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Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. 5 de marzo de 2020 Erik Ortiz Covarrubias | erikortiz@ciep.mx Resumen Las restricciones que enfrenta el espacio fiscal mexicano y la amplia tasa de evasión que prevalece en el país resaltan la necesidad de comprender las motivaciones para el pago de impuestos. La disposición al pago de impuestos se encuentra desgastada debido a las percepciones sobre la corrupción, la mala calidad de los servicios públicos, la falta de progresividad del sistema fiscal y las normas sociales prevalecientes. En 2016, 37.0% de las personas en México consideró que la evasión era justificable, este porcentaje es el cuarto más alto de América Latina y se encuentra por encima del promedio de la región, de 29.7%. El conocimiento enmateria es crucial para la construcción de un sistema fiscal que permita un mayor nivel de recaudación. 1 | Introducción La decisión de evadir impuestos no depende única- mente de factores relacionados con la política fiscal y punitiva de los gobiernos, sino también de motivos esenciales. Los contribuyentes valoran las connotacio- nesmorales del incumplimiento en relación con el gra- do de reciprocidad que perciben ante el Estado, sus opiniones sobre la equidad del sistema fiscal y las nor- mas sociales de sus comunidades. La disposición no monetaria a pagar impuestos se conoce como moral tributaria (Frey y Torgler, 2007; Doerrenberg y Peichl, 2013; Luttmer y Singhal, 2014; Dwenger et al., 2016; Doerrenberg y Peichl, 2018; OCDE, 2019c). La moral tributaria es vital para los sistemas impositi- vos, ya que la mayor parte de los ingresos de los go- biernos dependen del cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. El conocimiento en materia po- dría facilitar el diseño de sistemas tributarios más efi- cientes que contribuyan al pago oportuno de impues- tos, a un costo relativamente bajo (OCDE, 2019c). Las restricciones que enfrenta el espacio fiscal1 mexi- cano resaltan la importancia del estudio de la temáti- ca en el país. Los ingresos tributarios del gobierno fe- deral representan 16.1% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que el promedio para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) asciende a 34.2% (OCDE, 2019b). Por otro lado, las finanzas públicas del país se ven afectadas por el incumplimiento del pago de impues- tos. La tasa de evasión total para 2016 fue estimada en 16.1% de los ingresos potenciales, lo que corres- pondió al 2.6% del PIB para ese año. El monto perdido por evasión estimado ascendió a más de 510 mil mi- llones de pesos, más del doble de lo asignado para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra- bajadores del Estado (ISSSTE) en ese año (SHCP, 2016; Reyna et al., 2016). La comprensión de las motivaciones esenciales para el pago de impuestos podría ayudar a mitigar los pro- blemas de evasión que persisten en México y contri- buir al mejor diseño de un sistema fiscal que permita 1 El espacio fiscal se compone de los recursos que dispone el go- bierno para realizar política pública. @ciepmx 1 /ciepmx erikortiz@ciep.mx http://www.twitter.com/ciepmx http://www.facebook.com/ciepmx Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos unmayor nivel de recaudación en el país. La presente investigación tiene comoobjetivo resaltar la importan- cia de lamoral tributaria para las finanzas públicas, en materia de evasión y elusión, y promover su compre- sión con miras a una futura reforma fiscal. 2 | Determinantes de la moral tributaria La moral tributaria engloba un conjunto de motiva- ciones esenciales que operan mediante distintos me- canismos para afectar el nivel de incumplimiento en el pago de impuestos. Esta investigación se enfocará en tres de los principales canales mediante los cua- les opera la moral tributaria: el grado de reciprocidad Estado-sociedad, la progresividad del sistema fiscal y las normas sociales (Frey y Torgler, 2007; Doerrenberg y Peichl, 2013; Luttmer y Singhal, 2014; Dwenger et al., 2016; Doerrenberg y Peichl, 2018). 