ESTADO_DEMOCRATICO_E_INFORMACION_EL_DERE

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ESTADO DEMOCRATICO E INFORMACION: 
 
 EL DERECHO A SER INFORMADO 
 
 
 
 Ignacio Villaverde Menéndez 
 Departamento de Derecho Público. Universidad de Oviedo 
 
 1994 
 A mis padres, Esther y Antonio, 
 y a Beatriz, mi esposa 
 SUMARIO 
 
 
 
NOTA PRELIMINAR 
 
 
 
 
 
PROLOGO 
 
ABREVIATURAS 
 
 
INTRODUCCION 
 
 
CAP.I. ESTADO DEMOCRATICO Y DERECHO A SER INFORMADO: UN NUEVO ENFOQUE 
DE LA INFORMACION ................................................... 
 
15 
 
§1. La actualidad del derecho a ser informado ....................... 15 
 
§2. Publicidad e información en el Estado social y democrático de 
Derecho. La comunicación pública .......................... 
 
16 
 
§3. Los textos internacionales. El primer reconocimiento del derecho 
a ser informado ...................................... 
 
24 
 
§4. La consagración en los textos constitucionales y en las 
jurisprudencias nacionales ................................... 
 
29 
 
§5. Las distintas manifestaciones del derecho a ser informado ................................................... 
32 
 
 
CAP.II. EL DERECHO A SER INFORMADO EN EL ART.20,1 DE LA CONSTITUCION 
ESPAÑOLA DE 1978..................................................... 
 
 
37 
 
§6. El reconocimiento en la CE del derecho a comunicar o recibir 
libremente información veraz por cualquier medio de 
difusión ............................................ 
 
 
37 
 
§7. Panorámica de la posición general del Tribunal Constitucional sobre 
el derecho a recibir información ........ 
 
40 
 
§8. Comunicacion publica e interpretacion de los derechos fundamentales
 ................................................ 
 
43 
 
 
CAP.III. LA CONCEPCION DEMOCRATICO-PROCEDIMENTAL DE LOS DERECHOS 
FUNDAMENTALES ....................................................... 
 
45 
 
§9. Dogmática de los derechos fundamentales e interpretación 
constitucionalmente adecuada ................................. 
 
45 
 
§10. Estructura normativa y dogmáticas de los derechos fundamentales ................................................ 
48 
 
§11. Una interpretación de los derechos fundamentales 
constitucionalmente adecuada. Su relevancia en el caso del 
art.20,1 d) CE ........................................... 
 
 
54 
 
 
 
 4 
 
 
CAP.IV. EL MERCADO LIBRE DE LAS IDEAS: LA DOGMATICA LIBERAL DEL DERECHO 
A SER INFORMADO .............................................. 
 
61 
 
§12. Planteamiento general de la información, el Estado democrático 
y el sujeto pasivo de la comunicación pública en la dogmática 
liberal de los derechos fundamentales.................................................
 
 
 
61 
 
§13. El mercado libre de las ideas y el receptor de la información................................................... 
67 
 
1. El concepto liberal de información. Información como mercancía de diversos 
«mercados» ........................ 
 
71 
 
2. Pluralismo, libre discusión y mercado de las ideas ......... 79 
 
a) La polivalencia del argumento de la libre discusión......................................... 
81 
 
b) La función normativa del modelo dogmático del mercado libre de las ideas 
y el pluralismo de fuentes de información ......................................
 
 
86 
 
3. La distinción entre la garantía de la recepción y la del receptor 
de información. El receptor como emisor latente y 
como público-destinatario ............. 
 
 
92 
 
 
§14. El principio constitucional de satisfacción del interés colectivo en 
la información .................................. 
 
97 
 
1. La protección del interés colectivo en la información a través de 
la concurrencia de fuentes de información ............................................
 
 
99 
 
a) Acción del Estado, pluralismo e interés colectivo en la información ................................... 
104 
 
b) Medidas limitativas de las libertades de expresión e información y derecho 
a ser informado ............ 
 
113 
 
2. La posición dependiente del individuo receptor de información ............................................ 
120 
 
a) La garantía del derecho a ser informado como efecto reflejo y el interés 
colectivo en la información como un interés difuso
 ........................... 
 
 
123 
 
b) El derecho a ser informado como derecho legal del individuo ........................................ 
130 
 
3. El derecho a ser informado como instrumento de las libertades de expresión 
y de información ............... 
 
126 
 
 
§15. El libre acceso a las fuentes de información como un derecho de 
libertad .......................................... 
 
146 
 
 
 
 5 
§16. ¿Es el derecho a ser informado un aspecto del principio de igualdad? 
La derivación de derechos de prestación del libre acceso a las 
fuentes ......................................... 
 
 
149 
 
§17. La dogmática liberal, política de los derechos fundamentales y derecho 
a ser informado. Una perspectiva crítica desde la CE 1978 .........................................................
 
 
153 
 
 
CAP.V. LA GARANTIA DE LA OPINION PUBLICA LIBRE: LA DOGMATICA 
INSTITUCIONAL-FUNCIONAL DEL DERECHO A SER INFORMADO ................. 
 
156 
 
§18. La dogmática institucional-funcional de los derechos fundamentales 
y la transformación del Estado liberal de Derecho en el 
Estado democrático y social de Derecho ......... 
 
