Sistemas nacionales de investigación para la salud en América Latina

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Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 26(5), 2009 447
Sistemas nacionales de investigación 
para la salud en América Latina: una
revisión de 14 países
Jackeline Alger,1 Francisco Becerra-Posada,2 Andrew Kennedy,3
Elena Martinelli,4 Luis Gabriel Cuervo4 y Grupo Colaborativo 
de la Primera Conferencia Latinoamericana de Investigación 
e Innovación para la Salud 5
En este artículo se discuten las principales características de los sistemas nacionales de inves-
tigación para la salud (SNIS) de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador,
El Salvador, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela a partir de los docu-
mentos preparados por expertos de esos países que participaron en la Primera Conferencia La-
tinoamericana sobre Investigación e Innovación para la Salud, celebrada en abril de 2008 en 
Río de Janeiro, Brasil. Se revisaron también las fuentes citadas en los informes, artículos cien-
tíficos publicados y opiniones de expertos, así como fuentes de información secundarias regio-
nales. Seis países informaron poseer estructuras formales de gobernanza y gerencia de la in-
vestigación para la salud: en Brasil y Costa Rica, estas estructuras son lideradas por los
ministerios de salud, mientras Argentina, Cuba, Ecuador y Venezuela tienen estructuras mix-
tas de sus ministerios de salud y de ciencia y tecnología. Brasil y Ecuador informaron poseer
una política nacional dedicada e inclusiva de ciencia, tecnología e innovación para la salud.
Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela informa-
ron haber establecido prioridades de investigación para la salud. Se concluye que a pesar de la
heterogeneidad estructural y funcional de los SNIS de los países analizados y su desigual nivel
de desarrollo, se han logrado avances alentadores. El establecimiento de una adecuada gober-
nanza/gerencia de los SNIS es de suma importancia para que los ministerios de salud, otros ac-
tores estatales y la sociedad civil puedan encausar eficazmente las investigaciones para la salud.
Política de investigación en salud; América Latina.
RESUMEN
Las investigaciones bien dirigidas y de
adecuada calidad son esenciales para lo-
grar reducir las desigualdades, mejorar
la salud de la población y acelerar el de-
sarrollo socioeconómico de los países. En
particular, las investigaciones dirigidas a
fortalecer los sistemas nacionales de in-
vestigación para la salud (SNIS) y la co-
operación regional son fundamentales
no solo para afrontar las necesidades ac-
tuales sino también para adaptar los sis-
temas nacionales de salud para los retos
futuros.
Un SNIS es un conjunto de institucio-
nes que gobiernan, gestionan, coordinan,
demandan, generan, comunican o utili-
zan el conocimiento producido por las
investigaciones para mejorar la salud y
Palabras clave
Informe especial / Special Report
Alger J, Becerra-Posada F, Kennedy A, Martinelli E, Cuervo LG, Grupo Colaborativo de la Primera
Conferencia Latinoamericana de Investigación e Innovación para la Salud. Sistemas nacionales de in-
vestigación para la salud en América Latina: una revisión de 14 países. Rev Panam Salud Publica.
2009;26(5):447–57.
Forma de citar
1 Instituto de Enfermedades Infecciosas y Parasito-
logía Antonio Vidal, Tegucigalpa, Honduras.
2 Council on Health Research for Development, Mé-
xico, D.F., México. La correspondencia se debe
dirigir a Francisco Becerra-Posada, Council on 
Health Research for Development, Apartado Pos-
tal 22-151, Tlalpan, México, D.F. 14091, México.
Correo electrónico: becerra@cohred.org
3 Council on Health Research for Development, 
Ginebra, Suiza.
4 Organización Panamericana de la Salud, Washing-
ton, D.C., Estados Unidos de América.
5 Ver relación completa al final del trabajo.
elevar el estado de desarrollo de la po-
blación (1). La existencia de un SNIS es-
tructurado formalmente —es decir, un
sistema articulado en el que estén defini-
dos los papeles que desempeña cada
actor, con una adecuada rectoría-gober-
nanza-gerencia y un marco legal que de-
fina la política de investigación para la
salud y su priorización— ofrece la opor-
tunidad de promover estratégicamente
las prioridades de salud de un país, con-
ciliadas como bien social y como herra-
mienta de desarrollo económico, y que
estas sean atendidas y operadas me-
diante la investigación científica y el de-
sarrollo tecnológico (2).
En los países industrializados y en de-
sarrollo, la investigación para la salud ha
sido un factor impulsor de la economía
al incrementar la reserva de conocimien-
tos, aumentar la competitividad, mejorar
la accesibilidad a productos útiles, forta-
lecer los sectores industrial, económico y
de la salud, incrementar los conocimien-
tos sociales, elevar la capacidad de resol-
ver problemas complejos y abordar algu-
nos factores sociales determinantes de la
salud. Todos los países necesitan siste-
mas sostenibles de investigación para
mejorar la salud y el bienestar de sus po-
blaciones, reducir las desigualdades y la
injusticia social y promover la prosperi-
dad económica y social. Si bien se ha re-
conocido ampliamente la importancia de
esos sistemas, queda aún mucho por
hacer para fortalecer la capacidad local
en materia de investigación e innovación
en los países de ingresos bajos y media-
nos, incluidos los de la Región de las
Américas (3).
PRIMERA CONFERENCIA
LATINOAMERICANA SOBRE
INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN
Para abordar estos temas y con el pro-
pósito general de aumentar la contribu-
ción que la investigación hace a la salud
y a la equidad en América Latina, del 15
al 18 de abril de 2008 se llevó a cabo en
Río de Janeiro, Brasil, la Primera Confe-
rencia Latinoamericana sobre Investiga-
ción e Innovación para la Salud (4, 5).
