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sociología
regional
internacional
cooperación internacional y desarrollo
Diana Guillén y Alejandro Monsiváis Carrillo
 (coordinadores)
Expectativas democráticas 
e instituciones en disputa
Diana Guillén y Alejandro Monsiváis Carrillo
 (coordinadores)
Expectativas democráticas 
e instituciones en disputa
sociología
Imagen de portada superior: ProtoplasmaKid, Votación Elecciones federales de México 
de 2018-4, Wikimedia Commons; inferior: ProtoplasmaKid, Pañuelazo en Ciudad de 
México por el aborto legal en Argentina-2, Wikimedia Commons.
Este libro fue evaluado por el Consejo Editorial del Instituto Mora y se sometió al 
proceso de dictaminación en sistema doble ciego siendo aprobado para su publicación.
Primera edición electrónica, 2023
Primera edición, 2022
D. R. © Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
Calle Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac,
03730, Ciudad de México.
Conozca nuestro catálogo en <www.mora.edu.mx>
ISBN: 978-607-8793-78-5 Rústica
ISBN: 978-607-8953-07-3 PDF acceso abierto
Impreso en México
Printed in Mexico
cip. instituto mora. biblioteca ernesto de la torre villar
nombres: Guillén, Diana | Monsiváis Carrillo, Alejandro
título: Expectativas democráticas e instituciones en disputa / Diana Guillén y 
Alejandro Monsiváis Carrillo (coordinadores).
descripción: Primera edición | Ciudad de México : Instituto de Investigaciones 
Dr. José María Luis Mora, 2022 | Serie: Colección Contemporánea. Sociología.
palabras clave: América Latina | Democracia | Instituciones políticas | Cultura 
política | Gobierno democrático y representación | Política práctica | Participación 
social | 
clasificación: DEWEY 306.2 EXP.d | LC JL966 E9
ÍNDICE
Expectativas democráticas e instituciones en disputa 7
Diana Guillén y Alejandro Monsiváis Carrillo
El debilitamiento institucional del Congreso mexicano y el 
control parlamentario 35
Khemvirg Puente
Salvaguardar las elecciones: 
entre el centro vital y la democracia radical 57
Nelson Arteaga Botello
Instituciones débiles y democracia directa: 
la consulta popular en México 83
Alejandro Monsiváis Carrillo
Consulta popular en Colombia: 
una institución democrática en disputa 109
Ana Carolina Gómez Rojas
¿Democratizar la democracia por la vía institucional? La 
creación del inmujeres y la persistencia de violencias de 
género en México 133
Diana Guillén
La variación de la fortaleza institucional del Consejo Nacional 
de Seguridad Pública en México 157
Lucía Carmina Jasso López
El poder de los ejecutivos locales y el debilitamiento de la 
institución democrática a nivel subnacional 179
José Antonio Sevilla Sevilla
La Constitución de la Ciudad de México: las tensiones entre 
norma y realidad en la democratización de la gestión pública 215
Héctor Tejera Gaona
Pensar la institucionalidad en construcción. La interrupción 
legal del embarazo en Distrito Federal/Ciudad de México, 
Oaxaca y Guanajuato 241
Mario Virgilio Santiago Jiménez
Instituciones informales y disputas desde abajo. Aportes desde 
la sociología moral del dinero 271
David Luján Verón
Sobre los autores 299
7
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E 
INSTITUCIONES EN DISPUTA
Diana Guillén 
Alejandro Monsiváis Carrillo
Un ideal inherente a la democracia es expandir y profundizar el
control que la ciudadanía ejerce sobre los asuntos públicos. Por más intrin-
cados y complejos que puedan ser los temas de la agenda, las decisiones 
adoptadas por las autoridades deben estar sujetas al escrutinio público y a 
los mecanismos de rendición de cuentas democráticos. Alcanzar ese ideal 
requiere, desde luego, mejorar las instituciones existentes y crear nuevos 
mecanismos institucionales. En tal sentido, el desarrollo democrático es un 
proceso constante de revisión, corrección e innovación institucional cuya 
finalidad es fortalecer el control que la ciudadanía ejerce de forma directa e 
indirecta sobre el poder político.
Durante las últimas décadas, de hecho, los regímenes latinoamerica-
nos han sido escenarios de constante cambio y experimentación en materia 
de instituciones democráticas. Desde 1975 hasta 2018, se han llegado a con-
tabilizar hasta 265 reformas importantes en los sistemas electorales de los 
países de la región (Freidenberg y Dosek, 2016, y Freidenberg y Mendoza, 
2019). En paralelo, en ese mismo lapso, se han expandido las institucio-
nes, mecanismos y procesos de innovación democrática. Sólo entre 1990 y 
2020, se han identificado 3 744 esquemas de innovación participativa en 18 
países de América Latina (Pogrebinschi, 2021).
Sin embargo, muchas veces no es suficiente con codificar las aspira-
ciones democráticas en leyes e instrumentos normativos. Es sabido que lo 
que dice la regla no es equivalente a lo que se hace en la práctica, pues el 
desempeño puede ser considerablemente inferior a las expectativas. Más 
aún, el cambio institucional formal puede traducirse en resultados inespe-
rados o que contradicen sus motivaciones iniciales. En ese sentido, a pesar 
de la extensa transformación institucional observada en América Latina, en 
8 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
algunos países se han registrado retrocesos significativos en la calidad de la 
democracia e, inclusive, han irrumpido nuevos autoritarismos competitivos 
en la región (Levitsky, 2018; Mainwaring y Pérez-Liñan, 2015).
¿Cómo explicar la disparidad en los resultados y la fragilidad de los 
avances en el desarrollo democrático? Para avanzar en una respuesta, pro-
bablemente sea necesario dejar atrás una idea de las reformas o cambios 
institucionales como elementos que, por su sola existencia, transforman las 
relaciones sociopolíticas de forma acorde con el motivo que les dio origen. 
Más bien hay que entender a las instituciones como el resultado contingen-
te de expectativas divergentes, intereses múltiples y desequilibrios de poder 
en circunstancias singulares. Esta es la propuesta de este volumen. Recono-
cemos que el cambio institucional puede fortalecer significativamente a la 
democracia. Sin embargo, el trayecto entre crear o reformar instituciones 
y producir resultados favorables para la democracia es largo e incierto, y 
está lleno de contratiempos. Una vez alcanzadas las reformas deseadas, sus 
consecuencias pueden ser imperceptibles o nulas, si no es que adversas.
El reto es investigar las circunstancias, tensiones y procesos asociados 
al funcionamiento de instituciones formales que han surgido con el propó-
sito expreso de fortalecer algún aspecto del gobierno democrático. Ese es 
el objetivo del presente volumen: analizar la forma en que el cambio insti-
tucional prodemocrático produce transformaciones que condensan la lucha 
permanente entre intereses y voluntades no necesariamente encaminados 
en una misma dirección. En lo que sigue, el presente capítulo discute los 
aspectos conceptuales de la problemática y describe las aportaciones de los 
distintos capítulos a esta agenda de investigación.
DIFICULTADES DE LA DEMOCRATIZACIÓN
La democracia es un régimen de gobierno en el que las instituciones públi-
cas se rigen por los valores de la libertad e igualdad políticas de la ciuda-
danía (Christiano, 2008; Dahl, 1989, y Munck, 2016). Al mismo tiempo, 
es un régimen en el que se espera que la constelación de intereses y dis-
paridades de poder en la sociedad compita en condiciones reguladas para 
acceder al gobierno (Przeworski, 2005). Al ejercer la autoridad, los gober-
nantes habrán de sujetarse a la legalidad y rendir cuentas en el ejercicio de 
su mandato y una vez concluido el mismo (Borowiak, 2011; Mainwaring, 
2003, y Warren, 2014). La aspiración básica es que el poder estatal quede 
bajo la conducción y el control, a lo largo del tiempo, de la ciudadanía en 
su conjunto (Pettit, 2012). Alcanzar esta expectativa,sin embargo, requiere 
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 9
extender, constantemente, el alcance de los valores democráticos y asegurar 
condiciones para que los mismos se materialicen, condiciones que al día de 
hoy siguen siendo una quimera en distintos puntos del planeta.
