Pacheco_Vega_and_Vega_2008_Retos_y_persp

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Retos y perspectivas en materia de política de tratamiento de 
agua y saneamiento en México. 
Raúl Pacheco-Vega y Obdulia Vega78 
 
Resumen 
 
El 28 de Marzo pasado se celebró el Día Mundial del Agua, con el saneamiento como el tema mar-
co durante 2008. A pesar del compromiso adquirido en los Objetivos del Milenio (Meta 10, Indica-
dor 31) de reducir a la mitad el total de la población mundial que carece de acceso a saneamiento 
para el 2015, estamos todavía muy lejos de cumplir la meta. Existen una gran variedad de razones 
por las cuales el lograr esta meta presenta retos substanciales: carencia de infraestructura, falta de 
financiamiento, barreras institucionales, el ambiente político, entre muchas otras. Este capítulo pre-
tende ofrecer una visión panorámica del estado de la política pública en materia de saneamiento y 
tratamiento de aguas residuales en México, con el fin de presentar las perspectivas a futuro así co-
mo posibles propuestas para el fortalecimiento y constitución de una política hidráulica integral y 
sustentable. El capítulo se enfoca primordialmente en la fragmentación de la política de saneamien-
to y en el desconocimiento de las reglas formales e informales de operación en los consejos de 
cuenca, utilizando evidencia empírica con el caso de estudio del Consejo de Cuenca Lerma-
Chapala. 
Introducción 
El 20 de Diciembre del 2006, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas 
(ONU) decidió declarar 2008 como el Año Internacional del Saneamiento79. Esta declaración es 
realmente importante si consideramos que durante décadas, el enfoque primordial en los estudios 
sobre el agua ha sido la escasez del vital líquido. Sin embargo, una visión holística de la gestión del 
agua debería integrar todas las etapas del ciclo hidrológico en el análisis. En la escala mundial, es 
preocupante pensar que 2,600 millones de personas carecen de instalaciones de saneamiento80. Si 
bien es cierto que hubo un decrecimiento en la población mundial sin acceso a saneamiento mejora-
do en zonas rurales (de 2,235 a 2,201 millones de personas, de 1990 a 2004), es lamentable darse 
cuenta de que ha crecido el número de personas en zonas urbanas que carecen de saneamiento ade-
cuado (de 475 millones en 1990 a 611 en 2004)81. 
 
78 Raúl Pacheco-Vega realizó su Doctorado en Manejo de Recursos y Estudios Ambientales en The Uni-
versity of British Columbia en Vancouver, Canadá. Cuenta con una Maestría en Administración de Tecnolo-
gía Avanzada por la misma universidad y es también Ingeniero Químico por la Universidad de Guanajuato. 
Ha sido profesor en varias universidades mexicanas (ITESM y Universidad Iberoamericana Campus León) y 
en el extranjero (The University of British Columbia, donde actualmente es profesor investigador invitado). 
Sus líneas de investigación son política ambiental, participación ciudadana, gobernanza del agua, política 
hídrica y movimientos sociales ambientalistas. 
 Obdulia Vega es Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro, Maestra en Derecho 
con Especialidad en Administración Pública Estatal y Municipal por la Universidad Iberoamericana Plantel 
León y Doctora en Gobierno y Administración Pública con especialidad en Ciencia Política por la Universi-
dad Complutense de Madrid. Sus áreas de investigación son las relaciones gubernamentales, el federalismo, el 
análisis de la política pública y el estudio de la gobernanza. 
79 Ver declaración: http://esa.un.org/iys/background.shtml 
80 Ver reporte en línea: http://esa.un.org/iys/docs/flagship_ES.pdf 
81 Op. Cit. p. 8. 
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Desafortunadamente, la “cultura del desagüe”82 es prevalente, ya que una vez que se cierra el gri-
fo o se abre la descarga del tanque de agua del sanitario, ya no permanece en la mente del individuo 
lo que ocurre con el agua residual. Con el hecho de irse por el drenaje, la sociedad piensa (incorrec-
tamente) que mágicamente, en algún momento el agua será tratada y regresará al ciclo hidrológico 
sin mayores contratiempos. Esto es una falacia, ya que los procesos de tratamiento de aguas resi-
duales requieren de inversiones substanciales en equipamiento, energía eléctrica, diseño y construc-
ción, y capital humano para su operación y mantenimiento. A pesar de los grandes avances en mate-
ria de ingeniería hidráulica y ambiental, y de que tenemos una cantidad considerable de 
conocimiento en cuanto a qué procesos deberán de ser implantados para realizar un tratamiento casi 
total de las aguas residuales, el saneamiento en México todavía deja mucho que desear. Más aún, es 
lamentable que no exista todavía una cultura holística del agua en la cual haya igual preocupación 
por el saneamiento como por la escasez. 
