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LA MORFOLOGÍA
DE LAS CIUDADES
III. Agentes urbanos 
y mercado inmobiliario
Colección «La estrella polar» - 62
Director: Horacio Capel
LA MORFOLOGÍA
DE LAS CIUDADES
III. Agentes urbanos 
y mercado inmobiliario
Primera edición: 2013
En portada: Megaproyecto de viviendas en la Ciudad de México, en Ixtapaluca. 
Foto: Azucena Arango, 2007.
© 2013, Horacio Capel
© 2013, Ediciones del Serbal
Francesc Tàrrega, 12 – 08027 Barcelona
Tel. 934 080 834 – Fax 934 080 792
serbal@edicionesdelserbal.com
www.edicionesdelserbal.com
 
ISBN: 978-84-7628-735-4
Índice
Introducción ............................................................................................................. 11
Primera parte
El juego de los agentes urbanos y la construcción de la ciudad
Capítulo 1. Actores, agentes y reglas del juego
1. Actores y agentes ...................................................................................................... 18
Los distintos agentes privados ............................................................................. 18
La atención a los agentes en la investigación urbana ....................................... 20
La tradición empírica de la sociología norteamericana 
y el estudio de los agentes urbanos ............................................................. 21
Los historiadores ........................................................................................... 23
La identificación de los distintos agentes ................................................... 24
2. La imbricación entre lo público y lo privado ....................................................... 25
El evergetismo ....................................................................................................... 25
Filantropía y filodemia ......................................................................................... 27
3. Nuevas perspectivas para el estudio de actores y agentes .................................. 29
Actores en la escena urbana ................................................................................ 29
Nuevos actores por grupos de edad y sexo ................................................ 32
Otros actores .................................................................................................. 34
4. Los actores convertidos en agentes a través del movimiento vecinal ............... 36
5. Grupos de interés y nuevos agentes ...................................................................... 40
Un marco teórico adecuado para el neoliberalismo ........................................ 40
Gobernanza y democracia .................................................................................. 41
Notas al capítulo 1 ....................................................................................................... 46
Capítulo 2. Los propietarios del suelo como agentes urbanos
1. Los propietarios del suelo y sus limitaciones ....................................................... 53
La propiedad en contextos diferentes ................................................................ 53
Conflictos y transacciones ................................................................................... 54
2. El debate sobre la propiedad de la tierra y la renta del suelo ............................. 56
3. Propietarios tradicionales y nuevos durante el siglo xix .................................... 60
Propiedad de la tierra y poder social ................................................................. 60
La Iglesia como propietaria y los efectos de la desamortización .................... 63
Las propiedades de la Iglesia ........................................................................ 63
La desamortización de la propiedad eclesiástica ....................................... 65
Mentalidad rentista y moderna en los propietarios tradicionales ................. 67
Propiedad y negocio inmobiliario ............................................................... 70
Registro de la propiedad y leyes hipotecarias ................................................... 72
4. Factores que afectan al mercado del suelo ........................................................... 74
la morfología de las ciudades6
La oferta de suelo .................................................................................................. 74
La propiedad y el mercado de suelo en el espacio periurbano ....................... 75
5. Grandes, medianos y pequeños propietarios del suelo
en la época contemporánea .................................................................................... 77
Parcelación y producción de suelo urbano ....................................................... 78
Estrategias de valoración de propiedades ......................................................... 80
Obtención de suelo y riesgos económicos ........................................................ 83
6. Conflictos y alianzas entre propietarios ................................................................ 85
Beneficio económico y beneficio político
en las estrategias de los propietarios privados .................................................. 86
Conflictos entre grandes y pequeños propietarios ........................................... 87
Asociaciones de propietarios y estrategias de actuación 
sobre el poder político ......................................................................................... 89
7. Propiedad del suelo en una nueva fase de desarrollo capitalista ....................... 91
El capital financiero y la propiedad del suelo ................................................... 91
Los cambios recientes en la estructura de la propiedad del suelo .................. 92
Agentes urbanizadores y propiedad del suelo .................................................. 94
Notas al capítulo 2 ....................................................................................................... 96
Capítulo 3. Construcción y promoción de viviendas en la época 
preindustrial y siglo xix
1. Promotores y constructores en la época preindustrial ..................................... 105
Asentistas y contratistas de obras públicas y privadas .................................. 106
El Estado liberal y las obras públicas ............................................................... 110
Los cambios en la construcción de edificios privados ................................... 110
2. Construcción y promoción de viviendas en el siglo xix .................................. 112
La construcción de viviendas en Gran Bretaña y otros países ..................... 112
La vivienda de alquiler en el siglo xix ...................................................... 115
La evolución en España ..................................................................................... 116
Propietarios, constructores y promotores ................................................ 116
La construcción en el extrarradio ............................................................. 120
Notas al capítulo 3 ..................................................................................................... 122
Capítulo 4. Constructores y promotores inmobiliarios 
durante el siglo xx
1. El cambiante papel de los constructores ............................................................. 127
La especificidad de la construcción ................................................................. 128
Concentración y diversificación en las grandes
empresas constructoras ..................................................................................... 131
La expansión de las grandes empresas mundiales
de construcción y promoción .................................................................... 131
Las grandes constructoras en España: crecimiento
y diversificación ........................................................................................... 136
2. Los promotores inmobiliarios ..............................................................................141
La promoción inmobiliaria y la construcción de viviendas ......................... 142
índice 7
La promoción en España ............................................................................ 142
El modelo de negocio inmobiliario .................................................................. 144
El crecimiento de las grandes empresas .......................................................... 146
Concentración y especialización a partir de 1980 ......................................... 147
Notas al capítulo 4 ..................................................................................................... 152
Capítulo 5. Estrategias ante la crisis inmobiliaria 
y nuevos agentes urbanos
1. Las estrategias de los promotores ante la crisis inmobiliaria ........................... 157
Reforzar la internacionalización ....................................................................... 158
Diversificación de actividades .......................................................................... 160
Endeudamiento y quiebras ................................................................................ 162
2. Nuevos productos inmobiliarios ......................................................................... 165
Fidelización e intensificación del consumo .................................................... 165
Nuevos productos para el mercado .................................................................. 167
Viviendas para personas mayores ............................................................. 167
El negocio turístico y hotelero ................................................................... 168
Trasteros ....................................................................................................... 169
Pisos más pequeños .................................................................................... 170
Parques empresariales ........................................................................................ 170