2.1 Reciprocidad La motivación por cumplir con el pago de impuestos depende en granmedia del gradode reciprocidadque los contribuyentes perciben en la relación Estado-so- ciedad; es decir, los individuos estarán más dispues- tos a pagar impuestos si consideran que los recursos se utilizarán para financiar la provisión de bienes pú- blicos de calidad que contribuyan al bienestar social (Torgler, 2005; Frey y Torgler, 2007; Rodríguez Casta- ñeda, 2015; Doerrenberg y Peichl, 2018; Luttmer y Sing- hal, 2014; Frey y Torgler, 2007; OCDE, 2019c). Algunos estudios han buscado probar esta relación en distintos países. Por ejemplo, Torgler (2003) reali- zó un experimento en Costa Rica en el que encontró que la provisión de unbien público, que va de acuerdo con las preferencias de los contribuyentes, fortaleció la disposición a pagar impuestos y, por lo tanto, redu- jo la tasa de evasión. Entonces, el cumplimiento de las obligaciones fisca- les podría verse afectado si los individuos perciben que sus contribuciones no se ven reflejadas en más y mejores servicios públicos. Además, las personas po- drían ser adversas al pago de impuestos si consideran que los recursos se desvían para el beneficio privado de la clase política. 2.2 Progresividad del sistema tributario El impacto del grado de progresividad sobre la moral tributaria depende de las percepciones individuales y sociales sobre la desigualdad. (Torgler et al., 2008; Doerrenberg y Peichl, 2013) Doerrenberg y Peichl (2013) encontraron que el grado de progresividad de los sistemas fiscales está relacio- nado con una mayor moral tributaria en los países de la OCDE. Por otro lado, en un experimento de labora- torio, Castro y Rizzo (2014) encontraron que los indi- viduos son más proclives a evadir el pago de impues- tos por completo si se encuentran en un sistema fiscal inequitativo entre los distintos estratos socioeconómi- cos. Por lo tanto, los individuos tenderán a cumplir con sus obligaciones fiscales de acuerdo con sus percep- ciones sobre la distribución de ingresos en su país y el efecto de la tributación sobre esta. Si las personas con- sideran que la carga fiscal es injusta y que los recursos públicos no se utilizan de forma equitativa, tenderán a evadir sus obligaciones tributarias. 2.3 Normas sociales Los individuos tienden a alinearse con el comporta- miento de los otros, así, las percepciones personales sobre la prevalencia del incumplimiento en la socie- dad afectarán la decisión individual de pagar impues- tos. Por lo tanto, una persona puede ser más procli- ve a evadir si considera que los demás también lo ha- @ciepmx 2 /ciepmx http://www.twitter.com/ciepmx http://www.facebook.com/ciepmx Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos cen (Frey y Torgler, 2007; Luttmer y Singhal, 2014; Doe- rrenberg y Peichl, 2018). Doerrenberg y Peichl (2018) realizaron un experimen- tomediante encuestas en línea en Alemania ymostra- ron que la manipulación de las normas sociales, me- diante la revelación de las tasas de evasión prevalen- tes en el país, tuvo efectos significativos sobre la mo- ral tributaria. Sin embargo, el estudio mostró que la alteración de las normas sociales puede tener efectos contrarios a los deseados en los niveles de recaudación si las per- sonas refuerzan supercepcióndeque el incumplimien- to en el pago de impuestos es común tras la revela- ción de la información. El efecto de las normas sociales sobre lamoral tributa- ria puede ser perverso, ya que crea una trampadonde la ilegalidad se convierte en la regla, que se reproduce sobre sí misma. Es decir, si las personas creen que el incumplimiento es común en la sociedad, replicarán este comportamiento y reforzarán la percepción so- cial de los demás sobre la prevalencia dela evasión y elusión fiscales. 3 | Contexto mexicano La medición de las motivaciones intrínsecas para el pago de impuestos presenta ciertas dificultades. La construcción de indicadores de moral tributaria está sujeta a consideraciones subjetivas. Siguiendo a la li- teratura, para esta investigación se utilizan los resulta- dos de la encuesta Latinobarómetro para 2011 y 2016. En concreto, la moral tributaria se medirá de acuerdo con las respuestas de la pregunta: En una escala de 1 a 10, donde 1 es “para nada justifi- cable” y 10 es “totalmente justificable”, ¿cuán justificable cree Ud. que es evadir impuestos? Los preceptos de la sociedad sobre el pago de impues- tos en México son adversos (Torgler, 2005). El 37.0%2 de las personas encuestadas enMéxico consideró que la evasión era justificable en 2016, el cuarto peor nú- mero de América Latina y el Caribe3, y por encima del promedio de la región de 29.7%. En contraste, en los tres países con mejores resultados (Venezuela, Ecua- dor y Chile), 15.8% de los encuestados consideró que la evasión es justificable (Figura 1). Además, 85.9% de los encuestados en México consi- deró que los impuestos en el país son altos o muy al- tos y el 81.1% dijo no creer que los impuestos son re- caudados de forma imparcial (Latinobarómetro, 2011). En contraste con otras fuentes (Torgler, 2005; Frey y Torgler, 2007; Doerrenberg y Peichl, 2018), las percep- ciones sobre el pago de impuestos observadas fueron muy similares para hombres y mujeres. 