Entre otros objetivos, en esta conferen-
cia se trabajó para elevar la cooperación
regional dirigida a solucionar o afrontar
problemas comunes, debatir la necesidad
de desarrollar y fortalecer los SNIS en
América Latina y analizar las diferentes
modalidades de financiamiento y desa-
rrollo de recursos humanos disponibles
para la investigación. La conferencia con-
gregó a unos 120 actores estratégicos,
entre ellos funcionarios de las áreas de
salud, ciencia y tecnología de los países
de la Región, representantes de agencias
para el desarrollo y la cooperación téc-
nica, redes y organizaciones de investiga-
ción nacionales, regionales y mundiales,
y funcionarios técnicos de la Organiza-
ción Panamericana de la Salud (OPS) y 
la Organización Mundial de la Salud
(OMS). El evento fue producto de una
alianza entre el Ministerio de Salud de
Brasil, la OPS, la Comisión Coordina-
dora de Institutos Nacionales de Salud y
Hospitales de Alta Especialidad de Mé-
xico (INSalud), la Federación Red Nica-
Salud de Nicaragua, el Consejo de Inves-
tigación en Salud para el Desarrollo
(Council on Health Research for Devel-
opment, COHRED) y el Foro Mundial
para la Investigación en Salud. La confe-
rencia tuvo el financiamiento de la OPS,
el Ministerio de Salud de Brasil, Well-
come Trust, COHRED, el Foro Mundial
para la Investigación en Salud y el Pro-
grama Especial de Investigación y Entre-
namiento en Enfermedades Tropicales
(TDR) coordinado por la OMS (5).
Además de las presentaciones genera-
les, en la conferencia se formaron cuatro
grupos de trabajo sobre: a) los SNIS, b) el
financiamiento de la investigación para
la salud, c) los recursos humanos para la
investigación en salud y d) la innova-
ción, el desarrollo de productos y el ac-
ceso a ellos. A partir de los debates y las
presentaciones, que se basaron parcial-
mente en 14 informes nacionales sobre
los SNIS (6), se llegó a definiciones y re-
comendaciones sobre los temas centrales
abordados y se establecieron múltiples
contactos de trabajo entre países, redes y
agencias internacionales y financiadoras.
Además, se presentaron informes sobre
nuevos programas, becas y fuentes de fi-
nanciamiento y se alcanzó un acuerdo
preliminar para la cooperación subregio-
nal en América Central. Los participan-tes acordaron realizar una reunión de se-
guimiento para evaluar los avances a
finales de 2009 (5).
A continuación se presenta un análisis
de las principales características de los
SNIS de 14 países de América Latina. 
Se espera que la información presentada
sirva de insumo para profundizar en el
diseño de políticas nacionales de investi-
gación en salud y definir estrategias para
el desarrollo y el fortalecimiento de los
SNIS en la Región de las Américas, a fin
de elevar y garantizar la excelencia aca-
démica de los sistemas y mejorar las con-
diciones de salud de la población.
FUENTES DE INFORMACIÓN
Se invitó a los expertos de 17 países 
—identificados mediante consultas con
autoridades oficiales nacionales y que
habían confirmado su participación en la
Primera Conferencia Latinoamericana
sobre Investigación e Innovación para la
Salud— a preparar un documento des-
criptivo del SNIS de su país. Los informes
nacionales se elaboraron en un formato
común a partir de las recomendaciones
contenidas en una guía sobre el marco
para el desarrollo de un SNIS, elaborada
por COHRED (7, 8) con la contribución de
otros organismos. Según estas recomen-
daciones circuladas por los organizadores
del evento en febrero de 2008, los infor-
mes se debían elaborar de forma conjunta
por representantes de las diferentes insti-
tuciones del país invitadas a la conferen-
cia —ministerios de salud, organismos de
ciencia y tecnología, instituciones acadé-
micas y representantes de organizaciones
no gubernamentales con actividades de
investigación— y debían tener una exten-
sión máxima de 2 300 palabras. Los infor-
mes se debían entregar a más tardar dos
semanas antes de la celebración de la con-
ferencia y estuvieron disponibles para su
consulta en Internet (6).
Además de revisar los informes pre-
sentados por los expertos nacionales,
para el análisis de las características de
los SNIS se revisaron las fuentes citadas
en los informes —documentos legales y
regulatorios, bases de datos nacionales,
sitios institucionales en Internet de mi-
nisterios de salud, educación, y ciencia y
tecnología, así como de instituciones
académicas y de seguridad social y fun-
daciones privadas de desarrollo, entre
otras—, artículos científicos publicados y
opiniones de expertos. Los equipos na-
cionales tuvieron la oportunidad de revi-
sar la información recogida y enviar co-
mentarios sobre su interpretación.
Los informes se revisaron a partir de
tres aspectos fundamentales:
• Gobernanza y rectoría. Se entiende
como los procesos de acción colec-
tiva que rigen la interacción entre
los actores, la dinámica de esos pro-
cesos y las normas con las que una
sociedad determina sus conductas y
toma y ejecuta sus decisiones (9). Se
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Informe especial Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina
distinguieron tres componentes: el
cuerpo de gobernanza, es decir, el
órgano y la estructura mediante los
cuales se establecen los objetivos del
sistema; la estructura de gerencia,
que es la responsable de la planifi-
cación y la ejecución de las activida-
des requeridas para alcanzar los ob-
jetivos definidos; y el mecanismo de
coordinación empleado para esta-
blecer los objetivos y la coordina-
ción entre las diferentes partes del
sistema.
