2019_El_proceso_normativo_ante_el_avanc

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EL PROCESO NORMATIVO ANTE EL AVANCE TECNOLÓGICO Y LA 
TRANSFORMACIÓN DIGITAL (INTELIGENCIA ARTIFICIAL, REDES 
SOCIALES Y DATOS MASIVOS)1 
 
Por 
DOLORS CANALS AMETLLER 
Profesora Titular de Derecho Administrativo 
Universidad de Girona 
dolors.canals@udg.edu 
Revista General de Derecho Administrativo 50 (2019) 
 
RESUMEN: Este artículo describe cómo el avance tecnológico y la transformación digital puede 
afectar al proceso de elaboración de disposiciones reglamentarias en España. En concreto, se 
analiza el uso de la inteligencia artificial y de las redes sociales en los trámites de participación 
pública, a partir de la experiencia del proceso notice-and-comment de las agencias federales 
norteamericanas. Por último, se trata la importancia actual de la exploración y procesamiento de 
datos masivos normativos, tanto oficiales como empíricos, es decir, los relativos a la aplicación y 
cumplimientos efectivos de las normas jurídicas, para mejorar la calidad normativa. 
PALABRAS CLAVE: proceso normativo, inteligencia artificial, redes sociales, datos masivos, 
evaluación de impacto normativo, cumplimiento normativo, mejora normativa 
SUMARIO: I. ESCENARIO E HIPÓTESIS DE PARTIDA.- II. EL PROCESO NORMATIVO: 
RASGOS GENERALES. 1. Carácter circular: el ciclo de vigencia de la norma jurídica. 2. Carácter 
abierto: un proceso dialogante y colaborativo. 3. Carácter electrónico 4. Carácter transparente: la 
trazabilidad normativa. III. LA ADAPTACIÓN DEL PROCESO NORMATIVO AL AVANCE 
TECNOLÓGICO Y LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL. 1. La aplicación de la inteligencia artificial al 
proceso normativo: el proceso normativo 3.0. 2. El proceso pre-normativo notice-and-comment de 
las agencias federales norteamericanas y la evaluación de sus resultados por herramientas de 
inteligencia artificial. 2.1. La gestión electrónica del notice-and-comment. 2.2. El uso de la 
inteligencia artificial ante el dilema cognitivo de la “megaparticipación”. IV. DATOS MASIVOS 
NORMATIVOS. DATOS OFICIALES Y DATOS EMPÍRICOS. 1. Datos masivos normativos. 2. 
Datos empíricos: los datos relativos a la aplicación y cumplimiento de la norma. 3. Datos oficiales: 
el Identificador Europeo de Legislación.- V. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA. 
 
THE RULEMAKING PROCESS BEFORE TECHNOLOGICAL ADVANCE AND 
DIGITAL TRANSFORMATION (ARTIFICIAL INTELLIGENCE, SOCIAL 
NETWORKS AND BIG DATA) 
 
1 Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Evaluación del proceso normativo en 
la Unión Europea y en España ante los nuevos retos sociales del Estado de Derecho” (DER2016-
76325-R), financiado por el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, del que soy IP. 
 
 
RGDA 
ISSN: 1696-9650, núm. 50, Enero (2019) Iustel 
2 
ABSTRACT: This article describes how technological advance and digital transformation can 
affect the Spanish regulatory process. Specifically this article analyses the use of artificial 
intelligence and social networks in the process of public participation, based on the experience of 
the notice-and-comment process of US federal agencies. Finally, it deals with the current 
importance of the exploration and processing of normative big data, both official and empirical, that 
is, those related to the effective compliance with legal regulation, in order to improve regulatory 
quality. 
KEY WORDS: rulemaking process, artificial intelligence, social networks, Big Data, regulatory 
impact assessment, legal compliance, better regulation 
 
I. ESCENARIO E HIPÓTESIS DE PARTIDA 
En los últimos tiempos es difícil encontrar un ámbito en el que no se analice la 
incidencia de los avances tecnológicos en una rama específica del ordenamiento jurídico 
y/o en las instituciones responsables de las tareas vinculadas a las disciplinas jurídicas; 
aunque no solo, porque lo que es objeto de atención en la actualidad carece de una 
única ubicación académica o científica de estudio. No encaja con facilidad en ninguna de 
las ramas jurídicas propias de la separación clásica existente en nuestro sistema -no es 
Derecho público, no es Derecho privado-, porque tiene notables implicaciones para todas 
y cada una de ellas. 
El objeto concreto de atención es el uso de las innovaciones tecnológicas por los 
poderes públicos y, entre ellas, en particular, la tecnología sin duda más extraordinaria, 
la llamada genéricamente “inteligencia artificial”, esto es, la rama de la ciencia, muy 
ligada a la computación, que trata de imitar al ser humano en su pensamiento, en sus 
razonamientos.2 
Las relaciones entre el Derecho y la innovación y complejidad tecnológicas parecen 
estar desde sus inicios en una situación de conflicto y de debate constante,3 porque en 
una sociedad cada vez más digitalizada y sometida a los avances científicos, las reglas 
jurídicas adquieren una dimensión diferente. Ante la informática y la inteligencia artificial, 
hoy día el Derecho no encuentra su rol específico de ordenador de las relaciones 
sociales, a partir de valores y principios comunes sobre los que asentarse, porque tales 
valores y principios son difíciles de identificar ante lo desconocido -la inteligencia de un 
robot o el funcionamiento de un algoritmo- y en un escenario global de transformación 
 
2 MENÉNDEZ VELÁZQUEZ (2018, p. 13), quien afirma que el gran sueño de la tecnología es el 
desarrollo de una inteligencia artificial general, es decir, de “máquinas superinteligentes que 
igualen o superen al ser humano en cualquier actividad cognitiva”, emulando el cerebro humano, 
pero no cree que lleguemos a una máquina superinteligente sino a una superinteligencia “en forma 
de inteligencia distribuida o inteligencia colectiva, no ubicada exclusivamente en una máquina 
individual”. 
3 Sobre este debate sigue siendo un clásico el libro de ESTEVE PARDO, J., Técnica, riesgo y 
Derecho, Barcelona, Ariel, 1999. 
 
 
 
Análisis monográfico 
3 
digital que se intuye o se sabe que genera riesgos para ciertos valores constitucionales y 
derechos fundamentales cuyo contenido esencial, quizás, tienda también a cierta 
mutación -el derecho a la igualdad, a la intimidad y privacidad, a la protección de datos 
personales y la propia seguridad jurídica parecer ser los más amenazados-.4 
Por ello, es probable que estemos en presencia del nacimiento de una nueva 
disciplina, el Derecho artificial en un sentido sustantivo, como conjunto de principios y 
reglas jurídico-técnicas que ordenen las situaciones y las relaciones en las que concurre 
un objeto artificial o inhumano con capacidad física y mental -está por ver, en breve, si 
también jurídica-. 
Igualmente, la transformación digital está rectificando las vías de relación de los 
ciudadanos con las instancias públicas, en un momento crucial en el que la separación 
entre ambas partes aumenta con el desapego político e institucional que sufre parte 
importante de la población. Las Administraciones públicas empiezan a estar presentes, 
tímidamente, en plataformas digitales y redes sociales en las que interactúan con los 
ciudadanos propiciando una inédita vía de participación de la sociedad civil en la toma de 
decisiones públicas, incluidas las normativas. 
 Son conocidos los bajos índices de participación ciudadana en gran parte de los 
procedimientos administrativos y, de manera significativa, en el procedimiento de 
elaboración de normas jurídicas que ha sido recientemente modificado por la Ley 
39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las 
Administraciones públicas (LPAC en lo sucesivo) con la introducción de nuevos trámites, 
entre ellos, el de las consultas públicas previas (art. 133) y la evaluación normativa, en 
un escenario de incipiente implementación en España de la política de mejora de la 
calidad normativa, que tiene aún muchos retos por delante5. 
Ambos trámites -consultas previas y evaluaciónnormativa- están ligados a la tarea de 
exploración y recolección de datos empíricos, no solo numéricos o meramente 
estadísticos, relativos a normas jurídicas -a su aplicación y cumplimiento efectivos, a sus 
aciertos y desaciertos, a sus costes y beneficios, a las distintas opciones de regulación, 
incluso a necesidades reales de regulación-, tareas que pueden generar una gran 
cantidad de datos normativos con nuevas funcionalidades en el proceso de toma de 
decisiones normativas, para cuyo procesamiento por tecnologías de inteligencia artificial 
 