 
156 
 
§19. La función política de las libertades de expresión y de información 
y su relevancia jurídica ......................... 
 
160 
 
§20. El interés general en la información como fundamento de la 
comunicación pública en el Estado democrático ............. 
 
167 
 
§21. Información, opinión pública libre y público bien informado ................................................... 
174 
 
1. El instituto de la «opinión pública libre» y la funcionalización 
de las garantías de la comunicación pública ..................
 
 
174 
 
2. La información como mensaje útil. La distinción entre la libertad 
de información y la libertad de expresión...............................................
 
 
184 
 
a) El concepto cualitativo de información y la funcionalización 
axiológica de la institución opinión pública
 ...................... 
 
 
195 
 
b) El concepto de información utilizado por el Tribunal Constitucional
 .......................... 
 
201 
 
3. La distinción entre libertad de expresión y libertad de información. 
Posición general del Tribunal Constitucional .........................................
 
 
207 
 
4. Juicios de valor, narración de hechos y finalidad informativa en 
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ...............................................
 
 
212 
 
 
§22. El derecho a ser informado como garantía institucional de la 
satisfacción del interés general en la información ........ 
 
220 
 
1. Garantía institucional del interés general en la información, 
intervención del Estado y relación informativa ............................................
 
 
223 
 
a) El deber positivo del Estado de garantizar la satisfacción del interés 
colectivo en la información......................................
 
 
228 
 
 
 
 6 
b) La protección refleja del receptor y la relación informativa. 
Intensidad y gradación de la intervención del 
Estado .................... 
 
 
238 
 
2. El derecho del público a la noticia y la «función pública» de los 
medios de comunicación .................. 
 
242 
 
a) La garantía del interés del público en la noticia a través de derechos 
de prestación ....... 
 
252 
 
b) Los controles sobre el cumplimiento por los medios de comunicación 
de su «función pública» .........................................
 
 
263 
 
3. La posición privilegiada de los profesionales de la comunicación 
como representantes del interéscolectivo en la 
información ............................ 
 
 
269 
 
4. El interés colectivo en la información y la jurisprudencia del 
Tribunal Constitucional sobre la dimensión subjetiva 
del derecho a recibir información del art.20,1 d) ............................
 
 
 
276 
 
 
§23. El derecho a ser informado como derecho individual a la información
 .................................................. 
 
279 
 
 
CAP.VI. LA GARANTIA DEL PROCESO DE COMUNICACION PUBLICA EN LA 
CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978 ....................................... 
 
283 
 
§24. El proceso de comunicación pública y El derecho a ser informado 
del atr.20,1 d) CE ................................ 
 
283 
 
1. El «proceso de comunicación pública» en la Constitución española 
de 1978 .......................... 
 
290 
 
a) La garantía constitucional de la comunicación pública como proceso
 ............................. 
 
293 
 
b) «Derecho a recibir información» y proceso de comunicación pública ............................. 
295 
 
2. Pluralismo y apertura del proceso de comunicación pública ................................. 
297 
 
 
§25 El derecho de libertad a recibir información y la garantía 
institucional del pluralismo del art.20,1 CE ................. 
 
306 
 
 
CAP.VII. LA DOGMATICA LIBERAL-DEMOCRATICA DEL DERECHO A RECIBIR 
INFORMACION COMO INTERPRETACION CONSTITUCIONALMENTE ADECUADA DEL 
ART.20,1 d) DE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978 .................. 
 
 
313 
 
§26. La autonomía del «derecho a recibir información» como derecho 
fundamental en el art.20,1 CE ........................ 
 
313 
 
 
 
 7 
1. El concepto de información del «derecho a recibir información» del 
art.20,1 d) CE ........................ 
 
315 
 
2. El derecho a utilizar «cualquier medio de difusión» ....... 325 
 
 
§27. El derecho a ser informado frente al Estado y frente a los 
particulares ............................................. 
 
331 
 
 
§28. El derecho a recibir información y la posición del Estado como 
fuente de información y garante del pluralismo .......... 
 
332 
 
1. Garantía institucional del pluralismo y acción del Estado ................................................. 
340 
 
2. El Estado como fuente de información y como medio de difusión de 
información ................................ 
 
346 
 
a) La información debida. Publicidad del Estado y participación de los 
poderes públicos en el proceso de comunicación 
pública .................. 
 
 
350 
 
b). El Estado como una fuente de información cualificada. Archivos, 
registros públicos y secretos oficiales................................
 
 
357 
 
§29. El «derecho a recibir información» del art.20,1 d) frente a los 
particulares. La privacidad ............................ 
 
363 
 
§30. Tutela jurisdiccional del derecho a recibir información del 
art.20,1 d) .............................................. 
 
 
370 
 
BIBLIOGRAFIA CITADA........................................................ 381 
 
JURISPRUDENCIA CONSULTADA .................................................413 
 
INDICE ONOMASTICO 
 
INDICE DE MATERIAS 
 
 
 NOTA PRELIMINAR 
 
 La publicación de este libro ha sido posible gracias a la generosidad de 
la Junta General del Principado de Asturias, que no sólo honró a su autor con el 
Premio para tesis doctorales que lleva su nombre, sino que además ha querido que 
estas modestas páginas inauguren esta colección de tan esmerada factura. El autor 
se siente profundamente obligado con esta Institución y su Presidente. 
 
