vallès, 2002: 381-382).
Un mal diagnóstico invisibiliza la problemática de la localidad y las polí-
ticas resultantes pueden atender asuntos que realmente no sean problemas. 
Los problemas implican percepciones y las percepciones implican cons-
trucciones, siendo una constante la definición imprecisa del problema. La 
definición del problema es parte entonces del mismo problema. Cuando 
la estructuración del problema es fallida, los asuntos públicos no cuentan 
con límites claros: no se sabe dónde empieza un problema y dónde termina 
otro, los problemas se traslapan, se intersectan y tropiezan unos con otros 
(Parsons, 2007: 121).
La definición correcta –en la medida de lo posible– de un tema de inte-
rés público es la base para determinar los objetivos, los instrumentos, las 
opciones y las acciones a implementar. Resulta sustancial conocer los ele-
mentos que caracterizan al problema, sus causas y sus consecuencias. Los 
problemas deben ser planteados y estructurados de forma que sean guber-
namental y socialmente abordables con los recursos económicos, sociales 
y políticos disponibles (Aguilar, 2003a: 60).
La forma en que se lleva a cabo esta etapa es crucial para el diseño de la po-
lítica. Los conceptos a los que se recurra para describir, analizar y clasificar 
el problema deben enmarcar y moldear la realidad a la que se desea aplicar 
un curso de acción (Parsons, 2007: 120). La participación de los actores no 
gubernamentales es imperativa en esta etapa.
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II.4.2 Diseño de la política pública
Una vez definido el problema, se plantean objetivos claros y precisos; se 
identifica la población objetivo: afectados y beneficiarios; se analizan las 
alternativas con sus respectivos efectos, tanto positivos como negativos; 
se relacionan los costos y los beneficios de las alternativas; y se elige la 
mejor opción. En esta etapa, como en todas las demás, es importante la 
participación de los beneficiarios de la política, pues contribuyen a revisar 
los objetivos y los modos de llevarlos a cabo.
Si no se logra precisar de manera clara el objetivo, los caminos para su con-
secución fracasarán, no será posible establecer las acciones adecuadas para 
alcanzarlos. Además, se tiende a confundir medios con objetivos, esto con-
duce a que la ampliación de la cobertura, el aumento de inversión en infra-
estructura o la disminución del gasto corriente (por citar algunos ejemplos) 
aparezcan como objetivos. La cobertura, la inversión en infraestructura y 
el gasto corriente son medios, no objetivos. Si en el diseño no se establecen 
adecuadamente las relaciones causales entre los medios y el objetivo pro-
puesto, es posible acrecentar los recursos, sin generar impacto alguno en la 
población de la localidad (Cohen y Franco, 2007: 101-105).
En el diseño de la política pública es fundamental la identificación correcta 
de la población. La exigencia de considerar heterogéneas las situaciones 
en que se encuentran los actores de una localidad es recurrente. La iden-
tificación de la población objetivo queda en función de los atributos de 
la demanda y de la necesidad que se pretende satisfacer, de su condición 
específica (Cohen y Franco, 2007: 107-108). 
El análisis de las diversas alternativas que existen para cada uno de los pro-
blemas es también una exigencia recurrente, pues no todas las alternativas 
son igual de realizables, plantean distintos costos y beneficios. Un adecua-
do análisis de alternativas no puede centrarse sólo en un aspecto. Después 
de establecer las alternativas posibles, es necesario optar por alguna de 
ellas, decidir la política. En este momento interviene la voluntad de quien 
decide, voluntad que estará acotada por las reglas de decisión existentes, 
por la legitimidad de la misma decisión (grado de aceptación social) y por 
el contexto general de la localidad. Casi nunca se tendrá la decisión óptima, 
casi siempre las decisiones dejarán algún nivel de insatisfacción, pues es-
tán condicionadas por las situaciones específicas en que se toman (Canto, 
1996: 109).
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58 Entre políticas gubernamentales y políticas públicas. Análisis del ciclo de las políticas de...
II.4.3 mplementación de la política pública
El diseño y la implementación no son dos etapas tajantemente diferencia-
das y encomendadas a dos tipos de agentes aislados unos de otros. La im-
plementación más efectiva de una política suele darse cuando sus objetivos 
y sus medios van adaptándose a las condiciones específicas de los destina-
tarios: contexto cultural, situación social, ubicación territorial, condición 
económica. Esta adaptación permanente de la política corre con frecuencia 
a cargo del ejecutor de la misma, del funcionario que está en contacto di-
recto con la situación conflictiva y con los ciudadanos involucrados en ella 
(Vallès, 2002: 386).