4 Es de máximo interés, en concreto, la reciente European Ethical Charter on the Use of Artificial 
Intelligence in Judicial Systems and their environment, CEPEJ, Consejo de Europa, 3-4 de 
diciembre de 2018; consultable en: https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-european-ethical-
charter-on-the-use-of-artificial-intelligence-ai-in-judicial-systems-and-their-environment (última 
consulta: 09.01.2019). 
5 Sobre los retos pendientes de esta política pública véase ÁLVAREZ SUÁREZ (2017, 35-37). 
https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-european-ethical-charter-on-the-use-of-artificial-intelligence-ai-in-judicial-systems-and-their-environment
https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-european-ethical-charter-on-the-use-of-artificial-intelligence-ai-in-judicial-systems-and-their-environment
 
 
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4 
-basadas en el uso algoritmos y de datos6- parece ser imprescindible. No me refiero a la 
reutilización de la información pública7 y a posibilitar el derecho de acceso a datos 
públicos8 sino a la recolección, estructuración y procesamiento de la información que se 
encuentra dispersa en las distintas Administraciones públicas competentes y en la 
sociedad civil, que requiere de mejores conductos de participación en los procesos 
públicos decisorios. En ambos casos las nuevas tecnologías digitales se presentan como 
instrumentos eficaces para lograr una mejor participación y la mejor regulación posible. 
El uso de este tipo de tecnologías en el proceso normativo se ha iniciado en algunos 
países, como en los Estados Unidos, donde la cultura participativa dista mucho de la que 
existe entre nosotros. Este trabajo parte, en concreto, del estudio empírico de 
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM, (2018) “Computationally Assisted Regulatory 
Participation”, en el que los autores exponen la aplicación de los recientes avances del 
análisis computacional de textos (Machine Learning y Natural Language Processing, 
entre otros) al procedimiento normativo electrónico (eRulemaking) de las agencias 
federales norteamericanas,9 en el que la participación ciudadana se vehicula a partir de 
una plataforma digital que propicia supuestos de “megaparticipación” (proceso pre-
normativo conocido como notice-and-comment)10 cuyos resultados empiezan a ser 
evaluados con aquellas herramientas de inteligencia artificial. 
Por consiguiente, este trabajo -en un estado embrionario aún- parte de una hipótesis 
de futuro, porque en España la innovación tecnológica y la transformación digital apenas 
han empezado a introducirse en el proceso normativo; apenas se encuentran 
contempladas en la legislación vigente.11 
II. EL PROCESO NORMATIVO: RASGOS GENERALES 
1. Carácter circular: el ciclo de vigencia de la norma jurídica 
 
6 Esta es la definición que ofrece CERRILO I MARTÍNEZ (2018, 3), partiendo de la de WEST, D. 
M. & ALLEN, J. R. (2018): “How artificial intelligence is transforming the world”, accesible en (última 
consulta 09.01.2019): 
https://www.brookings.edu/research/how-artificial-intelligence-is-transforming-the-world/ 
7 Sobre ello, entre otros, recientemente VALERO TORRIJOS (2017). 
8 CANALS AMETLLER (2016). 
9 Veánse CARVALHO, RUI (2018) y, LAWRENCE, PARK, BUDZYNSKA, CARDIE, KONAT, 
REED, (2017). 
10 Ha estudiado este proceso ARROYO JIMÉNEZ (2017) y ARAGUÀS GALCERÀ (2016a y 
2016b), en cuyos trabajos me baso. 
11 Una contundente crítica de la deficiente regulación en España de la participación ciudadana a 
través del uso de las tecnologías digitales y las redes sociales puede verse en COTINO HUESO 
(2013). 
https://www.brookings.edu/research/how-artificial-intelligence-is-transforming-the-world/
 
 
 
Análisis monográfico 
5 
Entiendo por proceso normativo el conjunto de acciones y de fases sucesivas 
tendentes a la toma de una decisión pública de carácter normativo que constituye un 
ciclo de vida o de vigencia de una norma jurídica hasta el momento final en el que deja 
de formar parte del ordenamiento jurídico. El proceso normativo incluye el procedimiento 
administrativo de elaboración de disposiciones generales pero no se identifica con el 
mismo porque tiene un marco más amplio y más extenso. Incluye las evaluaciones de 
impacto normativo prospectivas12 -esto es, ex ante o realizadas con anterioridad a la 
elaboración y aprobación de un texto normativo- y las retrospectivas -es decir, ex post o 
realizadas una vez las normas están siendo aplicadas por las instancias públicas y 
cumplidas por los destinatarios u obligados-, así como las eventuales modificaciones 
hasta la derogación de la norma jurídica -que puede justificarse en los resultados de una 
evaluación retrospectiva- o anulación judicial de la disposición normativa, cuando sea el 
caso. 
A nadie escapa que el procedimiento administrativo ordinario de elaboración de 
disposiciones generales se encuentra hoy en un proceso profundo de transformación 
formal y sustancial a la vez;13 formal porque, de un tiempo a esta parte, se está 
produciendo una regulación legal extraordinaria del procedimiento normativo -así el 
Título VI de la LPAC a resultas de la política pública de mejora de la calidad normativa- y 
asimismo del conjunto de actuaciones públicas que sobrepasan dicho procedimiento -
planificación normativa consultas previas, evaluaciones normativas, regulaciones 
experimentales, entre otras novedades recientes.- Nos situamos igualmente ante una 
transformación sustancial de los propios trámites por los requerimientos legales de 
justificación de la necesidad y proporcionalidad de la norma jurídica -la LPAC presume 
que toda norma jurídica es una carga en sí misma- y de su contenido sustantivo. Ello 
explica la previsión legal de los principios “de buena regulación” en el art. 129.1 LPAC, 
según el cual el ejercicio de la iniciativa normativa por las Administraciones competentes 
queda sujeto a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, 
transparencia y eficiencia; la adecuación a tales principios de la iniciativa normativa debe 
quedar “suficientemente justificada” en la exposición de motivos o en el preámbulo según 
se trate. 
No es cuestión baladí, aunque no puedo detenerme en ella, el tipo sustantivo de 
norma jurídica a la que afectan tales principios y nuevos trámites legales. De buenas a 
primeras parecería que a cualquier tipo de norma, ya sea de Derecho Público ya sea de 
 
12 La expresión es de MONTORO CHINER (2001), como también la de “evaluación 
retrospectiva”. 
13 Los estudios doctrinales sobre los cambios recientes en el procedimiento de elaboración de 
disposiciones normativas son numerosos, pero por razones de espacio me es imposible 
reproducirlos aquí. 
 
