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GOBERNANZA Y PLANTAS DE TRATAMIENTO DE AGUA RESIDUAL: 
ESTUDIOS DE CASO BOGOTÁ Y PAIPA
1
 
 
GOVERNANCE AND WASTEWATER TREATMENT PLANTS: CASE STUDIES 
BOGOTÁ AND PAIPA 
 
GOVERNANÇA E TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS: ESTUDOS DE CASO 
BOGOTÁ E PAIPA 
 
GOUVERNANCE ET USINES DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES: ÉTUDES 
DE CAS BOGOTÁ ET PAIPA 
 
 
 
Isabel Alejandra Agudelo Flórez2 
 
 
Resumen: Se puede afirmar que uno de los eslabones en la problemática de contaminación 
del agua en Colombia está asociado a los vertimientos directos de aguas residuales 
domésticas sobre las corrientes hídricas. Aunque el servicio público de alcantarillado 
incluye el tratamiento previo de estas descargas a través de Plantas de Tratamiento de Agua 
Residual- PTAR, y le corresponde al Estado garantizar la prestación de este servicio; contar 
con estos sistemas es una tarea complicada. Por ello, esta investigación se propuso evaluar 
a través de la gobernanza sobre las condiciones que facilitan u obstruyen la gestión de las 
entidades públicas vinculadas a este tipo de proyectos. Se empleó una metodología 
cualitativa sobre un modelo de evaluación de la estructura de la gobernanza basada en 
análisis documental-normativo y un estudio de caso múltiple de Bogotá y Paipa. Los 
resultados obtenidos, muestran que la variedad, cantidad e interacción de los actores 
involucrados técnica, financiara y administrativamente son un factor relevante en la 
eficiencia de los procesos. Además, se presentan pocos incentivos normativos para 
impulsar un ambiente de cooperación entre entidades agudizado por la escasez y 
dependencia económica del sector. 
Palabras clave: agua residual, vertimiento, gestión, gobernanza. 
 
 
 
1 Este artículo es producto del proyecto de investigación para optar al título de Maestría en Planificación 
Urbana y Regional, del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo – CIDER de la Universidad de 
los Andes. 
 
2 Ingeniera en Recursos Hídricos y Gestión Ambiental. agudeloia@gmail.com 
 
 
Abstract: It can be affirmed that one of the links in the problem of water pollution in 
Colombia is associated with the direct discharge of domestic wastewater on the water currents. 
Although the public sewerage service includes the prior treatment of these discharges through 
Wastewater Treatment Plants - WWTP, and it is the responsibility of the State to guarantee the 
provision of this service; having these systems is a complicated task. Therefore, this research 
set out to evaluate through governance the conditions that facilitate or obstruct the 
management of public entities linked to this type of project. A qualitative methodology was 
used on an assessment model of the governance structure based on documentary-normative 
analysis and a multiple case study from Bogotá and Paipa. The results obtained show that the 
variety, quantity and interaction of the actors involved technically, financially and 
administratively are a relevant factor in the efficiency of the processes. In addition, there are 
few regulatory incentives to promote an environment of cooperation between entities 
exacerbated by scarcity and economic dependence in the sector. 
Keywords: waste water, discharge, management, governance 
 
Resumo: Pode-se dizer que um dos elos do problema da poluição da água na Colômbia está 
associado à descarga direta de águas residuais domésticas nas correntes de água. Embora o 
serviço público de esgotamento sanitário inclua o tratamento prévio dessas descargas por meio 
de Estações de Tratamento de Efluentes - ETAR, cabendo ao Estado garantir a prestação desse 
serviço; ter esses sistemas é uma tarefa complicada. Portanto, esta pesquisa se propôs a avaliar 
por meio da governança as condições que facilitam ou dificultam a gestão dos entes públicos 
vinculados a esse tipo de projeto. Uma metodologia qualitativa foi utilizada em um modelo de 
avaliação da estrutura de governança baseado em análise documental normativa e um estudo 
de casos múltiplos de Bogotá e Paipa. Os resultados obtidos mostram que a variedade, 
quantidade e interação dos atores envolvidos técnica, financeira e administrativamente é um 
fator relevante na eficiência dos processos. Além disso, existem poucos incentivos 
regulatórios para promover um ambiente de cooperação entre entidades agravado pela 
escassez e dependência econômica do setor. 
Palavras-chave: águas residuais, descarte, gestão, governança. 
 
