La ciudadanía en el sistema constitucional

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CAPÍTULO XIV: LA CIUDADANÍA EN EL SISTEMA 
CONSTITUCIONAL. 
 
1. Nacionalidad y ciudadanía. 
 
La nacionalidad une a una persona con un Estado determinado, en 
base a un vínculo de base natural; en cambio, el vínculo que liga al ciudadano 
con un Estado tiene un carácter jurídico. El vínculo natural que liga a una 
persona con un Estado, puede ser determinado por haber nacido dentro del 
territorio de ese Estado (criterio denominado “jus soli”), o por ser descendiente 
de un nacional de ese Estado (“jus sanguinis”). Nada impide que se admita en 
determinados países, que ambos criterios son válidos para determinar la 
nacionalidad. 
Una diferencia que suele señalarse entre el concepto de ciudadanía y 
el de nacionalidad, consiste en que la afirmación “nacionalidad se tiene al 
nacer” y, en cambio, la ciudadanía solo se concede a quienes, por haber 
llagado a cierta edad, están en condiciones de ejercer los derechos cívicos 
cuya manifestación más típica es el derecho a votar (“voto activo”) y el derecho 
de ser votado o electo (“voto pasivo”). 
En términos algo estereotipados, se añade que el concepto de 
nacional se opone al concepto de extranjero. En cambio, la idea del ciudadano 
se opone a quien no puede participar en la vida cívica, aunque sea un nacional. 
A veces, hasta se ha señalado que las diferencias entre la 
nacionalidad y la ciudadanía tienen una manifestación “documental”: el 
pasaporte sería una manifestación de ser nacional del Estado que lo otorga y el 
documento que acredita la ciudadanía sería de carácter “interno”, como 
elemento que permite votar (la “credencial”, en el lenguaje uruguayo). 
 
2. La ciudadanía natural en la Constitución uruguay a. 
 
El Art. 73 establece: “Los ciudadanos de la República Oriental del 
Uruguay son naturales o legales”. Por su parte el Art. 74 dispone: “Ciudadanos 
naturales son todos los hombres y mujeres, nacidos en cualquier punto del 
territorio de la República. Son también ciudadanos naturales los hijos de padre 
o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento, por el 
hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico” 
Puede llamar la atención que el Art. 74, al reconocer la ciudadanía 
natural por “jus sanguinis” aluda a los hijos de padre o madre “orientales”, 
vocablo que, como veremos en el número siguiente, es tomado por algunos 
autores como sinónimo de “nacional”. 
 
3. ¿Se identifican o se diferencian la “ciudadanía natural” y la 
“nacionalidad” en el sistema uruguayo?. 
 
La tesis probablemente mayoritaria en nuestro país sostiene, que 
aunque de manera gramaticalmente no muy prolija, la Constitución distingue 
ambos conceptos. Esta postura doctrinaria conduce a la siguiente solución: el 
hijo de un nacido en Uruguay es ciudadano natural uruguayo, aunque haya 
nacido en otro país; pero el hijo de esta persono (o sea nieto del “oriental”), no 
es ciudadano natural uruguayo si nace fuera de nuestro territorio, porque su 
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padre no es, en el ejemplo, “oriental”, por no haber nacido en el territorio de la 
República. 
El vocablo “nacionalidad está recién usado en el Art. 81 y, 
precisamente, para contraponerlo no a la “extranjería”, sino a la “ciudadanía 
legal”. En efecto, el inc. 1º dispone que la nacionalidad no se pierde ni siquiera 
por naturalizarse en otro país, y el inciso 2º dice: “la ciudadanía legal se pierde 
por cualquier otra forma de naturalización ulterior”. Nos parece que la 
referencia a la nacionalidad del primer inciso es, puntualmente, una 
identificación con la ciudadanía natural, porque el concepto “opuesto”, el del 
inciso 2º, es “ciudadanía legal”. 
En segundo lugar, consideramos que el uso del vocablo “oriental” en el 
Art. 74, no tiene ni de lejos la intención de referir a la “nacionalidad” (como cosa 
distinta de la ciudadanía natural), sino que simplemente obedece a una 
necesidad gramatical del Constituyente, que no quiso repetir la expresión 
“ciudadanos naturales”. En efecto, hubiese sido notoria falta de elegancia de 
sintaxis, que la norma dijese que “son también ciudadanos naturales los hijos 
de padre o madre ciudadanos naturales”. 
En tercer término, pensamos que el Art. 80 nal. 3º - artículo que 
establece las causales de suspensión de la ciudadanía - viene a confirmar 
nuestra posición. En efecto una de las causales de suspensión de la 
ciudadanía (la del nal. 3º), es precisamente, “por no haber cumplido 18 años de 
edad”. Creemos que esto confirma que el Constituyente uruguayo, cuando 
decidió identificar la ciudadanía natural con la nacionalidad, advirtió que tal 
solución podría ofrecer un flanco muy débil: ¿cómo admitir que fueran 
ciudadanos, por ejemplo, los recién nacidos o los niños, cuando la ciudadanía 
es, precisamente, la calidad que permite votar y ser votado?. Entonces 
precisamente para evitar semejante absurdo, ideó esta curiosa solución: ese 
niño sí un ciudadano natural (equivalente a un nacional), peor tiene la 
ciudadanía suspendida hasta que cumpla los 18 años de edad. 
 