 Este trabajo es una versión de la Tesis doctoral que el autor leyó y defendió 
en el Departamento de Derecho Público de la Universidad de Oviedo en noviembre 
de 1993. El Tribunal que entonces la juzgó estuvo compuesto por los profesores 
Francisco Rubio LLorente, que fue su presidente, Catedrático de Derecho 
Constitucional de la Univ. Complutense de Madrid y ex-vicepresidente del Tribunal 
Constitucional, Alessandro Pace, Catedrático de Derecho Constitucional de la 
Universidad "La Sapienza" de Roma, Alfonso Fernandez-Miranda Campoamor, Catedrático 
de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, Marc Carrillo, 
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra de barcelona, 
y Joaquín Varela Suanzes, Catedrático de derecho Constitucional de la Universidad 
de Oviedo. A todos ellos debo agradecerles su magnanimidad intelectual, hoy tan 
escasa, y sus útiles sugerencias y observaciones. 
 
 Asimismo, quede constancia de la deuda contraída con el profesor 
Ernst-Wolfgang Böckenförde, Catedrático de Derecho Constitucional y Magistrado 
del Tribunal Constitucional Federal de la República Federal de Alemania, por el 
acicate de sus valiosos consejos. Bajo su atenta dirección amplié estudios en 
diversas ocasiones en el Instituto de Derecho Público de la Universidad de Friburgo 
(RFA) gracias a las becas y ayudas obtenidas del DAAD y la Universidad de Oviedo. 
 
 Este libro como aquella Tesis doctoral no son para su autor sólo un texto, 
un simple resultado. Ambos son también un contexto, un proceso que sin la ayuda 
de algunas personas quizá nunca hubiera llegadado a culminarse. Quiero testimoniar 
mi gratitud a Francisco Bastida Freijedo, mi maestro, a quien debe imputársele 
toda buena idea que en estas páginas se encuentre; a quien debo mucho más de lo 
que él cree. Mi agradecimiento se extiende también a los doctores del Area de Derecho 
Constitucional de la Universidad de Oviedo, Joaquín Varela Suanzes, Juan Luis 
Requejo Pagés y Alberto Arce Janáriz, ejemplos constantes en mi trabajo; y, desde 
luego, sería imperdonable no mencionar aquí a mis compañeros Paloma Requejo 
Rodríguez, Miguel Presno Linera y Benito Aláez Corral, quienes me han soportado 
durante todo este tiempo con una comprensión y paciencia de las que sólo son capaces 
los mejores amigos. Gracias también a Alberto Rincón Ramo por su profesionalidad 
y ayuda en la recopilación del material bibliográfico. En fin, gracias a todos 
aquellos, que no cito nominalmente para no hacer la lista en exceso larga, pero 
que se saben en ella, que me demostraron con su respaldo el auténtico valor de 
la palabra «universidad». 
 
 Esta nota no puede finalizar sin antes recordar a Ignacio de Otto y Pardo. 
Su magisterio y persona siempre estarán presentes en mi recuerdo. Sirvan estas 
páginas como modesto tributo a su memoria. 
 
 Gijón-Oviedo, junio de 1994 
 
 PROLOGO 
 ABREVIATURAS 
 
 
 
 
Ar............. Aranzadi 
ARD............ Allgemeine Rundfunk Deutschlands 
ATC............ Auto del Tribunal Constitucional 
Bd............. Band 
BG............. Bundesgericht (Suiza) 
BGB............ Bürgerliches Gesetzbuch (República Federal de Alemania) 
BGE............ Entscheidung Bundesgericht (Suiza) 
BOCG........... Boletín Oficial de las Cortes Generales 
BVerfGE........ Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (República 
Federal de Alemania) 
CCAA........... Comunidades Autónomas 
C.C............ Conseil Constitutionnel (Francia) 
CE............. Constitución española 
CEDH........... Comisión Europea de Derechos Humanos 
CFC.......... Comisión Federal de Comunicaciones 
CI............. Constitución italiana 
Cons. EEUU..... Constitución de los Estados Unidos 
Cons. Port..... Constitución portuguesa 
Co. Civ........ Código Civil 
Corte Cos...... Corte Costituzionale (Italia) 
E.............. Entscheidung 
GG............. Grundgesetz (República Federal de Alemania) 
Grl............ General 
LFB............ Ley Fundamental de Bonn 
LOTC........... Ley Orgánica del Tribunal Constitucional español 
RFA............ República Federal de Alemania 
RDA............ República Democrática de Alemania 
RFDUC.......... Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad 
Complutense 
S.Ct.US........ Sentencia del TribunalSupremo de los Estados Unidos 
STC............ Sentencia del Tribunal Constitucional 
STEDH.......... Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos 
STS............ Sentencia del Tribunal Supremo 
TC............. Tribunal Constitucional español 
TEDH........... Tribunal Europeo de Derechos Humanos 
TS............. Tribunal Supremo español 
VVDStRL........ Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen 
 Staatsrechtslehrer 
 
 
 
WRV............ Weimarer Reichsverfassung (República Federal de Alemania) 
 INTRODUCCION 
 