Durante las últimas décadas, la expectativa de democratizar la demo-
cracia orientó el análisis de múltiples innovaciones institucionales y expe-
riencias de transformación pública (p. ej., Cameron, Hershberg y Sharpe, 
2012; Fung y Wright, 2001; Schmitter, 2015, y Smith, 2009). Al mismo 
tiempo que se reconocía la necesidad de fortalecer el Estado de derecho, a 
los sistemas de partidos, al régimen electoral y a la calidad de la democracia 
en su conjunto (Mainwaring, 2018; Morlino, 2011; Norris, 2013, y O’Don-
nell, 2005), adquirió centralidad el potencial de innovación institucional 
promovido desde la esfera pública, los movimientos sociales y las organiza-
ciones ciudadanas (Avritzer, 2002; Dagnigo, Olvera y Panfichi, 2006; Fung, 
2015, y Gurza e Isunza, 2010).
En paralelo, comenzó a expandirse en distintas regiones del mundo 
una tendencia en dirección opuesta: la llamada tercera ola de autocratiza-
ción (Hellmeier, Cole, Grahn, Kolvani, Lachapelle y Luhrmann, 2021, y 
Lührmann & Lindberg, 2019). El término alude a diversas formas de minar 
la institucionalidad caracterizadas como retrocesos o erosiones democráti-
cas, que en algunos casos desembocan en rupturas o quiebras del régimen 
dando lugar a una autocracia cerrada. En otros, el declive puede ser gra-
dual y paulatino, provocando un deterioro general de las cualidades demo-
cráticas del régimen político, transitando hacia autoritarismos competitivos 
o profundizando el autoritarismo (Tronco y Monsiváis, 2020; Jee, Lueders
y Myrick, 2019, y Waldner y Lust, 2018).
Esta línea de análisis abona a la premisa de que la construcción de la 
institucionalidad democrática no se ajusta a tendencias predeterminadas y 
unidireccionales que de manera ascendente nos acercan a escenarios en los 
que priman los valores y reglas asociados a ellas. El punto de partida es que 
no todos los procesos de cambio político se traducen en innovaciones de-
mocráticas, también pueden encaminarse en un sentido contrario (Tronco 
y Monsiváis, 2020) y constituye un giro sugerente respecto al análisis de la 
modernización política inscrito en la lógica evolutiva.
También deja abiertas algunas interrogantes: ¿cómo entender la con-
vergencia entre la difusión de reformas e innovaciones democráticas y el 
avance del autoritarismo?, ¿ayuda para ello pensar en clave de erosiones o 
retrocesos?, ¿estos últimos no son igual de contingentes que lo que carac-
terizamos como avances o conquistas?, ¿estamos frente a escenarios que 
al disputarse de manera permanente entremezclan rasgos de las diversas 
voluntades, fuerzas e intereses en pugna?
10 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
Tocará a cada quien tratar de responderlas; su función es propiciar 
un debate sobre el que aun queda mucho por decir. En principio, la pro-
puesta es que no habría que equiparar en automático los casos de reforma 
institucional con los casos de avance democrático, y que adoptar esquemas 
participativos o deliberativos en la gestión pública tampoco necesariamente 
se traduce en mayor participación ni en una mejora de la calidad de la de-
liberación. Y sucede lo mismo con otras iniciativas orientadas a promover 
mayor responsividad, equidad o transparencia.
Más de un imaginario democrático que busca formalizar la ampliación 
de derechos ciudadanos ha fracasado al plasmarse en marcos institucionales. 
Aunado a las dificultades de darles forma y hacer funcionar estos últimos, in-
tereses y fuerzas que discrepan de su contenido democrático, han ganado te-
rreno mediante acciones dirigidas a grupos o agencias específicas que limitan 
libertades o garantías y que, en no pocas ocasiones, cuentan con un alto nivel 
de respaldo popular. Frente a ello habrá quien hable de erosiones disfrazadas 
con medidas que reivindican demandas sociales legítimas, sobre todo en es-
cenarios marcados por una distribución desigual e inequitativa de recursos.
En la otra cara de la moneda se parte de una concepción distinta de 
lo que debería ser el horizonte democrático. Las deudas institucionales que 
mantienen nuestros regímenes frente a amplias capas de una ciudadanía 
para la que dicho estatus no representa la posibilidad de una participación 
sustantiva en la esfera pública, favorece el poco aprecio por conquistas que, 
sin ser desdeñables, han sido operadas en beneficio de unos cuantos.
Entonces, trátese del régimen en su conjunto o de entramados institu-
cionales concretos, el principal reto al analizar los procesos de construcción 
democrática es identificar la combinación de intereses y estrategias que de 
manera contingente abonan a la creación y funcionamiento de normas e 
intercambios que los apuntalan o, bien, de prácticas que favorecen la mani-
pulación, evasión o desmantelamiento de los diseños resultantes. La dispu-
ta por avanzar en cualquiera de las dos direcciones condensa variables que 
van más allá de decisiones y posicionamientos individuales, aun cuando 
puedan manifestarse a través de ellos.
En América Latina, los regímenes políticos han sido escenarios de 
polarización y conflicto, en los que la democracia ha seguido trayectorias di-
vergentes a lo largo de más de tres décadas (Levitsky, 2018, y Mainwaring 
y Pérez, 2015). En este lapso, los episodios de inestabilidad política y de 
fortalecimiento autoritario más significativos han estado asociados a gobier-
nos personalistas y presidentes sin contrapesos para controlar los poderes 
del Estado (Balderacchi, 2018; Pérez, Schmidt y Vairo, 2019, y Rhodes y 
Madrid, 2020). En algunos casos, ante la ineficacia de la gestión pública y 
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 11
el descrédito de las elites tradicionales, los votantes han optado por líderes 
populistas-autoritarios, que de manera progresiva han erosionado conquis-
tas procedimentales previamente adquiridas para fortalecer la democracia o 
la han hecho colapsar de facto (Levitsky y Loxton, 2013 y Weyland, 2013).
Apelar a un pueblo genérico que, a pesar de no existir como tal, dada 
la heterogeneidad de quienes lo conforman, constituye una entidad que se 
enuncia y es retomada por muchas y muchos, permite actuar en su nombre 
para legislar y gobernar asumiendo una representación sobre la que es difícil 
pedir cuentas. En medio de las inequidades que marcan a la región, el uso 
de la categoría imprimiéndole un sentido positivo ha buscado englobar a 
todos los desposeídos, aun cuando su referencia empírica sea inasible dada 
la amplitud y diversidad de quienes caben en ella. La exclusión de la que son 
objeto sectores amplios de la población y la fundada demanda de revertirla, 
apuntalan, sin embargo, imaginarios en los que la figura de una mayoría 
históricamente relegada ocupa un lugar protagónico en la arena pública.
Las cargas de sentido con las que se caracteriza a los regímenes con-
siderados populistas son, por tanto, objeto de disputas conceptuales y po-
líticas. Mientras en un extremo se denuncian sus aristas autoritarias, en el 
otro se apela a la necesidad de superar la exclusión de las mayorías. Atrás 
de ambos polos está el espíritu contingente que marca todo proceso de 
construcción democrática y que invita a preguntarnos si privilegiar intere-
ses populares se debe necesariamente acompañar de acciones y manotazo 
autoritarios o, bien, si atender los marcos normativos y procedimentales 
implica per se dejar fuera tales intereses.