• Marco legal. Se consideró que había
una política dedicada cuando existía
un documento oficial que definiera
de manera explícita las intenciones
del gobierno o las entidades guber-
namentales de dedicar esfuerzos y
recursos a la investigación en salud
y estructurar un marco legal para lo-
grar su instrumentación y funciona-
miento y sus objetivos. No todos los
países en la región emiten este tipo
de documentos o los formalizan 
mediante leyes, normas, reglamen-
tos o programas nacionales. De esta
forma, el marco legal para la investi-
gación en salud se definió como la
estructura legal y regulatoria dentro
de la cual todos los actores de la in-
vestigación en salud pueden operar,
se establecen las metas del sistema y
se proponen las estrategias para su
consecución. El marco legal está
constituido por el conjunto de leyes,
regulaciones, políticas (departamen-
tales, institucionales y provinciales)
y estrategias de los ministerios (par-
ticularmente los que tienen respon-
sabilidades en la salud, la ciencia, la
tecnología e innovación, la educa-
ción y el desarrollo económico).
• Priorización de la investigación en
salud. Está determinada por la exis-
tencia de una lista formal de priori-
dades, contenida en documentos
oficiales de los ministerios de salud
u otras instituciones, que demuestre
que se realiza algún ejercicio de se-
lección, jerarquización, valoración y
adopción de aspectos, temáticas y
problemas de investigación en torno
a los cuales se orienta la generación
de conocimiento.
Con el objetivo de describir el desarro-
llo socioeconómico de los países, se uti-
lizó el índice de desarrollo humano
(IDH), elaborado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (10).
El IDH es un indicador compuesto que
mide el avance promedio de un país en
función de tres dimensiones básicas 
del desarrollo humano: una vida saluda-
ble, el acceso a la educación y un nivel 
de vida digno. Estas dimensiones básicas
se miden, respectivamente, a partir de 
la esperanza de vida al nacer, la tasa de 
alfabetización de los adultos y la tasa
bruta combinada de matriculación en las
enseñanzas primaria, secundaria y ter-
ciaria, y el producto interno bruto (PIB)
per cápita (http://hdr.undp.org/es/
estadisticas/indices/idh/question,68,es.
html).
Para complementar la caracterización
del contexto de desarrollo de los países
estudiados y para dar una idea sobre el
nivel de inversión realizada en cada país,
se analizó el gasto público (en salud y
educación), el número de patentes otor-
gadas a personas residentes en el país
(por millón de habitantes), la recauda-
ción por concepto de regalías por paten-
tes (por habitante), el porcentaje del PIB
dedicado a actividades de innovación y
desarrollo, y el gasto en ciencia y tecno-
logía. El gasto se expresó en dólares esta-
dounidenses de 2005.
Para contextualizar este análisis según
el nivel de desarrollo científico de cada
país se utilizaron varios índices genera-
les: el número de investigadores por mi-
llón de habitantes y el número de publi-
caciones científicas recogidas en la base
de datos bibliográfica Literatura Latino-
americana en Ciencias de la Salud (LI-
LACS) en 2005 y las bases publicadas
por el Institute for Scientific Information
(ISI) en 2007, también por millón de ha-
bitantes. Se estimaron valores amplios y
conservadores de la producción cientí-
fica a partir de los métodos de Paraje
(11).
SITUACIÓN DE LOS SNIS 
EN LOS PAÍSES ANALIZADOS
Se recibieron los informes descriptivos
de los SNIS de 14 de los 17 países invita-
dos (82,4%): Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El 
Salvador, Honduras, Panamá, Paraguay,
Perú, Uruguay y Venezuela. Las caracte-
rísticas generales y de desarrollo de esos
países son muy diversas (cuadro 1).
Argentina y Chile presentaron los ma-
yores índices de desarrollo humano
(0,869 y 0,867, respectivamente), mien-
tras Honduras y Bolivia presentaron los
más bajos (0,700 y 0,695, respectiva-
mente). El gasto público como porcentaje
del PIB dedicado a la salud en los países
analizados osciló entre 1,8% y 5,5% y el
de educación entre 1,8% y 9,7%. El nú-
mero de patentes otorgadas por millón
de habitantes en el período 2000–2005
fue bajo en general, con el mayor nú-
mero otorgado a residentes en Argentina
y Cuba. El porcentaje del PIB dedicado a
actividades de innovación y desarrollo
fue inferior a 1,0% en todos los países,
con la excepción de Brasil. El gasto en
ciencia y tecnología también presentó
una amplia variación, con las mayores
inversiones en Argentina, Brasil y Chile.
La producción científica en salud por mi-
llón de habitantes, según las publicacio-
nes indizadas por el ISI, fue mayor en
Chile, Argentina,Uruguay y Brasil y
menor en El Salvador, Honduras y Perú.
Según el análisis realizado a partir de los
datos del ISI, la investigación en salud
constituye una parte importante de la in-
vestigación en los 14 países estudiados
(cuadro 1).
Gobernanza y gerencia
Seis países informaron poseer estruc-
turas formales de gobernanza y gerencia
de la investigación para la salud (cuadro
2). En Brasil y Costa Rica, tanto las es-
tructuras de gobernanza como de geren-
cia son lideradas por sus ministerios de
salud, mientras Argentina, Cuba, Ecua-
dor y Venezuela tienen estructuras mix-
tas en las que los ministerios de salud y
de ciencia y tecnología tienen funciones
importantes. En Argentina y Ecuador, los
ministerios de ciencia y tecnología lide-
ran las funciones gerenciales; en Panamá
existen estructuras desarticuladas, ya
que la ley otorga poderes a una institu-
ción de investigación pública autónoma
que está fuera del Ministerio de Salud y
de la Secretaría de Ciencia y Tecnología.
Los países restantes (Bolivia, Chile, El
Salvador, Honduras, Perú, Paraguay,
Uruguay) no poseen estructuras forma-
les de gobernanza ni de gerencia de in-
vestigación para la salud. En Honduras,
Paraguay y Uruguay se han hecho pro-
puestas para crear las estructuras corres-
pondientes y estas se encuentran en dife-
rentes grados de desarrollo. Algunos
países participan en iniciativas —como
Evidence-Informed Policy Networks
(EVIPNet)— para fortalecer las capacida-
des de sus SNIS (12).
