El procedimiento de la Convención Nacional Constituyente

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6. El procedimiento de la “Convención Nacional Cons tituyente”. Art. 331 
ap. C: 
 
 
En cualquiera de los procedimientos de reforma constitucional vistos 
anteriormente son distinguibles dos etapas: una de presentación y otra de 
plebiscito. 
Para un mejor análisis de este extenso procedimiento, que suele 
denominarse la Convención Nacional Constituyente, puede ser útil distinguir 
cuatro etapas: la presentación del proyecto, la elección de la Convención, la 
elaboración o aprobación de proyectos de reforma por esa Convención y, en 
cuarto lugar, el plebiscito. 
La doctrina destaca que se trata del procedimiento más democrático 
para la reforma de la Constitución. En el caso uruguayo, dicho carácter se 
derivaría de que, teórica y prácticamente, la reforma de la Constitución sería el 
resultado de una doble manifestación popular: la primera, porque el proyecto es 
elaborado por una Convención electa (sería el Cuerpo Electoral actuando “a 
segundo grado” a través de ella); la segunda, porque luego, igualmente, el 
proyecto abordado por la Convención debe ser sometido a un plebiscito (es el 
Cuerpo Electoral actuando directamente). Pero en el mismo sentido –el 
destaque del carácter democrático del procedimiento- se señala que la 
Convención Nacional Constituyente ha sido popularmente elegida con el 
preciso mandato de elaborar normas constitucionales; lo que es distinto del 
caso del Poder Legislativo “actuando en función constituyente” que 
seguramente no es la función para la cual el elector medio vota a sus 
representantes en el Parlamento. 
Korzeniak lo toma como el más apropiado –por su eminente carácter 
democrático- cuando se trata de elaborar una Constitución o una reforma 
constitucional, que introduce cambios de gran importancia al sistema 
institucional. No obstante, considera oportuno realizar dos aclaraciones: En 
primer lugar, destacar que los cinco procedimientos mencionados en el Art. 
331 tienen el convincente carácter democrático derivado de que debe ser 
siempre la Nación a través del Cuerpo Electoral en un plebiscito, la que se 
pronuncia aprobando o reprobando la enmienda, cualquiera sea su naturaleza. 
En segundo lugar que la Convención Nacional Constituyente es un Cuerpo de 
una profusa integración (el doble número que los parlamentarios, o sea, 260 
miembros) que deben ser electos, lo que supone una previa campaña electoral 
previa y además supone que durante su actuación la vida del país puede 
quedar absorbida por sus propuestas y debates, en desmero, quizá de la 
actuación cotidiana del Parlamento que, en determinadas circunstancias 
podrían tener su actuación demasiado concentrada en la labor de otro órgano. 
Además es muy extenso el plazo transcurrido desde el lanzamiento de la idea 
de una Convención Nacional Constituyente hasta quedarse aprobada una 
reforma constitucional. En síntesis podemos señalar que Korzeniak es 
partidario de utilizar este procedimiento para los casos en que la doctrina 
señala como el Poder Constituyente “originario”: para la primera Constitución 
de un Estado, o para reformas que supongan modificaciones sustanciales en 
sus estructuras. 
 