Las respuestas positivas o negativas en abstracto poco ayudan. Parte 
de los desafíos que actualmente enfrentan las democracias tienen que ver 
con las maneras en las que día a día se resuelven ambas cuestiones. Se en-
tiende que en la arena política se las presente como antagónicas y se busque 
ganar adeptos a unau otra posición mediante argumentos que comparan 
peras con manzanas. Identificar la cercanía o lejanía entre populismo y de-
mocracia a partir de criterios con diferentes raíces lleva a evaluar los mis-
mos procesos históricos de manera radicalmente distinta.
Los regímenes que en el pasado y en el presente han sido considera-
dos populistas comparten rasgos que lesionan la normalidad democrática. 
¿Debe esto interpretarse como desviación o como el resultado de otros ima-
ginarios sobre el funcionamiento institucional en el marco de esta última? Si 
el énfasis se coloca en ausencias, erosiones y regresiones frente a horizontes 
normativos y procedimentales por alcanzar o ya alcanzados, lo poco salu-
dable del camino resulta incuestionable, en todo caso se propone repensar 
si la idea de lo popular es ajena a la idea de lo democrático.
12 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
En América Latina el tema está lejos de ser nuevo (Ghita y Gellner, 
1970; Germani, Ianni y Di Tella, 1972, y Laclau, 1980), pero ha cobrado 
fuerza por las debilidades e insuficiencias del modelo de representación 
política partidaria. En el contexto latinoamericano, al desencanto con los 
formatos que regulan la participación en la vida pública se suman deman-
das de inclusión de larga data. Profundas inequidades materiales y limi-
taciones de facto para el ejercicio pleno de los derechos asociados con la 
ciudadanía favorecen la búsqueda de opciones para superar la margina-
ción que, en distintos planos, incluido el político, han padecido sectores 
mayoritarios de la población.
Los actuales debates sobre el tema seguramente contribuirán a carac-
terizar y evaluar de mejor manera los vínculos y las barreras que existen 
entre populismo y democracia (Roberts, 2019; Rovira, Ochoa, Taggart y 
Ostiguy 2017, y Urbinati, 2020). Por lo pronto, para los fines del presente 
volumen queda abierta la invitación a analizar experiencias concretas bajo 
el supuesto de que la diversificación de las iniciativas de cambio institu-
cional, las deficiencias en el desempeño de los gobiernos y las persistentes 
presiones autoritarias ilustran que fortalecer la democracia rara vez resulta 
de un esfuerzo convergente y acumulativo.
El establecimiento de un régimen electoral sirve como base para em-
prender mejoras en la democracia, pero los valores o visiones que al am-
paro del mismo deben promoverse son objeto de controversias y conflictos 
(Munck, 2016, y Dagnigo et al., 2006). No todas las fuerzas políticas, ni los 
contextos societales en los que emergen tienen las mismas preferencias nor-
mativas o las mismas prioridades de reforma. Aunado a ello, la profundiza-
ción democrática trae consecuencias redistributivas del poder en términos 
de la colectividad y de los individuos, por lo que sea a título personal y con-
traviniendo los intereses de las agencias que representan, o bien, debido a 
cálculo de corto plazo por parte de estas últimas, muchos actores optan por 
mantener un orden de cosas que les favorezca aun cuando los posibles im-
pactos de hacerlo afecten negativamente proyectos que deberían encabezar.
El punto clave, entonces, puede parecer trivial, pero conviene te-
nerlo presente para analizar el papel de los diseños institucionales como 
espacio de encuentro entre el deber ser democrático y las disputas perma-
nentes en torno a su materialización: promulgar reformas y hacer avanzar 
nuevas normas e instituciones, no sólo no implica que, eventualmente, las 
expectativas de origen habrán de materializarse. Las propias condiciones 
de su adaptación o implementación pueden ser factores decisivos de su 
eficacia y sostenibilidad.
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 13
¿RECONFIGURAR EL RÉGIMEN?
¿Qué es lo que cuenta como un cambio institucional prodemocrático? El 
entramado institucional de la democracia es complejo. En sentido estricto, 
la democracia es un régimen en el que la población adulta debe contar con 
plenos derechos de ciudadanía y puede ejercer sin restricciones sus liber-
tades de expresión y asociación. En este régimen, los principales cargos 
ejecutivos y legislativos del gobierno son electos y las funciones respectivas 
pueden realizarse sin que algún tipo de agente no-electo, por ejemplo, las 
autoridades religiosas o los mandos militares, impongan cortapisas. Para tal 
propósito, en el modelo representativo las elecciones deben ser inclusivas, 
regulares, libres y limpias (acerca de este conjunto de atributos, véanse, inter 
alia, a Coppedge, 2012; Dahl, 1971, y Mainwaring, Brinks y Pérez, 2007).
La democracia puede ser concebida desde diferentes interpretaciones 
de la norma de igualdad política –por ejemplo, en sus variantes liberal, 
deliberativa, participativa o igualitaria (Coppedge, 2012 y Coppedge, Lin-
dberg, Skaaning y Teorell, 2016). Sin embargo, cuando se habla de demo-
cratizar la democracia, con frecuencia se alude a entramados institucionales 
que no corresponden al régimen político; su función clave es conciliar el 
existente con aspiraciones más generales de control democrático. Para efec-
tos prácticos, se trata de aspectos que podrían caracterizarse como la estata-
lidad, la legalidad y la gobernanza. Las dos primeras son piezas básicas para 
configurar un poder capaz de constituirse en autoridad pública y, al mismo 
tiempo, garantizar que esa autoridad esté limitada por los derechos de las 
personas (Fukuyama, 2014, y O’Donnell, 2010).
La capacidad del Leviatán para establecer su hegemonía a lo largo del 
territorio sobre el que se erige incluye la formación de un cuerpo adminis-
trativo que debe estar sujeto al gobierno de la ley. Lo anterior, entre otras 
cosas, quiere decir que la normatividad definirá claramente su ámbito de 
acción para prevenir abusos y arbitrariedades y que su comportamiento se 
ajustará a tales contornos.
El régimen democrático, entonces, ofrece una estructura para el acceso 
al poder estatal, pero además de requerir una burocracia capaz de hacer valer 
su autoridad a través de mecanismos coercitivos si ello fuera necesario (Ma-
zzuca, 2010), tendría que garantizar que los marcos jurídicos estén alineados 
con los valores democráticos que constituyen su esencia. Lo ideal sería contar 
con órdenes legales que fueran más allá de la letra y se convirtieran en eje 
rector de la gestión pública, en los hechos, con diferencias dependiendo del 
país al que se dirija la mirada, las distancias entre uno y otro ámbito han res-
tado fuerza y legitimidad a las normas. Aun así, democratizar la democracia 
14 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
implica, en muchos casos, promover las capacidades del Estado y del gobierno 
de la ley, aunque estos atributos no sean componentes del régimen político.
Los elementos previos forman parte de un imaginario que la historia 
se ha encargado de retocar. Cuando los procesos de construcción estatal se 
aterrizan aparece una articulación de órdenes sociales en los que se tejen 
redes y establecen acuerdos que reproducen formas específicas de institu-
cionalidad. La imagen que utilizó O’Donnell (1993) para describir la pre-
sencia irregular del Estado y sus funciones a lo largo del territorio de los 
países latinoamericanos, sigue teniendo vigencia: mientras algunas zonas 
urbanas se pintan de azul, muchas más son de marcados tonos marrones, 
indicando que allí las funciones estatales son más nominales que reales. En 
América Latina, no sólo se reconoce que las capacidades asociadas con el 
monopolio legal de la coerción, la extracción económica, la administración, 
los arreglos políticos e inclusive el gobierno de la ley se encuentran acotadas 
más allá del ideal weberiano de estatalidad, sino que eso se traduce en una 
enorme variabilidad subnacional en cuanto al alcance del Estado se refiere 
(Giraudy, 2012; Giraudy, Moncada, y Snyder, 2019, y Soifer, 2012).