 
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6 
Derecho Privado, porque la LPAC no contempla ninguna excepción en este sentido, si 
bien de la lectura del contenido literal de sus preceptos todo indicaba, hasta la STC 
55/2018, de 24 de mayo, que afectaba únicamente a las normas de Derecho público 
económico o normas con incidencia en la actividad económica para ser más exactos.14 
Sin embargo, de acuerdo con este último pronunciamiento jurisprudencial, las 
previsiones dela LPAC se aplican a toda iniciativa normativa, si bien es verdad que 
afectan de lleno a un tipo de norma jurídica más que otro, porque el ciclo de vida de una 
norma de Derecho público, y en particular de Derecho administrativo, es mucho más 
corto que el de una norma de Derecho privado, que tiene vocación de permanencia en el 
ordenamiento jurídico y no se encuentra en el punto de mira de las críticas sobre su falta 
de calidad y la tan denunciada crisis de la ley. 
2. Carácter abierto: un proceso dialogante y colaborativo 
Por otra parte, el proceso normativo se identifica con las notas que definen el 
denominado “gobierno abierto”,15 esto es, una forma de gobernar más próxima a los 
ciudadanos, en un marco propicio al diálogo y a la interrelación constante, con un mayor 
significado de la transparencia pública y de la participación ciudadana en la definición e 
implementación de políticas públicas y en la aprobación de la normas jurídicas,16 más 
allá del estricto cumplimiento de las obligaciones legales. 
Este tipo de gobierno no remite a unos rasgos orgánicos específicos, sino a una 
forma distinta de relacionarse con los destinatarios de la acción gubernamental y 
administrativa, que se presentan como colaboradores activos. De hecho, como ha 
señalado la doctrina, la ampliación de los cauces y de la intensidad o número de activos 
de la participación es lo que caracteriza el gobierno abierto, que forma parte a su vez de 
los principios esenciales del “buen gobierno”, junto con la transparencia, la rendición de 
cuentas y la evaluación.17 
Por eso seguramente esta forma de gobernar no se regula en las leyes de gobierno. 
Las referencias legales al gobierno abierto son referencias al “buen gobierno” que se 
 
14 Esa era mi interpretación en CANALS AMETLLER (2016); en el mismo sentido, ARAGUÀS 
GALCERÀ, (2016b). 
15 Véase, por todos, COTINO HUESO (2013), para quien son elementos básicos del concepto de 
gobierno abierto: la transparencia, la reutilización de la información, la participación pública y la 
colaboración, “y todo ello merced a internet y la web 2.0” (2013, 57). 
16 Y también el “parlamento abierto”, que supone adaptar los elementos básicos del gobierno 
abierto a las instituciones parlamentarias, que incluye la labor de difusión oficial de la actividad 
legislativa y de control del Parlamento realizada a través de webs, blogs y redes sociales; sobre 
ello, véanse los trabajos de VELA NAVARRO-RUBIO (2015) y VELA NAVARRO-RUBIO, RUBIO 
NÚÑEZ, (2017). 
17 MALARET GARCÍA (2017, 32). 
 
 
 
Análisis monográfico 
7 
establecen en las leyes generales de transparencia -así la Ley 19/2013, de 9 de 
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (art. 26)-, 
las cuales contienen también mandatos de transparencia normativa y una mayor 
apertura de participación ciudadana en la elaboración de las normas que ha de redundar 
en un mejor producto normativo.18 
Además, el gobierno abierto es más que un gobierno electrónico. Para mejorar la 
eficacia y la eficiencia de su actuación, utiliza las posibilidades que ofrecen los medios 
electrónicos y las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TICs), es decir, 
las llamadas “herramientas web 2.0” que suponen la transición de la web 1.0 (presencia 
online de las Administraciones públicas para la mera difusión de documentos e 
información pública) hacia la web 2.0 o web colaborativa, en la que una multitud de 
personas interactúan y participan activamente compartiendo información a partir de 
plataformas digitales y redes sociales, en las que la presencia de las Administraciones 
públicas implica una mayor apertura a la comunicación y un mayor dinamismo de las 
relaciones que se alcanza en ellas.19 
3. Carácter electrónico 
Desde una estricta perspectiva formal, interesa ahora el hecho de que, por 
prescripción legal, algunos de los trámites participativos del proceso normativo, como es 
el caso del nuevo trámite de consulta pública previa a la redacción del texto de la 
iniciativa normativa, se sustancian por vía electrónica. Así, de acuerdo con el artículo 
133.1 LPAC, “con carácter previo a la elaboración de un proyecto o anteproyecto de ley 
o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la 
Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las 
organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma”.20 
Si bien la mencionada STC 55/2018 declara que la previsión legal de tramitación 
electrónica de la consulta previa no tiene carácter básico, esta vía parece ser la más 
apropiada para vehicular la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones 
públicas, incluidas las normativas, en el escenario actual y futuro de transformación 
digital. De hecho, la participación ciudadana en los asuntos públicos es el trámite que 
 
18 A título de ejemplo, véase el Título VI de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de 
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 
19 PEREYRA CARAMÉ (2012, 457). Son de interés los datos que ofrece RODRÍGUEZ ANDRÉS 
(2017). 
20 Acerca de los siguientes aspectos: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la 
iniciativa; b) la necesidad y oportunidad de su aprobación; c) los objetivos de la norma; d) las 
posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”. Sobre este nuevo trámite véase 
CIERCO SEIRA y ROPERO VILARÓ (2017). 
 
 
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mayores rectificaciones está sufriendo por el uso de las TIC21 y las recientes 
innovaciones, mucho más si la tendencia es la utilización de plataformas digitales y redes 
sociales para reconducir y gestionar los procesos participativos. 
También la realización del trámite ordinario de audiencia a los titulares de derechos e 
intereses que pudieran verse afectados por la norma futura se prevé con carácter 
electrónico; así, el centro directivo competente debe publicar el texto de la iniciativa en el 
portal web correspondiente, “con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y 
recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o 
entidades” (art. 133.2 LPAC). 
En particular, en el ámbito de la Administración general del Estado, los cauces 
electrónicos se dieron a conocer por la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la 
que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2016, por el 
que se dictan instrucciones para habilitar este tipo de participación pública en el proceso 
normativo. 
En las Instrucciones se definen los puntos de acceso ministeriales como sedes 
virtuales que ofrecerán dos opciones, “consulta pública previa” y “audiencia e información 
pública”, así como la posibilidad de realizar aportaciones por los ciudadanos mediante un 
cuadro de texto libre, con la opción de adjuntar documentos. Se prevé un aviso al 
ciudadano de la recepción de sus aportaciones. Para facilitar la participación, el punto de 
acceso contará con un buscador de los proyectos normativos sometidos a consulta, 
audiencia o información pública, tanto de aquéllos que tengan abierto el plazo como de 
aquéllos para los que el trámite haya finalizado. El buscador empleará al menos los 
siguientes criterios de búsqueda: rango normativo, ámbito material, palabras del título, 
trámite abierto/cerrado y fecha de cierre del plazo de aportaciones. Incluirá también un 
enlace al Portal de la Transparencia. Este punto de acceso participativo se redirige 
desde el portal web del Punto General de Acceso (administración.gob.es) que recogerá 
en su página de inicio un enlace a los puntos de acceso de los departamentos 
ministeriales. 
Nuestra doctrina ha tratado extensamente la participación electrónicaen el 
procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias22, por lo que no procede 
reproducir argumentos a favor del uso de los medios electrónicos y digitales porque 
parecen ser unánimes, como lo son también las quejas relativas a la falta de empleo en 
 
21 COTINO HUESO (2013). Véase, en el ámbito europeo, el Reglamento (UE) nº 211/2011, sobre 
la iniciativa ciudadana europea. 
22 Entre otros, ARROYO JIMÉNEZ (2017), BOIX PALOP (2017) y ARAGUÀS GALCERÀ 
(2016,b). 
 
 
 
Análisis monográfico 
9 
España de las herramientas que proporciona Internet en la tramitación de las iniciativas 
normativas y la falta de previsión legal al respecto.23 
4. Carácter transparente: la trazabilidad normativa 
La transparencia normativa es también un principio esencial del gobierno abierto que 
rige el proceso normativo24 en su totalidad, desde las primeras acciones tendentes a la 
adopción de una decisión normativa hasta la evaluación retrospectiva de la aplicación y 
cumplimientos efectivos de la norma jurídica concreta y, en su caso, hasta los motivos de 
su derogación. 
Por tanto, la transparencia alcanza la tramitación de los expedientes normativos pero 
también la confección del contenido sustantivo de la regulación específica, porque 
ambos planos permiten un mayor acceso y conocimiento de la norma jurídica que ha de 
conducir a su mejor cumplimiento por los destinatarios. 
Por otra parte, ambos planos permiten conocer la trazabilidad del proceso normativo, 
a partir de la denominada “huella normativa”, esto es, la posibilidad de saber qué grupos 
de interés han participado en el proceso de elaboración de la norma a partir de la 
publicidad de los contactos mantenidos con la Administración promotora de la iniciativa 
normativa y cuáles los contenidos de la regulación que tienen su origen en las 
aportaciones de esos grupos de interés. La trazabilidad normativa, sin duda alguna, 
supondrá un freno a las capturas regulatorias que sufren algunas disposiciones 
normativas de Derecho público económico. 
III. LA ADAPTACIÓN DEL PROCESO NORMATIVO AL AVANCE TECNOLÓGICO Y 
LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL 
1. La aplicación de la inteligencia artificial al proceso normativo 
Como se ha venido anticipando, el proceso de toma de decisiones normativas parece 
no permanecer inalterable ante los avances tecnológicos como la inteligencia artificial y 
la transformación digital de los últimos tiempos. Todo indica que deberá adaptarse por 
las nuevas funcionalidades que permiten estos avances, principalmente en la gestión y 
procesamiento de la información y datos normativos, y en las nuevas vías de 
participación ciudadana. 
Regular en términos de racionalidad, eficacia y eficiencia requiere cada vez más 
interpretar gran cantidad de datos e información de todo tipo, mucha de la cual no se 
 