 
 I 
 Ciertamente, decir que un Estado democrático es imposible 
sin una discusión libre y robusta de las ideas, es ya casi un 
tópico. Sin embargo, como suele suceder con los tópicos, dista 
de ser claro, al menos desde la perspectiva jurídica, en qué 
consiste esa libre discusión pública y, aún más, cuáles deben 
ser las garantías jurídicas para proteger su libertad y asegurar 
su robusted. Los modelos de relación entre Estado democrático 
e información son muy diversos, y para comprobarlo basta con 
cotejar las distintas jurisprudencias constitucionales que se 
han ocupado de la garantía constitucional de la libre discusión 
pública en los Estado democráticos modernos y los diversos 
preceptos que han servido para fundar sus fallos. 
 El clásico análisis de la libre discusión pública desde 
el prisma exclusivo de la libertad de expresión ha dejado paso 
paulatinamente a un cambio de enfoque propiciado por el principio 
democrático. Este principio garantiza que todos los que forman 
parte de las «generaciones vivas» llamadas a ejercer la soberanía 
colectiva puedan intervenir efectivamente en la discusión de 
las cuestiones que afectan a la colectividad. No se trata de 
proteger únicamente a los que participan, en este caso a los 
que se expresan o informan, sino de proteger la posibilidad misma 
de participar. En el núcleo del principio democrático late la 
presunción de que sólo una ciudadanía informada puede hacer uso 
cabal de esa posibilidad, y proteger esa in-formación es el 
objeto del derecho a ser informado. 
 Quien reclama su derecho a instalar una antena parabólica 
en el tejado de su casa, quien reclama contra la decisión estatal 
que impide la entrada en el país a un conferenciante por su 
ideología o procedencia, o quien recurre judicialmente la 
decisión de la autoridad encargada de un archivo público de no 
permitirle acceder a ciertos documentos, está apelando a su 
derecho a ser informado. Cuando el Estado considera oportuno 
informar a la colectividad sobre las actividades de ciertas 
sectas, o cuando se constituye una Comisión parlamentaria para 
 
 
 2 
estudiar las medidas que deben tomarse con el objeto de proteger 
al público de los contenidos perniciosos de ciertos programas 
televisivos, actúa en aras de un interés colectivo en la 
información. Un derecho y un interés en que la opinión personal 
y luego pública no se manipule, ni se deforme, porque una 
colectividad des-informada no está en condiciones de ejercer 
la soberanía. 
 No cabe duda de que el avance tecnológico presente y futuro 
hacen posible una efectiva «aldea global». Hoy la información 
puede llegar a cualquiera en cualquier punto del planeta. Pero 
a un tiempo que ese flujo casi ilimitado de información puede 
extender y profundizar la libertad de los individuos, encierra, 
como un moderno Leviatán, el riesgo de su destrucción. Aquellos 
medios y la información que transmiten también pueden ser usados 
para manipular, y un hombre manipulado no es un hombre libre. 
 Es evidente que no hay democracia por el hecho de que todos 
puedan estar informados. Es preciso que el acceso a la 
información esté asegurado a todos, no a unos pocos; que la 
información transmitida sea veraz y que la posibilidad de 
transmitirla no sea monopolio o patrimonio de unos 
privilegiados. De ahí el interés creciente en la regulación del 
derecho de información y de la garantía del derecho a ser 
informado, porque está en juego no sólo el interés civil de los 
individuos en no ser engañados con falsas informaciones, sino 
también y, sobre todo, el interés político de todos y cada uno 
de los individuos en poder formarse de manera adecuada una 
opinión sobre cualquier asunto que repercuta en su condición 
de ciudadano; en suma, está en juego la propia esencia de la 
democracia. 
 En cierto modo este libro pretende ser una gran reflexión 
jurídica sobre esa in-formación, su comunicación y circulación, 
sus emisores y sus receptores, los medios a través de los que 
se transmite y por último, y no menos importante, sobre su 
trascendencia para el Estado democrático. Pero esta reflexión 
se hace desde ese enfoque novedoso que se anunciaba al inicio 
 
 
 3 
de esta introducción, en el que no se reduce todo a la garantía 
de quien ocupa la posición de sujeto activo de la libre discusión 
de las ideas, el emisor de opiniones o información. El régimen 
jurídico de la información del que hablamos tiene su punto de 
partida en la posición que ocupa el sujeto pasivo, el público 
receptor de ideas, opiniones, pensamientos e información. Un 
enfoque íntimamente ligado, precisamente, a la realización del 
Estado democrático, porque no sólo participa quién informa o 
expresa opiniones, también lo hace quién escucha lo que otros 
tienen que decir. 
 Para el Estado liberal y sus constituciones la información 
carecía de relevancia jurídica. La protección constitucional 
se destinaba a la conducta capaz de generarla. La libertad se 
entendía garantizada con la simple prohibición de la censura 
previa. Lo que se protegía era, pues, la libertad de expresión 
y de información. Y se hacía no por su importancia política, 
que sin duda la tenía en el Estado liberal, sino por su 
importancia civil, como medio de autoexpresión y desarrollo de 
la personalidad individual, como un cauce a través del cual se 
ponen de manifiesto de forma pacífica los desacuerdos, como 
instrumento, en definitiva, de tolerancia. Por tanto, se 
protegía al sujeto activo de la comunicación pública, al emisor 
de opiniones o de información, y su garantía se extendía al 
público que escucha sus opiniones e ideas. Se entendía que este 
público no precisaba de una protección específica, pues ya se 
beneficiaba reflejamente de su posición de destinatario de lo 
que otros decían en libertad. 
 Con el Estado democrático, las cosas cambian porque también 
cambia la manera de concebir la relación entre Estado y sociedad, 
y la función de las libertades individuales. Estado y sociedad 
interactúan en el ámbito de lo público, donde las cuestiones 
que puedan interesar a la colectividad se ponen de manifiesto 
y se discuten. Las constituciones de los Estado democráticos 
establecen cómo se da esa interacción y definen los términos 
de ese ámbito de lo público, cuyo criterio básico es la libre 
 