3. Comerciantes y gestores del consumo como agentes urbanos.
La mercantilización del ocio ............................................................................... 172
Los pequeños comerciantes como agentes urbanos ............................... 172
Los cambios en las estructuras comerciales y sus impactos urbanos: 
nuevos agentes y nuevos productos inmobiliarios ................................. 175
Centros comerciales y de ocio ................................................................... 178
Grupos comerciales y actividad inmobiliaria .......................................... 181
La mercantilización del ocio y los parques temáticos ............................ 183
Notas al capítulo 5 ..................................................................................................... 187
Capítulo 6. El capital financiero y la construcción de la ciudad 
1. Capital financiero y urbanización ....................................................................... 193
Empresas financieras y crédito a la construcción .......................................... 193
El crédito y la construcción en el siglo xix .............................................. 193
La financiación de la expansión y de las reformas urbanas en España ....... 196
2. El crédito y la construcción en España ............................................................... 198
De los prestamistas individuales a las hipotecas bancarias ........................... 198
Hipotecas y modernización de los créditos .................................................... 200
El Banco de Crédito Local ................................................................................. 201
3. Los cambios en el sistema de hipotecas y el acceso a la vivienda .................... 203
Los préstamos a los compradores, una innovación decisiva ......................... 203
Las hipotecas y el acceso a la vivienda en Estados Unidos .................... 204
4. Financiación del sector inmobiliario y cambios en el capitalismo ................. 206
5. Innovaciones financieras y movimiento de capitales
en un espacio global .............................................................................................. 208
la morfología de las ciudades8
Renovado interés de las empresas financieras por el inmobiliario ..............209
Notas al capítulo 6 .....................................................................................................213
Capítulo 7. Capital financiero, crisis inmobiliaria y neocapitalismo
1. Hipotecas e hipotecas basura en la crisis inmobiliaria ..................................... 217
Procesos de cambio y privatización en los años 1960-2000 ......................... 217
De las hipotecas a las hipotecas basura en España ........................................ 220
Los síntomas de la crisis .................................................................................... 222
2. La cronología de la crisis. Los años 2007-2008 .................................................. 224
Los primeros síntomas y el comienzo de la crisis, 2007 ................................ 224
La desconfianza en las hipotecas secundarias ................................................ 227
El año 2008 .......................................................................................................... 229
3. Reacciones a la crisis: ¿de quién es la culpa? ...................................................... 231
La crisis financiera y las oposiciones entre bancos ........................................ 234
Capitales a escala mundial y controles insuficientes ...................................... 236
Notas al capítulo 7 ..................................................................................................... 238
Capítulo 8. Abogados, arquitectos, y otros agentes auxiliares 
del negocio inmobiliario
1. Los asesores legales ................................................................................................ 241
2. Los arquitectos y los ingenieros como agentes urbanos ................................... 244
Los arquitectos como profesionales liberales 
y como técnicos asalariados .............................................................................. 244
Los técnicos del planeamiento urbanístico ..................................................... 248
Los arquitectos al servicio de la administración pública .............................. 249
Necesidades técnicas cada vez mayores ........................................................... 251
3. Los agentes de la propiedad y otros técnicos de la gestión
y la mercadotecnia inmobiliaria .......................................................................... 252
Los agentes de la propiedad inmobiliaria ........................................................ 252
Técnicos de tasación y gestión de proyectos ................................................... 255
Mercadotecnia y venta de las viviendas ........................................................... 256
Los publicitarios y otros auxiliares del negocio .............................................. 258
El papel de los artistas y científicos sociales ................................................... 260
Notas al capítulo 8 ..................................................................................................... 263
Segunda parte
El mercado de la vivienda
Introducción ..........................................................................................................271
Capítulo 9. Evolución del mercado de viviendas 
y de las formas de acceso a la vivienda
1. El acceso a la vivienda a lo largo de la historia .................................................. 275
El alquiler en la Antigüedad y Edad Media .................................................... 276
índice 9
Propiedad y alquiler de la vivienda en la Edad Moderna .............................278
La inversión en el inmobiliario ..................................................................278Propiedad y alquiler de viviendas .............................................................282
2. Cambios en la construcción y en el acceso a la vivienda durante
la época contemporánea ......................................................................................285
La ocupación de vivienda en la ciudad burguesa del xix .............................285
La necesidad del planeamiento .........................................................................289
3. La cuestión de la vivienda popular ......................................................................290
Conflictos sociales y tentativas para solucionar
el problema de la vivienda .................................................................................291
Filántropos, empresarios y obreros ...........................................................292
El impulso de la administración pública ..................................................294
El debate sobre la vivienda popular en España ..............................................296
El problema de los alquileres ............................................................................299
El proceso de cambio ..................................................................................300
La congelación de alquileres ......................................................................302
La erradicación de áreas insalubres y sus consecuencias 
sobre el acceso a la vivienda ..............................................................................304
Notas al capítulo 9 .....................................................................................................306
Capítulo 10. La intervención pública en la construcción de vivienda 
durante el siglo xx
1. Actuación pública y privada en la difusión
de la vivienda en propiedad ..................................................................................317
Necesidad de vivienda e inicio del crecimiento
de las viviendas en propiedad ...........................................................................317
El crecimiento de la vivienda popular en la periferia ....................................319
Los comienzos de la vivienda popular
en los países iberoamericanos ...........................................................................321
Las Leyes de Casas Baratas y la construcción
de viviendas en España ......................................................................................323
2. Estado del Bienestar y construcción masiva
de vivienda en propiedad ......................................................................................326
Aumento de la propiedad y disminución
de las viviendas de alquiler ................................................................................327
La intervención masiva del Estado en España ................................................329
La crisis de 1973 y las políticas neoliberales
en la vivienda ......................................................................................................330
3. La intervención del Estado y las cooperativas ...................................................333
La Iglesia como promotora inmobiliaria .........................................................333
Las cooperativas de vivienda ............................................................................336
Notas al capítulo 10 ...................................................................................................339
la morfología de las ciudades10
Capítulo 11. Mercado de vivienda y formas de acceso 
en las últimas décadas
1. La complejidad del mercado de la vivienda hoy ................................................ 345
Las formas de acceso a la vivienda: propiedad y alquiler .............................. 345
La demanda de viviendas .................................................................................. 348
La oferta de viviendas ........................................................................................ 351
2. La vivienda en España desde la transición política ........................................... 353
La coincidencia de la transición política
y de la crisis económica de 1973 ....................................................................... 353
Cambios en la política de urbanización y de vivienda en España ............... 356
Cambios en la política de vivienda a partir de 2004
y la nueva Ley del Suelo ..................................................................................... 360
3. De la burbuja inmobiliaria a los desahucios ...................................................... 362
Tipos de interés y estrategias financieras e inmobiliarias ............................. 362
La crisis, nuevos retos y riesgos ........................................................................ 363
Los desahucios .................................................................................................... 364
Notas al capítulo 11 ................................................................................................... 369
Conclusión ............................................................................................................... 373
Desarrollo industrial, salarios y consumo ....................................................... 373
Sistema financiero y créditos ............................................................................ 375
Cambios en la economía y en el urbanismo ................................................... 378
En busca de soluciones ...................................................................................... 381
Bibliografía ............................................................................................................ 385
Índice volumen i ..................................................................................................... 
Índice volumen ii ................................................................................................... 456
Introducción
En el volumen I de esta obra sobre La morfología de las ciudades se presentó la 
configuración del plano urbano y las tipologías estructurales del crecimiento. El 
volumen II se dedicó a los edificios, a las dimensiones técnicas, sociales y cultura-
les que influyen en su construcción. Tanto en uno como en otro han aparecido in-
cidentalmente los agentes urbanos que están detrás de los fenómenos estudiados: 
reyes, aristócratas, eclesiásticos, propietarios del suelo, constructores, y otros. El 
volumen III se dedica al estudio sistemático de los agentes urbanos que son deci-
sivos para la construcción de la ciudad, de sus calles, manzanas, edificios públicos, 
viviendas, espacios verdes y equipamientos; también se ocupa del mercado de la 
vivienda, y de las formas de acceso y uso de la misma.
Este libro ha de considerarse como una aproximación al tema. Trata de realizar 
una reflexión ordenada sobre las cuestiones que se abordan, de poner en marcha 
líneas de trabajo para resolver las muchas dudas que se van planteando y que que-
dan por resolver. La aportación de nuevos ejemplos de ciudades de todo el mundo 
permitiría pasar a una nueva fase teórica para entender los cambios históricos y, 
sobre todo, para pensar en plantear sobre nuevas bases la solución del problema de 
la vivienda y de otros que se presentan en la ciudad. Para lo cual es imprescindible 
la reforma de aspectos significativos del marco legal, dentro del cual actúan en 
todo caso los agentes urbanos.
Como en los volúmenes anteriores, he utilizado toda la bibliografía que 
me ha sido posible, aunque eso está afectado por el azar de las lecturas, las re-
laciones personales, los viajes, los trabajos de investigación que he dirigido, los 
programas en los que he participado, y las oportunidades diversas de acceso a la 
información. El intenso desarrollo de la bibliografía en los aspectos que aborda 
este libro hace imposible abarcarla toda. Se trata de una síntesis parcial, en lamedida que me ha sido posible hacerlo, y que está afectada por las propias limi-
taciones idiomáticas y de conocimientos. Naturalmente, cada autor trabaja con 
los materiales que conoce, que tiene a mano y que se siente capaz de manejar 
por las destrezas que ha adquirido. 
Aunque es una obra hecha por un geógrafo, tiene un enfoque interdisci-
plinario; podría añadir que necesariamente interdisciplinario, por la natura-
leza del tema. Este libro es, simplemente, el resultado de un esfuerzo personal 
para tratar de entender lo que está pasando, y la forma como se construyen las 
ciudades y se elabora su morfología. Soy consciente de que tiene muchas limi-
taciones, pero me gustaría que estimulara a los lectores a hacerse preguntas y 
explorar nuevos caminos. 
Me ha parecido importante incorporar la perspectiva histórica para mostrar 
el origen antiguo de algunos procesos y la continuidad, así como la novedad de 
otros. Es un libro sobre el presente, que trata de mostrar el dinamismo histórico 
la morfología de las ciudades12
de los agentes y de los procesos que estudia. Se aportan materiales para una re-
flexión más amplia que mira al futuro, y que trata de pensar en cómo la ciudad 
puede y debe construirse. La ciudad que existe no nos gusta, es injusta y posee 
grandes problemas. Debemos construir otra mejor, y construirla de manera di-
ferente. La reflexión sobre los agentes urbanos que actúan en ella ha de servir 
para pensar en cuáles y cómo han de actuar, es decir, bajo qué normas legales y 
regulaciones de la administración pública.
No he alcanzado todos los objetivos que me proponía inicialmente, por la mis-
ma complejidad de los procesos en curso, y la amplitud de los materiales a manejar. 