 
 
Abstrait: On peut dire que l'un des liens du problème de la pollution de l'eau en Colombie est 
lié au rejet direct des eaux usées domestiques dans les courants d'eau. Bien que le service 
public d'assainissement inclut le traitement préalable de ces rejets par les stations d'épuration 
des eaux usées - STEP, et il appartient à l'Etat de garantir la fourniture de ce service; avoir ces 
systèmes est une tâche compliquée. Par conséquent, cette recherche s'est attachée à évaluer par 
la gouvernance les conditions qui facilitent ou entravent la gestion des entités publiques liées à 
ce type de projet. Une méthodologie qualitative a été utilisée sur un modèle d'évaluation de la 
structure de gouvernance basé sur une analyse documentaire-normative et une étude de cas 
multiple de Bogotá et Paipa. Les résultats obtenus montrent que la variété, la quantité et 
l'interaction des acteurs impliqués techniquement, financièrement et administrativement sont 
un facteur pertinent dans l'efficacité des processus. En outre, il existe peu d'incitations 
réglementaires pour promouvoir un environnement de coopération entre les entités exacerbé 
par la rareté et la dépendance économique du secteur. 
Mots-clés: eau résiduaire, rejet, gestion, gouvernance. 
 
Introducción 
 
La riqueza hídrica no solo se mide en cantidad sino también en calidad. La 
contaminación del agua es un aspecto que limita el acceso a este recurso y con ello se 
afecta la calidad de vida de la sociedad. La pérdida de calidad del agua converge en 
problemas asociados a la salud, la economía, el medio ambiente y hasta conflictos sociales. 
Por ejemplo, enfermedades gastrointestinales, desempleo, mortandad de peces y 
desigualdades sociales son algunos de los problemas que pueden relacionarse con este 
tema. 
Por amplio que puede llegar a ser este tema, este artículo solo considerará la contaminación 
del recurso hídrico causada por el uso de consumo humano y doméstico, el cual genera agua 
residual doméstica y cuyas medidas de prevención y mitigación de esta actividad refieren a la 
implementación de Plantas de Tratamiento de Agua Residual Doméstica - PTAR. Cabe 
aclarar varios aspectos, primero, el interés de esta investigación se limita a los procesos de 
planificación, financiación, ejecución y puesta en marcha de las PTAR, la operación y 
eficiencia no se tendrán en cuenta. Segundo, se asume que los sistemas de alcantarillado que 
conducen el agua residual doméstica hacia las PTAR no presentan falencias asociadas al 
transporte de vertimientos generados por otros usos como el industrial, comercial, agrícola, 
etc. 
 
De acuerdo con el Estudio Nacional del Agua del año 2018, con datos analizados 
entre los años 2013 y 2016, se determinó que el sector doméstico es el que mayor 
participación tiene en la pérdida de calidad del agua en el país, por encima del sector 
industrial y cafetero.( IDEAM, 2018) Acorde a normatividad colombiana, las aguas 
residuales domésticas deben ser colectadas y conducidas a las PTAR para su respectivo 
tratamiento previo a la descarga a las fuentes hídricas. En ese sentido, para el año 2002 el 
país contaba con 237 PTAR que trataban el 8% de los vertimientos generados (DNP, 2002) 
y de acuerdo con el Estudio Sectorial de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado para 
la vigencia 2019, en el país se identificaron 712 plantas de tratamiento de aguas residuales, 
y el porcentajede aguas residuales tratado fue de 48,56% (Superintendencia de Servicios 
Públicos Domiciliarios - SSPD, 2020). Un aumento significativo, pero con procesos 
heterogéneos en cada lugar y contexto a pesar de seguir los mismos lineamientos 
nacionales. 
 
Aunque existen políticas, regulaciones, instituciones, recursos, etc., el tratamiento de las 
aguas residuales domesticas a través de PTAR en algunas ciudades no presenta indicadores 
positivos, y en el común de la ciudadanía el cuestionamiento es ¿porque?: no hay recursos 
suficientes, hay corrupción en las entidades públicas, no hay interés político, etc. Si bien la 
contaminación del agua es un resultado inherente del uso de la misma, la gestión del 
recurso como sociedad contribuye a la magnitud del impacto que se genere. No obstante, la 
gestión y sus resultados varían según el contexto, lo cual se interpreta como la fortaleza o 
debilidad de la gobernanza. 
 