 
 4 
e igual participación de todos los individuos en él. Una 
condición vital para la participación efectiva en ese ámbito 
es que esas cuestiones, que afectan o pueden afectar a la 
colectividad y que por ella deben ser debatidas, sean públicas, 
esto es, que puedan conocerse por cualquiera. La función del 
ordenamiento jurídico en esta materia es la de garantizar que 
nadie impida al individuo tener conocimiento de aquellos asuntos 
públicos. La información adquiere ahora una relevancia jurídica 
de la que carecía, porque sus cualidades y las condiciones en 
las que debe darse su circulación y su posesión repercuten 
directamente en la forma y alcance de la participación de la 
colectividad en la toma de decisones sobre asuntos que la 
afectan; dicho en pocas palabras, esa relevancia jurídica de 
la información se debe a que el régimen jurídico de la información 
es un aspecto esencial del ejercicio de la soberanía por la 
colectividad. 
 Esta es también la razón por la que ese régimen jurídicose ubica en el más alto lugar del ordenamiento, en la 
Constitución. Será la Constitución la que defina qué información 
se protege y cómo se protege constitucionalmente, porque 
entiende que es ésta y no otra la información que contribuye 
al proceso democrático. La función política de las libertades 
que tradicionalmente han garantizado su producción deja de estar 
huérfana de atención jurídica y se eleva esa función política 
a fundamento de su protección constitucional. 
 El objeto de garantía constitucional es ahora ese ámbito 
donde se encuentran quienes opinan y quienes desean escuchar 
lo que otros dicen. En ese intercambio de opiniones se origina 
una discusión pública donde se forma la opinión personal, que 
junto con la de los demás conformarán una opinión pública en 
la que se gesta la voluntad política de la colectividad y que 
acabará manifestándose como voluntad jurídica del Estado. Ese 
ámbito es la comunicación pública, y que jurídicamente está 
tutelado por las diversas garantías constitucionales que rodean 
a la información. En este entorno constitucional democrático, 
 
 
 5 
la función del derecho a ser informado será la de regular las 
diversas posiciones jurídicas que puede ocupar el sujeto pasivo 
de tal comunicación pública. 
 
 II 
 El objeto de este libro es una propuesta de interpretación 
del art.20,1 CE, por consiguiente, una respuesta concreta a la 
cuestión del modelo de comunicación pública constitucionalizado 
en el vigente ordenamiento jurídico español, a la luz de lo que, 
a nuestro juicio constituye la clave de bóveda del precepto 
citado: el derecho a ser informado tal y como lo positiviza el 
«derecho a recibir libremente información veraz por cualquier 
medio de difusión» del art.20,1 d) CE. 
 Cuando el título habla de "Estado democrático e 
información" no se anuncia una reflexión politológica, ni 
siquiera de Teoría del Estado, sobre la relación e importancia 
de la información y su circulación en el seno del Estado 
democrático. Esta trascendencia se da por supuesta. De lo que 
se trata es de indagar cómo esa importancia se específica en 
reglas jurídicas. 
 Estas advertencias son necesarias para una adecuada 
comprensión del objeto y método que ha seguido la investigación. 
La interpretación del art.20 CE quizá sea uno de los temas más 
atractivos para hacer de todo menos derecho. Pero el desorden 
metodológico no se produce sólo en los cimientos, también es 
habitual no ver el bosque perdido entre los árboles del art.20. 
El significado que se indaga es el significado jurídico del 
derecho a ser informado no su fundamentación filosófica ni su 
transcendencia sociológica o política. Lo que se pretende con 
esta investigación es analizar en términos jurídicos el fenómeno 
del derecho a ser informado de manera adecuada a la Constitución 
española de 1978 y en particular a su art.20,1 d). 
 Pero poco ganamos en claridad con sólo indicar que este 
libro pretender ser un estudio de carácter jurídico. Si hay un 
tema manido y recurrente en el estudio de los derechos 
 