Pero incluso si se decide utilizar este ideal, el fortalecimiento demo-
crático requiere ampliar el alcance de las normas quelo promueven más 
allá del régimen. Ello implica democratizar la gobernanza. El término es 
polisémico y alude, en general, a esquemas de gestión pública de carácter 
horizontal y enfocados en la coordinación entre actores (Fukuyama, 2016; 
Porras, 2019), escenarios que no siempre encuentran correlato cuando el 
análisis se sitúa empíricamente. En el contexto del presente volumen, la 
propuesta es utilizarlo para englobar a las diversas modalidades de organi-
zación y acción colectiva dirigidas a resolver problemas públicos. Por esa 
vía se han introducido una amplia variedad de innovaciones institucionales 
dirigidas a promover la inclusión, la equidad o el bienestar, a través de 
mecanismos tales como la participación, la deliberación, o la representación 
ciudadana por mencionar algunos de los más conocidos (p. ej. Pogrebinschi 
y Ryan, 2017, y Warren, 2009, 2017).
La intención es aprehender el concepto de estatalidad de manera 
multidimensional. Si pensamos en Estados ampliados que bajo una lógica 
gramsciana condensan tanto la dimensión político-administrativa como la 
dimensión societal, los bordes entre organizaciones ex machina que se gestan 
y reproducen por fuera de esta última con la función de moldearla se difu-
minan y puede constatarse en cambio la compleja imbricación que existe 
entre ambos niveles.
El propio Weber ofrece elementos para avanzar en esa dirección. Re-
conociendo que la figura estatal conlleva un sentido de dominación, su-
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 15
braya que su monopolio sobre la violencia debería ejercerse de manera 
legítima y abre la puerta para ir más allá del origen legal de la legitimidad. 
Pensar al Estado desde una perspectiva relacional ayuda a identificar los 
arreglos y contradicciones que imprimen dinamismo a las instituciones di-
señadas para regular la vida en sociedad. Desde tal perspectiva, más que 
desviaciones respecto a modelos y trayectorias preestablecidas encontra-
remos ordenamientos mixtos en los que desde las esferas privadas no ne-
cesariamente se usurpan o disputan las funciones estatales, se generan en 
cambio delegaciones adaptativas (Hincapie y Olvera, 2019).
En este contexto, es importante considerar que la dirección y objetivos 
de los cambios prodemocráticos pueden ser tan controvertidos como diferen-
cias existan entre intereses y proyectos que jalan en direcciones separadas e 
incluso antagónicas. Puede compartirse el anhelo de que el horizonte sea de-
mocrático y aun cuando las características con las que se identifica al mismo 
sean iguales, los procesos de consulta, participación y decisión no necesaria-
mente se traducirán en escenarios consensuados. Las controversias se ahon-
dan si tampoco se comparten los sentidos que se depositan en ese horizonte.
Los trechos por andar no son unilineales ni están predeterminados. 
Dependiendo de la manera en que se configuren las disputas que los pavi-
mentan, de las posiciones que los actores sociales y políticos adopten dentro 
de ellas y de las inclinaciones finales de la balanza a la hora de resolverlas, 
las instituciones ganan o no el apellido de democráticas, pero ninguno de 
los dos estatus es inamovible.
EN TORNO A LAS REGLAS
El fortalecimiento de la democracia, en su sentido amplio, demanda intro-
ducir mejoras en la capacidad del Estado, en la legalidad, en los atributos 
del régimen político y en los esquemas de gobernanza. Una expresión 
fundamental de esas mejoras es su carácter institucional. Para cumplir sus 
metas, deben quedar instituidas como estructuras que regulan las expecta-
tivas y comportamientos de las agencias individuales y colectivas, en el en-
tendido de que los bordes que unen/separan a unas de otras son porosos.
Las instituciones deberían ser mucho más que el cascarón con el que 
algunas veces se las identifica. Atrás de ellas hay ecuaciones societales en las 
que el común denominador son intereses en disputa que se trasladan a la es-
fera pública y se materializan en el campo de la política y de lo político. Con-
viene entonces entenderlas como el legado de procesos históricos concretos y 
como objeto de contienda permanente (Thelen y Conran, 2016, p. 86). Ello 
16 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
da cuenta de su dinamismo, no son entes atemporales que surgen por gene-
ración espontánea y se vuelven inmutables; por el contrario, se moldean his-
tóricamente como resultado de prácticas y luchas empapadas de aspiraciones 
e intereses diversos. Son tales escenarios los que dan vida, refrendan o quitan 
validez a los arreglos institucionales en los que se cristaliza la (in)capacidad 
societal para construir consensos a propósito de sus bienes públicos.
Como señalaron Hall y Taylor (1996), revisando las aportaciones de 
los enfoques histórico, racional y sociológico del institucionalismo, en su 
abordaje se han recuperado tres aspectos: los intercambios entre actores 
para reducir costos en la búsqueda de bienestar; la capacidad de condi-
cionar simbólica, cognitiva y moralmente la vida en sociedad; los procedi-
mientos, rutinas, normas y convenciones que regulan el poder entre actores 
con distintos grados de asimetría en cuanto al acceso a los recursos.
Existen distintas concepciones de lo que son las instituciones. Algunas 
son integradoras, como las que proponen DellaPosta, Nee y Opper (2017, 
p. 10): “estructuras sociales relativamente perdurables, que comprenden ele-
mentos formales e informales interrelacionados –creencias, normas, reglas,
y organizaciones–, gobernando la vida social, política y económica”. La di-
ficultad con este tipo de concepciones es que contribuyen poco a diferenciar
las instituciones de sus causas, correlatos y consecuencias. Otras son mucho
más específicas y analíticamente diferenciadas, sin perder generalidad, como
la conocida definición de Douglas North (1990), en la que se concibe a las
instituciones como “las reglas del juego”. En esa misma línea, la “gramática
institucional” de Ostrom (2005), se basa en una concepción de las institu-
ciones como reglas o “prescripciones” que se utilizan “para organizar toda
forma de interacción repetitiva y estructurada” (Ostrom, 2005, p. 3).
En el estudio de la democratización, una concepción de las institucio-
nes analíticamente delimitada, pero suficientemente comprensiva, es la que 
se enfoca en las normas, reglas y procedimientos que organizan la interacción 
social constriñendo y habilitando el comportamiento político (véanse Brinks, 
Levitsky y Murillo, 2020, pp. 6-7; Helmke y Levitsky, 2004, p. 725). Desde 
luego, las instituciones pueden ser formales o informales. Las de carácter 
formal son aquellas que están consignadas en instrumentos públicos y de 
carácter oficial, como las constituciones, leyes, estatutos o reglamentos. Las 
instituciones informales, en cambio, no suelen ponerse por escrito y se crean, 
comunican y aplican por fuera de los canales oficialmente reconocidos (Hel-
mke y Levitsky, 2004, p. 727). Las instituciones informales no necesariamen-
te son normas culturales, pues tampoco suponen que su efectividad dependa 
de valores compartidos, sino de expectativas acerca de las consecuencias que 
se siguen de acatarlas o no acatarlas (Helmke y Levitsky, 2004, p. 728).
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 17
En suma, el principal desafío es identificar primero y analizar después 
la complejidad de intercambios cuyas aparentes (in)estabilidades se constru-
yen en el día a día. La realidad social es una realidad relacional, subrayarlo 
podrá parecer a primera vista una afirmación de Perogrullo, pero asumirlo 
tiene implicaciones epistémicas y metodológicas (Bagú, 1984) que, en el 
análisis académico, invita a subrayar su sentido contingente en tanto reflejo 
de voluntades, proyectos e intereses en conflicto.