Sobre las premisas de Fischer, Petersen y Huppert (2004) de que: i) la gobernanza es “el 
conjunto de reglas (formales e informales) y mecanismos de aplicación que guían y 
coordinan el comportamiento de las personas de acuerdo con resultados concertados” (p. 4), 
y que ii) las condiciones y el contexto definen la capacidad de la gobernanza y dan lugar a 
una gran variedad de modos para gestionar temas como el recurso hídrico. Este documento 
busca analizar a partir de los estudios de caso del proceso de implementación de las PTAR 
en las ciudades de Bogotá y Paipa, ¿Cómo la estructura de la gobernanza (facilita u 
obstruye) ha afectado la implementación de las plantas de tratamiento de agua residual 
doméstica, en las ciudades de Bogotá y Paipa? 
 
Los casos seleccionados dan cuenta de ciudades que vierten sus aguas residuales a 
los ríos Bogotá y Chicamocha respectivamente, las dos cuencas con mayor contaminación 
del país. (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MinVivienda, 2018). Bogotá, da 
cuenta de una ciudad con presunta capacidad científica y financiera amplia, además con una 
presión social por la descontaminación del río Bogotá que ha alcanzado el nivel de 
sentencia judicial desde 2004, pero que a la fecha la puesta en marcha de la segunda PTAR 
es aún un proyecto. Paipa, refiere una ciudad alterna que puso en marcha la PTAR desde el 
año 2004, seleccionada además porque los actores de la escala regional en este caso la 
Corporación Autónoma Regional y Gobernación difieren a la ciudad de Bogotá. Ya que las 
ciudades estudiadas cuentan con condiciones y contextos diferentes cabe aclarar que se 
trata de un estudio de c a s o múltiple más no comparativo, representativos por sus 
particularidades pero sujetos al mismo modelo, objetivo y lineamientos de gestión del 
recurso hídrico nacional. 
 
Para responder a ello, se empleó una metodología cualitativa bajo un modelo de 
evaluación de la estructura de la gobernanza a partir de la información obtenida del 
análisis normativo y documental, entrevistas semiestructuras a funcionarios y 
comunicados con las principales entidades involucradas en la implementación de las 
PTAR en Bogotá y Paipa. Los resultados de esta investigación muestran que la gobernanza 
y su estructura, la cual vincula varios actores en la planificación y toma de decisiones 
de proyectos presenta falencias y requiere ajustes que acoten un ambiente organizacional 
más cooperativo y efectivo, así como recursos financieros para lograr los objetivos que se 
pretenden. Los hallazgos pueden ser usados como suministro para apoyar cambios en la 
normatividad vigente en cuanto a las funciones de las entidades, evaluar las dinámicas de la 
gestión institucional de las entidades y recomendar alternativas que permitan llevar a cabo 
de manera más eficaz los planes relacionados a la gestión del agua residual doméstica. 
 
La Gestión del Agua 
 
El agua se encuentra inmersa en lo que se denomina la tragedia de los comunes, lo 
cual hace referencia a la situación de degradación del entorno esperable cuando muchos 
individuos usan un recurso en común. (Hardin, 1968). Esta reflexión de Hardin es 
importante como punto de partida para justificar la necesidad de que este tipo de bienes 
comunes deben ser administrados y regulados por una institución pública que defina las 
reglas del juego para el uso, aprovechamiento y transformaciones que de manera individual 
y sin control resultarían en situaciones trágicas, más complejas, injustas y agobiantes. 
 
Son diversos los escenarios de acción y resultados que se pueden obtener de la 
gestión del manejo de los recursos naturales (planificación, ejecución, verificación y 
actuación). Según Harvey, se puede afirmar que existen cuatro enfoques principales para 
dar manejo a los temas ambientales, como la contaminación del agua. (Harvey citado por 
Isch y Gentes, 2006). 
 
Primero, el enfoque estándar, este parte de la idea de que ninguna preocupación 
general sobre temas ambientales debe interponerse en el camino del progreso económico y 
que cualquier problema ambiental después de los hechos puede ser efectivamente 
corregido, si es necesario. Segundo, el enfoque de la modernización ecológica, el cual se 
basa en el reconocimiento de que cualquier actividad económica tiene necesariamente un 
impacto ambiental, usualmente negativo. Por lo se debería adoptar una actitud más 
proactiva en la toma de medidas, haciendo posible prevenir en vez de solamente reparar el 
daño ocasionado. Tercero, el enfoque de uso racional, cuyo argumento central propone el 
derecho inalienable de los individuos a la propiedad. Considera que solo los dueños tienen 
incentivos suficientes para mantener y sostener las condiciones ecológicas de producción y 
heredarlas a su descendencia. Propone que la forma más sabia y racional de asegurar un uso 
apropiado de los recursos, es la asignación de derechos privados sobre ellos. Y cuatro, el 
enfoque de movimiento por la justicia ambiental y la defensa de los pobres, el cual surge 
como una reacción por las desigualdades sociales entre ricos y pobres frente a las 
consecuencias de los problemas ambientales, se exige la garantía de acceso a los elementos 
de la naturaleza esenciales para la vida. (Harvey citado por Isch y Gentes, 2006). 
 