 
 6 
fundamentales en España es el de la libertad de expresión y la 
libertad de información. El hecho de ser tratada a partir de 
vertientes académicas diferentes, como la 
jurídico-constitucional, la ciencia política, la filosofía del 
derecho o la del derecho civil, penal o administrativo ha 
propiciado una gran confusión en torno al contenido del derecho 
a ser informado. Incluso dentro de cada una de estas vertientes 
las argumentaciones siguen caminos muy diversos, dando la 
impresión de que el art.20,1 d) permite cualquier tipo de 
interpretación, y que la naturaleza y ámbito del derecho a ser 
informado está en función de lo que previamente se decida sobre 
los demás derechos constitucionalmente reconocidos. 
 Si estas páginas tienen algún mérito es el de no tratar 
de definir el contenido del derecho a ser informado partiendo 
de ponderaciones o de balances y equilibrios entre derechos como 
los de libertad de expresión e información y el derecho al honor 
o la intimidad; o entre éstos y la institución «opinión pública 
libre»; o cualquier otro modelo dogmático de los derechos 
fundamentales afectos al régimen jurídico de la comunicación 
pública. Generalmente, tras esas tópicas ponderaciones se 
ocultan prejuicios que no siempre encuentran apoyo en el texto 
constitucional. 
 El método de análisis aquí seguido consiste justamente en 
el estudio de las dogmáticas de los derechos fundamentales y 
su aplicación a la libertad de información. Sólo el estudio de 
ellas permite desentrañar cuál es el contenido «propio» del 
derecho a recibir información reconocido en el art.20,1 d) CE, 
sin deducciones a partir de derechos anejos y sin caer en la 
contradicción de aplicar a la vez esquemas dogmáticos 
incompatibles entre sí. 
 Por este motivo, el subtítulo de este libro es: "La garantia 
del derecho a ser informado y el art.20 CE", porque se pretende 
estudiar en qué modo y medida ese precepto ha constitucionalizado 
el derecho a ser informado en el "derecho a recibir información" 
de su apart.d), distinguiéndolo de aquellas otras 
 
 
 7 
manifestaciones del derecho a ser informado que pueden tener 
reflejo en otros preceptos constitucionales (derecho a ser 
informado de la acusación art.24, derecho a la información de 
los consumidores art.51,2, etc...), pero que no son las amparadas 
por el art.20,1 d). 
 En este punto es necesario hacer una breve aclaración 
terminológica. En el subtítulo y a lo largo de esta introducción 
se ha utilizado el término derecho a ser informado y no la dicción 
literal del art.20,1 d), «derecho a recibir información». El 
término «derecho a ser informado» en realidad no hace referencia 
a ningún contenido jurídico concreto, ni con su uso se pretende 
pergeñar uno específico ni optar por una orientación particular 
acerca de su concreción normativa. El término cumple una función 
descriptiva del tratamiento jurídico de un fenómeno complejo. 
Con él sólo se pretende reunir bajo un solo término los muy 
diversos fenómenos que tienen cabida en la protección de la 
posición pasiva dentro de la comunicación pública. El uso de 
la expresión «derecho a recibir información», sin embargo, puede 
confundir al lector dada su similitud con una de las facetas 
normativas que componen el término genérico «derecho a ser 
informado». Además puede inducir a equívocos al referir tan sólo 
a la recepción de información, lo que puede hacer pensar que 
otros fenómenos, como su búsqueda u obtención, quedarían fuera 
de la tutela otorgada, en este caso, por el art.20,1 d). 
 Es cierto que la dicción «derecho a ser informado» parece 
poner el acento en el aspecto prestacional del fenómeno. El 
derecho a ser informado podría entenderse como la garantía de 
una pretensión individual a que los terceros le suministren 
información al individuo interesado en ella. No obstante, las 
alternativas a este término tampoco son satisfactorias. Si se 
desea evitar esa insinuación prestacional, no cabe utilizar la 
expresión derecho a informarse, pues con ella no se hace sino 
acentuar esa dimensión pero desde el prisma de su demandante 
y su actividad en busca de la información por él deseada. En 
ambos casos se reduce el fenómeno de la protección de la posición 
 
 
 8 
del sujeto pasivo de la comunicación pública a uno sólo de sus 
aspectos, sin comprender los restantes. 
 El término derecho a estar informado, otra opción, insinúa 
sobremanera la garantía del aspecto interno de la formación de 
la opinión individual como consecuencia de la información 
obtenida o recibida. La protección de la posición del sujeto 
pasivo, en cambio, no se dirige al fuero interno del individuo, 
no pretende garantizar que el individuo esté efectivamente 
informado, lo cual podría interpretarse como un motivo para 
imponer condiciones o fines a la informacióno al informador; 
sino la posibilidad de que pueda estarlo, por lo que la garantía 
jurídica se vuelca en el foro externo de acceso y participación 
en la comunicación pública. 
 Con la expresión derecho a ser informado tan sólo se 
pretende utilizar un término omnicomprensivo del fenómeno 
jurídico de la protección del sujeto pasivo de la comunicación 
pública, sea este sujeto la colectividad, los individuos 
receptores pasivos de información o los demandantes de la misma; 
y con independencia de si ese sujeto pasivo es portador de un 
interés difuso, o la posición del sujeto pasivo está garantizada 
con un derecho de libertad o un derecho de prestación. 
 Pero esta aclaración va más allá de lo terminológico. La 
dicción literal del art.20,1 d) CE ofrece aparentemente una 
garantía de la posición del sujeto pasivo de la comunicación 
muy restringida, «derecho a recibir libremente información veraz 
por cualquier medio de difusión». Sin embargo, las palabras a 
veces engañan. El lector podría colegir de la lectura del 
precepto, que en la Constitución española sólo se garantiza el 
aspecto pasivo por antonomasia del derecho a ser informado, el 
del receptor destinatario de lo que otros transmiten. Sin 
embargo, el derecho a recibir información del art.20, a nuestro 
juicio, garantiza algo más que esa recepción pasiva, aunque no 
todos los aspectos de ese fenómeno complejo que puede decirse 
conforman el derecho a ser informado. Tan equivocado es reducir 
el derecho a ser informado a la demanda de información por un 
 