INSTITUCIONALIDAD EN CONSTRUCCIÓN
En América Latina, aunque muchas asignaturas siguen pendientes de cara 
a horizontes más democráticos, no han faltado cambios institucionales quedeberían apuntar hacia allá –a saber, cambios en las reglas formales–. Sin 
embargo, el problema no es sólo de efectividad o eficacia. Muchas veces el 
desempeño de las instituciones políticas se entiende como una cuestión de 
los resultados de las políticas públicas. Esta perspectiva remite, entonces, al 
análisis de los procesos de implementación de políticas o programas públi-
cos o a su evaluación interna. Sin menoscabo de la importancia de estos te-
mas, el reto no se encuentra sólo en la necesidad de diseñar adecuadamente 
los esquemas de acción gubernamental o pública que estarán dirigidos a 
atender una problemática específica.
Antes bien, un aspecto central del fortalecimiento de la democracia 
tiene que ver con la estabilidad de las instituciones entendida como su capa-
cidad para materializar a partir de valores democráticos los intercambios de 
fuerzas e intereses entre actores asimétricos. Hasta hace poco, en el estudio 
de las instituciones políticas –al igual que en lo que hace a las instituciones 
económicas o sociales–, se siguió el modelo del “equilibro interrumpido”. 
El supuesto clave es que el cambio institucional es un evento abrupto, que 
“interrumpe” un periodo de estabilidad y modifica sustancialmente los pa-
rámetros establecidos (Hall y Taylor, 1996, y Thelen, 1999). A partir de ese 
episodio, denominado en algunos casos como “coyuntura crítica” (Collier 
y Collier, 2002), se inaugura una secuencia de auto-reforzamiento del or-
den institucional, de tal manera que el funcionamiento y evolución de las 
instituciones “depende” del trayecto previamente recorrido (Pierson, 2015).
Sin embargo, como han mostrado Mahoney y Thelen (2010), el cam-
bio institucional no sólo es un evento extraordinario y abrupto, que se pro-
duce luego de amplios lapsos de estabilidad, sino que también es gradual y, 
de hecho, frecuente. Otras explicaciones también enfatizan el carácter pau-
latino del cambio institucional, modelando las condiciones estratégicas que 
18 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
inducen, de forma endógena, el desplazamiento del equilibrio institucional 
prevaleciente (Greif y Laitin, 2004), e inclusive modelando la difusión de 
innovaciones promovidas por agencias sociales que son, posteriormente, 
“acomodadas” por las autoridades en el orden institucional (DellaPosta et 
al., 2017).
Las dinámicas de cambio institucional en América Latina sugieren, 
por otra parte, que existen pautas de “reemplazo constante” a nivel formal 
(Levitsky y Murillo, 2012): cambios repentinos y de largo alcance, pero que 
se producen con inusitada frecuencia. Por ejemplo, en países como Ecuador 
o Bolivia, el recambio constitucional ha sido frecuente. En México, un país
cuya Constitución ha permanecido estable desde 1917, se registraron 642
cambios a través de 225 decretos, entre 1921 y 2015, de los cuales 231 se
produjeron desde el 2000 hasta el 2015 (Fix-Fierro y Valadez, 2016).
Lo mismo se observa en el plano de las reformas electorales. En un 
escenario de pronunciada volatilidad comicial y frecuentes crisis políticas, las 
elites partidistas en la región han buscado consolidar sus triunfos relativos 
o minimizar las pérdidas electorales (Calvo y Negretto, 2020, y Remmer,
2008). De acuerdo con Calvo y Negretto (2020, p. 41), entre 1980 y 2015 se
registraron 112 eventos de reformas mayores a las reglas de votación y distri-
bución de los puestos representativos en 18 países. El análisis que presentan
muestra que estos cambios no responden a los procesos de transición hacia la
democracia, sino que resultan de episodios de shock político y condiciones en
las que los límites institucionales al poder ejecutivo son poco efectivos.
Además de la estabilidad institucional en su dimensión normativa, otro 
aspecto clave para el fortalecimiento de la democracia es el cumplimiento de 
las reglas resultantes (Levitsky y Murillo, 2012). Con frecuencia, las leyes se 
promulgan y los lineamientos se establecen, pero el comportamiento de los 
actores que deben verse regulados por la normatividad cambia muy poco. 
Ello se debe en buena parte de los casos a que los gobiernos tienen pocas 
capacidades reales para hacer que las reglas se apliquen de forma predecible 
y uniforme, situación que como se mencionó antes, en América Latina se ha 
acompañado de una amplia variabilidad en el cumplimiento de las obliga-
ciones estatales (Giraudy et al., 2019), y en el tipo y calidad de los bienes y 
servicios públicos que ofertan a nivel subnacional (Harbers y Steele, 2020).
La falta de capacidad no es la única fuente de (in)cumplimiento. 
Como ha mostrado Holland (2016), hay ocasiones en que los gobiernos 
contarían con instrumentos para aplicar las leyes, pero deciden no hacerlo. 
Esta actitud de tolerancia o indulgencia (forbearance) hacia quien elude las 
normas, funciona como un mecanismo informal de redistribución de la ri-
queza que puede tener más costos que beneficios si se modifica. Analizando 
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 19
las dinámicas de asentamientos ilegales o de ambulantaje en algunas de las 
ciudades latinoamericanas, Holland (2016) ilustra cómo quienes operan la 
normatividad deciden estratégicamente cuándo dejar de aplicarla.
Hacer arreglos por fuera de la ley ha constituido un mecanismo para 
reproducir órdenes sociales que desde su nacimiento han estado marcados 
por la desigualdad y la exclusión. En América Latina, al igual que en el 
resto del mundo, el campo del derecho se encuentra inserto en dicho tipo 
de orden y la inaplicabilidad de la ley suele traducirse en una forma más de 
exclusión (Hincapie y Olvera, 2019).
Cuando la mirada se dirige al plano local y/o comunal, las zonas 
grises y márgenes del Estado se vuelven más visibles. Desde la falta de 
acceso a instituciones formales hasta la elegibilidad para obtener documen-
tos identitarios refuerzan criterios no inclusivos que propician estrategias 
para combatirlos supliendo reglas y procedimientos formales (Das y Poole, 
2008, y Maldonado, 2010).
¿Vale entonces la pena desacralizar al Estado de derecho como piedra 
angular de los imaginarios democráticos? Las propuestas que en tal senti-
do ha hecho Fernando Escalante (1994) dan cuenta de las simulaciones 
que pueden generarse al amparo del concepto y de las cargas morales con 
las que se evalúan los escenarios resultantes, pero si bien es cierto que la 
inaplicabilidad de la ley ha sido el camino seguido y no una desviación del 
mismo, ello materializa formas societales de exclusión incompatibles con las 
apuestas por la democracia.
Más que renunciar a los Estados de derecho, incluso reconociendo 
que en la mayoría de nuestros países han sido una quimera, convendría 
identificar los arreglos que desde la sociedad y desde el gobierno impiden 
convertirlos en realidad. A sabiendas de que el campo estatal ha sido y se-
guirá siendo un espacio en disputa permanente y no un ente orgánico, y a 
sabiendas también de que aun cuando la imagen que lo representa muestra 
a un actor coherente, autónomo, centralizado y unificado, son las prácticas 
que están en la base del enjambre sociedad-Estado las que confirman o nie-
gan sus capacidades (Migdal, 2011), lo que toca es acortar la brecha entre 
institucionalidades inclusivas y sociedades excluidas.
 Además de las condicionantes estructurales que dificultan avanzar 
por ese camino, hay que tener en cuenta que las instituciones pueden tener 
un desempeño dispar cuando han sido parcial o totalmente capturadas por 
aquellos a quienes se supone deben regular. En México, por ejemplo, el 
funcionamiento de nuevas instituciones de rendición de cuentas y destina-
das a garantizar derechos ciudadanos ha quedado limitado por la captura 
que de ellas han realizado los partidos y las elites políticas (Olvera, 2010). 
