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PANEL SOBRE: MODERNIZACION Y DESAFIOS DEL MUNICIPIO CHILENO DE HOY
La nueva gestión municipal y sus principales desafíos
Ricardo Medina
INTRODUCCION
La última década de este siglo presenta cambios tan dinámicos como sustantivos en lo social, en lo
político y en el contexto económico mundial. La globalización significa, por sobre todo, una
transformación radical de nuestro marco de referencia. El proceso globalización abarca al conjunto de
la sociedad; rompe asimismo con las fronteras nacionales de la política, de las representaciones
culturales y de los estilos de vida. Cuestiona las formas heredadas de vida social y exige una
recomposición del vínculo social. El fenómeno de la globalización está minando o disminuyendo la
gobernabilidad, la capacidad colectiva.
Dentro de este contexto se ha puesto de actualidad un concepto tan antiguo como el de “ciudadanía”. El
sistema político depende de la disponibilidad de los ciudadanos a comprometerse en la cosa pública lo
que implica la identificación del ciudadano con su comunidad. El hecho de saberse y sentirse
ciudadano de una comunidad, puede motivar a los individuos a trabajar por ella.
La pregunta central que urge a responder es la siguiente: ¿Qué nuevas formas hay para (re-) construir
ciudadanía, para lograr unir el vínculo horizontal (el “estar y actuar juntos”) con la relación vertical
gobernados-gobernantes hay en Chile?
La globalidad ante dicha no es un obstáculo, sino que al contrario, implica a su vez un adecuado de los
locales, dentro de las relaciones intergubernamentales, con una mayor interacción de lo global/local,
exigiendo en los gobiernos locales la mejora de sus capacidades para gobernar.
Los gobiernos locales por su cercanía a los ciudadanos, deben llevar a cabo una actuación eficaz y
eficiente que los legitime directamente, sin perjuicio de la existencia de la participación, legitimación y
representación clásicas políticas y social, por parte de los ciudadanos.
El interés de este trabajo se centra en el nivel local; nivel considerado como fundamento de la vida
democrática de un país. Es oportuno recordar la opinión ya paradigmática de Alexis de Tocqueville que
es “en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres”.
En el mundo hispano hay una corriente general de revalorización de lo local. Se visualiza una tendencia
de considerar el municipio como pieza clave en el proyecto de sociedad futura
Hoy es preciso rescatar la tradición anglosajona del “self-government” (autogobierno). Alexis
Tocqueville es el primero, el que liga el desarrollo de la democracia moderna con la potencialización
de los poderes locales (democracia local). La forma de ser del Estado democrático es la articulación de
poderes locales, según el principio de que todo lo que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior
no deben hacerse a un nivel superior.
La Teoría de la Democracia considera el municipio como el fundamento de la vida democrática de un
país”. La democracia local desempeña una función educadora, es decir: una función de socialización al
desarrollar una consciencia cívica de los vecinos, refuerza los lazos de solidaridad y hace más
2
comprensible y aceptable la noción de interés general.
Los municipios, por su cercanía a los ciudadanos, deben llevar a cabo una actuación eficaz y eficiente
que los legitime directamente por parte de los ciudadanos. Estos no son solamente votantes, o
partícipes en diversas instancias representativas, sino también pueden desempeñar otros papeles, como
por ejemplo, el papel del ciudadano-cliente y ciudadano-consumidor..
La democracia moderna consiste no sólo en participar en las elecciones a través del voto, sino también
y sobre todo en los procesos de deliberación, de implementación y en la evaluación de la gestión y de
las políticas públicas. Democracia no es sólo votar, sino deliberar, discutir y valorar. Y esto requiere de
nuevas formas de gestión municipal.
Las nuevas realidades sociales y demandas ciudadanas requieren un nuevo marco organizativo
institucional, pero también un nuevo modo de funcionamiento de los municipios, que podría
sintéticamente caracterizado por las notas siguientes: postburocrático, descentralizado y
desconcentrado, de calidad, flexible, responsable, eficaz y eficiente, orientado hacia los resultados y no
sólo a los procedimientos, y por último, pero no por ello menos relevante, de orientación al servicio del
público considerado como ciudadano.
La profundización de la descentralización y el fortalecimiento de los municipios no serán posibles sin
emprender acciones orientadas hacia el aumento de la capacidad de los gobiernos locales. El “hacer
gobierno local” pasa así por un ineludible proceso de modernización de la gestión de desarrollo local.