En otros países, como El Salvador,
Perú y Uruguay, existen estructuras y
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Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina Informe especial
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Informe especial Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina
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actividades gerenciales que podrían ser-
vir de base para la creación de un SNIS.
En Bolivia hay una propuesta para crear
un consejo nacional de investigación en
salud y consejos departamentales bajo 
la tutela de la Dirección Nacional de
Investigación, dependiente del Ministe-
rio de Salud y Deportes. En Chile, se ini-
ciaron gestiones para fortalecer el Con-
sejo Nacional de Investigación en Salud
como ente generador de recomendacio-
nes y orientaciones para la investigación
en salud. En Panamá, el Instituto Con-
memorativo Gorgas de Estudios de la
Salud, a través de la Dirección de Inves-
tigación y Desarrollo Tecnológico, con-
duce e impulsa el desarrollo nacional de
las investigaciones científicas en materia
de salud, ya sea por cuenta propia o me-
diante otras entidades relacionadas con
este tema.
Marco legal
Solamente Brasil y Ecuador informa-
ron poseer una política nacional dedi-
cada e inclusiva de ciencia, tecnología e
innovación para la salud. En Brasil, esta
legislación se emitió en 2004 y contiene
cuatro objetivos (13): a) desarrollar la ca-
pacidad de intervenir en la cadena de co-
nocimientos, desde la investigación con
aplicación inmediata hasta la investiga-
ción orientada al desarrollo tecnológico
y la innovación; b) convocar a los pro-
ductores, agencias de financiamiento y
usuarios de la producción científico-téc-
nica a participar en las investigaciones
para la salud; c) orientar el fomento
según las prioridades establecidas; y d)
tomar en cuenta la relevancia social y
económica de la aplicación de los resul-
tados en la solución de problemas priori-
tarios para la salud. En Ecuador, la polí-
tica nacional de ciencia, tecnología e
innovación y la política nacional de in-
vestigaciones en salud se emitieron en
2006 (14) y, aunque la política de ciencia
y tecnología establecida por el Ministerio
de Salud es indicativa para la Secretaría
Nacional de Ciencia y Tecnología, no de-
limita prioridades especificas para el sec-
tor salud. 
Otros 10 países (Argentina, Bolivia,
Chile, Costa Rica, Cuba, Panamá, Para-
guay, Perú, Uruguay y Venezuela), aun-
que no tienen una política nacional espe-
Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 26(5), 2009 451
Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina Informe especial
CUADRO 2. Características de la gobernanza para la investigación en salud en los países analizados que contaban con ese órgano formal
País Cuerpo de gobernanza Ministerio de Salud Pública Mecanismo de coordinaciónFuente: Elaborado a partir de los documentos descriptivos nacionales presentados en la Primera Conferencia Latinoamericana de Investigación e Innovación para la Salud, Río de Janeiro,
abril de 2008.
Argentina
Brasil
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Venezuela
Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva 
Ministerio de Educación 
Ministerio de Salud 
Ministerio de Salud
Ministerio de Ciencia y Tecnología 
Ministerio de Educación 
Ministerio de Salud (Sistema Nacional 
de Investigación y Desarrollo Tecnológico
en Salud)
Ministerio de Salud Pública 
Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio
Ambiente 
Ministerio de Salud Pública 
Secretaría Nacional de Ciencia y
Tecnología 
Ministerio del Poder Popular para la Salud 
Ministerio del Poder Popular para Ciencia
y Tecnología
Estructura de gerencia
Agencia Nacional de Promoción Científica
y Tecnológica 
Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas 
Comisión Nacional Salud Investiga
1. Federal
1.1. Secretaría de Ciencia, Tecnología e
Insumos Estratégicos del Ministerio
de Salud (Departamentos de Ciencia
y Tecnología y del Complejo Industrial
e Innovación en Salud)
1.2. Consejo Nacional de Desarrollo
Científico y Tecnológico 
1.3. Coordinación de Perfeccionamiento
de Personal de Nivel Superior 
2. Estatal
2.1. Secretaría Estatal de Salud
2.2. Secretaría Estatal de Ciencia y
Tecnología
Dirección de Investigación y Desarrollo
Tecnológico en Salud 
Dirección de Ciencia y Técnica
Proceso de Ciencia y Tecnología 
Comisión de Ciencia y Tecnología 
Dirección General de Investigación y
Educación
Foro de Investigación en Salud
Política de Ciencia, Tecnología e
Innovación en Salud
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Agenda Nacional de Prioridades de
Investigación en Salud 
Agenda Nacional de Investigación y
Desarrollo Tecnológico en Salud
Consejo Nacional de Investigación en
Salud 
Sistema Nacional de Ciencia e Innovación
Tecnológica en Salud 
Foro Nacional de Investigación en Salud
Asamblea Nacional de Investigadores
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología
e Innovación
cífica, informaron contar con un cuerpo
de leyes y regulaciones que establecen
normas y estándares que regulan algu-
nos elementos de la investigación para la
salud. Estas leyes y regulaciones abarcan
temas como el registro y la ejecución de
ensayos clínicos, el registro de los pro-
ductos farmacológicos y las funciones de
los comités de ética.
Prioridades de investigación en salud
De los 14 países, 9 (64,3%) informaron
haber establecido, de alguna forma, las
prioridades de investigación para la
salud (Argentina, Brasil, Costa Rica,
Cuba, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú
y Venezuela) y una tercera parte de estos
las establecieron sin contar con una es-
tructura formal de gobernanza y gerencia
de la investigación para la salud (cuadro
3). Los procedimientos utilizados para
establecer las prioridades fueron muy di-
símiles (6), por ejemplo, en Argentina se
fijaron las prioridades con procedimien-
tos “interpretativos” establecidos inicial-
mente por el Ministerio de Salud de la
Nación a través de la Comisión Salud In-
vestiga, que paulatinamente pasó a un
modelo “técnico”. Su elaboración se basó
en la opinión de expertos, encuestas y la
aplicación de la matriz de estrategias
combinadas en Argentina (MECA), ba-
sada en el modelo de matriz de estrate-
gias combinadas (15). Tanto la opinión de
los expertos como las encuestas facilita-
ron la elaboración de una lista de priori-
dades para el período 2002–2005. A par-
tir de 2006, esa lista se modificó de
acuerdo con los resultados obtenidos con
la utilización de la MECA (16).