Este capítulo pretende enfocar la atención de los lectores en un problema grave: la falta de políti-
cas públicas integrales para el saneamiento de aguas residuales en México. El tema de política 
hidráulica es sumamente vasto, y el sub-tema de aguas residuales tiene también un gran número de 
avenidas sin explorar. Sin embargo, en este capítulo hacemos énfasis únicamente en dos aspectos 
primordiales83. El primero, el desconocimiento de la forma real en la cual operan los consejos de 
cuenca y de las reglas formales e informales de dichos consejos. El segundo, la fragmentación de 
las responsabilidades jurídicas, de gestión y administrativas en la política hidráulica en México. Di-
cha fragmentación ha provocado conflictos intergubernamentales que no han resultado en un mejor 
tratamiento de las aguas residuales, sino en la creación de abismos entre las políticas ambientales e 
hidráulicas. 
El capítulo pretende ofrecer un par de propuestas de política pública para el mejoramiento del es-
tado actual de las políticas públicas de saneamiento de aguas residuales en México. Sin embargo, 
implantar este tipo de propuestas requiere no solamente del capital humano y de las ideas, sino tam-
bién de la voluntad política de los gobiernos en las tres escalas: federal, estatal y municipal. Es la 
intención de los autores del capítulo ofrecer propuestas concretas que tengan también factibilidad 
política. También es importante hacer notar que la voluntad política debe incluir aspectos de parti-
cipación ciudadana más allá de las consultas públicas o de los consejos consultivos. La ciudadanía 
debe tomar un papel más protagónico en materia de tratamiento de las aguas residuales ya que es 
ésta quien es susceptible de padecer de enfermedades gastrointestinales transmisibles. 
El estado de la política de saneamiento en México 
En México, la evolución de la disponibilidad del agua es preocupante ya que hemos ido de 
18,035 m3/hab/año en 1950 a 4,416 m3/hab/año en 2006, que es casi la mitad de la disponibilidad de 
agua en Bangladesh (7,934 m3/hab/año)84. El sector agrícola continúa consumiendo la mayor parte 
(77%) del total del agua en México. La Región Hidrológica Administrativa VIII Lerma-Santiago-
Pacífico, en la cual se encuentra enclavada una de las cuencas más populares (y objeto de estudio 
del presente capítulo, la cuenca Lerma-Chapala), tiene una disponibilidad media de agua de 1,663 
m3/hab/año (reduciéndose de 1,726 en 2005 a 1,663 en 2007) de acuerdo con los datos más recien-
 
82 Esta idea proviene de la referencia al libro de Jamie Benidickson, “The Culture of Flushing: A Social 
and Legal History of Sewage” Vancouver, Canadá, UBC Press. 
83 Un tratado completo y más a profundidad sobre la política del saneamiento de aguas residuales en Méxi-
co está en prensa en la forma del libro de Raúl Pacheco-Vega (2008) “Lecciones sobre políticas públicas para 
el saneamiento de aguas residuales en México: Un caso de estudio en la Cuenca Lerma Chapala”, a publi-
carse en co-edición con el CIATEC y el Instituto Nacionalde Ecología. 
84 Datos calculados a partir del Programa Nacional Hídrico 2007-2012 y datos de AquaStats. 
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tes de la Comisión Nacional del Agua. Además, también es preocupante que la densidad poblacio-
nal de la Región Hidrológica Administrativa VIII está en el segundo lugar nacional (con 105 
hab/km2). 
Tenemos ciertamente razón de estar preocupados por la falta del recurso hídrico. Con una recarga 
media total de acuíferos de 7,566 hm3 en la región hidrológica VIII Lerma-Santiago-Pacífico, 33 
acuíferos sobre-explotados y un grado de presión sobre el recurso hídrico medio-alto del 40.04%85, 
es innegable que el agua en México es escasa, y que necesitamos adoptar buenas prácticas de mane-
jo y consumo de agua en todas las escalas y sectores. Un gran énfasis se ha dado a estos aspectos en 
la cuenca Lerma-Chapala (Barkin 2001). Sin embargo, el problema no es solamente la escasez, sino 
también el tratamiento y re-uso del agua. Si bien el caudal volumétrico de aguas residuales tratadas 
en México se incrementó de 1996 a 2003 en casi el 100% en 7 años86 (en 1996 se trataban 33.7 m3/s 
mientras que en 2003 se trataban 60.3 m3/s), todavía hay muchísimo terreno por recorrer. 