Es en este campo donde se juega en gran parte el futuro de la descentralización. Si los gobiernos
locales desean actores verdaderamente relevantes deberán inventar nuevas formas de gobierno.
El presente trabajo pretende precisamente delinear los rasgos centrales del municipio del siglo XXI. La
gente ya está harta de los gobiernos que gastan más y prestan menos servicios, frustrada por la
burocracia sobre lo que ya no tiene ningún control, y cansada de los políticos que sólo saben aumentar
los impuestos y recortar los servicios, pero no resolver los problemas que nos aquejan a todos.
Necesitamos una forma diferente de organización, más flexible, más emprendedora, que posea cultura
de cambio 1. Es posible que el municipio rearme su burocracia. ¿Cómo? Se pide a los funcionarios que
se hagan todos los días la pregunta “Si ésta fuera mi plata, ¿la gastaría así?”. Se les pide pensar sobre
sus proveedores, la situación del mundo y sobre sus clientes. Es entretenido ser un empresario en el
municipio; uno no persigue utilidades sino que mejorar la calidad de vida de los ciudadanos; pero sin
aumentar la burocracia ni los impuestos, encontrando otras fuentes de recursos.
Es preciso de transformar a los empleados municipales, a los servidores públicos, en “emprendedores”.
Esto no hay que ofender a quienes trabajan más por el servicio que por el lucro. Hay que convencerlos
de que intenten emular las mejores prácticas de otras instituciones. Y eso sin abandonar su escala de
valores. No puede manejar el municipio como una empresa, pero sí se lo puede dirigir con espíritu
emprendedor: en forma empresarial.
A lo largo de los últimos diez años, la mayoría de los países occidentales han puesto en marcha
ambiciosas propuestas para transformar en profundidad sus sistemas administrativos públicos, sobre
todo a nivel local. Entre los casos más destacados, podemos citar: el Reino Unido, Dinamarca, Suecia,
Noruega, Holanda, Bélgica, Alemania y España, sin olvidarnos, en el resto del mundo de Estados
 
1 Verduga, C: Reinventar el Gobierno. Descentralización y poder local, en: Revista Perfiles Liberales, 44/1995, págs. 34-38
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Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Japón2.
MUNICIPIO-EMPRESA – REDEFINICION DE ROLES
La tarea del municipio consiste en llevar el timón de la nave, no en remar. De que se trata es ser
catalizador, director y organizador de procesos. No agotarse haciendo las cosas. El lema “llevar el
timón mejor que remar” (Steering rather than rowing) alude a la capacidad catalítica y sinérgica del
gobierno local.
Esto implica una clara separación entre la política (policy making) y la administración (service
delivery). Vale decir: las autoridades locales (Concejo Municipal/Alcalde) se preocupan del “qué
hacer” (fijación de objetivos estratégicos y control de éxito) y el aparato administrativo del “cómo
hacer”3. Como casos ejemplares en este sentido habrá que considerar la ciudad de Tilburg (Holanda) y
las comunas de Suecia 4.
CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL COMO “MODERNA EMPRESA
PRESTADORA DE SERVICIOS”
Las relaciones entre ciudadanos y administración ya no pueden circunscribirse únicamente al momento
del voto. Ello no es suficiente para asentar lanueva legitimidad política de la administración municipal.
Para los ciudadanos el Estado no se justifica sólo “por el respeto a las leyes, la división de poderes y los
procedimientos de la toma de decisiones, sino por las prestaciones del Estado que exigen los
ciudadanos”5.
La modernización de la administración municipal implica orientarla hacia el usuario (cliente): se trata
de pasar de una “Administración de Potestades” a una “Administración Prestadora de Servicios”6. Hoy
se observa “una ampliación de la relación de la administración con el ciudadano: por una parte, como
titular de derechos y garantías que el Estado debe respetar y proteger y, por otra parte, como cliente de
los servicios públicos”7.
El municipio es visto como una “empresa política”. El rol del ciudadano corresponde al de un
consumidor. La tarea principal de la administración municipal consiste en satisfacer las necesidades del
ciudadano como consumidor. Como casos ejemplares de ciudades en que se ha aplicado esto modelo
pueden citarse Delft (Holanda) y sobre todo los municipios de Escandinavia 8.