El libro debe considerarse como una limitada aportación personal, que me decido a 
hacer público para contribuir a un debate colectivo que creo necesario en estos mo-
mentos. Confío en que la sistematización de los materiales reunidos en este libro y 
las reflexiones personales ayuden a otros a seguir avanzando. No solo en la compren-
sión de la evolución del sistema económico y en los mecanismos de construcción de 
la ciudad, sino también, y sobre todo, en la búsqueda de alternativas. 
Barcelona 15 de marzo de 2013
Primera parte
El juego de los agentes urbanos
y la construcción de la ciudad
el juego de los agentes urbanos y la construcción de la ciudad 15
Los agentes que actúan en la construcción de la ciudad no han sido los mismos a 
lo largo de la historia. Tampoco la forma como se han articulado.
Podemos distinguir una primera fase que calificaremos de preindustrial y 
precapitalista, y que en Europa llegaría hasta comienzos del siglo xix, ya que 
algunas relaciones sociales de tipo feudal se mantuvieron hasta ese momento. 
Una segunda fase, capitalista y, en algunos países, también industrial, compren-
dería todo el siglo xix y la mayor parte del xx (digamos, hasta 1975). En ésta, 
durante un primer momento fue decisiva la propiedad del suelo y predomi-
nante el papel de los propietarios del mismo, así como el de los constructores; 
posteriormente se produjo un lento desarrollo de la promoción inmobiliaria, 
con sociedades y empresas que empezaron ya a actuar durante el xix, e intensi-
ficaron su actividad en el siglo siguiente.
Una tercera fase correspondería a la última etapa de desarrollo capitalista, con 
la reestructuración del mismo en las últimas décadas del siglo xx. Adquiere im-
portancia decisiva lo que podemos llamar el conglomerado financiero. El capital 
nacional e internacional interviene ahora intensamente en el mercado inmobilia-
rio y se convierte en un agente fundamental. La urbanización pasa a ser un campo 
importante de actuación, poniendo a su servicio a toda una serie de agentes: los de 
la promoción; los que desempeñan funciones legales; los vinculados a la construc-
ción (constructores, empresas auxiliares, arquitectos, aparejadores, ingenieros…); 
y el conglomerado de la publicidad, comercialización y venta.
Prescindiremos aquí de los regímenes comunistas que han existido durante 
un largo periodo de tiempo en algunos países, y no haremos alusión, por tanto, 
a los agentes que actúan en la construcción de la ciudad en un sistema socialista. 
En él adquiere fundamental importancia el papel del Estado y están ausentes los 
promotores privados; en especial, la propiedad está en manos del Estado, y por 
tanto los agentes vinculados a ella no intervienen en el proceso de urbanización. 
El estudio de los éxitos y fracasos de este sistema merece una atención especial, 
que ya se ha hecho, pero que necesitamos reevaluar para buscar soluciones al 
problema de la vivienda.
El objeto de este volumen es reflexionar sobre los factores que afectan a la 
construcción de la morfología urbana. El marco territorial de referencia serán, 
sobre todo, los diferentes países del llamado mundo occidental y, especialmente, 
España. En los distintos capítulos de este tercer volumen vamos a dedicar atención 
a los propietarios del suelo, a los constructores de edificios, a la forma como éstos, 
y de manera general las urbanizaciones, se promocionan y se lanzan al mercado, a 
los empresarios del comercio en cuanto agentes urbanos, a los financieros, y al pa-
pel de los técnicos de la construcción y de la comercialización. Prescindimos aquí 
de los constructores de redes como agentes urbanos, a los que he dedicado ya otros 
trabajos. A todos estos agentes que actúan en el espacio urbano debemos añadir la 
administración pública (estatal, regional y municipal), que establece el marco legal 
dentro del cual se realiza su actuación, y que con frecuencia se convierte también 
ella misma en agente al realizar o promover obras en el territorio.
En una primera aproximación es necesario señalar la complejidad de los agen-
tes urbanos que intervienen en las distintas tipologías que se pueden reconocer en 
la morfología de las ciudades16
el espacio urbano, y en los procesos de producción del mismo. Podría decirse que 
si en la parcelación pueden llegar a tener el protagonismo los propietarios del sue-
lo, en la urbanización lo adquieren los agentes públicos y las grandes empresas que 
diseñan vastas operaciones, y en la edificación los constructores y los promotores 
inmobiliarios. Pero, más allá de ello, son variadas las combinaciones posibles, y 
muchos más los agentes involucrados, aunque su papel tenga un significado dis-
tinto. En todo caso, la puesta en marcha y el funcionamiento de todo el proceso 
requiere un flujo de capitales para su financiación. 
Se ha señalado que los agentes urbanos desarrollan en la ciudad estrategias 
similares a las de un juego como el Monopoly, con el matiz de que lo juegan con 
dinero real, de ellos y de otros, y que en esa lid están también involucradas las di-
ferencias sociales, las diferencias de clases. Un juego en el que los promotores y sus 
aliados, en la búsqueda del máximo beneficio, frecuentemente se enfrentan con 
los ciudadanos, y a veces también entre sí. Las reglas del juego –es decir, en el caso 
del juego de la construcción de la ciudad, las normas legales y las ordenanzas mu-
nicipales– señalan las posibilidades de actuación de unos y otros. Como en todos 
los juegos puede haber también tramposos, que se saltan las reglas o las violentan: 
son los que en la vida real utilizan la corrupción y la ilegalidad, de las que también 
hemos de hablar necesariamente en esta obra.
Debemos prestar atención a las personas que realizan las inversiones, que deci-
den dónde se hacen y en qué ramas de actividad invierten. Es evidente que son mu-
chos, y que el peso de sus decisiones es variado. Algunos pueden tomar decisiones 
iniciales y fundamentales que impulsan u obligan a otros a seguir ese mismo camino.
La existencia simultánea de personas que no pueden acceder a una vivienda 
digna, junto a la abundancia de segundas residencias o de viviendas vacías es una 
muestra más de las injusticias que existen en la sociedad. Se ha dado la paradojade que cada año se puedan construir en un país centenares de miles de vivienda, 
muy por encima del crecimiento demográfico, y que, al mismo tiempo, siga ha-
biendo escasez de viviendas para alojar dignamente a una parte de la población; 
así ha ocurrido en España, y en otros países, durante los años del boom inmobi-
liario. Puede llegar a construirse mucho, pero para un tipo de demanda que tiene 
recursos, sin que se lancen al mercado todas las modalidades de viviendas que 
se requieren ni a los precios que realmente se necesitan. Y ello sucede porque la 
mayor parte de los agentes privados que actúan en la ciudad, construyéndola o re-
modelándola, no buscan el bien público, sino su propio beneficio. Habrá sin duda 
intérpretes que, en la línea del liberalismo económico inaugurada por algunos 
pensadores en el siglo xviii y fuertemente reactivada por los neoliberales a partir 
de los años 1970, piensen también que los beneficios privados producen benefi-
cios públicos. Pero no es seguro que suceda así: generalmente, en lo que se refiere 
a la provisión de viviendas, bajo el sistema económico capitalista la búsqueda del 
beneficio privado conduce a atender solamente a la llamada demanda solvente, 
que dispone de rentas para invertir. Por eso ha podido defenderse que bajo el 
capitalismo las ciudades están sustancialmente diseñadas para la realización del 
beneficio privado. Modificar esa situación ha de ser un objetivo social comparti-
do por los ciudadanos y por la acción política.
1. Actores, agentes y reglas del juego
Adoptaremos aquí una distinción que parece útil, la de actores y agentes urbanos. 
Los primeros son todos los individuos y grupos sociales presentes en la ciudad, 
que viven y se mueven en ella; mientras que incluiremos en el segundo grupo a 
los que tienen capacidad para intervenir en la construcción de la ciudad. Entre los 
unos y los otros, y en el interior de cada grupo, pueden existir conflictos de intere-
ses. Pero también transacciones y acuerdos.
Dentro de los agentes urbanos podríamos hacer diferentes clasificaciones; por 
ejemplo, según su forma de actuación (individual o corporativa), según su carác-
ter innovador (tradicionales y modernos), y otras. Una especialmente significativa 
podría ser la que distingue entre, por un lado, los que actúan predominantemente 
de forma indirecta pero condicionan la generación de la morfología urbana y, por 
otro, los que lo hacen de forma directa. Están entre los primeros quienes deman-
dan determinados tipos de edificios para usos diversos (por ejemplo, empresarios 
industriales que deciden la construcción de una fábrica, o compañías que requie-
ren edificios de oficinas); también los propietarios que toman decisiones sobre 
si venden el suelo para uso urbano o conservan su uso rústico, y los financieros 
que conceden o no los capitales o créditos necesarios. Los agentes que actúan de 
forma directa son aquellos que edifican realmente y colaboran en el proceso de 
transformación del suelo y en el lanzamiento al mercado (constructores y promo-
tores inmobiliarios), con todos sus auxiliares (arquitectos, tasadores, vendedores, 
y publicistas, entre otros).