23 ARROYO JIMÉNEZ (2017), BOIX PALOP (2017), COTINO HUESO (2013). 
24 Véanse ARAGUÀS GALCERÀ (2016a), BOIX PALOP (2017, 269 y ss.). 
 
 
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encuentra en la actualidad en manos de las instancias públicas sino en plataformas 
digitales en las que las nuestras Administraciones públicas están empezando 
tímidamente a participar, estando aún lejos de la experiencia de las Administraciones de 
otros países. 
Con la transformación digital los ciudadanos tienen a su disposición nuevos espacios 
públicos, a modo de ágoras virtuales, en las que participar en un entorno global de 
relaciones sociales por distintos y variados motivos. Esas nuevas ágoras son las redes 
sociales, plataformas digitales de comunicación global que pone en contacto a un gran 
número de usuarios. Estas plataformas son fuente de un gran volumen de información -
información veraz y contrastada, aunque también noticias falsas que hay saber detectar 
y purgar- e incluso de conocimiento especializado, no siempre originado en las mismas 
plataformas, que a corto plazo podría ser tomado en consideración para obtener datos 
reales a partir de los cuales tomar decisiones por las instancias públicas competentes. 
En la sociedad actual, el Derecho sustantivo topa con una alta complejidad e 
incertidumbre en muchos ámbitos de intervención administrativa25 por lo que requiere de 
un conocimiento no solo experto sino también un conocimiento más amplio y compartido 
a nivel mundial -como sucede ante problemas ambientales de gran magnitud como el 
cambio climático-, lo que llama a una más extensa participación y colaboración de los 
distintos segmentos de sociedad en la concreción del contenido de las normas jurídicas. 
Esta complejidad e incertidumbre reclaman la recolección y procesamiento de grandes 
volúmenes de datos que solo las TIC y las tecnologías de inteligencia artificial parecen 
posibilitar. Se requiere la obtención de información y datos empíricos con la adecuada 
rapidez para solucionar jurídicamente los problemas económicos, sociales y ambientales 
contemporáneos, y esa rapidez solo será posible si integramos las innovaciones 
tecnológicas en algunos trámites del proceso normativo, indispensables a su vez para la 
evaluación de la efectividad del Derecho y la revisión y adaptación de las normas 
vigentes en un momento dado. Se trata, en suma, de dotar de mayor legitimidad al 
proceso normativo y de mayor calidad material al Derecho, de un Derecho más 
participativo.26 
En la actualidad, sin embargo, existe un déficit de participación de nuestras 
Administraciones públicas en las redes sociales y otras plataformas digitales, aunque su 
participación es difícil de cuantificar, especialmente en el ámbito autonómico y local.27 
La presencia de las instituciones públicas en las redes sociales -incluidos los 
 
25 Por todos ESTEVE PRADO (2009). 
26 MERCADO PACHECO (2012). 
27 (PEREYRA CARAMÉ, 2012). 
 
 
 
Análisis monográfico 
11 
Parlamentos-28 supone un gran desafío para el Estado de Derecho, pues incide de lleno 
en los principios que rigen la actuación administrativa y las relaciones de las instituciones 
públicas con los ciudadanos e, incluso, en la legitimidad de esa presencia digital de los 
poderes públicos. 
También es aún incierto el papel de las Administraciones públicas en las redes 
sociales, en las que en un primer momento se comporta como un usuario más de la 
plataforma de interconexión social. Existen riesgos importantes para las 
Administraciones públicas en estos entornos digitales que no pueden ser obviados, entre 
ellos el régimen jurídico aplicable a sus actuaciones en redes y el régimen de 
responsabilidad en caso de daños. Cabe preguntarnos si la regulación de la 
Administración electrónica es la apropiada para regular la presencia en las redes 
sociales de las Administraciones públicas, porque las redes sociales no pueden 
identificarse, sin más, con los medios electrónicos. 
Las Leyes administrativas de 2015 no establecen nada al respecto por lo que la 
pregunta es si cabe regular la participación de las Administraciones públicas en las redes 
sociales, o dejar paso a la experimentación. Tampoco las últimas modificaciones legales 
del proceso normativo contemplan la participación ciudadana a través de las redes 
sociales y otras plataformas digitales, lo que no impide que las propias Administraciones 
no puedan explorar las posibilidades que les abre el avance tecnológico “sin perjuicio de 
la satisfacción de las tradicionales exigencias normativas de carácter procedimental”.29 
Como he señalado, el proceso normativo se desarrolla principalmente por medios 
electrónicos y la apertura a la utilización de las plataformas digitales y redes sociales es 
aún tímida. Aun así, se plantea la posibilidad de aplicar innovaciones tecnológicas para 
valorar los resultados de la participación ciudadana, tantoen los trámites directamente 
participativos -las diferentes consultas previas a múltiples iniciativas normativas 
similares, pongamos por caso- como al margen de ellos, con la finalidad de obtener 
datos empíricos en las plataformas digitales a partir de los cuales tomar mejores 
decisiones normativas. 
 
28 Un interesante estudio de la presencia de los Parlamentos en este tipo de plataformas digitales 
es el de GIRALDO-LUQUE, VILLEGAS-SIMÓN, CARNIEL BUGS, (2017), en el que concluyen que 
entre las redes sociales (Youtube, Instagram y Facebook) que utilizan los Parlamentos 
principalmente para difusión de información oficial, es Instagram la red social que más ha crecido 
en 2017, lo que denota que los Parlamentos quieren estar en el espacio de movimiento 
comunicativo más reciente y dinámico y ligado a públicos juveniles, los cuales están desafectos 
políticamente. Por otra parte, este dato implica un distanciamiento del debate político de la red, por 
los que las redes sociales, a pesar de tener un potencial discursivo e interactivo muy importante, 
quedan limitadas a una mera función de presencia y de divulgación informativa de la actividad 
parlamentaria. 
29 ARROYO JIMÉNEZ (2017, 246). 
 