De acuerdo con los principios establecidos por Agenda 21, es preferible evitar que exista la con-
taminación que tener que controlarla87. El principio “El que contamina, paga” establece que la res-
ponsabilidad de los agentes que generan contaminación es internalizar el costo de limpiar o eliminar 
dicha contaminación (internalizar la externalidad) (WCED 1987). En la práctica, a pesar de que este 
principio tiene más de 30 años de vigencia, sigue sin llevarse a la práctica. 
En la década 2005-2015 se establece que las naciones estarán obligadas a incrementar los esfuer-
zos y enfocarse más en asuntos relacionados con el agua así como mejorar la participación de la 
mujer en esfuerzos sobre desarrollo del recurso hídrico y la cooperación internacional para lograr 
los objetivos de la Declaración del Milenio88. 
Esta Declaración, anunciada en Septiembre del 2000 fue el resultado de que 147 jefes de estado y 
gobiernos, y 189 naciones en total, se comprometieran a cumplir los Objetivos del Desarrollo del 
Milenio (ODM). Al revisar el Objetivo 7 (garantizar la sustentabilidad ambiental) pareciera ser el 
único relacionado con el tema del agua. Sin embargo, cuando analizamos los indicadores y metas 
con una visión integrada, podemos darnos cuenta que varios indicadores tiene relación directa con 
el recurso hídrico. 
Específicamente, la Meta 10 y los Indicadores 30 (proporción de la población con acceso soste-
nido a una mejor fuente de agua en el medio urbano y rural) y 31 (proporción de la población con 
acceso a un mejor saneamiento en el medio urbano y rural) nos comprometen a mejorar la gestión 
del agua, de una manera integrada y con una visión holística. 
El tratamiento de aguas residuales es uno de los servicios más importantes que el gobierno debe 
proveer para su población. De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos 
Mexicanos, los municipios son responsables de ofrecer dicho servicio público (Pacheco Vega 
2007a, b). Sin embargo, el arreglo institucional para el saneamiento de las aguas residuales en 
México es mucho más complejo de lo que pudiera parecer, ya que frecuentemente existen conflictos 
 
85 Datos de la Comisión Nacional del Agua, Estadísticas del Agua en México 2007, disponibles en 
http://www.paot.org.mx/centro/boletin/agosto/estadisticas_agua_mexico_07.pdf, p. 68. 
86 Ver http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Estadisticas/Central/Cap_6_EAM2005.pdf Las estadísticas 
de la CNA incluyen datos hasta el 2003 solamente. 
87 Agenda 21 es la serie de principios hacia el desarrollo sustentable establecidos en la Cumbre Mundial 
sobre la Tierra en Río de Janeiro. El principio al que se hace referencia es el “principio de precaución”. 
88 Ver http://www.undp.org/mdg/abcs.html para una lista completa de los Objetivos del Desarrollo del Mi-
lenio (ODM). 
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y traslape de competencias entre las diferentes instituciones encargadas del tratamiento de aguas re-
siduales. 
La definición de saneamiento de las aguas residuales es variable dependiendo de los objetivos 
que se persigan y la autoridad con que cuenten. En el contexto de este trabajo, saneamiento se defi-
ne como los procesos y actividades de reducción de contaminación en un efluente. Los indicadores 
de saneamiento en el contexto de este trabajo están medidos sobre la base del volumen de aguas re-
siduales tratadas en una localidad, municipio o región. Aún cuando la implementación de sanitarios 
secos (minimizando la contaminación) o el fortalecimiento de la infraestructura de drenaje (evitan-
do que las emisiones de aguas residuales contaminen el subsuelo) también forma parte de las activi-
dades de saneamiento, en este ensayo se circunscribe el análisis únicamente a aguas residuales y su 
tratamiento. 
El tema de saneamiento y tratamiento de aguas residuales ha sido poco analizado en la literatura 
sobre gestión integrada de cuencas, en gran parte como resultado de la preocupación que existe por 
la escasez del vital líquido más que por la calidad del mismo (Peña 2005). Sin embargo, una pers-
pectiva holística debería de integrar la preocupación por el suministro y la distribución del agua en 
una cuenca con la necesidad de minimizar los impactos ambientales en los cuerpos receptores y tie-
rras de producción agrícola, por dar algunos ejemplos (Pacheco Vega 2005a, b) 
Existen diferentes métricas para evaluar el estado del saneamiento de aguas residuales. La Figura 
1 muestra la evolución del tratamiento de aguas residuales en México en términos del número de 
plantas de tratamiento, tanto construidas como fuera de operación y en funciones. Si se analizan los 
datos de la Figura 1, se puede observar que el número total de plantas crece, y que la relación de 
plantas fuera de operación a plantas en operación se reduce. 
0
200
400
600
800
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1400
1600
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Año
N
o.