En numerosas ciudades, y especialmente en aquellas que tienen amplias áreas 
mal equipadas, los movimientos populares han podido ser muy activos en sus re-
clamaciones, y tener capacidad para paralizar decisiones ya tomadas o para impul-
sar la adopción de otras nuevas; por esta razón, han dejado de ser simples actores 
y se han podido convertir, de hecho, en agentes urbanos.
El interés del estudio de los agentes que producen la morfología es grande, ya 
que la ciudad es un lugar de conflicto y de colaboración entre agentes y actores 
diversos. El reconocimiento del papel de dichos agentes y el estudio de sus intere-
ses y estrategias se hizo explícito en los años setenta, en relación con la crisis del 
paradigma neopositivista y el surgimiento de las geografías críticas y radicales, y 
con la influencia de planteamientos marxistas y críticos en las ciencias sociales.
En este capítulo profundizaremos en la distinción entre agentes y actores, e 
identificaremos los principales agentes privados que intervienen en la urbaniza-
ción. También dedicaremos atención a la distinción entre lo público y lo privado 
a lo largo de la historia, con alusión al evergetismo y la filantropía. Finalmente, 
aludiremos a las nuevas perspectivas que existen hoy para el estudio de los agentes 
y los actores urbanos.
la morfología de las ciudades18
Actores y agentes
Los distintos agentes privados
Todos los ciudadanos se mueven y actúan en la ciudad, la usan, la disfrutan y la 
sufren. Pero pocos tienen capacidad real de intervenir en su construcción y desa-
rrollo. En general, los ciudadanos son simplemente actores que se mueven en la 
ciudad, aunque algunas veces puedan también influir en el modelado de la misma: 
a través de su participación en los movimientos vecinales, de la presión periodís-
tica o política en demanda de servicios, y generando conflictos (huelgas, movili-
zaciones...); como ocurrió en las ciudades españolas durante los años 1970 con 
los movimientos sociales urbanos, que tanta incidencia tuvieron en el urbanismo, 
paralizando actuaciones privadas o públicas y reclamando equipamientos. Los ac-
tores suscitan también nuevas demandas sociales que se convierten en factores de 
transformación urbana. 
Los que realmente construyen la ciudad, los que determinan efectivamente 
su morfología, son, como hemos dicho, otros, los llamados agentes urbanos. Po-
demos incluir aquí a los propietarios del suelo, los propietarios de los medios de 
producción, los promotores inmobiliarios, las empresas constructoras, los técnicos 
al servicio de la promoción, de la construcción y de la comercialización. El conjun-
to formado por especialistas en compra de suelo, constructores, subcontratistas, 
arquitectos, agentes de comercialización o marketing, especuladores, consultores 
legales, etc., constituye lo que podemos denominar la «industria del desarrollo 
urbano», coordinada por el promotor. Su actividad se realiza necesariamente en 
relación con grupos financieros que invierten en las operaciones inmobiliarias o 
en las infraestructuras necesarias. 
Todo el conjunto de agentes que contribuyen a la conversión del espacio rural 
en espacio urbano pueden ser considerados como agentes urbanizadores. Algu-
nos de ellos son esenciales, por su iniciativa y capacidad de decisión, mientras 
que otros son secundarios o auxiliares, en cuanto que ayudan al proceso de toma 
de decisiones o son colaboradores necesarios en el de urbanización y edificación: 
técnicos de la construcción, abogados, planificadores, políticos, etc. Finalmente el 
producto resultante (es decir, las parcelaciones o las construcciones realizadas) 
es adquirido por los usuarios de este espacio transformado, es decir, los consu-
midores para quienes se construye. Naturalmente, el proceso de cambio se puede 
realizar en varias ocasiones: los compradores de suelo o de edificios se pueden 
convertir en agentes urbanizadores o inmobiliarios, transformando el bien adqui-
rido con vistas a un nuevo consumidor.
La construcción de la ciudad es frecuentemente un proceso conflictivo, ya que 
pueden existir contradicciones entre los distintos agentes y entre los intereses de 
éstos y las actividades que se realizan. Existen, efectivamente, conflictos potencia-
les o reales entre agricultores y no agricultores que residen en el espacio periurba-
no, entre propietarios pequeños y grandes, entre propietarios del suelo y promo-
tores urbanos, entre empresarios industriales y promotores inmobiliarios, entre 
promotores que construyen viviendas populares y los que han construido barrios 
actores, agentes y reglas del juego 19
de lujo y desean mantener alejada la vivienda obrera. También hay conflictos entre 
agentes privados y agentes públicos, por ejemplo entre los propietarios del suelo, 
por un lado, y los ayuntamientos o la administracióndel Estado, por otro.
La distinción entre agentes privados y públicos es fundamental. Unos y 
otros pueden actuar guiados por criterios distintos y en función de intereses 
y valores diferentes, los cuales tienen la posibilidad de influir de forma deter-
minante en el resultado de sus actuaciones; los primeros, los agentes públicos, 
pueden buscar la mejora de la calidad de vida, el bienestar social, la preserva-
ción de valores ambientales o estéticos; los segundos, los privados, su propio 
beneficio económico. También existen a veces diferencias de objetivos entre los 
mismos agentes privados; algunos buscan directamente el beneficio económico, 
otros pueden perseguir el poder político o el prestigio social. El resultado de las 
intervenciones espaciales puede tener diferencias acusadas, según predominen 
unos u otros intereses y objetivos.
Esta primera distinción exige inmediatamente nuevas matizaciones. Los agen-
tes públicos pueden actuar, en el marco del Estado, en diferentes niveles: el del 
gobierno central, el regional y el local. Puede haber desacuerdos y conflictos entre 
dichos niveles (por ejemplo, entre ayuntamientos y gobiernos centrales o regiona-
les) y dentro de cada uno de ellos (por ejemplo, entre los diversos Ministerios que 
componen un gobierno). El concepto de interés general puede ser muy diferente 
según los diversos órganos de la administración; por ejemplo, el ministerio de De-
fensa tratará de buscar la seguridad del país y el de la Vivienda resolver el proble-
ma del alojamiento de los ciudadanos, lo que puede dar lugar a conflictos sobre la 
asignación de los presupuestos del Estado.
Entre los agentes públicos puede haber gente corrupta que busca su propio 
beneficio; no sería difícil encontrar declaraciones de políticos que afirman estar en 
esa actividad para hacer dinero1. 
Los agentes, y los actores pueden actuar individualmente como personas físi-
cas; o como personas jurídicas, en nombre de empresas u organizaciones. La toma 
de decisiones tiene diferencias significativas. Propietarios, promotores inmobilia-
rios y constructores pueden tomar decisiones de forma personal, en función de 
sus propios intereses, conocimientos y gustos. Pero cuando se trata de organi-
zaciones (empresas, instituciones, ayuntamientos, organismos gubernamentales, 
sindicatos...) la decisión ha de ser fruto de negociaciones y consensos, y en ocasio-
nes se adopta de forma colegiada; aunque también en esos casos puede ocurrir que 
una persona concreta (el presidente, el mayor accionista, el consejero delegado, el 
representante del partido mayoritario, etc.) tenga un papel decisivo. 
La historia de la construcción de la morfología urbana nos muestra el papel 
creciente del marco institucional y de las organizaciones, en relación, por ejemplo, 
con el peso cada vez mayor de las grandes constructoras y grandes empresas finan-
cieras. En estos casos, se hace necesario prestar atención a la concentración de la 
toma de decisiones y al papel desempeñado por individuos influyentes. 
También los técnicos (arquitectos, ingenieros, planificadores, etc.) pueden ac-
tuar individual o corporativamente. La distinción es importante, ya que hay di-
ferencias entre la actuación del arquitecto o ingeniero que ejerce una profesión 
la morfología de las ciudades20
liberal y la del que forma parte de un cuerpo estatal y que puede actuar de forma 
corporativa, en especial en los trabajos encargados por el Estado; lo esencial en 
este último caso no es el nombre concreto del técnico que diseña el proyecto o 
dirige las obras, sino el hecho de que éstas son realizadas por el Cuerpo, que delega 
el trabajo en uno o varios individuos determinados2.
Los distintos agentes (propietarios, constructores, arquitectos...) desempeñan 
papeles que unas veces son decisivos y otras subordinados. Sus decisiones pueden 
tener asimismo consecuencias variadas. 