La implementación es la capacidad de ejecutar, de llevar a cabo las ac-
ciones previstas para lograr los objetivos fijados en la etapa de diseño. 
La implementación, al igual que las demás etapas, es interdependiente y 
requiere de la participación de los ciudadanos. En esta etapa, influyen di-
versos factores para que la política se efectúe: recursos disponibles, coordi-
nación de los ejecutores, manejo de la heterogeneidad de intereses, control 
de las relaciones de poder, aprobación de los beneficiarios de la política. 
La implementación es dinámica, cuya configuración resulta de las recu-
rrentes interacciones entre los objetivos, los cursos de acción y el contexto 
institucional.
Para aumentar la probabilidad de alcanzar los objetivos de la política, la 
implementación debe corresponder al desarrollo realista de la decisión 
atendiendo las condiciones del contexto local. En la situación ideal, los 
encargados de la implementación deben tomar la idea básica y modificarla 
según las condiciones locales específicas. El resultado así tendría una se-
mejanza razonable con la idea inicial (Williams, I. 1975; citado por Agui-
lar, 2003b: 82).
La política, en el momento en que se echa a andar, desata muchas oportuni-
dades y expectativas, poderes e intereses en juego, operaciones y decisio-
nes, cargas de trabajo y responsabilidades. La implementación se vuelve un 
proceso muy complejo, también conflictivo, y es casi imposible encontrar 
una fórmula de coordinación que integre las diferencias y configure una 
acción colectiva armónica y efectiva. Aún así, se pueden enumerar algunas 
condiciones necesarias para la implementación efectiva de los objetivos 
(Sabatier y Mazmanian, 1979; citado por Parsons, 2007: 505):
Objetivos claros y consistentes, de manera que puedan constituir-• 
se como estándares de medición.
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Teoría causal adecuada, asegurándose de que las políticas estén • 
respaldadas por una teoría sobre cómo lograr el cambio.
Estructuras de implementación ordenadas y estructuradas.• 
Ejecutores comprometidos, con capacidad política y técnica.• 
Control –hasta cierto punto– de los cambios en las condiciones • 
socioeconómicas de la localidad, evitando que se subvierta la teo-
ría causal que soporta las políticas.
II.4.4 Seguimiento/evaluación de la política pública
La etapa de seguimiento/evaluación consiste en estimar en qué medida los 
resultados obtenidos han sido alcanzados con base en los objetivos plasma-
dos, para modificar o eliminar la misma política14. En esta etapa se valora 
si los objetivos fijados han sido alcanzados –el grado de eficacia conse-
guida– si se ha hecho con la utilización razonable de recursos –el grado de 
eficiencia– y en qué medida han conseguido la aceptación de los afectados 
–el grado de legitimidad– (Cabrero, 2000: 22-23).
No es una práctica recurrente someter a seguimiento y evaluación una po-
lítica. El seguimiento y la evaluación suelen no llevarse a cabo por dificul-
tades de carácter técnico y/o por la resistencia de los propios gobiernos. El 
seguimiento también tiende a ser confuso y ambivalente debido a que la 
ciudadanía quiere observar resultados inmediatos de la política, lo cual pue-
de llevar al cuestionamiento prematuro sin permitir el tiempo de madura-
ción suficiente para emitir un juicio (Cabrero, 2007: 33-34). El ejercicio de 
seguimiento y evaluación exige la determinación previa de indicadores, de 
metas y de tiempo de maduración de las políticas (Vallès, 2002: 386-389).
Para algunos autores, la evaluación no es la última etapa del ciclo de las 
políticas, sino la primera de la siguiente, toda vez que ninguna política sale 
de la nada, casi siempre se encuentran antecedentes de acciones hechas en 
relación al problema que se quiere solucionar y casi siempre lo que se hace 
requiere de continuidad. La evaluación permite una y otra cosa (Canto, 
1996: 110).
14 En realidad, pocas políticas son drásticamente eliminadas. En algunos casos porque los objetivos a 
lograr son muy amplios y ambiciosos; en otros, porque las resistencias de los beneficiarios directos 
pueden ser intensas y crear problemas políticos fuertes (Vallès, 2002: 388).
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