En otro país, Brasil, este proceso trans-
currió en cinco etapas: 1) el análisis de la
situación de salud y las condiciones de
vida a partir de textos solicitados a espe-
cialistas de diversos campos del saber; 
2) la creación del Comité Técnico Asesor,
conformado por investigadores y gesto-
res de salud reconocidos en sus áreas de
actuación; 3) la definición de 20 subagen-
das de investigación, con temas y líneas
de investigación originados a partir de
procesos reflexivos y debates hasta llegar
a un consenso sobre la situación de salud
de los diferentes grupos poblacionales; 4)
la revisión de los temas y las líneas de in-
vestigación mediante una consulta pú-
blica que permitió incorporar los aportes
de diversos sectores involucrados; y 5) la
aprobación de la Agenda Nacional de
Prioridades de Investigación en Salud
durante la 2.a Conferencia Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación en
Salud, realizada en 2004 (17). Los crite-
rios utilizados para el establecimiento de
los temas y las líneas de investigación
fueron similares a los utilizados por la
MECA, aunque se utilizaron también
otros elementos para calificar y discernir
la priorización, como la relación costo-
efectividad, el efecto en la equidad social,
la aceptabilidad y la factibilidad de las
intervenciones y la calidad de las pro-
puestas de investigación.
En Costa Rica se realizaron discusio-
nes interdisciplinarias e intersectoriales
para establecer la Agenda Nacional de
Investigación y Desarrollo Tecnológico
en Salud para el período 2005–2010 (18).
En Panamá, el Ministerio de Salud coor-
dinó en 1998 el primer consenso intersec-
torial e interdisciplinario sobre políticas
y prioridades en investigación sanitaria
en función de la formulación del Plan
Nacional Estratégico en Ciencia y Tecno-
logía. En 2000 se establecieron nuevas
prioridades de investigación en salud
que rigieron hasta el año 2007, cuando se
alcanzó un nuevo consenso intersectorial
e interdisciplinario sobre las prioridades
en el campo de las investigaciones sani-
tarias bajo la coordinación del Instituto
Conmemorativo Gorgas de Estudios de
Salud a través de la Comisión Sectorial
de Salud del Plan Estratégico Nacional
en Ciencia y Tecnología, adjunta a la Se-
cretaria Nacional de Ciencia y Tecnolo-
gía (19).
Los temas de investigación prioriza-
dos se identificaron como problemas es-
pecíficos o como áreas temáticas amplias,
y podían subdividirse hasta llegar a lí-
neas específicas de investigación (cuadro
3). Por ejemplo, en Argentina se indica-
ron 10 problemas prioritarios específicos,
entre ellos enfermedades infecciosas 
(enfermedad de Chagas, tuberculosis,
VIH/sida), una enfermedad crónica (dia-
betes), un grupo de enfermedades aso-
ciadas con un grupo de edad (infecciones
respiratorias agudas bajas en niños) y
factores de riesgo (tabaquismo y seguri-
dad vial). En otros países los temas más
generales se subdividieron en subagen-
das, áreas, tendencias, etc. (cuadro 3).
Mecanismos de coordinación,
financiamiento y formación 
de recursos
Se observó que los países con un SNIS
estructurado cuentan con mecanismos
formales de coordinación de la investi-
gación para la salud (cuadro 2). Algunos,
como Brasil y Costa Rica, poseen una
agenda nacional de investigación en la
que se definen las prioridades nacionales
de investigación para la salud elaborada
a partir de procesos participativos inter-
sectoriales, mientras otros, como Argen-
tina y Ecuador, cuentan con un foro na-
cional de investigación que parte de las
líneas prioritarias de investigación. Al-
gunos países que no cuentan con un
SNIS formal tienen mecanismos de coor-
dinación del sector salud o intersectoria-
les. Por ejemplo, la Unidad de Planifica-
ción del Ministerio de Salud y Deportes
de Bolivia cuenta con una subunidad 
de coordinación de la investigación en
salud que cumple esta función; en Pa-
namá, la Comisión Sectorial de Salud del
Plan Estratégico Nacional en Ciencia y
Tecnología cumple funciones similares
de coordinación.
Con respecto a los mecanismos de fi-
nanciamiento, la información proporcio-
nada por los países fue insuficiente y
muy variable en cuanto a detalles. Ar-
gentina, Brasil, Chile y Costa Rica infor-
maron contar con mecanismos de finan-
ciamiento tanto de sus ministerios de
salud como de las instituciones de ciencia
y tecnología. En Cuba, Ecuador, Panamá,
Perú y Venezuela se cuenta con mecanis-mos de financiamiento de instituciones
de ciencia y tecnología exclusivamente o
en coordinación con otras instituciones
dedicadas a las finanzas, la planificación
y el desarrollo o la investigación. Aunque
la información ofrecida por el resto de los
países resulta insuficiente para profundi-
zar en el análisis, la mayoría dijo contar
con fondos internacionales para la inves-
tigación en salud (cooperación externa
bilateral o multilateral).
Brasil fue el único país que informó
contar con una estrategia de formación,
capacitación y absorción de los recursos
humanos como parte de su política na-
cional de ciencia, tecnología e innovación
para la salud. Esta estrategia incentiva la
producción científica y tecnológica en las
diversas regiones del país según sus ca-
racterísticas y cultura. De los países res-
tantes, solamente tres cuentan con estra-
tegias para fortalecer la formación de los
recursos humanos para la investigación
en salud, ya sea como parte de una ley
(Ecuador), por una estrategia nacional
para la formación de recursos humanos
para la investigación en salud (Cuba) o
como un área prioritaria en la Agenda
452 Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 26(5), 2009
Informe especial Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina
Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 26(5), 2009 453
Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina Informe especial
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Nacional de Investigación y Desarrollo
Tecnológico (Costa Rica).