20 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
Bajo esta misma lógica, la autonomía de las instituciones de administración 
electoral y su capacidad para aplicar la legalidada los agentes regulados 
–los partidos políticos–, sobre todo en temas como la fiscalización de los 
gastos de campaña, se ha visto limitada por el comportamiento oportunista 
de esos agentes, tanto al definir las normas como al designar a los agentes 
reguladores (Langston, 2020, y Saavedra, 2019). La implementación de 
innovaciones para el combate a la corrupción también ha quedado atrapada 
por la poca voluntad de los políticos de llevar hasta sus últimas consecuen-
cias el potencial transformador de las normas (Monsiváis, 2019).
Al respecto, conviene recordar que en América Latina la institucio-
nalidad que se construyó tras la caída de las dictaduras militares o que se 
modificó para ampliar espacios de participación y de rendición de cuentas 
en regímenes civiles impregnados de autoritarismo, no desmanteló a los 
sectores y grupos de poder favorecidos por los andamiajes institucionales 
previos. Alcances y límites de tales transiciones se enmarcan además en 
los crecientes desafíos al modelo representativo que se han extendido por 
distintos puntos del planeta. En la medida en la que las expectativas que las 
acompañaron no terminan de cumplirse, a ello se suma un creciente desen-
canto porque las instituciones vigentes no corresponden a los imaginarios 
que se depositaron al abrirlas o modificarlas.
El avance de la democratización, entonces, tiene importantes agendas 
pendientes en áreas institucionales en sí mismas disímiles y cada vez más 
especializadas: desde la construcción de capacidades estatales hasta la trans-
formación de los sistemas de justicia penal; desde la definición de reglas 
electorales apropiadas para promover la inclusión, la proporcionalidad y la 
rendición de cuentas, a la construcción de sistemas eficientes de financia-
miento y fiscalización política; desde la configuración de mecanismos para 
dar voz y participación a los sectores excluidos en las políticas urbanas, a la 
transparencia de las legislaturas, entre muchas otras.
Al propio tiempo, el avance institucional se ve influido tanto por las 
condiciones en las que es producido como por la configuración de intere-
ses y poder en contextos determinados. El recambio constante y su falta 
de aplicación son en gran medida atributos propios de instituciones débiles 
(Brinks et al., 2020, y Levitsky y Murillo, 2009). Las instituciones pueden 
ser débiles a través de distintas vías. Como muestran Brinks et al. (2020), 
una manifestación típica de su debilidad es su insignificancia, la cual se deriva 
del carácter poco ambicioso de la norma. La ambición institucional está de-
finida por su objetivo estatutario, formal. Entre más grande sea la diferencia 
entre el objetivo formal de una institución y el estado de cosas preinstitucional, 
o previo a la promulgación de las normas, mayor sería la ambición o as-
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 21
piración democrática de la institución. Entre más pequeña la diferencia, la 
ambición institucional sería más parecida a un estado de cosas en el que la 
institución de interés no existe. Por tal razón, aunque las reglas se cumplan, 
su efecto es nulo: no cambian nada del orden prevaleciente.
Por otro lado, la diferencia entre el estado de cosas que se produce 
una vez que se adopta una nueva regla y el resultado preinstitucional equi-
vale a la fuerza de una institución. Una institución es “fuerte” cuando cam-
bia el estado de cosas en la dirección esperada por su “ambición” o metas 
estatutarias. Una institución es “débil” cuando, por más que apele a los más 
altos ideales, cambia poco o nada el comportamiento de los actores. Pre-
cisar los elementos que definen la ambición y la fuerza de las instituciones 
permite explorar un amplio conjunto de factores que son condicionantes de 
su fortaleza (o debilidad) (Brinks et al., 2020).
El marco de análisis de la debilidad institucional contribuye a sistema-
tizar algunas herramientas analíticas. Con todo, es importante no perder de 
vista que, atrás de las reglas formales e informales que definen el funciona-
miento de las instituciones, encontramos actores en conflicto con diferentes 
recursos y motivos (Mahoney y Thelen, 2010, p. 8). Por tal motivo, al 
explorar el origen, continuidad y cambio institucionales es necesario consi-
derar tanto la construcción y funcionamiento de los marcos formales, como 
los procesos y acciones a través de los cuales se materializan.
DEMOCRACIA E INSTITUCIONES: APROXIMACIONES 
EXPLORATORIAS
Los estudios contenidos en este volumen reflejan las complejas y diversas 
aristas que se desprenden de los procesos de construcción institucional en 
regímenes que aspiran a regirse bajo criterios democráticos. Desde miradas 
disciplinarias diversas y con puntos conceptuales de partida propios, los 
distintos trabajos coinciden en la necesidad de identificar las dificultades 
asociadas a la construcción de instituciones democráticas –o que contribu-
yan a fortalecer el gobierno democrático– en contextos caracterizados por 
la divergencia de fuerzas e intereses.
En conjunto, ofrecen elementos que abonan a entender a las insti-
tuciones como espacios dinámicos e irreductibles a las normas que los es-
tructuran. El papel central de estas últimas, que lo tienen, no quiere decir 
que aquellos elementos que las dotan de sentido no sean también deter-
minantes. Es en el diálogo entre uno y otro nivel, donde cobran vida los 
diseños institucionales. Atrás de cada diseño existen ideales y proyectos que 
22 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
procesan, algunas veces de mejor manera que otras, demandas societales. 
Estas últimas pueden representar el sentir de mayorías o de minorías; en 
democracia se supone que se impongan las primeras, pero cualquiera de las 
dos direcciones siempre será objeto de disputa por su contraparte.
Apuntar algunas reflexiones exploratorias al respecto en función de 
casos concretos es el principal objetivo de las diez propuestas que a con-
tinuación se presentan. El punto de partida es que en regímenes demo-
cráticos, sean consolidados o en proceso de maduración, el centro de los 
espacios institucionales que regulan la vida en sociedad está ocupado por 
el conflicto, interesa por lo tanto analizar las caracterísicas del mismo, así 
como las vías mediantes las cuales tiende a resolverse o a agudizarse y las 
agencias involucradas en los procesos que a su alredeor se desatan.
Bajo tales supuestos, el presente volumen reúne contribuciones que 
dan cuenta de la multiplicidad de escenarios e hilos imbricados para crear 
instituciones y para hacerlas funcionar, o no. Vistos en conjunto, los capí-
tulos que lo componen apuntalan la idea de que las instituciones son un 
constructo social y no figuras o entidades que de manera autónoma y mo-
nolítica responden a lógicas propias.
Aunque el grueso de los casos elegidos para acercar la lente se refie-
ren a México en los planos nacional o subnacional, se incluyen también dos 
propuestas situadas en países latinoamericanos, Colombia y Chile. A través 
de ellos se analiza el potencial de espacios pensados para fortalecer la de-
mocracia, ya sea desde el ámbito electoral o desde el reconocimiento de la 
dupla obligación/garantía en la relación Estado-ciudadana(o). En todos los 
casos se contrasta el deber ser y el ser, y se enmarcan ambas dimensiones 
en las condicionantes materiales y subjetivas que las moldean, primero, y 
que acercan o separan a una de la otra, después.
Los primeros cuatro capítulos ofrecen un acercamiento a la construc-
ción de instituciones centrales para la democracia: el poder legislativo y las 
que establecen las condiciones necesarias para que la ciudadanía vote por 
representantes o decida de manera directa acerca de los asuntos públicos. 
El primer capítulo analiza el proceso de construcción del poder legislativo 
federal mexicano como un órgano de control y supervisión del poder ejecu-
tivo. Este capítulo reconstruye un proceso que inició en 1997 y que se pro-
longa hastanuestros días. El argumento que desarrolla Khemvirg Puente es 
que el poder legislativo mexicano no ha conseguido consolidarse como un 
órgano capaz de ejercer un control efectivo sobre el poder ejecutivo. Antes 
bien, despúes de un breve periodo en el que se avanzó en la construcción 
de instrumentos de control parlamentario, el desarrollo institucional se ha 
detenido y, en algunos casos, ha sufrido un franco retroceso, al punto que 
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 23
está cerca de regresar al punto de partida, cuando ejercía un rol secundario 
en el proceso de formulación de políticas. Puente destaca que este retroceso 
ha sido obra colectiva, en la que han participado de una u otra forma los 
partidos políticos, ya sea desde el gobierno o en la oposición. El resultado es 
un poder legislativo que, lejos de avanzar en el fortalecimiento de su capa-
cidad de control parlamentario, apenas si desempeña una función marginal 
en el control de un poder ejecutivo cada vez más expansivo.