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No. de plantas En operación
Fuera de operación
Figura 1. Evolución histórica en número de plantas de tratamiento instaladas y en operación (Fuen-
te: Pacheco-Vega 2007b, p. 62) 
 
Usando datos del Inventario Nacional de Plantas de Tratamiento 2004, del total de las plantas de 
tratamiento industrial a nivel nacional, 781 cumplen con las condiciones particulares de descarga, 
con una capacidad aprovechada de 17 mil 124 l/s, en tanto que mil 10 plantas con un gasto de 10 
mil 269 l/s no cumplen (Pacheco-Vega 2007). Es decir, el 44% del total de plantas en operación 
cumplen con los niveles de contaminación establecidos en las condiciones particulares de descarga 
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mientras que el 56% no cumplen. También es importante hacer notar que los datos presentados en 
la Figura 1 se refieren al total de plantas, no solamente de tratamiento de efluentes industriales sino 
también domésticas. 
Hay dos elementos que nos resultan particularmente interesantes en cuanto al reciente énfasis en 
el manejo de aguas residuales en México manifestado en forma directa. El primero es la mención 
frecuente de los aspectos de tratamiento de aguas residuales, tanto en el Programa Nacional Hídri-
co89 como en la Ley de Aguas Nacionales en su reforma del 2004. El texto de la Ley de Aguas Na-
cionales de México, reformada en Abril del 2004, menciona en 13 ocasiones la palabra “saneamien-
to”90. Curiosamente, a pesar de tener un gran número de definiciones, la palabra “saneamiento” no 
está definida en la Ley de Aguas Nacionales (de aquí deriva un cierto nivel de incertidumbre en re-
lación con aqué se refiere el saneamiento de las aguas residuales). 
El segundo elemento que resulta de particular interés es la forma en la cual se reportan los datos 
a nivel federal y las discrepancias que existen a nivel estatal. Esto ya lo había reportado Pacheco-
Vega (2007b), que uno de los grandes problemas a los cuales se enfrentan los analistas de la política 
hidráulica en México es la falta de información adecuada. No solamente son escasos los datos, sino 
que también carecen de validación. En este capítulo se hace uso específico de datos cuantitativos de 
la entidad federal encargada de la política hidráulica en México, la Comisión Nacional del Agua 
(CNA), ya que ésta agencia es la encargada de recopilar los datos en todo el país y compendiarlos. 
Sin embargo, vale la pena recalcar que es importante triangular fuentes de datos. 
La ambiciosa meta que se propone el Programa Nacional Hídrico en su Estrategia 2 de incremen-
tar el porcentaje de tratamiento de aguas residuales de 36.1% (al año 2006) a 60% (en el año 2012) 
resulta realmente absurda, dada la realidad del lento crecimiento en el número de plantas de trata-
miento de aguas residuales (PTARs). Tan solo para dar un ejemplo, Pacheco-Vega (2007) calculó el 
incremento de cobertura hasta el año 2004. Si tomamos como promedio el cambio porcentual en 
caudal tratado de 1999 a 2004, es escalofriante, ya que pasamos de 79.2% a 71.3% (efectivamente, 
¡un descenso en el volumen de caudal tratado!) 
Marco teórico: Neo-institucionalismo y las reglas formales e informales en la ges-
tión del agua 
Es importante establecer un marco teórico para poder examinar los datos empíricos de un pro-
blema de gestión del agua con rigor analítico. En este capítulo partimos de la propuesta de Pacheco-
Vega (2007a) en la cual demuestra la utilidad del neo-institucionalismo como herramienta teórica 
para entender la forma en la cual se establece la política pública en materia de saneamiento en 
México. Pacheco-Vega indica que una de las razones más importantes por las cuales la política de 
saneamiento se encuentra tan fragmentada es debido a que existe un abismo entre la política hidráu-
lica y la política ambiental. Este abismo es tradicional ya que por alguna razón extraña de índole 
posiblemente histórica, el agua y los bosques se consideran como los recursos más importantes de 
México (por lo mismo, se creó la Comisión Nacional del Agua y la Comisión Nacional Forestal). 
Sin embargo, es bien conocido en la literatura que un conjunto de instituciones robustas es una de 
las clave de una gestión integrada del agua. El estudio de las instituciones robustas para el manejo 
de los recursos naturales ha sido utilizado por Leticia Merino en el análisis de las formas en las cua-
 
89 Fuente: http://www.conagua.gob.mx/conagua/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=61178e27-98db-4d4c-
a358-1005e4507475|Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico|0|121|0|0|0 
90 El texto de la ley se encuentra disponible electrónicamente en la dirección de Internet: 
http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/pdf/16.pdf 
 
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les se crea capital social para la gestión sostenible de los bosques en México (Merino-Pérez 2004), 
y en el estudio del manejo del recurso hídrico con un particular enfoque en la cuenca Lerma-
Chapala por Sergio Velázquez, Flip Wester y Eric Mollard (Vargas-Velázquez 2003, Wester, et al. 