Las Debilidades de la Gestión del Agua como Debilidades de la Gobernanza 
 
 
Para definir la gobernanza, este documento remota lo propuesto por la Fischer et al. 
(2004), como “el conjunto de reglas (formales e informales) y mecanismos de aplicación 
que guían y coordinan el comportamiento de las personas de acuerdo con resultados 
concertados” (p. 4). Desde este punto de vista, la gestión del agua depende de lo fuerte o 
débil que se desarrolle la gobernanza en un contexto dado. De acuerdo a lo anterior, cuando 
la gestión del recurso no presenta los resultados esperados, es preciso analizar los 
desaciertos de la gobernanza. 
 
Usualmente, la gobernanza presenta debilidades relacionadas con la incertidumbre, 
la responsabilidad indefinida o difusa, mayor complejidad, problemas de transparencia y 
problemas de representatividad. (Vásquez, 2010) De acuerdo con Farinós (2008), la 
gobernanza presenta retos en generar condiciones más favorables que permitan lograr 
objetivos y cohesión, ya que se manifiestan problemas de coordinación y cooperación tanto 
multinivel como multisectorial, producto de la usencia de una cultura de pacto, al igual que 
mal uso de instrumentos de planificación desde retrasos en elaboración, sobreplanificación 
y dificultad para hacerlos operativos. De igual manera, Kübler (2005), opina que en el 
proceso existe la trampa de decisión conjunta, y que se esta se manifiesta en mala actitud y 
poca cooperación de los actores, falta de incentivos de participación y la ausencia de un 
fuerte liderazgo que encamine los procesos. 
 
Específicamente en Colombia, gobernanza del agua requiere atención en los siguientes 
aspectos: losobjetivos y estrategias presentan desarticulación temporal, la información sobre 
el tema se encuentra dispersa, desarticulada e insuficiente, falta capacidad técnica y financiera 
en todos los niveles (local, regional y nacional), no hay claridad sobre los roles, funciones y 
responsabilidades de las entidades, poca relevancia del sector agua en otros sectores como el 
ordenamiento territorial y planes de desarrollo y el mayor problema se atañe a la falta de 
coordinación institucional. (Hofstra,Willems, Van der Ker y Krueger, 2013) 
 
Como lo plantean estos y otros autores, las fisuras de la gobernanza del agua más que 
en su concepto se encuentran en su práctica, para lo cual coinciden se debe abordar la 
identificación de las condiciones que favorecen u obstaculizan en diferentes contextos, porque 
no existe una formula única, sino que da lugar a un indeterminado número de iteraciones con 
menos probabilidad de éxito que de fracaso en la consecución de los objetivos. Para identificar 
las condiciones en que se desarrolla la gobernanza en un lugar, momento y tema determinado 
se puede acudir a la estructura de la gobernanza como una forma de segmentarla y 
descomplejizarla para comprenderla. 
 
Para el Department For International Development - DFID, la gobernanza se compone 
de tres dimensiones: la capacidad estatal, la responsabilidad y la capacidad de respuesta (CAR 
pos sus siglas en inglés). Donde la capacidad estatal se refiere a la autoridad y liderazgo de las 
entidades públicas a través de políticas eficaces e implementaciones sólidas-, incluye recursos 
humanos y financieros, entidades con funciones claras y reglamentación coherente. En cuanto 
a la responsabilidad se relaciona con los actores, las relaciones de poder, la confianza y la 
claridad de roles. Y la capacidad de respuesta se relaciona con las políticas favorables para 
todos y la integridad de los funcionarios públicos. (DFID citado por Plummer y Salymaker, 
2007) 
 