 
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Ahora bien, para que este tipo de participación sea una práctica asentada el reto está 
en la capacidad de las Administraciones públicas de generar discusiones 
argumentativas, para lo que es necesario una clara intencionalidad política y 
administrativa que permitan un auténtico diálogo con los ciudadanos, a partir del cual 
extraer información valiosa para la toma de decisiones públicas; asumiendo, por lo 
demás, los compromisos adquiridos con los resultados de la participación, una vez 
gestionados -si se da la hipótesis que aquí se plantea- con tecnologías de inteligencia 
artificial. En caso contrario no nos situaremos ante un auténtico proceso participativo ni 
conseguiremos una participación válida democráticamente y de calidad. 
Sin obviar que esta modalidad de participación digital, en contraste con la 
participación por medios electrónicos, no está exenta de riesgos ni desafíos jurídicos -
como por ejemplo las desigualdades en la participación- es ya una realidad en algunos 
países más avanzados en el Gobierno electrónico, con es el caso de los Estados Unidos, 
cuya experiencia parece tener buenos resultados sectoriales, por lo que está siendo 
objeto de investigaciones jurídicas interesantes. La experiencia merece ser comentada 
también porque ofrece algunas pistas de lo que nos puede deparar futuro próximo en 
muchos procesos de toma de decisiones públicas, no solo de las normativas. 
2. El proceso pre-normativo notice-and-comment de las agencias federales 
norteamericanas y la evaluación de sus resultados por herramientas de 
inteligencia artificial 
2.1. La gestión electrónica del proceso normativo notice-and-comment 
El proceso pre-normativo notice-and-comment -o public comment process- es un 
procedimiento informal de producción de normas reglamentarias por las agencias 
federales norteamericanas,30 que se gestiona por medios electrónicos31 y que utiliza 
tecnologías digitales para distribuir información y recolectar comentarios de la sociedad 
sobre las iniciativas regulatorias de las agencias,32 desde una única plataforma en 
Internet (www.regulations.gov). 
En Estados Unidos la administración electrónica está sólidamente implantada en 
distintas áreas gubernamentales, entre ellas en el procedimiento de elaboración de 
 
30 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 977). 
31 Sobre los orígenes e impulso de la utilización de las TIC en el procedimiento de elaboración de 
reglamentos en los Estados Unidos, véanse ARROYO JIMÉNEZ (2017, 236-237), quien remarca 
cómo esta innovación administrativa “se ha ido produciendo paulatinamente a través de la 
experimentación por parte de las propias agencias”, gracias a una regulación flexible del 
procedimiento normativo. 
32 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 978). 
 
 
 
Análisis monográfico 
13 
normas reglamentarias (eRulemaking), que se caracteriza por permitir un alto grado de 
participación ciudadana. La mayoría de disposiciones reglamentarias se someten 
previamente al proceso notice-and-comment que se inicia con la publicación oficial de un 
anuncio de la futura norma con los objetivos perseguidos, los informes o estudios que la 
fundamentan, el texto de la propuesta o, en su caso, los aspectos más relevantes, a la 
que le siguen un periodo de tiempo en el que cualquier ciudadano puede formular por 
escrito sus alegaciones a la iniciativa normativa, las cuales deberán ser tomadas en 
consideración por la agencia federal correspondiente. Una vez finalizado el trámite de 
participación, la Administración publica la versión definitiva de la disposición 
reglamentaria, a la que acompaña una memoria para facilitar su interpretación y el 
control por los tribunales.33 
El eRulemaking supone una manera diferente de tramitar y resolver los 
procedimientos normativos; “es un modo de gestión de los procedimientos dirigidos a la 
producción de normas que se caracteriza por la utilización de las nuevas tecnologías de 
la información y la comunicación”34 más allá de los sitios web, porque posibilita la 
incorporación a este procedimiento de herramientas tales como la posibilidad de formular 
alegaciones por vía electrónica o la celebración de reuniones abiertas al público, así 
como el empleo de redes sociales, blogs u otras aplicaciones “con la finalidad de 
aumentar la transparencia y participación de los ciudadanos”.35 
En concreto, la incorporación de las nuevas tecnologías al procedimiento de 
elaboración de normas parece cumplir con cuatro finalidades:36 primera, aumenta la 
legitimidad democrática del producto regulatorio a través de la transparencia y la 
participación en el contenido de la norma; segunda, contribuye a mejorar la calidad de la 
regulación porque el eRulemaking permite obtener información adicional, como por 
ejemplo los impactos que puede tener una norma o una regulación concreta, así como 
los efectos positivos y negativos que puedan las medidas u otras opciones de regulación; 
tercera, implica una mayor eficiencia en tanto en cuanto reduce los costes de 
funcionamiento de la agencia federal correspondiente; y, cuarta, puede aumentar el 
grado de cumplimiento de la regulación por parte de los destinatarios y las 
Administraciones públicas, porque una mayor transparencia normativa implica mayor 
aceptación por sus destinatarios, y facilitar el control judicial. 
 
33 ARROYO JIMÉNEZ (2017, 231-233). 
34 ARROYO JIMÉNEZ (2017, 233) siguiendo la definición de la doctrina norteamericana. Véase 
también ARAGUÀS GALCERÀ (2016b, 105 y ss.). 
35 ARROYO JIMÉNEZ (2017, 234). 
36 La trata ARROYO JIMÉNEZ (2017, 234-235). 
 
 
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Como ha señalado acertadamente algunos autores,37 este procedimiento informal 
notice-and-comment ha inspirado el nuevo trámite de consultas públicas previas previsto 
en el artículo 133 de la LPAC,38 aunque no pueden identificarse sin más, entre otras 
razones porque -como he anticipado- el trámite en nuestro proceso normativo no se 
vehicula mediante de plataformas digitales participativas sino que se sustancia a través 
de puntos de acceso en el portal web de cada Administración pública competente, si bien 
este portal ofrece a los sujetos y organizaciones potencialmente afectados por la 
iniciativa normativa la posibilidad de emitir sus opiniones, para lo cual deberán ponerse a 
su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la 
información precisa para pronunciarse sobre la materia.2.2. El uso de la inteligencia artificial ante el dilema cognitivo de la “megaparticipación” 
El uso de las TICs en el notice-and-comment y la posibilidad efectiva que ofrece a 
cualquier ciudadano de participar activamente y formular comentarios o alegaciones 
sobre cualquier aspecto de una iniciativa normativa concreta --incluso sobre información 
científico-técnica- ha supuesto en Estados Unidos un aumento más que considerable de 
la participación online en algunos casos, 39 aunque en otros procedimientos el grado de 
participación de los ciudadanos no se ha visto alterado como consecuencia del empleo 
de las nuevas tecnologías.40 Esta realidad obliga a revisar una de las hipótesis de las 
que se ha partido durante los últimos años, esto es, si se utilizan las nuevas tecnologías 
para hacer más fácil la participación, los ciudadanos harán uso de ellas e intervendrán 
con mayor frecuencia e intensidad en estos procedimientos. Frente a ello, “parece 
necesario reconfigurar el uso de las nuevas tecnologías en los procedimientos 
normativos de tal manera que, además de hacerla posible, su regulación incentive 
verdaderamente la participación de los ciudadanos”.41 
La doctrina señala, por una parte, que en aquellos casos en los que ha aumentado la 
participación en términos cuantitativos, “no es evidente que la información obtenida a 
través de la participación electrónica sea de mayor calidad”42; y, por otra, se cuestiona si 
la mayor participación contribuye a la mejora de las normas: “uno de los retos que el 
eRulemaking tiene planteados en la actualidad es, precisamente, lograr que las nuevas 
 
37 ARROYO JIMÉNEZ (2017), ARAGUÀS GALCERÀ (2016b, 105). 
38 CIERCO SEIRA y ROPERO VILARÓ (2017). 
39 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018). 
40 ARROYO JIMENEZ (2017, 239). 
41 ARROYO JIMENEZ (2017, 239-240). 
42 ARROYO JIMENEZ (2017, 240) quien comenta que en ocasiones se trata del envío masivo de 
escritos sustancialmente idénticos que no proporcionan mayor información a la Administración. 
 