 
 9 
determinado sujeto, como sostener que el derecho a recibir 
información sólo ampara al receptor pasivo de lo que otros le 
transmiten. De ahí la necesidad y el sentido de una 
interpretación constitucionalmente adecuada del derecho a ser 
informado, que no es otra que una interpretación 
constitucionalmente adecuada del derecho a recibir información 
del art.20. 
 Ahora bien, el lector no encontrará en este libro una 
interpretación global y acabada del contenido del art.20. No 
es su objeto ni tampoco su fin. Evidentemente la delimitación 
de lo que significa el «derecho a recibir información» proclamado 
en su apart.d) debe realizarse en el marco de una interpretación 
sistemática de este derecho y del resto de garantías de su 
precepto en el conjunto de la Constitución de 1978. Sólo así 
es posible una cabal comprensión de esta tutela constitucional. 
 A nuestro juicio, el derecho a recibir información 
reconocido en el art.20,1 d) establece una nueva forma de 
garantizar la libre información en el Estado democrático. La 
existencia de una comunicación pública, donde circula la 
información, ya no es fruto únicamente de la garantía 
constitucional del emisor de opiniones e información, y de la 
consecuente exclusión de toda injerencia del Estado en el proceso 
comunicativo que se genera entre aquellos y sus destinatarios. 
Esa sola garantía del sujeto activo de la comunicación no basta 
para evitar las distorsiones que pueden viciar la libertad de 
la comunicación pública. Tampoco se salvaguarda con una garantía 
institucional del interés colectivo en la información, con la 
que se pretende agotar el contenido jurídico del derecho a ser 
informado, que faculte al Estado para eliminar aquellas 
distorsiones funcionalizando las libertades del emisor. El 
derecho a recibir información es un derecho de libertad que 
contiene además una garantía institucional del pluralismo cuya 
función no es la de delimitar el contenido de los derechos de 
libertad del art.20,1, sino asegurar la vigencia normativa de 
la dimensión objetiva del derecho a recibir información como 
 
 
 10 
instrumento de participación en el proceso democrático. Su fin 
es garantizar la existencia de un proceso de comunicación pública 
libre y abierto, que no sólo debe respetar el Estado, sino también 
todos los particulares. Sin la existencia de ese proceso libre 
y abierto de comunicación pública, el derecho de libertad a 
recibir información es un espejismo. 
 
 III 
 El libro está dividido en siete capítulos. Los dos primeros 
son un «estado de la cuestión», donde se desea poner de manifiesto 
la novedad del fenómeno y su recepción en los diversos 
ordenamiento jurídicos. En el Cap.III se expone el fundamento 
metodológico de toda la investigación con una reflexión sobre 
las dogmáticas de los derechos fundamentales y la propuesta de 
una concepción democrático-procedimental de los mismos. Una 
propuesta emparentada con la dogmática democrático-funcional 
de los derechos fundamentales, que pone el acento en la 
realización del principio democrático a través de procesos donde 
todos puedan intervenir libremente en condiciones de igualdad, 
alejándose de sus formulaciones axiológicas y 
funcionalizadoras. 
 Las distintas dogmáticas o teorías de los derechos 
fundamentales responden a diferentes teorías de la Constitución, 
a diferentes concepciones constitucionales sobre la relación 
Estado-sociedad, y que, por tanto, carecen de autonomía a la 
hora de ser aplicadas a la interpretación de un derecho 
reconocido por una determinada Constitución. La metodología 
jurídica de los derechos fundamentales pierde su sentido si no 
se encuadra en el marco de referencia, en este caso el marco 
constitucional. Por ello, la interpretación de los derechos debe 
ser la constitucionalmente adecuada. Las teorías o dogmáticas 
de los derechos fundamentales no son intercambiables a voluntad 
del intérprete, por más que éste sea un tribunal constitucional. 
La Constitución es un marco de posibilidades, pero un marco al 
fin y al cabo de lo que es jurídicamente posible, y ello vale 
 
 
 11 
también para el intérprete en relación con las opciones 
dogmáticas constitucionalmente posibles, que son las posibles 
de acuerdo con cada Constitución, en este caso con la la 
Constitución española de 1978. 
 Con este ánimo, los Cap. IV y V abordan la interpretación 
del derecho a ser informado hecha por las dos dogmáticas clásicas 
de los derechos fundamentales, la liberal y la 
institucional-funcional. La exposición de ambas dogmáticas 
indaga el modelo normativo de comunicación pública que cada una 
propugna. En él se analiza la concepción general que cada una 
de ellas sostiene sobre sus garantías constitucionales, su 
conexión con el principio democrático y sus consecuencias para 
la protección del sujeto pasivo de la comunicación. Son tres 
los puntos cardinales de estos capítulos: el concepto de 
información y sus fuentes que emplea cada dogmática, la posición 
del Estado respecto de la protección de las libertades y 
garantías de la comunicación pública, y los intereses protegidos 
por el derecho a ser informado. 
 No se ha pretendido en estos capítulos «narrar» tan sólo 
las características y consecuencias de cada dogmática. El 
sentido que tienen estos capítulos para el conjunto del libro 
es el de exponer posibles interpretaciones del derecho a ser 
informado para pasarlas por el tamiz de la Constitución española 
de 1978 y descubrir si son esas las interpretaciones que cabe 
darle a su derecho a recibir información del art.20,1 d), o si, 
en cambio, es otro el sentido que tiene este precepto que 
constitucionaliza el derecho a ser informado en el ordenamiento 
jurídico español. 
 El Cap.VI expone el modelo de comunicación pública que a 
nuestro juicio ha garantizado el art.20 CE, para a continuación, 
en el Cap.VII, realizar la interpretación constitucionalmente 
adecuada del derecho a ser informado en la Constitución española 
de 1978, que no es otra, como ya se ha dicho, que la interpretación 
constitucionalmente adecuada del derecho a recibir información 
del apart.d) del precepto. 
 