En lo que se refiere a los técnicos, puede ser distinto el diseñar o construir 
edificios para el uso de individuos particulares o el hacerlo para empresas inmobi-
liarias: es muy diferente el impacto de una casa unifamiliar que el impacto morfo-
lógico de un conjunto de bloques de viviendas. También existen diferencias entre 
el diseño de un edificio que va a ser usado por el comitente o el que va a ser comer-
cializado y, por tanto, utilizado por otras personas.
El hecho de que las decisiones se tomen por agentes que residen en el lugar 
o por otros que viven en una ciudad distinta puede tener asimismo incidencia 
en la morfología urbana. En el primer caso podría esperarse que se mantenga la 
identidad y singularidad del paisaje urbano y la adaptación a las tradiciones del 
lugar, mientras que en el segundo podemos suponer que será mayor la difusión 
de técnicas constructivas y la homogeneización paisajística3. De todas maneras, 
los ejemplos de la destrucción del paisaje de muchas ciudades por constructores 
locales que buscan el máximo beneficio, prescindiendo de cualquier otra conside-
ración, y por arquitectos sin cultura o al servicio de los intereses inmobiliarios, nos 
llevan a ser escépticos sobre la sensibilidad de estos agentes locales y los efectos 
beneficiosos de su actuación para la propia ciudad.
Finalmente, debe recordarse también que los responsables de iniciar el cambio 
del paisaje urbano, a través de una construcción o intervención, pueden ser distin-
tos de los que, una vez urbanizado, actúan para modificar dicho paisaje. 
La atención a los agentes en la investigación urbana
Parafraseando a un autor que hace cuatro décadas hablaba de la necesidad de es-
tudiar la geografía de los industriales en lugar de la geografía de la industria4, po-
dríamos decir que, en lugar de la geografía de la urbanización y construcción de la 
ciudad, hay que pasar a la geografía de los agentes urbanizadores y constructores.
No ha sido ésta una línea fácil de desarrollar en el campo de las investigacio-
nes urbanas. Había, ante todo, obstáculos intelectuales, que podían proceder en los 
años sesenta de los enfoques neopositivistas, preocupados sobre todo por el des-
cubrimiento de las leyes espaciales y la elaboración de modelos generales. Sería 
el cuestionamiento de dicha concepción, a partir de los años setenta, lo que per-
mitió prestar nueva atención a los comportamientos individuales que afectan a la 
organización del espacio5. Pero incluso entonces hubo obstáculos importantes. Los 
científicos sociales neomarxistas, que tantas contribuciones decisivas han hecho al 
desarrollo de esta línea de investigación, mostraron en algún caso sus dudas sobre 
lo que alguno denominó «el fetichismo del actor»; su preocupación era que la aten-
actores, agentes y reglas del juego 21
ción a la práctica cotidiana de los agentes urbanos que se mueven en el marco del 
sistema capitalista, podía desviar la atención fuera de las relaciones sociales básicas 
que fundamentan su existencia, y al mismo tiempo podía autonomizar las relacio-
nes entre ellos, produciendo «un discurso formal sobre fantasmas»6.
A pesar de esas reticencias, ellos mismos hicieron decisivas aportaciones a ese 
campo, aunque sin olvidar nunca situar su análisis en el marco teórico de un marxis-
mo que conoció una valiosa renovación en los años 1960 y 70, y precisamente gracias 
a sus propios trabajos7. El impacto de ellos se extendió a diferentes disciplinas como la 
sociología8, la economía9 o el urbanismo10. También a la geografía de forma temprana, 
a partir de la llegada de nuevas tendencias no positivistas11. Durante las décadas de 
1980 y 90 el tema de los agentes urbanos iría recibiendo cada vez mayor atención. 
La tradición empírica de la sociología norteamericana 
y el estudio de los agentes urbanos
A partir de finales de los años sesenta algunos sociólogos norteamericanos se 
dedicaron a estudiar la obra de Marx, una tradición de pensamiento que estaba 
poco presente, o había quedado interrumpida, en la sociología de ese país. Así 
hizo, por ejemplo, Joe R. Feagin, que en esosaños estaba publicando trabajos 
valiosos sobre la vivienda de los pobres, la protesta en los ghetos, o las políticas 
sociales del Estado del Bienestar, y que se dedicó a estudiar la obra de Marx a 
fines de los años sesenta, mientras era profesor en California. Otros sociólogos 
siguieron el mismo camino. Entre ellos Mark Gottdiener, el cual recuerda que 
una estancia en París a comienzos de los años setenta le hizo conocer las obras 
de Lefebvre, Castells y Lojkine, y que eso le permitió explorar nuevas vías para la 
sociología urbana12. Eran sin duda los años en que el paradigma neopositivista 
mostraba claramente sus limitaciones y se buscaban nuevos marcos teóricos en 
diversas ciencias sociales: lo que esos autores hacían en sociología lo realizaban 
también David Harvey y otros en geografía13.
La nueva sociología crítica norteamericana abordó el estudio de la ciudad ca-
pitalista en la economía global, el funcionamiento de las empresas capitalistas y el 
papel del Estado en la construcción y reconstrucción de las ciudades. En 1973 Joe 
R. Feagin situó a los agentes sociales en la escena urbana en su libro The Urban 
Scene: Myths and Realities; y en otra obra posterior, Real Estate Game (1983), se 
encontraría entre los primeros que pasaron a considerarlos como participantes 
en el juego de la producción del espacio. Por su parte Mark Gottdiener abordaría 
el estudio del papel de los intereses privados y públicos en la construcción de las 
áreas suburbanas de las ciudades norteamericanas, lo que le llevaría asimismo a 
prestar atención a los agentes urbanos14.
La tradición empírica de la sociología norteamericana, y el pragmatismo de la 
tradición británica, explica que los sociólogos y otros científicos sociales de esos 
países fueran reticentes a los marcos excesivamente abstractos y generales15, y les 
llevó a prestar atención a la actuación de grupos sociales e individuos que actúan 
en el contexto urbano y ejercen un papel relevante en su construcción y organiza-
ción, así como también al papel del Estado. 
la morfología de las ciudades22
Frente a la atención prestada a los «factores explicativos estructurales», que 
destacaban economistas y geógrafos16, la tradición de la sociología llevaba a po-
ner énfasis en los sujetos. A partir de ahí, Gottdiener y Feagin estiman que «los 
nuevos sociólogos críticos han contribuido significativamente a la conformación 
de un enfoque urbano que estudia seriamente la acción individual, resaltando 
cómo ciertos actores poderosos operan en el proceso de desarrollo urbano, de 
un modo que no significa simplemente seguir ciertos imperativos estructurales 
o la lógica del sistema».
En el caso del funcionamiento del sistema capitalista, los mismos autores esti-
man que la atención debería dirigirse no hacia los capitalistas como un todo, sino 
más bien a «las múltiples fracciones que la constituyen y que de modo especifico 
son los principales agentes del desarrollo urbano»17. El mismo Feagin al estudiar 
diversas ciudades norteamericanas (por ejemplo, en 1983), destacó la actuación de 
cuatro fracciones distintas de capital, a saber: la promoción inmobiliaria, la cons-
trucción, las finanzas y el capital industrial. El capital inmobiliario tendría el papel 
primordial de organizar y equipar el espacio para incrementar la eficiencia del 
capital comercial, industrial y financiero, ayudado en ello por el papel del Estado 
en el desarrollo urbano18.
En los años ochenta el eco de los estudios sobre agentes urbanos se amplió en 
el mundo anglo-norteamericano, a partir de la traducción al inglés de obras de 
Manuel Castells19, y de Henri Lefebvre20. De esa forma, en la primera mitad de esa 
década el papel de los distintos agentes urbanos, y la identificación de los mismos 
se convirtió en un objetivo en los trabajos de diversos autores, principalmente so-
ciólogos y geógrafos. En la misma línea, se examinó el papel de los agentes inmo-
biliarios21, y se destacó la actividad de las empresas nacionales y locales, así como 
las funciones del Estado en la producción del espacio22.
El camino abierto por todos esos autores fue seguido por otros. En 1987 dos 
sociólogos, John R. Logan y Harvey L. Molotch, publicaron también un libro en el 
que señalaban la necesidad de buscar nuevos caminos a la sociología urbana. Desde 
una perspectiva que se distanciaba del marco abstracto de la economía neoclásica 
y, a la vez, de los análisis neomarxistas, y que trataba de enlazar con la tradición 
sociológica de estudios empíricos, elaboraron una obra sobre la economía política 
del espacio, en la que defendieron que los conflictos locales sobre el crecimiento son 
esenciales en la organización de la ciudad, y pusieron énfasis en «cómo diferentes 
clases de gentes y de instituciones luchan para conseguir sus diferentes objetivos en 
la creación de la metrópolis»; insistieron en que no solo habían de tenerse en cuenta 
los marcos generales, sino también «los esfuerzos de las elites locales por hacer dine-
ro a partir del desarrollo, y de la gente común para hacer de la comunidad un recur-
so en su vida cotidiana»23. Creían interesante centrar la atención en la forma como 
las ciudades se construían y la manera como individuos y grupos sociales actuaban 
para ello, con lo cual abrían un camino para prestar atención a los agentes urbanos.