 
 
Análisis monográfico 
15 
tecnologías mejoren efectivamente la calidad de la participación ciudadana y del 
producto normativo”, por lo que en Estados Unidos la mejora de la participación “pasa 
por un diseño renovado de los mecanismos a través de los cuales se desarrolla basado 
en dos consideraciones: por un lado, debe orientarse efectivamente al objetivo de 
incrementar aquella participación que sea capaz de mejorar el producto; y, por otro, se 
ha de concretar en el uso de las tecnologías más adecuadas para esa concreta 
finalidad”.43 
Pues bien, LIVERMORE, EIDELMAN & GROM, en el estudio empírico del que parte 
este trabajo44 -y del que aquí solo se extraen las ideas generales- relatan como en la 
actualidad el proceso informal notice-and-comment se ha convertido en un foro que 
permite tanto a los grupos de interés organizados como a las personas comunes y 
corrientes participar en deliberaciones y debates políticos. En los últimos años ha crecido 
de manera significativa el interés en el proceso normativo y se ha producido una 
explosión de la participación pública, con lo que las agencias norteamericanas han 
recibido cada año, sobre sus respectivas propuestas regulatorias, millones de 
comentarios de los ciudadanos y organizaciones representativas de gran diversidad de 
intereses.45 Este hecho ha propiciado que se haya producido también un aumento 
considerable de los estudios académicos sobre el eRulemaking con el objeto de 
criticarlo, defenderlo o proponer su reforma, con puntos de vista que basculan entre los 
más razonablemente optimistas y los más escépticos, junto con los esperanzados en que 
el uso de las nuevas tecnologías propicie una más inclusiva participación en el proceso 
de toma de decisiones públicas, junto con aquellos otros que ven limitados beneficios de 
ese uso y cuestionan si una mayor participación añade algo de valor al proceso 
decisorio.46 
Ante estos distintos enfoques, los autores adoptan una visión optimista respecto del 
potencial del proceso normativo electrónico y el uso de las tecnologías digitales, no solo 
para solicitar comentarios de los ciudadanos sino también para valorarlos e 
interpretarlos. Señalan como recientes avances en inteligencia artificial como en el 
Machine Learning y en el Natural Language Processing han hecho que estas 
herramientas de análisis computarizados de texto tan potentes sean más disponibles. 
Afirman que tanto las empresas como los investigadores académicos están usando estas 
tecnologías en gran variedad de asuntos. Sin embargo, el análisis computacional de los 
textos aplicado a los comentarios públicos en los procesos participativos parece, aún 
 
43 ARROYO JIMENEZ (2017, 240-241). 
44 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018). 
45 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 978) 
46 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 978-979). 
 
 
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muy limitado.47 Los autores exploran, pues, cómo estas nuevas herramientas 3.0 pueden 
ser usadas por las agencias reguladoras y las instituciones de supervisión para 
comprender y mejorar el proceso de toma de decisiones de las agencias, pero también 
para la investigación jurídica. 
Desde una perspectiva descriptiva, los comentarios públicos realizados en el 
eRulemaking son una valiosa fuente de datos que pueden ser usados para examinar 
empíricamente como las instancias administrativas interrelacionan con los ciudadanos. 
Como forma de participación política exclusiva del entorno burocrático, analizar ese 
comportamiento es un fenómeno interesante y proporciona información sobre cómo las 
agencias y sus acciones se configuran, y se configuran por las opiniones expresadas 
públicamente de individuos o grupos.48 
Para ello, los autores contribuyen a este campo incipiente realizando el primer 
“análisis de sentimiento” (Sentimental Analysis)49 a gran escala de los comentarios 
públicos, con la idea de examinar cómo las elecciones de palabras en los millones de 
comentarios públicos se relacionan con las medidas o la ideología en una variedad de 
entornos y valorar cómo los textos reflejan las actitudes de sus firmantes. Al aplicar un 
procedimiento básico y replicable de “análisis sentimental” a los comentarios públicos 
recibidos para todas las normas no menores en el curso del Gobierno de Obama, se 
encuentran con que las agencias con inclinaciones ideológicas más moderadas tienden 
a recibir comentarios que contienen un lenguaje más positivo. Este análisis indica que las 
características políticas de las agencias están correlacionadas con las características de 
los comentarios.50 
En particular, en relación con la normativa, los autores examinan cómo las agencias y 
los organismos institucionales de supervisión pueden usar el análisis computacional de 
textos en la costosa tarea de análisis de los comentarios públicos del proceso de notice-
and-comment para mejorar el proceso de toma de decisiones públicas. Realizan, en 
concreto, un estudio empírico de análisis de los comentarios recibidos por la EPA 
(Environmental Protection Agency) sobre su propuesta de regulación para limitar las 
emisiones de gases de efecto invernadero de la electricidad (Clean Power Plan). 
Este ejemplo de estudio empírico pone de relieve que la herramienta de análisis 
computacional de textos puede ayudar a las agencias51 ante las dificultades que genera 
 
47 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 979). 
48 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 979). 
49 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 998 y ss.) 
50 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 979). 
51 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 980) quienes se plantean que cosa distinta es que 
todas las agencias las quieran usar. 
 
 
 
Análisis monográfico 
17 
la recienteexplosión de la participación pública. Los comentarios de los ciudadanos 
cumplan con su función social al ser emitidos, pero es imposible leerlos y valorarlos 
todos cuando se trata de una gran cantidad de comentarios en supuestos de 
“megaparticipación” -miles de comentarios o millones en algunos procesos normativos de 
erulemaking-, con lo que estas situaciones generan un importante dilema cognitivo. 
Cuando las agencias reguladoras reciben una inundación de comentarios, estamos 
también en esencia ante un problema de “big data” por el volumen y la velocidad de la 
participación en las plataformas electrónicas. Este problema se crea en parte por la 
innovación tecnológica, que crea nuevos desafíos, ante lo que los autores sostienen que 
la innovación tecnológica puede ofrecer también nuevas soluciones52 que ayuden a 
superar los problemas de veracidad y de densidad de los comentarios, identificando 
aquellos de mayor calidad, porque han detectado una relevante profesionalización y 
perfeccionamiento de los comentarios, que sin duda puede comportar beneficios por la 
información, incluso científico-técnica o especializada, pero asimismo riesgos por 
potenciales capturas reguladoras y desigualdades en las capacidades de participación 
de los ciudadanos. En consecuencia, el análisis computacional de textos se presenta 
como una herramienta 3.0 muy útil para valorar e interpretar el valor de la densidad de 
los comentarios.53 
IV. DATOS MASIVOS NORMATIVOS. DATOS OFICIALES Y DATOS EMPÍRICOS 
1. Datos masivos normativos 
Los datos normativos o relativos a normas pueden clasificarse, a grandes rasgos, en: 
a) datos previos a la aprobación de iniciativa normativa (datos e información empírica y/o 
especializada a partir de los cuales adoptar las decisiones normativas, obtenidos a partir 
de los resultados de los trámites de consultas previas, audiencia e información pública, 
de informes institucionales sectoriales, de organismos de control y supervisión, de 
análisis de resultados de la jurisprudencia, incluso de investigaciones académicas, y de 
la participación en plataformas y redes sociales, en el sentido que se apunta en este 
trabajo); b) datos posteriores a la aprobación y entrada en vigor de la disposición 
normativa, en particular, los datos relativos a la aplicación y cumplimiento efectivos de 
las normas jurídicas; y, c) los datos oficiales de los distintos ordenamientos jurídicos 
vigentes, por el gran volumen de normas y tipos normativos que los integran, y cuya falta 
de claridad demanda una urgente simplificación y racionalización de las fuentes jurídicas, 
 
52 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 980). 
53 LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 996 y ss.). 
 
 
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Además, las funcionalidades de recolectar, estructurar y procesar el big data 
normativo, son diversas, entre ellas: mejorar el proceso normativo y el contenido 
sustantivo de la norma jurídica; ofrecer mayor transparencia normativa; facilitar la 
evaluación normativa a partir datos empíricos; mejorar la aplicación de las normas por 
las instancias públicas así como el cumplimiento por sus destinatarios u obligados; y, por 
último, facilitar la aplicación del Derecho por los operadores jurídicos y también por los 
Tribunales. 
Una de las cuestiones centrales es quién debería ser el responsable de gestionar esa 
gran cantidad de datos normativos, no tanto los relativos a las fuentes del Derecho 
vigente, es decir, a los datos normativos oficiales -que, como se verá a continuación, ya 
parece estar asignado- sino de los datos normativos que aquí llamo “empíricos”. Una 
opción a considerar es encargar esa responsabilidad a las unidades administrativas u 
organismos que conforman la arquitectura institucional de la mejora regulatoria, los 
llamados Regulatory Oversight Bodies, creados bajo distintas denominaciones en las 
Administraciones públicas que en España están implementando la política de mejora de 
la calidad normativa.54 
2. Los datos empíricos: los datos relativos a la aplicación y cumplimiento de la 
norma jurídica 
También una correcta y eficaz evaluación retrospectiva55 de las normas jurídicas, 
relativa a cómo se aplican por las instancias públicas responsables y cómo se cumplen 
por los destinatarios y obligados, para valorar en definitiva la efectividad del Derecho 
sustantivo, exige explorar y recolectar datos empíricos y no meramente estadísticos. 
Este tipo de datos son esenciales para mejorar la calidad del producto normativo porque 
a partir de ellos se obtiene información sobre el logro de objetivos, la solución de 
problemas, las incidencias indeseadas, los incumplimientos no previstos, los costes y 
beneficios (en términos económicos pero también sociales o ambientales) y muchos 
otros aspectos de la entrada en vigor de una determinada norma jurídica, de una 
concreta regla jurídica o de una opción de regulación frente a otra. Aunque este tipo de 
evaluación se produce dentro del ciclo de vigencia de la norma jurídica, sus resultados 
habrán de ser tenidos en cuenta en la evaluación prospectiva o ex ante de cualquier 
futura iniciativa con ella relacionada, en una especie de retroalimentación dentro de ese 
ciclo normativo. 
 