En general, solamente dos países (Bra-
sil y Ecuador) cuentan con los tres fun-
damentos de un SNIS formal y cuatro
(Argentina, Costa Rica, Cuba y Vene-
zuela) poseen una estructura de gober-
nanza y un proceso de priorización de
las investigaciones en salud, pero care-
cen de una política nacional dedicada e
inclusiva de ciencia, tecnología e innova-
ción para la salud (cuadro 4).
DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
La discusión sobre el desarrollo y el
fortalecimiento de la investigación en
salud se inició hace casi 20 años, cuando
la COHRED presentó sus recomendacio-
nes sobre la forma de enfocar la investi-
gación en salud (3, 20). En la primera
conferencia sobre investigación para la
salud, celebrada en Bangkok, Tailandia,
en octubre de 2000, bajo el patrocinio 
de COHRED, la OMS, el Banco Mundial
y el Foro Mundial para la Investigación
en Salud, representantes de agencias
para el desarrollo y la cooperación téc-
nica y oficiales de los ministerios de
salud de varios países articularon por
primera vez el concepto de SNIS (21–23).
Posteriormente, durante la Cumbre Mi-
nisterial sobre Investigación en Salud 
celebrada en México en noviembre de
2004, las discusiones de un gran número
de ministros de salud, académicos, in-
vestigadores y representantes de agen-
cias internacionales (23) llevaron a que la
Asamblea Mundial de la Salud hiciera
un llamado a los países miembros a for-
talecer los SNIS, elaborar una política na-
cional y desarrollar un liderazgo capaz
en este campo (24).
Otras reuniones internacionales, como
la realizada en Antigua, Guatemala, en
agosto de 2006 bajo el lema “Apoyando
el desarrollo de sistemas de investiga-
ción en salud en Latinoamérica” (25), la
Primera Conferencia Latinoamericana
sobre Investigación e Innovación para la
Salud celebrada en 2008 en Sao Paulo,
Brasil, y el Foro Ministerial Mundial
sobre Investigación en Salud celebrado
en noviembre de 2008 en Bamako, Mali,
han desarrollado estos y otros conceptos
(5, 26, 27). En particular, los gobiernos
representados en la reunión de Bamako
emitieron un comunicado en el que se
enfatizan algunos de los puntos de la re-
solución de la 58.a Asamblea Mundial de
la Salud, en especial que las prioridades
de investigación se deben definir por los
países y no por entidades externas. Así,
los trabajos comenzados hace casi dos
décadas han tenido su punto culminante
en el Llamado a la Acción de Bamako
(28), las correspondientes resoluciones
del Comité Ejecutivo de la OMS y la Pro-
puesta de Política de Investigación so-
metida por el Comité Ejecutivo de la
OPS al Consejo Directivo en 2009 (29). En
esta etapa, los países de la región han te-
nido avances en la creación, el desarrollo
y el fortalecimiento de sus SNIS, aunque
en diversos grados.
Las estructuras de gobernanza y geren-
cia y el ejercicio de la rectoría de los SNIS
en los países analizados difieren de
acuerdo con la forma en que cada país
define y establece su estructura guberna-
mental, ya sea a partir de los ministerios
de salud, las entidades nacionales de
ciencia y tecnología o por ambos en con-
junto. En este sentido, se ha sugerido que
el Estado debe ejercer la rectoría y la go-
bernanza de los SNIS a través de los mi-
nisterios de salud, con el apoyo de otros
actores estatales y no estatales (5) y que
para ser relevantes, los SNIS deben inte-
grar a los sistemas nacionales de ciencia,
tecnología e innovación y otras institucio-
nes académicas y de la sociedad civil, y
deben vincular sus prioridades con el de-
sarrollo social y económico de cada país.
Las líneas de investigación se deben
definir a partir de las necesidades nacio-
nales y no deben ser resultado de decre-
tos. Las estrategias para definir las líneas
de investigación en una organización
son el diálogo, la participación y la inte-
racción de todos los actores, teniendo en
cuenta para la toma de decisiones las ne-
cesidades del sistema nacional de salud
y datos obtenidos científicamente. De no
contar con la participación activa de la
autoridad sanitaria, se corre el riesgo de
quedar fuera de los esquemas de apoyo
financiero que los países han establecido.
Tal como se observó en los casos de Pa-
raguay y Uruguay, la integración hizo
posible articular el sistema formal de
apoyo científico y tecnológico.
Se confirma la importancia de contar
con una estructura formal de rectoría y
gerencia para la investigación en salud
(30). Los dos países que cuentan con una
política dedicada a la investigación para
la salud (Brasil y Ecuador) tienen una es-
tructura para esos fines, además, cinco
(83,3%) de los seis países que cuentan con
una estructura formal de gobernanza han
identificado las necesidades de investiga-
ción, mientras que solamente cuatro
(44,4%) de los nueve que no la tienen la
han definido. Por otro lado, en los dos
países con políticas específicas sobre in-
vestigación para la salud, independien-
temente de su nivel de articulación, la
aplicación de esa política ha permitido
estructurar y financiar su SNIS de ma-
nera efectiva (13). Se espera que al contar
con una política específica sobre investi-
gación para la salud, Ecuador logre avan-
zar rápidamente en el fortalecimiento de
su SNIS y sus funciones.