2001). No obstante, en el área de la política de tratamiento de aguas residuales, no hay referencia de 
aplicaciones anteriores de análisis institucional a este problema, y específicamente al papel del Con-
sejo de Cuenca Lerma-Chapala (CLCCh) en materia de saneamiento. 
Una institución se define como el conjunto de restricciones que norman la interacción humana 
(North 1990, Pacheco-Vega 2005a). Por ejemplo, la familia es una institución. Los miembros de las 
familias cambian, pero la estructura normativa (la jerarquía del padre, de la madre, la interacción 
entre los hermanos y padres, etc.) es prácticamente la misma. Un problema común cuando se usan 
teorías relacionadas con las instituciones es que en muchas ocasiones se traslapa el término institu-
ción a las organizaciones sin definir los límites de una y otra adecuadamente. Tendemos a hablar de 
instituciones para referirnos a organizaciones. 
Las organizaciones son diferentes de las instituciones en que las organizaciones son respuestas 
endógenas, optimizadoras de los seres humanos con respecto de su ambiente institucional. En opi-
nión de North, las instituciones (que incluyen las jurisdicciones y el establecimiento de las compe-
tencias individuales de cada uno de los actores involucrados en la administración de los recursos 
acuáticos) y las organizaciones (que incluyen los mecanismos formales de organización que utilizan 
los actores involucrados para la gestión apropiada de los proyectos de restauración) (Ostrom 1999, 
1991, Ostrom, et al. 2002). 
Si bien pareciera que en años recientes se ha dado mayor énfasis a otros elementos ambientales, 
existe todavía una desintegración de políticas ambientales y una separación sectorial de las diferen-
tes agencias gubernamentales encargadas de la gestión de los recursos naturales. A estas fechas, la 
SEMARNAT y la CNA siguen sin tener una comunicación directa ni una colaboración estrecha. Y 
con el nombramiento reciente de las Gerencias Regionales de la CNA (cambiando su nombre a Or-
ganismos de Cuenca), el problema de la fragmentación de las funciones y responsabilidades es aún 
mayor. 
Además del arreglo implícito descrito por Pacheco-Vega91 (es decir, las reglas que manejan las 
relaciones de interacción entre las diferentes agencias gubernamentales federales), en el arreglo ins-
titucional se encuentran también entremezclados los municipios, quienes en teoría (a través de los 
organismos operadores), debieran de ser los que ofrezcan el saneamiento de las aguas residuales ur-
banas. Es aquí donde se mezclan los dos ámbitos de reglas (escritas y no escritas): los municipios 
tienen obligaciones (reglas escritas) pero falta coordinación intergubernamental entre federación, 
estado y municipio (reglas no escritas) (Pacheco-Vega y Basurto, 2008). 
Más aún, la innovación institucional considerada como el parte aguas en materia de manejo de 
aguas, el consejo de cuenca, tiene un papel realmente limitado en el ámbito de tratamiento de aguas 
residuales. Por el contrario, ha tenido un papel político substancial en el tema de escasez y distribu-
ción del agua (Mollard y Vargas-Velázquez 2004). En este trabajo examinamos de manera suma-
mente breve la forma en la que operan las reglas formales e informales en el Consejo de Cuenca 
Lerma-Chapala. 
Para poder entender por qué funcionan las políticas hidráulicas funcionan de la manera en que lo 
hacen, es importante poder comprender las reglas formales e informales que se siguen en su interior 
 
91 Pacheco‐Vega (2008) “Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un ca‐
so de estudio en la cuenca Lerma‐Chapala” Capítulo en libro para su publicación en libro editado por Sergio 
Vargas y el Archivo Histórico del Agua. 
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(las instituciones). Conocer estas reglas permite definir líneas de acción colectiva racionales y que 
apoyen la gestión integrada del recurso. 
Un caso de estudio: La cuenca Lerma-Chapala y el Consejo de Cuenca 
La cuenca Lerma-Chapala abarca territorio de cinco estados de la República Mexicana, a saber: 
Michoacán, Estado de México, Guanajuato, Jalisco y Querétaro. Está localizada en la parte central 
del país y ha sido una cuenca a la cual se le ha dado una gran importancia en estudios tanto naciona-
les como en el extranjero, tanto por la cantidad de personas que residen en la cuenca y su “área de 
influencia”como por la gran actividad industrial y económica que presentan. La cuenca tiene una 
extensión de 53, 591 km2 distribuidos entre los cinco estados (Cotler 2004). La cuenca Lerma Cha-
pala es el territorio en el que toda el agua superficial escurre directamente hacia el río Lerma o hacia 
los afluentes de éste, el cual, a su vez, desemboca en el Lago de Chapala. Sin embargo, existen dos 
subcuencas cerradas en Michoacán: 
• Lago de Pátzcuaro • Lago de Cuitzeo 
El río Lerma tiene una longitud de 750 km, se origina en el Estado de México, en el centro del 
país a 3000 msm y termina en el lago de Chapala a 1510 msm, en el occidente. La cuenca tiene una 
extensión de 54,400 km2 distribuidos en diferentes proporciones entre cinco estados (Vargas-
Velázquez 2003, Wester, Melville y Ramos-Osorio 2001). 