4. La ciudadanía legal. El Art. 75. 
 
El acápite del artículo establece que “tiene derecho a la ciudadanía 
legal” y enumera luego tres hipótesis con sus correspondientes requisitos. La 
expresión “tienen derecho” significa que si un extranjero solicita la ciudadanía 
legal uruguaya debe conceder la ciudadanía; no tiene discrecionalidad para 
decidir si la otorga o no la otorga, como sí ocurre en muchos países. El 
otorgamiento de la ciudadanía legal, en los dos primeros literales del Art. 75, no 
es acto de “gracia”, sino el reconocimiento de un derecho. 
El ap. “A” otorga el derecho a solicitar la ciudadanía legal a “los 
hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta, con familia constituida 
en la República, que poseyendo algún capital en giro en el país, o profesando 
alguna ciencia, arte o industria, tengan tres años de resistencia habitual en el 
país”. 
La buena conducta debe entenderse en el sentido natural y obvio de 
estos vocablos. Normalmente, se exigirán, para la prueba respectiva, 
constancias de que no exista pendiente algún procedimiento penal y, 
eventualmente, el apoyo de declaraciones testimoniales, que acrediten el 
comportamiento normal, adecuando, del solicitante. 
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El ap. “B” reitera los requisitos del anterior, para extranjeros que pidan 
la ciudadanía legal y no tienen “familia constituida en la República”. En esta 
hipótesis, la Constitución exige que la residencia habitual sea de cinco años en 
lugar de tres. 
 
5. La ciudadanía legal por “gracia especial de la A samblea General”. 
Art. 75, ap. “C”. 
 
Esta situación tiene caracteres excepcionales. En primer lugar, porque 
debe tratarse de un extranjero que haya prestado “servicios notables” – debe 
entenderse que al país o a sus ciudadanos – o que tenga “méritos relevantes”. 
El Parlamento no ha sido pródigo en conceder esta “gracia especial”. Luego del 
restablecimiento democrático de 1985, le fue concedida esta ciudadanía legal a 
un Senador chileno, Anselmo SULE, que había compartido su exilio con 
ciudadanos uruguayos, demostrando un gran espíritu y conducta solidarios. La 
excepcionalidad de este tipo de ciudadanía legal no deriva de los pocos casos 
que se registran, sino también de su otorgamiento, que no es realizado por la 
Corte Electoral, órgano que tiene la competencia en todos los demás casos, 
sino por la Asamblea General Legislativa. Y, finalmente, es también una 
hipótesis excepcional en virtud de que no existe – probados ciertos requisitos – 
el derecho a obtener dicha ciudadanía. En este caso sí estamos ante un acto 
discrecional del Parlamento. 
 
6. Los derechos inherentes a la ciudadanía. 
 
La expresión – utilizada en el penúltimo inciso del Art. 75 – alude a 
aquellos derechos que los habitantes no pueden ejercer sin tener la calidad de 
ciudadanos. Por supuesto que todo habitante que todo habitante – sea o no 
ciudadano - es titular de los derechos individuales, económicos, sociales y 
culturales que reconoce laConstitución de manera expresa o –según al Art. 72 
– que se derivan de la personalidad humana o de la forma republicana de 
Gobierno. Como derechos que solo pueden ejercer si se tiene la condición de 
“ciudadano” – y debiera agregarse con la ciudadanía en ejercicio, no 
suspendida según el Art. 80 – la Constitución señala: el derecho de ser “elector 
y elegible”, o sea el voto activo y pasivo; y la posibilidad de desempeñar 
empleos públicos (Art. 76). 
Respecto de la posibilidad de desempeñar empleos públicos (Art. 76), 
formulamos estas consideraciones. En primer lugar, que tenemos la expresión 
“empleos públicos” como referida a cargos comunes, no a cargos electivos de 
gobierno. En segundo lugar, que en esta norma de Constitución exige “la 
espera” de tres años para “los ciudadanos legales”, sin hacer mención a los de 
los “incisos A y B”, por lo que aquí, en este Art. 76, no queda habilitado el 
razonamiento “o contrario sensu” para excluir de ese requerimiento a los 
ciudadanos legales que obtuvieron dicha calidad por gracia de la Asamblea 
General. En nuestra opinión, la solución debe ser la misma que para votar y ser 
votado, conclusión que extraemos de la lógica inherente al carácter tan 
honorífico que sin duda subyace en la concesión de esa peculiar gracia. No 
obstante, debemos reconocer lo discutible del tema. 
 
7. Causales de suspensión de la ciudadanía. Art. 80 . 
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En siete numerales, este artículo establece las causales de 
suspensión de la ciudadanía que son: la “ineptitud física o mental que impida 
obrar libre y reflexivamente”, la condición de “procesado” en causa de la que 
“pueda resultar pena de penitenciaría”, la ya comentada de “no haber cumplido 
dieciocho años de edad”, por sentencia “de condena” penal de cualquier tipo, y 
“por el ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas”. Las dos 
últimas causales, que son las de “formar parte de organizaciones sociales o 
políticas que por medio de la violencia o de propaganda que incitase a la 
violencia tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad”; y la 
“falta superviniente de Buena conducta”, solamente son aplicables a los 
ciudadanos legales. 
 
8. Los “electores no ciudadanos”. Art. 78. 
 
Las razones pueden ser múltiples, pero seguramente hay dos que, 
probablemente por su frecuencia, deban ser las más señalables. Una, que se 
trate de una persona proveniente de un país que tiene establecido el criterio de 
que quien obtiene ciudadanía legal en otro Estado pierde la originaria, que la 
persona no desea perder, y quiere sufragar en su país de origen. Parece una 
buena razón que une ambos propósitos: como elector no ciudadano vota en 
Uruguay y, como no obtuvo la ciudadanía legal, no pierde la suya originaria.