 
2 Carl Bertelsmann Preis 1993. Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Band 1, Gütersloh, 1994;Reichard,
C.: Kommunales Management im internationalen Vergleich, en: Der Städtetag, 12/1992, págs. 843-848; Stocker, G.; Batley,
R. (Eds.): Local Government in Europe. Trends and Developments, London, 1991;
3 Bogumil, J.: Das Neue Steuerungsmodell und der Prozess der politischen Problembearbeitung – Modell ohne
Realitätsbezug?, en: Bogumil, J.; Kissler, L. (Eds,.): Verwaltungs,modernisierung und lokale Demokratie. Risiken und
Chancen eines Neuen Steuerungsmodells für die lokale Demokratie, Nomos Verlag, Baden-Baden, 1997, pág. 33;
Friedmann, R., op.cit., pág. 14
4 Bertelsmann Stiftung: Carl Bertelsmann-Preis. Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Band 1, Güterloh,
1993, págs. 99-117; Häggroth, S.: Marktorientierte kommunale Dienste: Erfahrungen auis Schweden, en: Banner, G.;
Reichard, Ch.: Kommunale Managementkonzepte in Europa, Stuttgart, 1993, págs. 75-97
5 García, J., op.cit., pág. 31
6 Banner, G.: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen, op.cit.
7 Mendoza, X.: Técnicas gerenciales y modernización de la Administración Pública en España, Papers ESADE, no. 7,
noviembre de 1991, pág. 31).
8 Braak, H.: Organisationserneuerung nach menschlichem Mass, en: Banner, G.; Reichard, Ch., op.cit., pág. 131ff.;
Baldersheim, H.: Die “Free Commune Experiments” in Skandinavien. Ein vergleichender überblick, en: Banner, G.;
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La nueva estrategia modernizadora de las administraciones locales, se centra, ante todo, en lo que es su
nueva legitimidad: la prestación de servicios, por ello debe adoptar las técnicas de gestión que
persiguen una mejora de la calidad de éstos. Los elementos principales del concepto “municipio-
empresa” son: la filosofía empresarial (imagen objetivo/misión), la estructura de consorcio (principio
organizativo) y el sistema de controlling (instrumento de regulación) 9.
Enabling Authority
La reforma administrativa efectuada en Inglaterra nos enseña una nueva comprensión de tareas
públicas: no todos los servicios de interés público han de ser también producidos por instituciones
públicos. Es suficiente que su oferta esté garantizada por las instancias públicas (por ejemplo, los
municipios).
El concepto que está detrás de eso es él de “enabling authority”, vale decir: la idea de la administración
municipal como un ente “facilitador” o “habilitador” de servicios; una administración que garantiza la
provisión y regulación pública de los servicios demandados por los ciudadanos, sin que ésta
necesariamente produce estos servicios.
La administración municipal no tiene necesariamente dedicarse a producir bienes y servicios directos,
sino que a través de los diversos procedimientos rediseñados debe crear, desarrollar y regular mercados
específicos que aporten los bienes y servicios requeridos, en condiciones de competencia que
garanticen la calidad y el precio 10. Puede ser incluso mucho más importante si la administración
municipal estimula a las fuerzas no estatales, es decir: no públicas (sociales) a emprender medidas por
su propia iniciativa propia.
Este concepto está muy relacionado con los diferentes variantes del contracting out o del public-
private-partnership (PPP). El contracting out y el outsourcing (transferir a terceros actividades propias
de una empresa) puede constituir una excelente herramienta para abaratar los costos y mejorar los
servicios.
MUNICIPIO ESTRATEGICO, CAPAZ DE CONSTRUIR CONSENSOS
Municipio como conductor y animador
Allegar nuevos recursos a los municipios pasa por afianzar un nuevo y doble papel para los municipios:
el papel de “conductor” y el papel de “animador”11. El primer papel se traduce en un proceso
sistemático de negociaciones hacia “arriba” (con el gobierno regional y central), “hacia los lados” (con
otros municipios de la región) y “hacia dentro” (con la comunidad local). El segundo papel se expresa
en un proceso sistemático de “recirculación estructurada de la información y en una actividad
permanentemente de carácter catalítico y sinérgico, capaz de generar nuevas iniciativas a partir de de
 
Reichard, Ch., op.cit., pág. 27ff; Häggroth, S.: Marktorientierte kommunale Dienste: Erfahrungen aus Schweden, en:
Banner, G.; Reichard, Ch., op.cit., pág. 75.