 
 
Figura 2. Los estados de la cuenca Lerma-Chapala (Fuente: Pacheco-Vega 2007b, p. 63) 
 
El propósito de los consejos de cuenca lo describe Castelán: 
“... la creación y desarrollo de los Consejos de Cuenca, en donde autoridades federales, 
estatales y municipales, así como representantes de los diversos usos del agua, coordinan 
acciones y concertan objetivos y planes para dar solución a los problemas asociados al 
aprovechamiento y uso del recurso hídrico.“ (Castelán-Crespo 2000) 
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Como toda institución, los consejos de cuenca, además de ser instancias de coordinación entre 
usuarios y autoridades, buscan establecer reglas para el mejor aprovechamiento del recurso (Caire 
2004). 
Para cumplir su misión, los objetivos generales de los Consejos de Cuenca son los siguientes (CNA, 
2000): 
• Lograr el equilibrio entre oferta y demanda de agua en la Cuenca para sus diversos usos. • El saneamiento de las cuencas, subcuencas, barrancas, acuíferos y cuerpos receptores de agua 
para prevenir, detener o corregir su contaminación. • La conservación, preservación y mejoramiento de los ecosistemas de las cuencas con los que el 
agua forma sistemas naturales indivisibles. • El uso eficiente y sustentable del agua en todas las fases del ciclo hidrológico. • Impulsar una cultura del agua que considere a este elemento como un recurso vital y escaso, di-
fundiendo su valor económico, social y ambiental y alentando la participación de la sociedad en 
su cuidad y uso sustentable (Mollard y Vargas-Velázquez 2004, Pacheco Vega 2006, Pacheco 
Vega y Basurto 2008). 
Como se puede observar, el saneamiento se ve solamente como una parte de las actividades de 
los consejos de cuenca, pero no es el objetivo primordial. Cuatro de los cinco objetivos menciona-
dos en el texto son directamente relacionados con el concepto de escasez y solo uno está relaciona-
do con la calidad del agua. Esto confirma la hipótesis de que el consejo de cuenca está enfocado 
primariamente en aspectos de suministro y abastecimiento de agua, y el tema de la calidad y el sa-
neamiento de la misma está olvidado. 
Para lograr el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, no sólo hay que establecer 
reglas escritas que normen cómo se dará este aprovechamiento. También es necesario conciliar in-
tereses entre los habitantes de la cuenca, asignar responsabilidades y definir mecanismos que asegu-
ren el cumplimiento de los acuerdos alcanzados (Caire 2004). 
La historia del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CCLCh) tiene su primer antecedente el 13 de 
abril de 1989: los gobernadores de los cinco estados que conforman la cuenca firman un acuerdo de 
coordinación. Este acuerdo surgió luego que los gobernadores reconocen una serie de problemas 
como contaminación, escasez y sequías, entre otros, y deciden adoptar cuatro objetivos principales: 
• Ordenar y reglamentar el uso del agua entre entidades, • Sanear la cuenca, • Lograr el uso eficiente del agua y • Manejar y conservar las cuencas y corrientes. 
Los estudios del CCLCh se han enfocado típicamente al análisis de los conflictos en materia de 
distribución de agua (Boehm-Schoendube, et al. 2002, Caire 2004, Castelán-Crespo 2000), pero po-
co a los asuntos de saneamiento y calidad del agua residual, excepción hecha de algunos estudios 
recientes en materia de institucionalismo y manejo de efluentes residuales (Pacheco Vega 2007a, 
2005a, 2006, 2008, en prensa, 2007b, 2005b, Pacheco Vega y Basurto 2008, Pacheco Vega y Vega 
López 2001, Pacheco-Vega 2005a, b, 2007) 
Por restricciones de espacio, en este capítulo no exploramos a profundidad los métodos para ana-
lizar las reglas formales e informales dentro del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala. Sin embargo, 
cabe recapitular los hallazgos de Pacheco-Vega y Basurto. En su artículo, estos autores definen las 
reglas formales e informales: 
“Definimos reglas formales como aquellas reglas que están establecidas de forma escrita 
o no-tácita (es decir, claramente explícitas). Reglas informales son aquellas rutinas o pro-
cedimientos que se siguen en una determinada región, zona geográfica, comunidad o arena 
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de acción que, si bien no se encuentran escritas de manera formalizada, sí regulan el com-
portamiento de los actores y sus interacciones” (Pacheco-Vega y Basurto 2008, p. 65). 