En este estudio no se contó con la in-
formación suficiente para analizar a pro-
fundidad la situación del marco legal en
cada país. Varios de los países que no
cuentan con una estructura formal de
gobernanza (Argentina, Cuba y Panamá)
informaron contar con un conjunto de
documentos legislativos que pudiera
conformar un marco de política de in-
vestigación para la salud. La estrategia
adoptada por cada país para desarrollar
una política dedicada, o leyes y regla-
454 Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 26(5), 2009
Informe especial Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina
CUADRO 4. Bases formales de los sistemas nacionales de investigación para la
salud presentes en los países analizados
Marco legal
Política dedicada Serie de leyes
País Gobernanza e inclusiva y regulaciones Priorización
Argentina Existe No existe Existe Existe
Brasil Existe Existe Existe Existe
Costa Rica Existe No existe Existe Existe
Cuba Existe No existe Existe Existe
Ecuador Existe Existe Existe Existe
Panamá No existe No existe Existe Existe
Paraguay No existe No existe Existe Existe
Perú No existe No existe Existe Existe
Venezuela Existe No existe Existe Existe
Fuente: Elaborado a partir de los documentos descriptivos nacionales presentados en la Primera Confe-
rencia Latinoamericana de Investigación e Innovación para la Salud, Río de Janeiro, abril de 2008.
mentos básicos deberá ajustarse a su cul-
tura política y al contexto local.
El análisis de los documentos demos-
tró que aunque existen diversos grados
de desarrollo en los SNIS de los países de
la Región, se han obtenido resultados
concretos en el establecimiento de SNIS
formales a corto y mediano plazos, simi-
lares a los alcanzados en otras regiones
del mundo (31–33). El análisis compara-
tivo de la situación de los SNIS en los di-
ferentes países ha permitido a países
como Honduras, Paraguay y Uruguay
identificar demandas a nivel nacional
para impulsar su desarrollo (34).
Al parecer, el nivel de desarrollo hu-
mano y tecnológico no es una limitante
paraestablecer la infraestructura básica
necesaria para un SNIS, aunque resulta
esencial generar condiciones de estabili-
dad laboral y salarios adecuados que ga-
ranticen la continuidad del trabajo y el
adecuado nivel de los recursos humanos.
Los avances observados en Ecuador y
Perú resaltan la importancia de la volun-
tad política para alcanzar este objetivo.
La comunicación y la articulación entre
los distintos componentes de los SNIS y
la voluntad política son elementos esen-
ciales para lograr resultados positivos.
Brasil es un buen ejemplo de cómo se
puede vincular la actuación en torno a
una política específica y se puede cons-
truir el andamiaje necesario para lograr
los planteamientos definidos más allá del
período de actuación de las autoridades
sanitarias. Esto es especialmente válido
cuando todos los actores, incluida la so-
ciedad civil, participan en la toma de de-
cisiones relacionadas con la definición de
las prioridades de investigación para la
salud (13, 17). El importante crecimiento
que ha tenido Brasil en materia científica
se puede deber a que las políticas brasile-
ñas son documentos vivos, que además
de señalar el rumbo indican la vía para
lograr los objetivos planteados.
Uno de los puntos débiles identifica-
dos en este estudio es el financiamiento,
ya que no en todos los países hay meca-
nismos establecidos para asegurar que la
investigación en salud cuente con fondos
para su ejecución. Al menos 2% del pre-
supuesto de los ministerios de salud se
debe destinar a la investigación y el for-
talecimiento de la capacidad de investi-
gación (1, 3, 28, 35). Al establecer una
agenda de investigación es necesario que
se garanticen los recursos financieros
para poder desarrollarla (36, 37); los es-
fuerzos realizados por Argentina, Brasil,
Chile y Costa Rica son ejemplos exitosos.
Otro punto crítico es el relacionado con
la formación de recursos humanos para
la investigación. Para que los SNIS sean
sostenibles se requiere una estrategia co-
ordinada de formación y capacitación de
recursos humanos orientada hacia las
prioridades definidas y que los investi-
gadores se formen trabajando en proyec-
tos relacionados con esas prioridades; 
la formación se debe articular con el sec-
tor productivo, y los equipos de investi-
gación deben ser multidisciplinarios y
estables (5). Se debe promover que los
educandos se incorporen desde etapas
tempranas a proyectos de investigación
que les permitan formarse como investi-
gadores. Las instituciones educacionales
deben fomentar en las nuevas generacio-
nes de egresados el interés por realizar
investigaciones y favorecer la carrera de
los investigadores jóvenes para garanti-
zar la renovación generacional de las
universidades y organismos públicos. Se
debe fortalecer la cooperación Sur-Sur en
la capacitación de los recursos.
Al analizar estos resultados se deben
tener en cuenta algunas limitaciones. En
primer lugar, al basar esta investigación
en documentos en los que predominan
los puntos de vista de las instituciones de
los participantes, puede haber un sesgo
institucional. Segundo, es posible que los
profesionales del sector salud que redac-
taron los informes no conozcan todos los
aspectos relacionados con las investiga-
ciones realizadas en otros sectores dedi-
cados a la investigación científica y tec-
nológica y la innovación. Tercero, a pesar
de haber contado con representantes de
todos los países de la Región, solamente
se recibieron los informes de 14 países, lo
que reduce el alcance de este análisis.
A pesar de esas limitaciones, este es el
primer estudio descriptivo de este tipo
basado en documentos estandarizados.
A pesar de la heterogeneidad estructural
y funcional de los SNIS de los países ana-
lizados y su desigual nivel de desarrollo,
se puede afirmar que se han logrado
avances alentadores. El establecimiento
de una adecuada gobernanza y gerencia
de los SNIS es de suma importancia para
que los ministerios de salud, otros acto-
res estatales y la sociedad civil puedan
encausar eficazmente las investigaciones
para la salud. Se espera que la informa-
ción presentada aquí sea útil para pro-
mover el desarrollo o, en su caso, el 
fortalecimiento de los SNIS según las ne-
cesidades, recursos y oportunidades de
cada país. Este estudio presenta sola-
mente una línea basal a partir de la cual
los SNIS de la Región podrán medir su
desarrollo, a la vez que señala algunas
brechas existentes en la gobernanza y el
marco político de sus sistemas. Es nece-
sario ampliar la cobertura de la investi-
gación para contar con un análisis que
abarque toda la Región.