54 Sobre este tipo de organismos de supervisión de la calidad normativa, véase el Informe 
Mandelkern Group on Better Regulation de 2001, y, entre otros, PORTÍ FERRER (2017, 227-232). 
55 Sobre la evaluación normativa ex post véase el magnífico trabajo de DE MONTALVO 
JÄÄSKELÄINEN (2017). 
 
 
 
Análisis monográfico 
19 
Con la locución “cumplimiento normativo” me refiero, en un sentido amplio, a la 
práctica del Derecho por los sujetos obligados: por un lado, al ejercicio por sus titulares 
de los derechos reconocidos u ordenados por la norma concreta (por ejemplo, solicitar 
títulos habilitantes o subvenciones, ejercer derechos subjetivos, presentar reclamaciones 
sectoriales o vías de resolución de conflictos); y, por otro, al respeto de los deberes y 
obligaciones que una ley, reglamento u ordenanza municipal imponga a sus respectivos 
destinatarios, ya sean ciudadanos, ya sean empresas, ya sean instancias 
administrativas. En este segundo caso, la expresión “cumplimiento normativo” queda 
acotada al cumplimiento de deberes y obligaciones jurídicas (o sea, previstos en la 
norma, por lo que incluiría aquellas de carácter económico o material), y, por tanto, a la 
observancia del Derecho bajo la amenaza de sanción administrativa. 
Con el enunciado “aplicación normativa” hago referencia a la ejecución e 
implementación de la norma jurídica por parte de las Administraciones y organismos 
públicos obligados; es decir, “aplicación” como sinónimo de “ejecución” de lo previsto en 
la Ley y otras disposiciones generales. La perspectiva de la aplicación efectiva del 
Derecho por las instancias públicas incluye tanto el ejercicio de la potestad 
reglamentaria, en sus distintas manifestaciones, como la actuación administrativa 
efectiva, siempre y cuando sea preceptiva, ya sea de carácter material (prestación de 
servicios públicos), organizativa (creación de estructuras orgánicas, asignación de 
medios materiales y personales suficientes para la ejecución normativa, puesta en 
marcha de registros públicos electrónicos y otros trámites para la administración 
electrónica, pongamos por caso) o jurídica (incoación de procedimientos administrativos 
o dictado de actos administrativos individuales). Me remito, pues, al cumplimiento de la 
función ejecutiva con la que han de cumplir las Administraciones públicas (artículo 97 
CE). Una de las particularidades del Derecho administrativo, en oposición al Derecho 
civil o al Derecho privado en general, es que forman parte de su contenido una serie de 
reglas jurídicasorientadas a su ejecución y aplicación práctica. De ahí las singularidades 
del reglamento ejecutivo como complemento indispensable de las leyes administrativas. 
Ejemplo de cómo este tipo de datos empíricos pueden mejorar el contenido sustantivo 
de una norma jurídica a partir de la valoración anticipada de los aciertos y desaciertos es 
la evaluación del impacto normativo de la corrupción pública, un instrumento tendente a 
la mejora de la legislación que persigue detectar, a partir datos empíricos, los incentivos 
y desincentivos para el cumplimiento de determinadas normas jurídicas permeables a la 
criminalidad.56 Su precedente europeo es el denominado “crime proofing of legislation” 
que con carácter previo a la elaboración de la legislación y a partir de datos empíricos -
 
56 Más extensamente, véase DE BENEDETTO (2017a) (2017b) y de DI DONATO (2017). 
 
 
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públicos, judiciales, registrales, policiales, etc.- relativos a normas concordantes, valora 
qué contenido normativo propicia conductas criminales. Este tipo de evaluación de 
impacto normativo -desconocido entre nosotros, por otra parte- supone un enfoque 
normativo novedoso que promueven instancias internacionales. 57 
Este nuevo enfoque regulatorio está adquiriendo importancia en materias jurídicas 
cuya aplicación genera una corrupción sistemática, como es el caso de legislación de 
contratación administrativa, y de la que si bien existe mucha información de su aplicación 
en manos de las Administraciones públicas no se encuentran a día de hoy recopilada y 
ordenada, ni mucho menos procesada. A todo ello parece dirigirse el creciente interés de 
las instancias europeas por este tipo específico de información pública. He ahí que las 
Directivas de contratos públicos del año 2014 inviten a los Estados miembros a crear 
estructuras orgánicas con funciones de supervisión de la aplicación y el cumplimiento 
efectivos del Derecho europeo en este ámbito, cuya labor se orienta principalmente a la 
obtención de información que auxilie la prevención y lucha contra la corrupción.58 
La tarea administrativa de explorar y recolectar la gran cantidad de datos públicos 
relativos a la aplicación y cumplimiento del Derecho en los distintos sectores de 
ordenación jurídica parece ser indispensable para la correcta evaluación de impacto de 
la regulación normativa porque existe cada vez más una interdependencia entre 
evaluación y Derecho -el Derecho ya es un producto evaluable-, en tanto en cuanto la 
evaluación normativa produce efectos jurídicos y su realización es controlable por los 
Tribunales.59 
En consecuencia, la implantación del instrumento de la evaluación de impacto en el 
proceso normativo tiene entre nosotros una funcionalidad adicional; la funcionalidad de 
obligar a explorar, ordenar y procesar los datos existentes sobre la aplicación y 
cumplimiento efectivos del ordenamiento jurídico los cuales se encuentran dispersos en 
las diferentes Administraciones y organismos públicos, incluso judiciales. 
A partir de un volumen importante de evaluaciones retrospectivas rigurosas de 
normas jurídicas sectoriales puedan crearse bases de datos normativos empíricos que 
puedan ser procesados e interpretados por algún método computacional o tecnología de 
inteligencia artificial que permita adelantar los aciertos y desaciertos de una determinada 
regulación normativa. También podría recurrirse a las plataformas digitales para explorar 
y detectar información relativa a los incentivos y desincentivos para el cumplimiento o la 
aplicación de determinada normativa, así como de datos sobre las dificultades que en 
 
57 Véase OCDE: Anti-corruption initiatives for Asia and the Pacific Strategies for Business, 
Government and Civil Society to Fight Corruption in Asia and the Pacific, París, 2009, p. 187. 
58 He realizado un estudio sobre ello en CANALS AMETLLER (2018). 
59 Así, CAILLOSSE (2015, 277-278). 
 