El análisis empírico de dichos autores encuentra que las reglas formales del Consejo de Cuenca 
Lerma-Chapala predisponen a una gestión del recurso hídrico formalizada, en la cual existe una or-
ganización central (la CNA) que concentra las funciones operativas, sin tener una real devolución 
de las responsabilidades. Resulta frustrante encontrar que, a pesar de que el concepto de gestión por 
cuenca en teoría debiera de permitir olvidarnos de los límites artificiales geopolíticos y realmente 
gestionar el recurso hídrico de manera global, en la realidad sigue sin tener una implementación 
adecuada. 
Pacheco-Vega y Basurto encuentran también que la principal debilidad del consejo de cuenca es 
que en un proceso de múltiples participantes, poder modelar y comprender a profundidad las visio-
nes e ideas de cada uno de los actores relevantes es sumamente complejo. La participación de los 
diferentes usuarios y actores tiene grados variables de influencia y en ocasiones puede no ser positi-
va para el resultado global. Como bien indican los autores, las reglas al interior del Consejo de 
Cuenca y al exterior continúan siendo reglas de participación ciudadana ‘primaria’ (Vega-López, 
2006) 
Conclusiones: Conociendo las reglas formales e informales y combatiendo la frag-
mentación de la política hidráulica y de saneamiento en México 
Para una política de saneamiento apropiada y una gestión integral del agua, no se requiere sola-
mente tener plantas de tratamiento de aguas residuales con tecnología de punta sino también com-
prender los conflictos sociales, los mecanismos institucionales y las estrategias apropiadas de go-
bernabilidad y manejo del recurso (Pacheco Vega 2004, Tortajada 2002). Más aún, se requiere de la 
participación decidida y vigorosa de todos los sectores (industria, gobierno y sociedad civil) 
(Pacheco-Vega, et al. 2001, Vargas-Velázquez 2003). 
Con el objetivo de atacar estos complejos problemas, es prerrequisito integrar consideraciones 
multidisciplinarias sobre aspectos de ingeniería del tratamiento de aguas residuales, aspectos de im-
pactos de las emisiones de aguas residuales sobre la salud humana y aspectos institucionales y de 
gobernabilidad. Pero más aún, es importante que los usuarios del agua tomen conciencia de la nece-
sidad no solo de utilizar menos agua y de hacer su uso eficiente, sino de fortalecer los procesos de 
tratamiento de las aguas residuales. 
Es necesario hacer un balance hídrico global y adoptar una visión integrada de la cultura del 
agua. Una cultura del agua en la cual se dé la misma prioridad al manejo adecuado del agua, a la 
minimización de la descarga de aguas residuales, al eficiente tratamiento de los efluentes y a la op-
timizacióndel consumo de agua potable y de servicios. En este sentido, es muy importante enfatizar 
la necesidad de transformar la visión antigua de que “el agua es un recurso renovable y por tanto lo 
tendremos siempre” y recordar que solamente el 2% del agua total del planeta está disponible para 
su uso. Por ello es prerrequisito para la sustentabilidad del recurso hídrico una nueva cultura inte-
grada del agua. 
Es penoso encontrar que el crecimiento en porcentaje de tratamiento de aguas residuales colecta-
das es del 38.5%, cuando en países desarrollados como Canadá el porcentaje es cercano al 99.7%92. 
 
92 Para el dato mexicano, utilizamos la presentación de las Metas 2008 del Programa Nacional Hidráulico, 
fuente: Comisión Nacional del Agua. Para el dato canadiense, véase Bakker, Karen (2007) Eau Canada. Van-
couver, Canadá. UBC Press. 
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1. Propuesta de política pública # 1: Coordinación intergubernamental para reducir la fragmen-
tación de la política hidráulica en México 
Proponemos una coordinación entre los niveles municipal, estatal y federal que sea coherente y 
estratégica. En México, el tratamiento de aguas residuales nunca estará en los primeres niveles si se 
continúa estableciendo objetivos de política hidráulica de saneamiento que no sean realistas y que 
no estén en línea con los aspectos y variables relevantes presentados en este trabajo, como la cober-
tura, la población, la divergencia en niveles de desarrollo por región y estado, etc. 
Como se ha demostrado en paginas anteriores, la complejidad del arreglo institucional y enfatizar 
la necesidad de establecer competencias claras en relación a quiénes tienen la obligación de sanear 
los efluentes residuales tanto industriales como domésticos. 