Se recomienda realizar un análisis adi-
cional para examinar en mayor detalle al-
gunos componentes de los SNIS, entre
ellos el marco legal, los mecanismos de fi-
nanciamiento, la formación de recursos
humanos, la utilización de los productos
de la investigación en la toma de decisio-
nes y la formulación de políticas de salud.
Estos y otros temas se discutirán en la
reunión de seguimiento de la Primera
Conferencia de Río de Janeiro, que se ce-
lebrará en noviembre de 2009 en La Ha-
bana, Cuba, en el marco del Forum 2009. 
Grupo Colaborativo de la Primera Con-
ferencia Latinoamericana sobre Investi-
gación e Innovación para la Salud:
Zulma Ortiz, Academia Nacional de Me-
dicina, Argentina; Silvia Kochen, Agen-
cia Nacional de Promoción Científica y
Tecnológica, Argentina; Elsa Segura,
Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas, Argentina; Tara
Bickis, Ministerio de Salud y Deportes,
Bolivia; Sara Pérez, Universidad Mayor
de San Andrés, Bolivia; Eduardo Aranda,
Academia de Medicina, Bolivia; Suzanne
Serruya y Reinaldo Guimaraes, Ministe-
rio de Salud, Brasil; Moisés Goldbaum,
Universidad de São Paulo, Brasil; Paulo
Buss y Carlos Morel, Fundación Os-
waldo Cruz, Brasil; Marisol Navarrete,
Fondo Nacional de Investigación en
Salud, Chile; Tomas Pantoja, Pontificia
Universidad Católica de Chile, Chile; Ro-
drigo Salinas y Fernando Muñoz, Minis-
terio de Salud, Chile; Luis Tacsan y Xinia
Gómez, Ministerio de Salud, Costa Rica;
Patricia Allen, Instituto Costarricense de
Investigación y Enseñanza en Nutrición
y Salud, Costa Rica; Rosario Achi, Uni-
versidad de Costa Rica, Costa Rica;
Adolfo Álvarez y Mariano Bonet, Minis-
terio de Salud Pública, Cuba; Mario Pare-
des y Peter Iza, Ministerio de Salud Pú-
blica, Ecuador; Fernando Sempertegui,
Universidad Central, Ecuador; Eduardo
Espinoza y Erlinda Handal, Universidad
de El Salvador, El Salvador; Ivan Espi-
noza, Secretaría de Salud, Honduras; 
Renato Valenzuela, Universidad Nacio-
nal Autónoma de Honduras, Honduras;
Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 26(5), 2009 455
Alger et al. • Sistemas de investigación para la salud en América Latina Informe especial
Jorge Motta y Aida Moreno, Instituto
Conmemorativo Gorgas de Estudios de
la Salud, Panamá; Norma Coluchi, Labo-
ratorio Central de Salud Pública, Para-
guay; Jaime Jara, Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología, Paraguay; Elena
Kasamutsu, Universidad Nacional de
Asunción, Paraguay; Patricia García, Ins-
tituto de Salud, Perú; María del Socorro
Millones Olaya, Seguro Social de Salud
Essalud, Perú; Gilberto Ríos Ferreira, 
Ministerio de Salud Pública, Uruguay; 
Rodolfo Silveira, Agencia Nacional de
Investigación e Innovación, Uruguay;
Magda Magris y Gregorio Sánchez, Mi-
nisterio del Poder Popular para la Salud,
Venezuela; Mauren Reyes, Ministerio del
Poder Popular para la Ciencia y Tecnolo-
gía, Venezuela.
Agradecimientos. Los autores agrade-
cen las contribuciones de los miembros
del Comité Ejecutivo de la Primera Con-
ferencia Latinoamericana de Investiga-
ción e Innovación para la Salud: Analia
Porras, de la OPS; Sylvia de Haan y
Carel IJsselmuiden, de COHRED; An-
drés de Francisco, Stephen Matlin y Syl-
vie Olifson, del Foro Mundial para la In-
vestigación en Salud; y Josefina Bonilla,
de la Red NicaSalud. Se agradece la revi-
sión y las observaciones realizadas al
manuscrito por Norka Ruiz-Bravo y 
Eleana Villanueva, de la OPS; y Stella
Cabral de Bejarano,del Ministerio de
Salud y Bienestar Social de Paraguay.
456 Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 26(5), 2009
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Manuscrito recibido el 12 de septiembre de 2009. Acep-
tado para publicación, tras revisión, el 14 de octubre de
2009.
This article discusses the main features of the national health research systems
(NHRS) of Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Honduras, Panama, Paraguay, Peru, Uruguay, and Venezuela, based on documents
prepared by their country experts who participated in the First Latin American Con-
ference on Research and Innovation for Health held in April 2008, in Rio de Janeiro,
Brazil. The review also includes sources cited in the reports, published scientific pa-
pers, and expert opinion, as well as regional secondary sources. Six countries reported
having formal entities for health research governance and management: Brazil and
Costa Rica’s entities are led by their ministries of health; while Argentina, Cuba,
Ecuador, and Venezuela have entities shared by their ministries of health and min-
istries of science and technology. Brazil and Ecuador each reported having a compre-
hensive national policy devoted specifically to health science, technology, and inno-
vation. Argentina, Brazil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Panama, Paraguay, Peru, and
Venezuela reported having established health research priorities. In conclusion, en-
couraging progress has been made, despite the structural and functional heterogene-
ity of the study countries’ NHRS and their disparate levels of development. Institut-
ing good NHRS governance/management is of utmost importance to how efficiently
ministries of health, other government players, and society-at-large can tackle health
research.
Health research policy; Latin America.
ABSTRACT
National health research
systems in Latin America: 
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