El segundo capítulo analiza a una institucion clave, y podría decir-
se, constitutiva, de la esfera civil mexicana: el Instituto Nacional Electoral 
(ine). El ine es un órgano de administración electoral con extensas faculta-
des, que surgió desde la década de los noventa como resultado de las pre-
siones por democratizar el régimen autoritario competitivo mexicano. La 
esfera civil, como señala Nelson Arteaga Botello, es un espacio social regido 
por valores de inclusión e igualdad en la comunidad política, cuya función 
integradora es de carácter universalista, a diferencia de los mecanismos que 
rigen otras esferas, como el mercado, la burocracia estatal, o la vida privada 
y sus sistemas de creencias.
En México, el establecimiento y desarrollo del ine como institución 
autónoma, profesional y eficaz, garante de la legalidad de las elecciones, 
ha sido clave para la configuración de una esfera civil democrática. Sin 
embargo, como se muestra en este capítulo, desde su origen, el órgano de 
administración electoral mexicano ha estado en el centro de una disputa 
por el “significado y sentido de la vida política nacional”. Mientras unos le 
atribuyen al ine virtudes públicas, como institución garante que contribuye 
a que la democracia se fortalezca poco a poco, otros lo denuncian como una 
institución capturada por intereses ilegítimos, de origen partidista o secto-
rial. Esta disputa simbólica ha adquirido especial relevancia en tiempos del 
gobierno de la “cuarta transformación”. Desde un discurso populista, este 
gobierno enfatiza la narrativa que le atribuye vicios y corrupción al ine; el 
capítulo discute los riesgos y posibles consecuencias asociados a la com-
prensión populista de su rol en la esfera civil.
Los dos estudios siguientes se refieren a consultas populares reali-
zadas en México y Colombia y ofrecen evidencia de que el potencial de-
mocrático de las instituciones está altamente influido por la forma en que 
los actores políticos y sociales se apropian de las posibilidades que esos 
instrumentos ofrecen. El análisis de Alejandro Monsiváis Carrillo sobre la 
primera experiencia de consulta popular de alcance nacional en México, 
realizada en agosto de 2021, destaca que la consulta popular mexicana fue 
promovida “desde arriba”, bajo condiciones de dudosa constitucionalidad, 
y resultó en una derrota del oficialismo, pues la convocatoria se quedó muy 
24 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
lejos de alcanzar el umbral mínimo requerido para considerar vinculante 
el resultado. El capítulo argumenta que, en su estreno, la consulta popular 
mostró ser una institución débil, ya que no ha provocado ninguna dife-
rencia sustancial en la capacidad del electorado de influir sobre los asun-
tos públicos. La ley de consulta popular en este país no contempla que la 
ciudadanía promueva referéndums, o cambios institucionales. Sólo puede 
promover consultas acerca de un espectro limitado de temas. Ante todo, 
señala el autor, “es un instrumento propenso a ser utilizado por los partidos 
políticos o el gobierno en turno para promover sus propios intereses”, como 
fue el caso de la consulta celebrada en agosto 2021.
Por lo que se refiere a Colombia, Ana Carolina Gómez Rojas muestra 
que aquellas instituciones establecidas desde hace al menos dos décadas y 
que han desempeñado un papel central en la construcción democrática del 
país aún están inmersas en disputas políticas de carácter simbólico que po-
nen en riesgo su viabilidad e independencia. El contraste con México es no-
torio: por un lado se presenta un caso de activación ciudadana institucional, 
en el que se constata cómo las autoridades municipales y diversos grupos 
ciudadanos se apropiaron de un mecanismo contemplado por la Constitu-
ción y establecido en una ley estatutaria para rechazar la implementación 
de proyectos mineros en su territorio, es decir, se activó “desde abajo” y 
resignificó el sentido de la participación ciudadana. Por el otro, se resaltan 
la promoción realizada desde arriba y las limitaciones legales y políticas de 
la consulta popular mexicana.
Los dos capítulos siguientes analizan figuras institucionales diseñadas 
con el propósito de mejorar la calidad del gobierno democrático mexicano. 
En ambos casos se destacan las limitaciones normativas con las que nacen 
respecto a las funciones y objetivos que se les asignan. También en ambos 
se resalta que su creación obedece a necesidades apremiantes, en uno de 
ellos relacionadas con derechos básicos que le han sido negados a la pobla-
ción femenina, y en el otro con la creciente violencia e inseguridad extendi-
das a lo largo y ancho del país.
Diana Guillén centra la mirada en el Instituto Nacional de la Mujeres 
(Inmujeres). La autora argumenta que la institucionalización en México de 
la perspectiva de género formó parte de las transformaciones democráticas 
propuestas por Vicente Fox para contrarrestar prácticas y estructuras here-
dadas del régimen posrevolucionario. Si bien reconoce conquistas jurídicas 
y legislativas promovidas sobre todo desde el activismo feminista, señala 
que la obligación estatal de garantizar el respeto a los derechos de las mu-
jeres sigue siendo una asignatura pendiente. Para atender las demandas de 
ampliación democrática frente a esta ausencia, plantea que los objetivos y 
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 25
las capacidades del Inmujeres tendrían que ser congruentes con la magni-
tud del cambio requerido; mientras ello no suceda, nos dice, las deudas del 
Estado en cuanto a equidad en general y a sus costos violentos en particu-
lar, difícilmente podrán saldarse.
Lucía Carmina Jasso López, por su parte, analiza el Consejo Nacio-
nal de Seguridad Pública (cnsp) a lo largo de una trayectoria de 25 años, 
desde su fundación en 1995, adoptando la perspectiva de la variación en 
la fortaleza instituconal. En un país que se ha visto afectado estructural-
mente por la violencia y la inseguridad relacionadas con la militarización 
de la seguridad pública y el combate al crimen organizado, una instancia 
de coordinación de políticas públicas puede ser esencial. En ese sentido, en 
términos formales, el cnsp es la máxima instancia de coordinación del Siste-
ma Nacional de Seguridad Pública, con la atribución de establecer políticas 
generales en la materia, evaluar esas políticas y establecer las bases para la 
realización de operativos conjuntos entre corporaciones policiales federales, 
locales y municipales. Un aspecto que puede ser indicador de fortaleza de 
esta entidad, señala Jasso López, es su estabilidad y permanencia en el tiem-
po. Sin embargo, hay otros indicadores de debilidad que pueden ser más re-
levantes. Concretamente, el cnsp ha sido una instancia que ha contribuido 
a dar legitimidad a las acciones gubernamentales en materia de seguridad 
pública, pero también ha carecido de efectividad e incidencia. Uno de los 
aspectos clave es la falta de instrumentos para garantizarque los distintos 
planos de gobierno rindan cuentas de los recursos y puedan coordinarse en 
la implementación de los programas. En estas circunstancias, el ciclo de las 
políticas de seguridad no logra cerrarse.
Los siguientes tres capítulos constituyen aportaciones al estudio del 
desarrollo institucional en el plano subnacional. José Antonio Sevilla Sevilla 
presenta un análisis del poder de facto de los gobernadores en el país. Los 
ejecutivos estatales se convirtieron en protagonistas políticos con enorme in-
fluencia en los planos nacional y local a raíz del proceso de democratización. 