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a) La presentación del proyecto de reforma puede provenir de 
“Senadores, Representantes o del Poder Ejecutivo” (comienzo del literal C). 
Para que el procedimiento continúe es necesario que sea aprobado “por 
mayoría absoluta del total de componentes de la Asamblea General”. Aunque 
el texto no agrege como hace en otras oportunidades la frase “en reunión de 
ambas Cámaras”, estimamos que así debe entenderse. Si la Asamblea 
General no aprueba el proyecto, no podrá reiterarse hasta “el siguiente período 
legislativo”. Cabe preguntarse si en este procedimiento, el proyecto inicial de 
reforma debe limitarse a plantear convocatoria de una Convención Nacional 
Constituyente, o si, en cambio, además de indicar esa propuesta, debe 
establecer el contenido de la reforma que se pretende. A pesar de la 
desprolijidad de sintaxis de este apartado, surge que la iniciativa ya debe 
contener además de la propuesta de que se convoque a una Convención 
Nacional Constituyente, el contenido de las modificaciones que se procuran 
introducir en la Constitución. En efecto, en el inciso siguiente de este literal C, 
se dice que la Convención “deliberará y resolverá sobre las iniciativas 
aprobadas para la reforma, así como sobre las demás que puedan presentarse 
ante la Convención”. Nos parece claro que las “iniciativas aprobadas” a que 
alude, lo fueron en la presentación inicial y por la Asamblea General, según el 
inciso anterior. 
b) La elección de la Convención Nacional Constituyente, debe 
hacerse “conforme a las leyes vigentes para la elección de Representantes”. 
Dicha elección se hace por “circunscripción departamental”, por 
“representación proporcional integral” y, desde luego, con voto secreto y 
directo. La representación proporcional “integral” significa, entre otras cosas, 
que la distribución de cargos se hace entre los distintos lemas que compiten en 
proporción a los votos que cada uno de ellos recibe pero justamente, por ser 
“integral” también se distribuyen dentro de cada lema entre sus distintos 
sublemas y listas. Conviene retener desde ya que, para la elección de 
Diputados, la reforma de 1996 prohibió el uso de “sublemas” para que varias 
listas acumulen votos dentro de ellos, regla que debe entender regiría también 
si se eligiese una Convención Nacional Constituyente. Como se mencionó 
anteriormente, la Convención tendría 260 miembros (“el doble del de 
legisladores”) La elección debe convocarse por “El Poder Ejecutivo” dentro de 
los 90 días siguientes a aquel en que el Presidente de la Asamblea General dé 
por aprobada la iniciativa de reforma por este mecanismo y la convocatoria 
debe ser para una fecha que la Convención pueda reunirse, “dentro del plazo 
de un año contando desde la fecha en que se haya promulgado la iniciativa de 
reforma”. El uso del vocablo “promulgación” (que suele ligarse a la actividad del 
Poder Ejecutivo) se lo utiliza aquí y en el literal D, para aludir a la declaración 
formal por el Presidente de la Asamblea General, de que se ha cumplido 
determinada etapa del procedimieto. 
c) El trabajo de la Convención tiene varios caracteres; algunos de 
ellos están claramente explicitados por el texto de este apartado en estudio; 
otros indican con una redacción que deja mucho que desear en cuanto a su 
claridad. Leyendo los incisos 5º, 6º y 7º del extenso literal, resulta claro que la 
Convención debe culminar sus tareas en el plazo de un año contado desde su 
instalación; que puede aprobar uno o varios proyectos; que ellos deben ser 
comunicados al Poder Ejecutivo para su inmediata y profusa publicación (de 
modo que el Cuerpo Electoral los conozca antes del plebiscito que vendrá). 
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Con respecto a lo referente a aquellas resoluciones de la Convención que 
deberán tomarse por mayoría absoluta del total de las Convencionales según 
está mencionado expresamente en la Constitución y al hecho de que (según 
agrega el numeral) “un tercio de miembros podrá exigir el pronunciamiento por 
separado de uno o varios textos”, pesamos que basta que un tercio decida que 
uno o varios textos requieren pronunciamientos por separado, para que así 
deba necesariamente procederse; nos parece que tal cosa resulta del vocablo 
utilizado “exigir”, que carecería de sentido si tal exigencia pudiese frustrarse por 
una votación dela mayoría de la Convención. En cambio, pensamos que las 
decisiones de la Convención agrupan “las reformas que por su naturaleza 
exijan pronunciamientos de conjunto”, esas sí deben aprobarse por mayoría 
absoluta de componentes. La razón es en parte de texto, que establece esa 
mayoría como solución de principio; pero además, los “pronunciamientos” de 
conjunto o separados a que alude el inciso siguiente de este literal, son los 
pronunciamientos en el plebiscito; y sin duda debe considerarse como 
excepcional y no de principio, la solución deque se voten en esa oportunidad, 
en conjunto, proyectos que se hubiesen aprobado por separado; lo cual hace 
perfectamente lógico que se exija una mayoría especial de la Convención, para 
tomar semejante determinación. 
d) El plebiscito tiene dos notorias diferencias con el establecido para los 
tres primeros procedimientos ya examinados. En primer término, una notable 
diferencia “cronológica”; el plebiscito no tiene por qué coincidir con la elección, 
sino que se realiza “en la fecha que indicará la Convención Nacional 
Constituyente” (última frase del inc. 5º del literal que estamos analizando). En 
segundo lugar, la mayoría exigida para que la reforma resulte aprobada, según 
lo expresa el último giro gramatical del inciso siguiente, es “la mayoría de 
sufragios, que no será inferior al 35 por ciento de los ciudadanos inscriptos en 
el Registro Cívico Nacional”. Con respecto a si la mayoría debe ser absoluta o 
relativa, Korzeniak cree que la solución correcta es la de la mayoría simple o 
relativa, ya que para sostener la contraria –la absoluta- habría que omitir la 
lectura de la diferencia de textos además de que no hay seria “disminución de 
exigencias” para la aprobación de la reforma, que ya contó nada menos que 
con la aprobación de un órgano altamente representativo, elegido 
democráticamente por el Cuerpo Electora. El requisito del 35 por ciento de los 
ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional, también presenta 
diferencia con el exigido en otros procedimientos. En éste, refiere al 35 por 
ciento “de los ciudadanos” inscriptos debe calcularse sobre una cantidad algo 
menor, solamente formada por la nómina total e ciudadanos. 
e) El procedimiento de la Convención Nacional Constituyente, 
exactamente tal como ahora está regulado en el ap. C del art. 331 de la 
Constitución, no ha sido el que produjo ninguna de nuestras Constituciones. 
Pero con algunas diferencias, debe recordarse que el texto de la Constitución 
de 1830 fue elaborado por una Asamblea Constituyente y que también fueron 
elaborados por una Convención Nacional Constituyente las Constituciones de 
1918 y de 1934.