 
 12 
 La expresión liberal-democrática con la que se pretende 
denominar la dogmática aplicada al derecho a recibir información 
del art.20,1 d) pudiera hacer pensar que se está ante un híbridode otras dogmáticas, si se quiere, ante una reinterpretación 
de la dogmática liberal a la luz del Estado social y democrático 
de Derecho. Nada más lejos de lo aquí propuesto. No se trata 
con esta concepción alternativa de reinterpretar las libertades 
de expresión y de información desde el principio democrático 
y la cláusula del Estado social, para poder encajar en el 
art.20,1, que las garantiza, un derecho a ser informado que 
proteja los intereses del receptor de información. La mera 
democratización de los clásicos derechos de status negativo sólo 
conduce a vaciar de contenido el «derecho a recibir información» 
del precepto constitucional, incluso, a falsear el significado 
del art.20 en el ordenamiento constitucional español. De lo que 
se trata es de interpretar sus derechos como derechos 
fundamentales del Estado social y democrático sin renunciar a 
su dimensión subjetiva de derechos de libertad individuales; 
de ahí lo de liberal, no por referirse a la dogmática liberal, 
sino al carácter nodal de la libertad individual (lo que de 
liberal tiene la democracia). Y teniéndolos también por cauces 
a través de los cuales el individuo participa en la toma de 
decisiones que afectan a la colectividad; de ahí lo de 
democrática, y no por una pretensión funcionalizadora del 
contenido de aquellas libertades individuales. 
 
 IV 
 El propio punto de partida elegido para esta investigación 
hace necesario advertir al lector sobre la singularidad de la 
interpretación del art.20 aquí propuesta. Cada constitución, 
siendo áun más precisos, cada precepto constitucional que regula 
la comunicación pública, tiene una forma específica de hacerlo, 
más o menos reductible a los modelos que aquí se proponen, pero 
irremediablemente singular. Las consecuencias extraíbles de la 
reflexión jurídica aquí hecha no son en absoluto generalizables 
 
 
 13 
a otros sistemas constitucionales. No hay fórmulas generales, 
operativas para toda constitución, ni este libro pretende 
descubrirlas o proponerlas. Si lo que se dice en este libro tiene 
algún valor, lo tendrá para nuestro sistema constitucional, nada 
más. 
 Por este motivo, también se es consciente de los riesgos 
que lleva consigo la reducción de la diversidad de 
interpretaciones habidas sobre la comunicación pública a dos 
modelos dogmáticos. Cada modelo dogmático de comunicación 
pública aquí analizado es un crisol de los aspectos comunes a 
sus diversas variantes. Ciertamente se puede afirmar que en cada 
dogmática hay tantas variantes como autores, pero en todos ellos 
hay rasgos comunes que permiten su encuadre en un esquema general 
de pensamiento. A ese esquema nos referimos cada vez que 
describimos con ánimo crítico cada modelo. 
 Prueba de ello es que las citas de autores no deben tomarse 
como si el autor citado fuese representativo por entero de ese 
modelo, salvo cuando expresamente así se indique. Cada autor 
tiene su forma de entender la comunicación pública a partir de 
textos y contextos constitucionales bien distintos. Hay casos, 
la mayoría, en los que los autores citados están a caballo de 
varias dogmáticas, y difícilmente encajan en una sóla. 
 Para poner punto final a esta introducción, permítasenos 
una breve reflexión sobre el fin último que alentó esta 
investigación. En ocasiones no es la norma la que va tras la 
realidad, sino el intérprete quien se arredra ante una norma 
que se adelanta a su tiempo y busca excusas para encajonarla 
en su propia concepción sobre las cosas. Y, también en ocasiones, 
ese intérprete se olvida de que esa norma no es cualquier norma, 
es una norma constitucional de vital importancia para la 
realización efectiva de la democracia. Este es el caso del 
derecho a ser informado en la Constitución española, en 
particular del derecho a recibir información de su art.20. Un 
efectivo aseguramiento del derecho a ser informado no es sino 
una manifestación vital del principio democrático. Una 
 
 
 14 
colectividad compuesta por individuos que se informan y son 
informados en libertad, es una colectividad en condiciones de 
ejercer cabalmente la soberanía. Este libro ha estado inspirado 
por una «voluntad de constitución» democrática que a nuestro 
juicio está impresa en el derecho a recibir información del 
art.20. Si ha logrado o no su objetivo, es cuestión que someto 
al juicio de sus lectores.