Una vez que el poder dejó de estar concentrado en la presidencia de la re-
pública, se dispersó territorialmente. Esta dispersión del poder, sin embargo, 
no se tradujo en una mejora de la calidad de la democracia subnacional, en 
muchos casos sucedió lo opuesto. La argumentación de Sevilla Sevilla ofrece 
una innovadora manera de medir el poder de los gobernadores entre 2000 y 
2018. En su medición, entran en juego la disponibilidad de recursos y con-
diciones contextuales que favorecen la concentración de poder informal en 
el ejecutivo, lo cual abre una importante puerta en la discrecionalidad con la 
que se le ejerce. El estudio destaca que el poder de los ejecutivos estatales se 
mueve entre dos opciones: estar altamente concentrado o ser considerable-
26 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
mente débil, en cualquier caso, lo que parece claro es que la democratización 
local está lejos de ser una de las prioridades de los gobernadores poderosos.
El siguiente capítulo analiza la democratización de la gestión pública 
en los procesos de diseño constitucional. Un caso particularmente signifi-
cativo es el de la aprobación de la Constitución de la Ciudad de México 
en enero de 2017. Este proceso es el que dio lugar a la transformación del 
Distrito Federal (D. F.) en la Ciudad de México en el 2016, confiriéndole 
a la capital del país los mismos derechos que tienen las demás entidades 
federativas. Entre muchos otros cambios, la Asamblea Legislativa del D. 
F. se convirtió en un órgano legislativo autónomo y soberano en el marco 
del pacto federal y las 16 delegaciones administrativas adquirieron el esta-
tus de alcaldías. Como destaca Héctor Tejera Gaona, la nueva Constitu-
ción adoptó un perfil garantista, reconociendo más de 100 derechos con el 
objetivo manifiesto de democratizar y ciudadanizar la gestión pública. Sin 
embargo, este estudio concluye que los avances son limitados: de entrada, 
la Asamblea Constituyente se instituyó garantizando la sobrerrepresenta-
ción de los partidos políticos establecidos en el proceso, limitando el acceso 
de representantes independientes y dando entrada a las elites dominantes. 
En segundo lugar, las dependencias gubernamentales tienen capacidades 
acotadas y atribuciones insuficientes para hacer efectivos los derechos con-
sagrados en la Constitución. Finalmente, la implementación de los mecanis-
mos participativos o democratizadores se ven entrampados por los silencios 
normativos o la reglamentación correspondiente. La letra puede ser am-
biciosa, la práctica sigue siendo la de siempre, limitar la participación y el 
control democrático en la política local.
También en el plano subnacional se sitúa el análisis de Mario Virgilio 
Santiago Jiménez. El capítulo dedicado a contrastar los procesos mediante 
los cuales se ha institucionalizado en México el derecho de las mujeres a 
decidir sobre su cuerpo, muestra cómo, atrás de un tema profundamente 
disputado por la carga de sentido moral que posee, se generan disonancias 
jurídicas entre los planos federal y estadual. Entre legalizar y despenalizar 
el aborto existe una delgada línea que decisiones recientes de la Suprema 
Corte de Justicia de la Nación ha puesto sobre la mesa. A partir del ri-
guroso análisis de la historia reciente de tres entidades, Distrito Federal/
Ciudad de México, Oaxaca y Guanajuato, Santiago Jiménez identifica las 
particularidades de procesos políticos definidos por geometrías y balances 
locales, incluidas las coyunturas electorales, y enmarca en ellas las presiones 
de actores contrapuestos. La comparación de los casos elegidos abona a la 
hipótesis de que los procesos de construcción institucional son contingen-
EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA 27
tes, en un país con las heterogeneidades que dividen al nuestro, las disputas 
alrededor de un mismo tema, el aborto, producen distintos resultados.
Finalmente, cierra el volumen la contribución de David Luján, quien 
apunta la necesidad de incorporar la dimensión moral para estudiar las re-
glas y procedimientos asociados con la consolidación de una democracia de 
calidad. Su punto de partida es que la vida sociopolítica difícilmente puede 
ser comprendida atendiendo sólo a los códigos delineados en instituciones 
formales, en función de ello propone rastrear en una comunidad chilena, 
Avellaneda, cómo las normas que rigen los intercambios políticos en el mar-
co de democracias representativas son resignificadas. Los hallazgos de su 
acercamiento etnográfico refrendan la importancia de identificar las imbri-
caciones entre las dimensiones formal e informal de la institucionalidad y 
abonan al debate sobre hasta dónde las instituciones democráticas asentadas 
en derechos ciudadanos que regulan las relaciones de representación se de-
bilitan con reapropiaciones que las traducen como vínculos personalizados.
En suma, Expectativas democráticas e instituciones en disputa es una invita-
ción a revisar el papel que desempeña la construcción de instituciones ro-
bustas cuando la meta es dotar a los regímenes democráticos de espacios y 
figuras que los apuntalen. Los textos que componen el volumen ilustran la 
complejidad, dinamismo y conflictividad que están en la base de cada pro-
ceso de diseño/aterrizaje institucional. No importa cuál de ellos se escoja, en 
todos podrá observarse la concordancia mayor o menor, allí sí, dependien-
do del caso elegido, entre objetivos y resultados institucionales. También 
podrá constatarse que el sentido de unos y otros es parte de la disputa en 
curso a propósito del sentido mismo de la democracia.
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35
EL DEBILITAMIENTO INSTITUCIONAL DEL 
CONGRESO MEXICANO Y EL CONTROL 
PARLAMENTARIO
Khemvirg Puente*
La evolución de las instituciones de representación democrática en
México no ha sido lineal en la historia reciente, y su funcionamiento eviden-
cia que está lejos de su consolidación. El Congreso mexicano ha sido motor 
de cambios que han profundizado el ejercicio de ciertos derechos y libertades, 
pero al mismo tiempo ha sido un espacio de poder político que no ha logrado 
institucionalizar prácticas y procedimientos de control del poder y, en algunas 
ocasiones, se ha convertido en un obstáculo para la democratización del país.
El ejercicio de la función de control parlamentario que deben ejercer 
los parlamentos democráticos modernos para asegurar que haya límites al 
poder y que las autoridades rindan cuentas, ha sido relegado a un lugar 
marginal dentro de las actividades del Congreso mexicano, lo cual ha re-
presentado un obstáculo para la democratización, ya que, si las autorida-
des no son responsables ante la representación popular emanada del pue-
blo, no sólo se impide que la sociedad esté informada y tenga elementos 
para evaluarles, sino que se abona a la concentración del poder en manos 
de los funcionarios del gobierno.
En un régimen democrático todo proceso de escrutinio de la actividad 
gubernamental y de sus funcionarios por parte del parlamento asume una 
voluntad dual: la voluntad del sujeto controlado −en este caso el gobierno y 
sus funcionarios− para ser supervisados y fiscalizados, y la capacidad de la 
legislatura y de sus órganos de apoyo para someter a escrutinio al gobierno 
(Judge, 2021, p. 283). En la teoría democrática se asume que existe sincro-
nía en esta dualidad, pues ambas partes gozan de legitimidad democrática 
* Agradezco el apoyo para la sistematización de los datos de Jacob Villagómez Salgado y
Pablo André Guillén Ordóñez.
36 EXPECTATIVAS DEMOCRÁTICAS E INSTITUCIONES EN DISPUTA
para que esta función se ejerza. Sin embargo, como observa Judge, existe 
un “lado oscuro” donde los principios y prácticas no están alineados; la 
aversión al escrutinio ahora forma parte de la “mentalidad ejecutiva”.
En un régimen democrático, sin importar si es presidencial, parla-
mentario o mixto, las legislaturas ejercen la función sustantiva de super-
visar las acciones de los gobiernos y de las autoridades. La función de 
control, por tanto, se ejerce en una democracia como parte esencial del 
equilibrio de poder y no es exclusiva de un régimen presidencial en un 
contexto de gobierno dividido o de uno parlamentario específico. En este 
texto se describe el proceso de cambio institucional de la función