3.1 Reciprocidad De acuerdo con datos de la encuesta Latinobaróme- tro, 70.3% de los encuestados en México declaró te- ner poca o nula confianza en el gobierno (Latinoba- rómetro, 2016). Esto podría deberse a los índices de corrupción y a la calidad de los servicios públicos, de- teriorando la moral tributaria en el país. Según datos del Índice de Percepción de la Corrupción, México se encontró en el lugar 130 de 180 en 2019, lo que lo co- loca entre los 10 peores del continente americano y por debajo de otros países latinos como Chile, Costa Rica y Argentina. Además, desde 2012, el país ha mos- trado una tendencia a la baja en el puntaje del índice (Transparencia Internacional, 2019). 2 La variable de interés fue recodificada de forma dicotómica, de talmanera que tomara el valor de 1 si la personano considerara justificable la evasión de impuestos (una respuesta menor a 5 en la escala de la encuesta) y 0 en el caso contrario. 3 Se incluyeron los países que participaron en la encuesta Latino- barómetro 2016 (Figura 1). @ciepmx 3 /ciepmx http://www.twitter.com/ciepmx http://www.facebook.com/ciepmx Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos Figura 1.Moral Tributaria en América Latina Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de: Latinobarómetro (2016). Por otro lado, algunos de los servicios públicos más relevantes en la vida cotidiana de las personas tienen malas evaluaciones ciudadanas. De acuerdo con da- tos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gu- bernamental (ENCIG), 50.4%4 de la población se sintió satisfecha con el servicio de calles y avenidas de sus comunidades, mientras que 61.5% lo estuvo con el transporte público y 46.0% con la policía (INEGI, 2017). En materia de salud, los servicios del Instituto Mexi- cano del Seguro Social (IMSS) y el ISSSTE recibieron una calificación promedio de 6.5 y 6.7 de 10, respectiva- mente, por parte de los usuarios (Cuadro 1), a la vez que 46.7% de los encuestados consideró que los ac- tos de corrupción en los hospitales públicos es fre- cuente o muy frecuente. Además, aunque los servi- 4 Para este cálculo se consideró como satisfecho a alguien que di- jo estar muy satisfecho, satisfecho y algo satisfecho con los servi- cios públicos; las personas que respondieron no sé fueron omi- tidas. cios de educación recibieronbuenas calificaciones por parte de los usuarios, 38.4% dijo creer que los actos de corrupción suceden frecuente omuy frecuentemen- te en las escuelas públicas a nivel básico, mientras 47.4% lo hizo para las universidades públicas (INEGI, 2017). Si las personas percibenque los servicios públicos que utilizan son de mala calidad y que sus contribuciones se desvían para el provecho de unaminoría, no puede existir una disposición favorable al pago de impues- tos. En el largo plazo, el fortalecimiento de la moral tribu- taria en el país requiere de una mayor rendición de cuentas de parte de las autoridades. Los recursos pú- blicos deben verse reflejados en la vida diaria de las personas para que consideren que la relación Estado- sociedad es equitativa. @ciepmx 4 /ciepmx http://www.twitter.com/ciepmx http://www.facebook.com/ciepmx Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos Cuadro 1. Calificaciones promedio de los servicios públicos Servicio Calificación Calles y avenidas 5.2 Transporte público 5.8 Policía 4.9 IMSS 6.5 ISSSTE 6.7 Educación obligatoria 7.6 Universidades públicas 8.3 Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de: INEGI (2017). 3.2 Progresividad del sistema tributario La baja moral tributaria del país puede ser explicada en cierta medida por la desigualdad social, y la inequi- dad y bajo impacto redistributivo del sistema fiscal. De acuerdo condatos de Latinobarómetro 2016, 75.3% de los encuestados consideró que la distribución del ingreso en México es injusta o muy injusta (Latinoba- rómetro, 2016). México es uno de los países con mayor desigualdad de ingresos de la OCDE (OCDE, 2019a). Una parte de la brecha en la distribución del ingreso con respecto a los países desarrollados puede ser explicada por di- ferencias en la estructura del gasto público y el siste- ma tributario. Por ejemplo, la divergencia en desigual- dad económica entre América Latina y las economías avanzadas es atribuible en dos terceras partes al im- pacto redistributivo de la política fiscal (IMF, 2014). En el caso de México, el sistema fiscal es el menos redistributivo de los países de la OCDE: la diferencia entre el coeficiente de Gini5 del ingreso de mercado (0.48) y del ingreso disponible (0.46) es de 4%, mien- tras que el promedio de la OCDE es de 33% (Figura 2). 