En teoría, con las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales, el aspecto de fiscalización eco-
lógica deberá ser mucho más una responsabilidad compartida entre PROFEPA y CNA. Sin embar-
go, se debe tomar en cuenta también el papel del municipio ya que de acuerdo con el Art. 115 cons-
titucional, la provisión del servicio público de agua potable y alcantarillado es responsabilidad del 
municipio. 
Como se puede observar, en años recientes, la función de ejecución de las acciones de sanea-
miento ha ido transfiriéndose lentamente hacia las Comisiones Estatales del Agua. Esto es particu-
larmente cierto en el caso de Guanajuato, que tiene un ambicioso programa de saneamiento 
(Pacheco Vega 2008, en prensa). 
También es de hacer notar que a pesar de que la Secretaría de Salud no ha tomado su papel ni 
tampoco involucrado a la COFEPRIS, en un futuro, el arreglo institucional requerirá de la participa-
ción del sector salud en el diseño de políticas y estrategias de manejo de agua residual. Finalmente, 
la PROFEPA debería de tener un papel más protagónico en el manejo del agua residual, particular-
mente en cuanto se refiere a hacer cumplir la normatividad ambiental. La CNA es, en teoría, el or-
ganismo regulador, pero en la práctica, la percepción generalizada de la industria y de la sociedad 
civil es que el papel de policía ambiental lo tiene la PROFEPA. 
2. Propuesta de política pública # 2: Fortalecimiento del Consejo de Cuenca y reconocimiento 
de sus reglas formales e informales 
Proponemos que los Consejos de Cuenca sean fortalecidos mediante la institucionalización del 
papel de los actores en el Consejo, y de las decisiones tomadas al interior del Consejo. Que deje de 
ser un proceso de consulta para convertirse en un proceso decisorio. 
Las reglas formales establecen los papeles formalizados (en el papel) que toman los distintos ac-
tores en el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala, y en el ámbito de la política hidráulica. En el papel, 
los usuarios y sus representantes en el consejo tienen la capacidad y el poder ejecutivo para tomar 
decisiones. También se presupone que existe una distribución clara de las capacidades decisorias y 
ejecutorias entre niveles de gobierno. Por ende, se presume que el consejo de cuenca toma papeles 
conciliatorios, consultivos y ejecutivos. Sin embargo, en la realidad, las reglas informales muestran 
un consejo de cuenca vulnerable a confrontación de posiciones de poder, vetos decisorios (ya que 
un estado puede vetar una decisión) y asignación de responsabilidades difusas (ya que aún cuando 
la responsabilidad del tratamiento del agua residual es, en virtud del Art. 115 constitucional, obliga-
ción del municipio, la CNA y las comisiones estatales del agua tienen responsabilidades comparti-
das que no están claramente delimitadas, ni hacia adentro del CCLCh ni en el papel). 
Hay que hacer notar que el Consejo sugiere las acciones a tomar, pero no tiene poder coercitivo 
para forzar a cada uno de los estados a implementar un programa de saneamiento o acción específi-
cos. También cabe la posibilidad de que al no estarse aplicando de forma correcta la Ley (LAN), se 
está minando la capacidad de los estados de implementar soluciones coercitivas. La información 
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que poseen los participantes en el consejo de cuenca es divergente. Hay estados en los cuales se han 
desarrollado muchos estudios y cuyas entidades gubernamentales han realizado numerosos estudios 
para soportar las decisiones de política pública. Hay otros estados en los cuales no se cuenta con es-
tos estudios. Por ello, la información con que se cuenta es asimétrica. Las decisiones que toma el 
Consejo de Cuenca están íntimamente ligadas con la información con la que cuentan (que en mu-
chas ocasiones es muy diferente a la información obtenida por el Consejo de Cuenca). El análisis 
de Pacheco-Vega y Basurto (2008) indica que las reglas formales puntean los papeles formalizados 
(en el papel) que toman los distintos actores en el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala, y en el ámbi-
to de la política hidráulica. Sin embargo, la prevalencia de las reglas informales es notoria y clara, 
ya que no se tiene claramente establecido un mecanismo de coordinación y asignación de responsa-
bilidades claras (un mecanismo implícito sería parte de las mismas reglas informales). 
En conclusión, en este capítulo hemos tratado de resaltar los dos problemas más visibles en mate-
ria de política de saneamiento. El primero es la fragmentación de las decisiones en distintos niveles 
jurisdiccionales. El segundo es la falta del conocimiento de las reglas formales e informales al seno 
de la innovación institucional más importante de los últimos años, los consejos de cuenca. En nues-
tras propuestas pretendemos establecer mecanismos para el fortalecimiento de los consejos de cuen-
ca, y para la re-asignación coherente y bien pensada de las responsabilidades en diferentes jurisdic-
ciones. 
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