9 Dieckmann, J.: Unternehmen Stadt, en: Der Städtetag, 11/1991, pág. 739; Eschbach, H.: Triumph des unternehmerischen
Prinzips, en: Unternehmer-Magazin, 6/1994, pág. 10
10 Banner. G.; Reichard, Ch., op.cit., pág. 16
11 Ver: Instituto Chileno de Estudios Humanísticos (ICHEH): La Descentralización de Chile. Los Gobiernos Regionales,
Santiago, Noviembre de 1993, pág. 72
5
voluntades y compromisos individuales”12. Ya se pueden señalar algunos ejemplos, como podría ser la
conformación de Corporaciones de Desarrollo Productivo Local.
Alianzas verticales y horizontales
En la línea “vertical”, los municipios pueden establecer conexiones con entidades públicas de carácter
provincial o regional o con estructuras sectoriales (ministeriales). En la línea “horizontal”, cada
municipio puede enmarcar su propio diagnóstico en otro más amplio que comprende a las comunas
vecinas (gráfico 2).
Pensar con visión relacional – Territorio como espacio de relaciones estratégicas
Los municipios sólo pueden alcanzar posiciones relevantes según su capacidad para desarrollar
visiones estratégicas dentro del contexto de mayor complejidad. Se trata por eso incorporar al ámbito
municipal la visión del desarrollo de alianzas estratégicas aportada por la empresas privadas. “Hoy,
señalan Jordi López y Alberto Gadea, los ayuntamientos han de desempeñar un papel relacional, a
través de alianzas estratégicas, con los agentes sociales y económicos de su territorio para favorecer su
desarrollo y aumentar la calidad de vida de los ciudadanos. El territorio se ha convertido en un espacio
donde los ayuntamientos, a través de la concertación y la movilización de recursos no públicos,
intentarán conseguir los objetivos políticos fijados por los órganos de la corporación” 13.
Esta capacidad de relación favorece la creación de redes entre la administración municipal y las
instituciones y entre empresas y personas. Los municipios aparecen así como promotores de redes o
mallas. Las estrategias tradicionales han llegado a sus límites; hay que apelar por tanto a nuevos
enfoques, como la “construcción de mallas”14. La gran aportación de generación de redes o mallas “es
que se trata de una estrategia de gestión que busca primar la cooperación y la suma de esfuerzos entre
asociados, más que la competencia y el control”15.
UNA ADMINISTRACION MUNICIPAL RECEPTIVA
En elestudio La Administración al Servicio del Público, realizado por la OCDE, se habla de la
necesidad de desarrollar un nuevo valor de gestión: la “receptividad administrativa”16.
La Receptividad Administrativa, que es que tiene en cuenta la capacidad de cada persona para hacer
frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperar de
la Administración.
Receptividad entendida en el cuádruple sentido de que el ciudadano tiene derecho a que la
 
12 Ibidem
13 López, J.; Gadea, A., op. cit., pág. 137
14 Archier, G., en: Un método de gestión: la constitución de mallas de interacción, en: Tratado de la Calidad Total, Tomo I,
Ciencias dela Dirección, Madrid, 1992, pág. 363
15 López, J.; Gadea, A., op. cit.,pág. 137. Ver experiencia europea: Pichierri, A.: Regionale Strukturkrisen und ihre
politische Bewältigung: das Beispiel Genua, en: Häussermann, H. (Ed.): Ökonomie und Politik in alten Industrierregionen
Europas, Basel, 1992, págs. 81-120; Cuny, R.H.; Stauder, J.: Lokale und regionale Netzwerke, en: Wirtschaftsdienst,
3/1993, págs. 150-157
16 OCDE: La Administración al servicio del público. Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1991, pág. 19.
El término inglés ‘responsiveness’ es más activo que ‘receptividad’, y significa ‘capacidad de respuesta’. Ver también:
Schwarz, D.: Bürgerfreundlichkeit: Die “neue Dimension” des Verwaltungshandelns, en: Verwaltungspraxis, 3/1983, pág.
4ff.
6
Administración
• sea comprensible, esto es, que su organización se entienda y su funcionamiento sea claro;
• sea accesible en el plano espacial, temporal y material;
• responda a lo que de ella se espera; es decir, que dé soluciones y no aplace o retarde la solución de
las demandas y peticiones de los ciudadanos y, por último,
• permita la participación de éstos en la adopción de las decisiones que les afectan17.
La propuesta de hacer una administración municipal receptiva comporta, fundamentalmente, un cambio
de perspectiva: los municipios deben reinventarse a partir del punto de vista de los ciudadanos. Estos
no pueden seguir siendo considerados como un expediente. La nueva cultura organizativa a impulsar en
los municipios receptivos deben considerar a los usuarios de los servicios municipales como
verdaderos clientes, con derechos y necesidades a satisfacer.