El énfasis en el marco físico de las ciudades les llevó al estudio de «cómo el 
suelo y la propiedad del suelo se convierten en una mercancía sobre la que la gente 
pone edificios», a la vez que quisieron entender «cómo las configuraciones de casas, 
oficinas y fábricas mejoran la situación de algunos y empeoran la de otros». Otros 
actores, agentes y reglas del juego 23
autores mostraron, asimismo, los amplios lazos que existen entre los directivos de 
las distintas empresas, así como entre empresas y organizaciones gubernamentales24.
De todas maneras, la difusión de la sociología crítica no sería arrolladora en 
Estados Unidos, ya que coincidía con la expansión de las ideas neoliberales. Años 
más tarde Feagin y Gottdiener se preguntarían «porqué la sociología urbana nor-
teamericana permanece a la zaga frente a las investigaciones europeas y a otros 
campos de la ciencia social en términos del número de exponentes dentro de la 
nueva corriente crítica». En su respuesta aluden a la importancia institucional de 
la tradición de la ecología humana, que impidió la llegada de otras perspectivas, 
debido a lo cual «la sociología urbana mantiene un atraso frente a otros campos 
del análisis urbano en Estados Unidos»; y a la incapacidad de reconocer en los 
enfoques marxistas la renovación que había supuesto en Europa los trabajos de 
Lefebvre, Castells, Lotjkine y otros sociólogos críticos, o en Estados Unidos los 
trabajos de Harvey25. 
También Logan y Molotch reconocerían años más tarde de sus primeros traba-
jos críticos la influencia de Henri Lefebvre y de David Harvey, pero consideraban 
que sus presupuestos, y los del pensamiento neomarxista en general eran demasia-
do deterministas. Criticaban, en concreto, que se pusiera un énfasis excesivo en el 
papel arrollador de la acumulación capitalista y que, al mismo tiempo, los agentes 
fueran «capitalistas en general y no grupos concretos de empresarios», sin prestar 
suficiente atención a las formas de actuación que los individuos desplegaban para 
enriquecerse, y al análisis empírico de dichas formas26. Su obra, en todo caso, no 
puede separarse de las vías abiertas y de los nuevos conceptos (como por ejemplo, 
valor de cambio y valor de uso) difundidos por la reflexión neomarxista que ellos 
trataban de superar con análisis empíricos concretos.
Los historiadores
También los historiadores fueron prestando atención a la actuación de los agentes 
en la construcción de la ciudad. Ante todo a los que intervinieron en la ciudad 
contemporánea27. En años posteriores se interesaron asimismo por los agentes que 
construyeron la medieval y moderna. Estudios de historia de las ciudadesmedieva-
les permiten plantear hoy el problema de los agentes que tuvieron un papel decisivo 
en la configuración de las ciudades, a los que califican como «agentes urbanos», 
poniendo el énfasis en los hombres y en sus calificaciones y funciones: la burocra-
cia municipal que se iba configurando, los señores y la jerarquía eclesiástica, pero 
también toda una serie de empleados subalternos, con el análisis preciso de sus ac-
tividades e intereses cívicos, sus conocimientos y la forma de actuar de los mismos. 
Fueron los que elaboraron y aplicaron nuevas regulaciones urbanas de construc-
ción y obras públicas, tales como, por ejemplo, la burocracia cívica de las ciudades 
europeas en los siglos xiii al xv y todos sus funcionarios subalternos que iban po-
niendo a punto y controlando la construcción y el funcionamiento de la ciudad28.
Las configuraciones diferenciadas que tuvieron las nuevas fundaciones de nú-
cleos de poblamiento en Inglaterra durante la edad media (new towns) se explica-
rían, según algunos historiadores, por la participación de diferentes agentes en su 
la morfología de las ciudades24
fundación y desarrollo; no se alude solo a los fundadores (reyes o aristócratas) sino 
a los agentes concretos que intervinieron en su construcción (maestros de obras, 
agrimensores, alarifes, etc)29. Al mismo tiempo, el estudio de las órdenes religiosas 
como agentes urbanos ha mostrado la incidencia que tuvieron en la configuración 
de las ciudades. La construcción de edificios conventuales estratégicamente situa-
dos marcó las tramas urbanas de las ciudades medievales y de la edad moderna, 
tanto en Europa como en América hispana y portuguesa. El papel que tuvieron 
como agentes inmobiliarios y las incidencias en el espacio urbano de las instala-
ciones devotas que crearon (como los vía crucis, por parte de los franciscanos) ha 
sido puesto ya suficientemente de manifiesto30. 
La identificación de los distintos agentes
Todas estas líneas de estudio han permitido identificar los diferentes agentes urba-
nos que tienen una especial relevancia en la construcción de la morfología de las 
ciudades. Vamos a utilizar el camino abierto por los estudios existentes, tratando de 
simplificar, en aras de la claridad31. Conviene advertir que en muchas ocasiones no 
existe una distinción diáfana entre los diversos agentes urbanos, tanto en la actua-
lidad como en el pasado. En esta parte de la obra, consideraremos, ante todo, los 
propietarios del suelo, por la importante incidencia que han tenido durante mucho 
tiempo, y todavía pueden tener, en los procesos de urbanización (capítulo 2). Luego 
prestaremos atención a los constructores y promotores (capítulos 3, 4 y 5) y al capital 
financiero que permite la financiación de todo el proceso (capítulos 6 y 7). Final-
mente, a los agentes de la propiedad inmobiliaria, a los técnicos de la construcción y 
a los vendedores y administradores de fincas (capítulo 8). No hablaremos aquí de la 
actuación concreta de los constructores de infraestructuras de transporte en el ne-
gocio inmobiliario, que contribuyen muchas veces a dirigir la urbanización en una u 
otra dirección, y que he tratado de forma específica en otros lugares32.
Muchas cosas han cambiado desde los siglos anteriores, en las estrategias, las 
alianzas y las escalas de actuación. Una diferencia fundamental se refiere precisa-
mente a estas últimas. En el pasado los diferentes agentes podían intervenir a una 
escala local, regional o estatal; solo excepcionalmente podían actuar a la escala 
imperial (tanto en el caso del imperio romano como, en época moderna, en los 
imperios español, portugués o británico). Hoy pueden tener actuaciones a escalas 
planetarias o, al menos, pluri-continentales. Los agentes urbanos actúan hoy en el 
contexto de proyectos de estructuración y reestructuración económica, social y 
política, de carácter hegemónico y a escala mundial. Se trata de proyectos de acu-
mulación capitalista y de alcance planetario, que se desarrollan a través de otros 
proyectos subordinados que pueden tener profundas contradicciones internas, y 
conducir a conflictos y alianzas internacionales. Todo ello posee una traducción 
espacial, y específicamente urbana: lo que se ha llamado el despliegue «del proyec-
to inmobiliario bajo la bendición del sector financiero»33.
Otra diferencia de gran importancia es la que se refiere a la distinción entre 
público y privado: era más difícil de establecer en épocas anteriores que hoy. En la 
actualidad estas dos esferas están, en principio, bien separadas, pero aún así pueden 
actores, agentes y reglas del juego 25
encontrarse asimismo muy imbricadas. Especialmente cuando los mismos agentes 
son, a la vez, promotores y propietarios del suelo, actúan en empresas de servicios, 
pueden ser concejales, o funcionarios que están, a la vez, dirigiendo empresas inmo-
biliarias o influyen en ellas a través de sus familiares. Todo es mucho más complejo 
e imbricado de lo que a veces se piensa34. En las páginas siguientes trataremos de 
mostrar toda esa complejidad, en lo que nos sea posible, y de dar indicaciones que 
permitan avanzar en su estudio y plantear nuevas líneas de investigación. Para em-
pezar, podemos prestar atención a la imbricación de lo público y lo privado.
La imbricación entre lo público y lo privado
La distinción entre lo público y lo privado era difícil de establecer en la antigüedad 
y bajo el régimen feudal. Las dificultades para separar la propiedad personal y la 
institucional en la estructura imperial romana y en el patrimonio real, medieval y 
moderno son bien conocidas, y tienen su reflejo en las divisiones que a veces ha-
cían los reyes, repartiendo su reino entre varios sucesores35. La distinción entre lo 
personal y lo institucional se hizo lenta y difícilmente. En realidad, el patrimonio 
personal del rey y el patrimonio público solo se diferenciaron definitivamente en 
el siglo xix, con la construcción del Estado liberal.