 
 
Análisis monográfico 
21 
ocasiones la normativa presenta para su cumplimiento. Para ello, sería asimismo 
indispensable recurrir a la aplicación de tecnologías de inteligencia artificial, con las 
debidas garantías, claro está, ante las comunes informaciones falsas y los sesgos que 
empiezan a detectarse en los algoritmos.60 
3. Los datos oficiales: el Identificador Europeo de Legislación 
El Identificador Europeo de Legislación (European Legislation Identifier-ELI) es una 
iniciativa europea, adoptada en el año 2012 conjuntamente por las instituciones 
europeas y los países europeos, que permite el acceso online a la legislación en un 
formato normalizado, de manera que pueda localizarse, intercambiarse y reutilizarse más 
allá de las respectivas fronteras.61 La iniciativa está financiada por la Acción “Facilitar el 
intercambio de datos legislativos en Europa”, dentro del Programa de soluciones de 
interoperabilidad para las Administraciones públicas europeas (ISA).62 
Este identificador facilita el conocimiento recíproco de los sistemas jurídicos de los 
distintos Estados del continente europeo -no solo de los Estados miembros de la Unión 
Europea-, superando las dificultades de accesibilidad y de interoperabilidad de los 
sistemas nacionales y europeos de información jurídica, así como las diferencias 
existentes en los sistemas técnicos utilizados para almacenar y presentar la legislación 
en los sitios web nacionales. El ELI supone la creación de una red de información 
normativa disponible como conjunto de datos legislativos abiertos y susceptibles de 
reutilización,63 que permite un acceso a la legislación más directo y transparente para los 
ciudadanos, las empresas y las Administraciones públicas, tanto de la Unión Europea 
como fuera de ella. 
 
60 Recientemente sobre estos sesgos, véase el borrador de trabajo SUNSTEIN, C.R. (2018), 
“Algorithms, Correcting Biases”, consultable en: 
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3300171 (última consulta: 9 de enero de 
2019). 
61 Para más información, véase: https://www.elidata.es (última consulta: 3 de enero de 2019) 
62 Decisión 922/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, 
relativa a las soluciones de interoperabilidad para las Administraciones públicas europeas (ISA), 
que expiró el 31 de diciembre de 2015. Se adopta un nuevo programa como un enfoque holístico 
para evitar las barreras electrónicas en la Unión mediante la Decisión (UE) 2015/2240 del 
Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, por la que se establece un 
programa relativo a las soluciones de interoperabilidad y los marcos comunes para las 
Administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (Programa ISA2) como medio 
de modernización del sector público. 
63 Sobre la apertura de los datos normativos y el acceso gratuito al Derecho por Internet, son de 
interés las acciones de la Asociación Internacional Free Acces To Law Movement 
[http://www.fatlm.org] cuya última conferencia internacional “Law via the Internet 2018. Knowledge 
of the Law in the Big Data Age”, tuvo lugar los días 11 y 12 del pasado mes de octubre de 2018 en 
el Consiglio Nazionale delle Ricerche 
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3300171
https://www.elidata.es/
 
 
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22 
En concreto, el estándar europeo de identificación y descripción de la normativa 
publicada en los distintos boletines y bases de datos oficiales incluye especificaciones 
técnicas sobre identificadores web de la información jurídica, metadatos que especifican 
la manera de describir la información jurídica, y un lenguaje específico para intercambiar 
legislación en formatos de lectura mecánica. Se trata,en suma, del proceso de 
construcción de un espacio común europeo de datos normativos oficiales. 
Desde su creación en 2012, el sistema se ha adaptado, con diversa intensidad, por 
varios países europeos y por la propia Unión Europea. El 6 de noviembre de 2017, el 
Consejo adoptó unas Conclusiones en relación con el ELI,64 invitando a los Estados 
miembros y a los países candidatos para que adopten el identificador de forma gradual.65 
En España, el proyecto se coordina por la Agencia estatal Boletín Oficial del Estado 
(BOE) y la implementación del identificador se inició el 13 de marzo de 2018 en la 
reunión de la Comisión Sectorial de Administración Electrónica, con la aprobación de una 
Especificación Técnica, trabajada y preparada en el marco del Grupo de Trabajo del ELI 
en dicha Comisión Sectorial, en el que participan representantes de los diferentes 
gobiernos autonómicos.66 Esta Especificación Técnica se publica en el Centro de 
Transferencia Tecnológica (CTT) del Portal de Administración Electrónica de la 
Administración general del Estado y contiene las directrices comunes para la aplicación 
del ELI a la normativa estatal y autonómica.67 En una segunda fase se prevé ampliar la 
 
64 Estas Conclusiones [DOUE 2017/C 441/8] se basan en las Conclusiones del Consejo de 26 de 
octubre de 2012 [DOUE 2012/C 325/02]. Se señala en su Introducción que “para que exista un 
espacio europeo de libertad, seguridad y justicia en el que pueda desarrollarse la cooperación 
judicial no basta el conocimiento del Derecho europeo, sino que también es necesario el 
conocimiento recíproco de los sistemas jurídicos de los demás Estados miembros y en particular 
de la legislación nacional”. 
65 El ELI tiene 3 fases o pilares, que han de introducirse por los Estados de forma voluntaria y 
gradual: 
- Pilar nº 1: crea un identificador único de la legislación, legible tanto para las personas 
como para los sistemas informáticos y compatible con los estándares tecnológicos actuales 
- Pilar nº 2: propone una serie de elementos de metadatos para describir la legislación, de 
acuerdo con una ontología de referencia 
- Pilar nº 3: permite un intercambio de datos más amplio y rápido: cuando los citados 
metadatos se integran en las respectivas páginas web de los distintos diarios y boletines oficiales o 
sistemas de información jurídica, la información se puede intercambiar de manera automática y 
eficiente, gracias a los beneficios de la incipiente arquitectura de la red semántica, que hace 
posible que la información sea procesada directamente tanto por los ordenadores como por las 
personas. 
66 Más información en: https://www.boe.es/legislacion/eli.php 
67 Más información en: 
https://administracionelectronica.gob.es/ctt/comprobarSuscripcion.htm?idIniciativa=3091#.XC36B
Wl7mM8 (última consulta: 3 de enero de 2019). La Especificación Técnica es consultable en: 
https://www.elidata.es/documentacion_tecnica/especificacion_ELI_fase_1.pdf 
https://www.boe.es/legislacion/eli.php
https://administracionelectronica.gob.es/ctt/comprobarSuscripcion.htm?idIniciativa=3091#.XC36BWl7mM8
https://administracionelectronica.gob.es/ctt/comprobarSuscripcion.htm?idIniciativa=3091#.XC36BWl7mM8
https://www.elidata.es/documentacion_tecnica/especificacion_ELI_fase_1.pdf
 
 
 
Análisis monográfico 
23 
Especificación Técnica para poder aplicar el ELI a la normativa aprobada por las 
entidades locales. 
Las funcionalidades y ventajas del uso del ELI son amplias. Así por ejemplo, el ELI se 
utiliza para simplificar el proceso de notificación a la Comisión Europea de medidas 
nacionales de transposición, así como la publicación de las mismas por parte de la 
Oficina de Publicaciones de la Unión en el sitio web EUR-Lex. 
Entre otras ventajas que ofrece este sistema, pueden citarse las que enumera la 
Comisión en las Conclusiones de 2017: promueve la interoperabilidad de los sistemas 
jurídicos, facilitando así la cooperación de las Administraciones nacionales en el ámbito 
jurídico y contribuyendo a la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia de la 
Unión Europea; propicia la transparencia y la apertura, reforzando la legitimidad y la 
rendición de cuentas de los Estados miembros que lo utilizan; permite a los usuarios 
componer manualmente los identificadores uniformes de recursos del ELI, 
proporcionándoles un acceso más rápido y fácil a la legislación que buscan; ayuda a los 
ciudadanos y a los profesionales del Derecho a buscar legislación de distintos sistemas 
jurídicos de forma más eficiente; mejora la eficacia de los procesos de publicación de la 
legislación, aportando una mayor calidad y fiabilidad, además de reducir los costes; por 
último, permite la extracción de metadatos de los textos normativos y su reutilización 
inteligente, y crea oportunidades de desarrollo de nuevos servicios para el sector 
privado, contribuyendo así al desarrollo del mercado único digital. 
Con todo, el uso de este tipo de sistemas de normalización legislativa no está exento 
de riesgos; el principal, la falta de seguridad jurídica de la información normativa que 
recoge, si bien se nutra de datos legislativos de los correspondientes boletines y diarios 
oficiales de los Estados. Como es sabido, para el caso de las normas jurídicas, este 
principio fundamental del Estado de Derecho se vincula a la oficialidad y publicidad de 
los boletines en los que aquellas se publican, aunque se permite que adicionalmente 
existan otros medios de publicidad complementarios (art. 131 LPAC). 
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