BIBLIOGRAFIA
- Verduga, C: Reinventar el Gobierno. Descentralización y poder local, en: Revista Perfiles Liberales.
- Carl Bertelsmann Preis 1993. Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Band 1,
Gütersloh, 1994;Reichard, C.: Kommunales Management im internationalen Vergleich, en: Der
Städtetag, 1992; Stocker, G.; Batley, R. (Eds.): Local Government in Europe. Trends and
Developments, London, 1991;
- Bogumil, J.: Das Neue Steuerungsmodell und der Prozess der politischen Problembearbeitung –
Modell ohne Realitätsbezug?, en: Bogumil, J.; Kissler, L. (Eds,.): Verwaltungs,modernisierung und
lokale Demokratie. Risiken und Chancen eines Neuen Steuerungsmodells für die lokale Demokratie,
Nomos Verlag, Baden-Baden, 1997, Friedmann, R..
- Bertelsmann Stiftung: Carl Bertelsmann-Preis. Demokratie und Effizienz in der
Kommunalverwaltung, Band 1, Güterloh, 1993; Häggroth, S.: Marktorientierte kommunale
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Managementkonzepte in Europa, Stuttgart, 1993.
- García, J., Braak, H.: Organisationserneuerung nach menschlichem Mass, en: Banner, G.; Reichard,
Ch..; Baldersheim, H.: Die “Free Commune Experiments” in Skandinavien. Ein vergleichender
überblick, en: Banner, G.; Reichard, Ch.; Häggroth, S.: Marktorientierte kommunale Dienste:
Erfahrungen aus Schweden, en: Banner, G.; Reichard, Ch..
- Dieckmann, J.: Unternehmen Stadt, en: Der Städtetag, 1991.
- Banner, G.: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen.
- Mendoza, X.: Técnicas gerenciales y modernización de la Administración Pública en España, Papers
ESADE, no. 7, Noviembre de 1993.
- Archier, G., en: Un método de gestión: la constitución de mallas de interacción, en: Tratado de la
Calidad Total, Tomo I, Ciencias dela Dirección, Madrid, 1992.
- López, J.; Gadea, A. Ver experiencia europea: Pichierri, A.: Regionale Strukturkrisen und ihre
politische Bewältigung: das Beispiel Genua, en: Häussermann, H. (Ed.): Ökonomie und Politik in alten
Industrierregionen Europas, Basel, 1992,.; Cuny, R.H.; Stauder, J.: Lokale und regionale Netzwerke,
en: Wirtschaftsdienst, 3/1993.
- OCDE: La Administración al servicio del público. Ministerio para las Administraciones Públicas,
Madrid, 1991.
 
17 Ibidem, pág.s 39-41
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RESEÑA BIOGRAFICA
Ricardo Medina Muñoz es Administrador Público de la Universidad de Chile, además cuenta con
estudios de Magister en Finanzas en la misma Casa de Estudios, adicionalmente cuenta con un
Diploma de post-título en Administración Regional y Local de la misma Universidad, actualmente es
candidato a Doctor en Economía en la Universidad de Lleyda de España. Además cuenta un sin
número de cursos de perfeccionamiento tanto en materias del ámbito público como privado.
En el campo académico tiene una trayectoria de veinte años desarrolladas en Universidades estatales
como privadas dentro de las que se cuentan la Universidad de Chile, Universidad de Santiago de Chile
como estatales y la Universidad Central de Chile y la Universidad Diego Portales dentro de las
Universidades privadas, dictando cátedras del área de Gestión Pública y de Gestión Privada, Política
Económica y participar activamente en los procesos de titulación a través de la dirección de
investigaciones.
En el campo directivo de la Educación Superior, actualmente es el decano de la Facultad de Ciencias
Políticas y Administración Pública de la Universidad Central de Chile.
En el campo laboral privado, se ha desempeñado como consultor tanto de organismos públicos como
privados desarrollando principalmente funciones de asesor estratégico, asesor financiero y de desarrollo
de holding y de entidades públicas como gobernaciones, municipios y servicios públicos.
En lo que respecta a publicaciones ha editado un sinnúmero de papers tanto en la Universidad Central
de Chile como la Universidad Diego Portales, además de desarrollar investigaciones tales como
"Outsourcing: Herramienta de Gestión Moderna, caso aplicado a Pymes durante los años 1998-1999" ,
Estudio del Factoring en Chile- año 1998 y El impacto económico de los tratados comerciales
bilaterales entre Chile y España en la década de 1980.