Por otra parte, en la actuación de los agentes privados puede estar presente, a 
veces, una dimensión de carácter público e institucional. Sus decisiones pueden 
estar regidas por el deseo de asegurar el orden social a través de intervenciones 
reguladas por las normas implícitas existentes. El caso del evergetismo es, en este 
sentido, muy significativo y por ello creemos interesante dedicarle atención aquí.
El evergetismo
La construcción de la ciudad y su equipamiento público ha podido contar con la 
munificencia de los particulares. La cual estaba guiada por la generosidad y por su 
propio interés. La práctica del evergetismo puede servir para ejemplificarlo.
La oligarquía ateniense, enriquecida con el desarrollo del comercio y el impe-
rio naval, estableció un sistema de redistribución de la riqueza con acciones bené-
ficas por parte de los ricos, primero mediante el reparto de los botines obtenidos 
en la guerra naval y luego con el de las riquezas propias. En agradecimiento de esa 
munificencia, tanto Atenas como otras ciudades griegas concedieron el título de 
bienhechor o benemérito (evergetes).
La práctica del evergetismo se convirtió en un instrumento de control y de 
clientelismo para el mantenimiento del poder. Se tradujo, primero, en la finan-
ciación de espectáculos públicos y, luego, en la de los mismos edificios para ello 
(teatros, gimnasios, anfiteatros, baños) y de otras obras públicas. La clase superior 
aceptaba que debía hacer donaciones a la ciudad en beneficio de los ciudadanos. 
La recompensa era el reconocimiento por parte de éstos, el honor, la fama y el de-
recho a ser recordado en inscripciones y estatuas. Estas prácticas se mantuvieron 
en la época romana y bizantina.
la morfología de las ciudades26
En Roma la idea de ciudad incluía no solo la protección mediante un sistema 
defensivo (principalmente murallas), sino también la existencia de una serie de 
edificios públicos que permitieran las ceremonias colectivas de carácter religioso y 
cívico así como la vida confortable(desde abastecimiento de agua a baños, teatros 
y anfiteatros). El desarrollo de programas de monumentalización era consustan-
cial con la misma concepción de ciudad y de vida urbana.
El evergetismo fue practicado en Roma, ante todo, por el propio emperador36, 
pero también por el patriciado, para atraer al pueblo. A cambio de invertir una 
parte de su riqueza en beneficio de la comunidad, los poderosos obtenían presti-
gio, gloria y honor. En ocasiones en la donación del emperador o de un magistrado 
podía ser muy difícil separar la parte que correspondía a la actuación institucional 
de la que procedía de su peculio privado. Diferenciación que era, sin embargo, muy 
nítida en los que no poseían cargos públicos. 
El evergetismo imperial se extendía ante todo a las obras públicas, pero tam-
bién a numerosas manifestaciones de la vida urbana colectiva, incluyendo, como 
hemos dicho, la financiación de los edificios adecuados para ello37. En cuanto a 
las instituciones de gobierno municipal, si bien disponían de recursos para la 
administración y los gastos corrientes, no los poseían para los desembolsos ex-
traordinarios. Para ello recurrían a sistemas especiales, entre los que se cuentan 
el establecimiento de impuestos extraordinarios (con el correspondiente permiso 
imperial o senatorial), la contribución de aquellos que se beneficiarían del servi-
cio o equipamiento que se creaba, y la exigencia de prestaciones personales por 
los miembros de la comunidad. Pero todo ello podía ser insuficiente, y por esa 
razón era también importante la colaboración privada, a la que se recurría a veces 
de forma explícita, según se hacía constar en las inscripciones pertinentes. Con 
referencia a las ciudades de la Hispania romana –y sin duda vale también para 
otras– se ha podido concluir que la iniciativa privada cubrió buena parte de los 
costes de urbanización.
De alguna manera esta práctica era también una forma de impuesto a los ricos. 
El pan y circo para el pueblo fue mantenido en parte por este sistema que se inició 
por el poder imperial y se amplió luego a la aristocracia y a los ricos en general, los 
cuales pagaban para construir monumentos y renovar las estructuras públicas38.
Las formas como se concretaba el evergetismo privado eran muchas. Desde 
la financiación por una sola persona a la asociación de varias; también, con la 
financiación plena por el evergeta o con la colaboración municipal (por ejemplo, 
mediante la aportación del terreno para la realización de la obra). En cualquier 
caso, la abundancia de manifestaciones evergéticas es una muestra del floreci-
miento de la vida urbana, y de la existencia de unas elites interesadas en el desa-
rrollo de la vida municipal.
En la Hispania romana han sido numerosas las muestras de evergetismo que 
se han identificado, tanto en ciudades grandes como en pequeños núcleos. Tras los 
estudios pioneros de José María Blázquez, los nuevos trabajos han permitido co-
nocer bien esas prácticas y su influencia en la construcción pública y el modelado 
de las ciudades39. La intervención municipal era exclusiva en ámbitos como vías 
públicas, fortificación, mantenimiento y restauración de edificios existentes; pero, 
actores, agentes y reglas del juego 27
en conjunto, era relativamente escasa en relación con el evergetismo omnipresen-
te40. Éste dio lugar a actuaciones tan diversas como las siguientes: la organización 
de espectáculos de pugilato, el suministro de aceite para las termas públicas, el 
pago de la canalización de agua para el suministro a una ciudad, el socorro con 
grano a sus habitantes, la financiación de templos, puentes, acueductos, termas y 
baños públicos, mercados, pórticos, foros, puertas o conjuntos de estatuas. Tam-
bién atendieron al funcionamiento de estas instalaciones (por ejemplo, el abasto 
de leña y agua para las termas), la reparación de edificios, y la distribución de 
dinero. Son muchos los testimonios que se han encontrado en las excavaciones 
de ciudades romanas, en las que con referencia a un edificio público se hace cons-
tar el nombre de un ciudadano que pagó su construcción41. Algunos cálculos han 
permitido establecer que «la financiación pública cubrió el 42 por ciento de la 
construcción de edificios públicos en las ciudades del Norte de África, mientras 
que la privada financió el 58 por ciento de estas obras»; la interesada constancia 
epigráfica de la generosidad privada ha permitido conservar la memoria de los 
evergetas y su fuerte influencia en la transformación de determinadas ciudades42.
El evergetismo griego y romano era un mecenazgo cívico, que estaba al servi-
cio de la ciudad, de todos los ciudadanos, y no se realizaba por razones de filantro-
pía, aunque contribuyera a aliviar las tensiones sociales, por ejemplo, repartiendo 
eventualmente granos o dinero. En cambio, el evergetismo cristiano está dirigido 
ya específicamente a los pobres. Los obispos se convierten en intermediarios entre 
la caridad privada de los ricos y los pobres a los que se dirige. También se convir-
tió en habitual la construcción de edificios para la práctica de dicha caridad, tales 
como hospitales y albergues para pobres.
Filantropía y filodemia
Esa forma de evergetismo cristiano fue seguida durante las edades Media y Mo-
derna por reyes, nobles, obispos, eclesiásticos y burgueses diversos; los primeros, 
a partir de los recursos obtenidos de tasas y tributos, los burgueses a partir de los 
bienes acumulados con su actividad económica. El mandato cristiano de ayudar a 
los pobres se traducía no solo en formas de caridad personal sino también en fun-
daciones específicas para asistirlos. Pero la tradición de dedicar parte de los bienes 
a mejoras de la comunidad se refleja asimismo durante la Edad Media en numero-
sos ejemplos de donaciones y legados para la realización de obras públicas43.
La Edad Moderna fue un periodo especialmente activo en este sentido, por el 
aumento de las fortunas personales con las actividades mercantiles y manufactu-
reras. Tanto en el mundo católico de obediencia romana como en el de la refor-
ma protestante las fundaciones de hospitales, albergues y comedores para pobres 
fueron muy abundantes. Es posible que a veces quienes la financiaban buscaran 
redimir parte de los pecados cometidos al amasar sus fortunas.
El evergetismo es, sin duda, una forma de ejercer el poder. La manera como 
éste se practica tiene que ver con la disponibilidad de bienes económicos, con la 
capacidad de influencia, los tratamientos privilegiados en el crédito (para la obten-
ción de financiación y el pago de los intereses), el reconocimiento de la posición 
la morfología de las ciudades28
familiar o personal, las redes personales y familiares. Es preciso también tener en 
cuenta el papel social que se desempeña, el conocimiento de las reglas de juego y 
de las posibilidades de actuación, de los intereses y conflictos.