5 El coeficiente de Gini es una medida estándar de desigualdad económica. El indicador está basado en la comparación de las proporciones de la población acumuladas de un país y la pro- porción acumulada del ingreso nacional que estas reciben. El índice toma el valor de 0 cuando existe igualdad perfecta, esto es, todos los individuos en una nación tienen el mismo ingreso, Si el sistema fiscal no contribuye a paliar la desigual- dad en el país, los contribuyentes percibirán que los recursos no se utilizan de forma equitativa y que be- nefician de manera desproporcionada a los sectores más privilegiados de la población. El fortalecimiento del efecto redistributivo de la tribu- tación y del gasto público podría favorecer la disposi- ción de los contribuyentes a pagar impuestos. 3.3 Normas sociales En México existe la percepción social de que la eva- sión es una práctica común entre la población, lo que podría afectar la fortaleza de la moral tributaria en el país. En promedio, las personas encuestadas conside- raron que únicamente 49.0% de los ciudadanos cum- plen con sus obligaciones fiscales. Además, 80.7% de los encuestados consideró que los ciudadanos del país no cumplen en absoluto o cumplen poco con la ley (La- tinobarómetro, 2011). La prevalencia del incumplimiento y las percepciones sociales en torno a este resultan problemáticas. El di- seño de una intervención que busque mitigar este fe- nómeno puede resultar complicado, debido a la difi- cultad inherente de alterar las percepciones colecti- vas (Luttmer y Singhal, 2014). 4 | Comentarios finales Los aspectos no monetarios de la decisión de cum- plir con el pago de los impuestos son de suma impor- tancia para el diseño de un sistema tributario y, en concreto, para elplanteamiento de una reforma fiscal encaminada a elevar los niveles de recaudación en el país. EnMéxico, la moral tributaria está debilitada por las percepciones de las personas sobre la calidad de y el valor de 1 cuando una persona posee todo el ingreso del país. @ciepmx 5 /ciepmx http://www.twitter.com/ciepmx http://www.facebook.com/ciepmx Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos Figura 2. Coeficiente de Gini en los países de la OCDE, antes y después de transferencias e impuestos El coeficiente de Gini para el ingreso de mercado se refiere al ingreso antes de transferencias e impuestos; para los datos de México, Hungría, Turquía y Grecia se refiere al ingreso después de impuestos y antes de transferencias. Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de: OCDE (2019a). los servicios públicos, la equidad del sistema fiscal y la prevalencia de la evasión en la sociedad. En este contexto, existen acciones de política tributa- ria que no requieren de la alteración de tasas o de ac- ciones punitivas y que tienen el potencial de disminuir la tasa de evasión. El etiquetado de ingresos puede fortalecer la confian- za de los individuos en el gobierno, ya que garantiza que los recursos públicos se utilicen para ciertos ra- mos. La implementación de este tipo de esquemas tributarios puede ser oportuno en regímenes que pa- decen de altos índices de corrupción. El cumplimentopuede ser incentivadomediante el uso de mensajes dirigidos a los contribuyentes que resal- ten los enlaces entre los ingresos tributarios y los egre- sos. Las nociones sobre las tasas de evasión y las ca- racterísticas redistributivas de la política fiscal también pueden ser modificadas mediante este mecanismo. Finalmente, la promoción de programas de educación enmateria fiscal y tributaria, vinculados a la investiga- ción en materia, puede mitigar algunos de los proble- mas que desgastan la moral tributaria del país. Las percepciones sobre el pago de impuestos pueden ser difíciles de modificar. Sin embargo, la implemen- tación de estos instrumentos podría traer beneficios considerables a un costo bajo. El estudio a fondo de la probelmática requiere demás y mejores datos sobre las persepciones ciudadanas del pago de impuestos. @ciepmx 6 /ciepmx http://www.twitter.com/ciepmx http://www.facebook.com/ciepmx Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos Acrónimos ENCIG Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado OCDE Organizaciónpara la Cooperación y el Desa- rrollo Económico PIB Producto Interno Bruto @ciepmx 7 /ciepmx http://www.twitter.com/ciepmx http://www.facebook.com/ciepmx Moral tributaria en México Factores que afectan el pago de impuestos ciep.mx | 8 Bibliografía Castro, M.F. & Rizzo, I. (2014). Tax compliance under horizontal and vertical equity conditions: An experimental approach. International Tax and Public Finance, 21(4):560–577. Doerrenberg, P. & Peichl, A. (2013). Progressive taxation and tax morale. 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