En términos de Koop, Koetsier, Doornhof, Reinstra, Van Leeuwen, Brouwer, 
Dieperink, y Driessen, (2017), la gobernanza se desagrega en tres dimensiones: conocer, 
querer y habilitar. Conocer se vincula con disponibilidad, transparencia, y publicación de la 
información, monitoreo y evaluación de programas y proyectos, entre otros. Querer se trata de 
actores incluidos, procesos de participación y representación, relaciones de confianza y 
cooperación, etc. Y habilitar hace referencia a instrumentos políticos, financieros, roles 
definidos, reglamentación y demás. Según Hofstra et al. (2013), la gobernanza la constituyen 
tres niveles: el contenido, el institucional y el relacional. El contenido se asocia a la estrategia, 
la política, el conocimiento, las capacidades e información. El institucional se relaciona con la 
organización, la legislación y la financiación. Y el relacional corresponde a la colaboración, 
participación, cultura, ética y comunicación. 
 
De acuerdo a Kuks, Bresser, de Boer, Vinke y Özerol (2012), la gobernanza se puede 
evaluar a partir de cinco dimensiones: niveles y escalas, actores y redes, percepción del 
problema y metas, estrategias e instrumentos, y responsabilidades y recursos. Los niveles y 
escala responden al carácter multinivel que caracteriza la gobernanza; los actores y redes al 
carácter multiactor; percepción el problema y metas al carácter multifacético/multisectorial, 
estrategias e instrumentos al carácter multinstrumental y responsabilidades y recursos al 
carácter difuso tanto de procedencia de figuras líderes y aporte de recursos de los actores 
involucrados. 
 
Adicionalmente, para este autor estas dimensiones se analizan en torno a cuatro 
cualidades: grado, coherencia, flexibilidad e intensidad. El Grado: se refiere al alcance de los 
sectores que se incluyen. La Coherencia: representa a elementos que se fortalecen en lugar de 
debilitarse entre sí. Puede aumentar la complejidad y la fragmentación cuando no va 
acompañado de conexiones bien pensadas. La Flexibilidad: alude al nivel en que los elementos 
del régimen apoyan y facilitan acciones y estrategias. En consecuencia, es también el grado en 
que se evitan comportamiento tipo obstáculos para tal adaptación. Intensidad: se relaciona al 
modo en que los elementos instan a cambios en el status quo o en los desarrollos actuales, y 
las dinámicas mediante la cooperación creativa o el conflicto. La tabla 1, muestra esta 
propuesta de evaluación de la estructura de la gobernanza, a partir de unas preguntas. 
 
Metodología 
 
 
Mediante una investigación de tipo cualitativa, se buscó analizar cómo la estructura 
de la gobernanza ha generado diversos escenarios en torno a la gestión del recurso hídrico 
del país, a través de la implementación de PTAR . A partir de lo anterior se emplearon dos 
estrategias, por un lado, una revisión documental y por el otro un estudio de caso 
múltiple de dos ciudades de Colombia. 
 
En primer lugar, el rastreo de la normatividad y documentación en el tema, tuvo 
como objeto principal identificar las entidades que participan en la gestión del agua 
residual doméstica, y las funciones establecidas para de cada una de ellas. Esta búsqueda 
comprende desde 1991, cuando la Constitución Nacional acoge el modelo de desarrollo 
sostenible en el país hasta la actualidad. Se incluyó normatividad y otros documentos que 
den cuenta de los lineamientos de la esfera, nacional, regional, territorial y local, pero 
además que integren los aspectos legales, técnicos, financieros, y de planificación con que 
se cuenta para la gestión del recurso hídrico, de tal forma que se pueda establecer 
quien/quienes, como, cuándo y cómo se prevé que participen las entidades en el proceso de 
implementación de las PTAR. 
 
En segundo lugar, la información de los estudios de caso obtenidas mediante 
comunicados de solicitud de información y entrevistas semiestructuradas dirigidas a 
funcionarios de cada una de las entidades vinculadas al manejo del agua, tuvo como 
propósito reconocer las condiciones particulares sobre sus funciones, recursos, limitaciones 
y complementariedad o competencia institucional. Aunque el propósito de esta 
investigación fue contactar funcionarios encargados de la implementación de las PTAR, 
algunos corresponden a los asignados por la institución que representan. Las entrevistas 
realizadas en los primeros meses del año 2020 y la solicitud de información, procuraron 
establecer para cada caso un recuento entre las etapas de planificación, ejecución y puesta 
en marcha de las PTAR, de tal modo que se puntualice quien/quienes, como, cuándo y 
cómo se ha llevado a cabo el proceso de implementación de estas estructuras. 
 