En la ciudad española de la Edad Moderna los ideales cristianos y renacen-
tistas dieron lugar a formas diversas de mecenazgo arquitectónico y urbano, con 
motivaciones diversas. Algunos estimaban que sus bienes procedían de Dios y que 
una parte debía revertir en instituciones religiosas, apareciendo así como buenos 
cristianos. Otras veces la práctica del mecenazgo procedía de banqueros que po-
dían ser acusados de usura e incluso excomulgados por ello. También podían pre-
tender acrecentar la fama personal y la del linaje. La salud del alma y la fama terre-
nal se aliaban; y para conseguir alguno de estos fines creaban conventos, capillas, 
obras pías, hospitales, asilos y casas de caridad para pobres. Esas prácticas dieron 
lugar a excelentes ejemplos de construcciones edilicias muy variadas, para lograr 
el reconocimiento por parte de los contemporáneos y de las generaciones futuras. 
En relación con ello se encuentran incluso las primeras iniciativas de cons-
trucción de casas para obreros en la ciudad; especialmente, podemos citar las que 
financiaron los banqueros Fugger en Augsburgo,a partir de 1519, y en otros cen-
tros mineros alemanes en los que desarrollaban su actividad. La promoción de 
un grupo de 106 viviendas en Augsburgo conocidas como Fuggerei, fue realizada 
considerando que los bienes de que disfrutaron dichos banqueros procedían de 
Dios y para el reconocimiento de su generosidad44.
En el siglo xix esas prácticas se transformaron en filantropía, amor a los hom-
bres y especialmente a los necesitados, y a veces se convertían en lo que podemos 
denominar filodemia, amor al propio pueblo o ciudad. Son numerosos los ejem-
plos y tendremos ocasión de hablar de algunos más adelante45.
El evergetismo tiene continuidad hoy, con características propias de la tradi-
ción cristiana. No hay más que buscar en Google para comprobarlo. Si la búsqueda 
de «benefactor de los pobres» o de «bienhechor de los pobres» permite encontrar 
varios millones de entradas, la de «benefactor de la ciudad» proporciona solamen-
te unas 6.000 entradas. Las diferencias son similares si realizamos la búsqueda en 
francés. En cambio en inglés las expresion «benefactor of the town» proporciona 
unos resultados algo diferentes, que muestra la mayor tradición que existe en ese 
sentido en los países de cultura inglesa.
La filantropía heredera del evergetismo continúa ampliamente entre la burgue-
sía británica y norteamericana. A veces por verdadero sentimiento de generosidad 
y amor a las gentes. Otras se trataría de un evergetismo inducido fiscalmente, que 
beneficia a los que dedican parte de sus ganancias a fines benéficos. La construcción 
de universidades, hospitales, museos, laboratorios de investigación y otras puede ser 
resultado de esas prácticas redivivas del evergetismo. Bill Gates, declarado en inter-
net «el mayor filántropo del mundo», Georges Soros, calificado de «especulador y 
filántropo», y otros muchos tienen así el reconocimiento público de su generosidad. 
Otro de los destacados en Internet es Carlos Slim, cuyas inversiones en el centro 
histórico de Ciudad de México no sabemos si tienen como objetivo la protección 
del patrimonio monumental o bien constituyen el comienzo de un proceso de re-
novación urbana para cambiar la composición social de ese sector, con importantes 
actores, agentes y reglas del juego 29
beneficios económicos. Hasta pueden encontrarse fundaciones que buscan en In-
ternet millonarios filántropos que ayuden a financiar sus tareas.
En todo caso, las consecuencias urbanas de esa filantropía, y la imbricación de 
lo público y lo privado son evidentes en muchos casos, aunque merecen todavía 
estudios más detallados, en la tradición de la historia urbana. 
Nuevas perspectivas para el estudio de actores y agentes
Hoy es necesario situar el papel de los actores y de los agentes urbanos teniendo en 
cuenta nuevas perspectivas.
Actores en la escena urbana
El espacio urbano es como una escena en la que los actores desempeñan sus papeles 
pautados, repetitivos y previsibles en general. En las sociedades tradicionales todo 
estaba perfectamente establecido. El foro o la plaza pública pertenecían a unos acto-
res y ciertos espacios (como el doméstico, y en especial el gineceo) a otros.
En los dos volúmenes anteriores de esta misma obra habíamos visto a los ciu-
dadanos cumpliendo unos determinados papeles en distintas parcelas del espacio 
urbano. Los parques urbanos, por ejemplo, eran el escenario donde la burguesía se 
exhibía, mostraba sus modales y educaba a las otras clases sociales46. De igual ma-
nera sucedía, y sucede, en los templos o en los grandes almacenes, lugares donde se 
desempeñan determinados papeles de una forma perfectamente reglada, y donde 
se deben realizar determinados comportamientos47. Todo discurría de forma bien 
pautada, aunque no se fuera consciente de ello. Las fiestas públicas también lo 
estaban; cada uno tenía su propio lugar en la exhibición del cortejo o procesión, al 
igual que en el público que la contemplaba, en un libreto que podía incluir la des-
mesura como forma de desorden momentáneo que permite luego volver al orden 
permanente. Los numerosos estudios sobre la fiesta nos lo manifiestan48.
También podía surgir el desorden y el conflicto, que trataba de ser rápidamen-
te sofocado. El motín y la algarada cuestionaban el orden establecido, y por eso 
eran inmediatamente reprimidos.
En el mundo actual no solo los agentes urbanos son más diversos que en el 
pasado, sino que también lo son los actores presentes en la escena urbana.
En unas ciudades cada vez más complejas, por la misma intensidad y variedad 
de la evolución económica así como por la diversificación social y la movilidad de 
la población, y donde las mercancías se dirigen ya no al consumidor en general 
sino a segmentos diferentes de consumidores, también la misma percepción de los 
actores sociales se ha de ver naturalmente modificada. 
Todos seguimos siendo actores en la escena urbana, en la ciudad; pero unos 
pueden actuar más que otros, y poseer mayor visibilidad. Lo que tiene que ver, 
como es lógico, con la posición en la estructura social. Y también con la capacidad 
para hacer presente públicamente sus demandas, aspiraciones e intereses. Niños, 
ancianos, y pobres se encuentran entre los que menos visibilidad y capacidad de 
la morfología de las ciudades30
actuación tienen. Pero junto a ellos hay otros que se mueven con más soltura en 
la escena, y tienen mayor presencia y capacidad para hacer oír su voz49. Hasta el 
punto de influir en la obra, de impulsar o provocar el cambio del decorado.
La metáfora de la ciudad-teatro, donde se desarrolla el drama de los conflictos 
sociales, y la construcción del mismo escenario, ha sido usada y explotada por nu-
merosos autores. En los años setenta la idea de la ciudad como un teatro fue utili-
zada en la crítica política. Ante la percepción de que el Estado se debilitaba y perdía 
muchas de sus funciones tradicionales y de que las organizaciones políticas con-
vencionales disminuían su capacidad de atracción, algunos críticos situados a la iz-
quierda del partido comunista percibían que había una situación de nuevas posibi-
lidades para los movimientos populares. Lo nuevo de la situación era –escribían dos 
conocidos críticos del urbanismo francés– que «el sistema de gobierno concebido 
para excluir del juego político todo lo que pone en cuestión el sistema capitalista es 
puesto, a su vez, fuera de juego a partir del momento en que las fuerzas populares 
rechazan dejarse representar durante más tiempo por organizaciones que siempre 
están dispuestas a plegarse a las reglas de juego de la democracia burguesa»50. 
Según esas interpretaciones, en la Francia del gaullismo (con un gobierno des-
calificado como bonapartista), los estrategas de la clase dirigente habían de hacer 
frente a las resistencias y bloqueos que ponían trabas a la acumulación capitalis-
ta, por lo que habían optado por una gestión tecnocrática, que privaba a la bur-
guesía de los apoyos que les permitía ejercer su hegemonía en el plano local. El 
Estado-espectáculo del parlamentarismo no ofrecía ya respetabilidad. Era en el 
medio local donde se producían resistencias que faltaban en otros lugares. Era 
ahí donde las masas recurrían a los ilegalismos y, a veces, a la violencia frente a la 
violencia del Estado. Lo local se configuraba como «el espacio de la autonomía en 
reacción contra el totalitarismo del Estado». Y ahí el Teatro de la Ciudad aparecía 
como un lugar para desahogar los impulsos, satisfacer ficticiamente los deseos de 
creatividad, convivencia y emancipación, y a la vez para imaginar una sociedad 
reconciliada, participativa en la comunidad local, ya que la participación real en la 
gobernabilidad del Estado era imposible. 
Frente a la degeneración de la democracia parlamentaria, la Comedia Urbana 
–consideraban estos críticos– trataría de mostrar que las cuestiones referentes a la 
reordenación local y el reajuste de las instituciones locales eran importantes: esos 
cambios intentaban impedir otras aspiraciones