DIMENSIÓN GRADO COHERENCIA FLEXIBILIDAD INTENSIDAD 
Niveles y escalas ¿Cuántos niveles están 
involucrados y se ocupan 
de un problema? ¿Hay 
brechas importantes o 
faltan niveles? 
¿Estos niveles funcionan juntos y 
confían en otros entre niveles? 
 
¿Es posible subir y bajar 
niveles (subir y bajar de 
escala) dado el problema 
en juego? 
¿Existe un fuerte impacto 
desde cierto nivel para 
cambiar el 
comportamiento? 
Actores y redes Están involucradas todas 
las partes interesadas 
relevantes? ¿Quiénes 
quedan excluidos? 
 
¿Cuál es la fuerza de las interacciones 
entre las partes interesadas? ¿De qué 
manera se institucionalizan estas 
interacciones en estructuras conjuntas? 
¿Cuál es la historia del trabajo 
conjunto? ¿Existe una tradición de 
cooperación? 
¿Se practica que el 
protagonista cambia de un 
actor a otro? 
¿Existe un fuerte impacto 
de un actor o una coalición 
de actores en la gestión del 
agua? 
Percepción del 
problema y metas 
¿Hasta qué punto se 
tienen en cuenta las 
diversas perspectivas del 
problema? 
¿En qué medida los distintos objetivos 
se apoyan entre sí o compiten? 
¿Hay oportunidades para 
reevaluar los objetivos? 
 
¿Qué tandiferentes son las 
ambiciones de metas del 
status quo? 
 
Estrategias e 
instrumentos 
¿Qué tipos de 
instrumentos se incluyen 
en la estrategia política? 
¿En qué medida el sistema de incentivos 
resultante se basa en la sinergia? 
¿Existen oportunidades 
para combinar o hacer uso 
de diferentes tipos de 
instrumentos? ¿Hay 
elección? 
¿Cuál es la desviación de 
comportamiento implícita 
de la práctica actual y con 
qué fuerza los 
instrumentos requieren y 
hacen cumplir esto? 
Responsabilidades 
y recursos 
¿Están las 
responsabilidades 
claramente asignadas y 
suficientemente 
facilitadas con recursos? 
¿En qué medida las responsabilidades 
asignadas crean luchas por 
competencias o cooperación dentro o 
entre instituciones? 
¿Cuál es la flexibilidad 
dentro de la 
responsabilidad asignada 
para aplicar los recursos a 
fin de hacer lo correcto de 
manera responsable y 
transparente? 
¿Es la cantidad de recursos 
aplicados suficiente para el 
cambio previsto? 
Fuente: Kuks et al. (2012)
 
 
Tabla 2. Medio de obtención de la información de las entidades vinculadas a la 
implementación de PTAR 
ENTIDAD PAIPA BOGOTÁ 
Ministerio de Vivienda, Ciudad 
y Territorio 
Comunicados de solicitud de información 
Gobernación Entrevista semiestructurada Comunicados de solicitud de 
información 
Corporación Autónoma 
Regional 
Entrevista semiestructurada Entrevista semiestructurada 
Alcaldía Entrevista semiestructurada Comunicados de solicitud de 
información 
Empresa de Servicios Públicos Entrevista semiestructurada Entrevista semiestructurada 
Fuente: El autor 
 
Tabla 3. Fuente de información de las entidades vinculadas a la implementación de PTAR 
ENTIDAD PAIPA BOGOTÁ 
Ministerio de Vivienda, Ciudad 
y Territorio 
Hugo Alonso Bahamón Fernández 
Director de Desarrollo Sectorial 2020 
Gobernación Matilde Becerra 
Profesional de la Secretaria de 
Ambiente y Desarrollo 
Sostenible 
2020 
(sin respuesta de la entidad) 
Corporación Autónoma 
Regional 
Amilcar Piña 
Profesional de la Subdirección de 
Ecosistemas y Gestión Ambiental 
2020 
Aníbal Acosta 
Director de Fondo de Inversión 
Ambiental del Río Bogotá 
2020 
Alcaldía Rodolfo Díaz 
Alcalde Municipal 
2001-2003 
Reinaldo Gelvez Gutiérrez 
Subdirección de Recurso Hídrico 
y del Suelo – Secretaría Distrital 
de Ambiente 
2020 
Empresa de Servicios Públicos Jorge Herrera 
Secretario de Servicios Públicos 
2001-2003 
Jorge Holguín 
Jefe de División de Planeación y 
Operación Red Troncal de 
Alcantarillado 
2020 
Fuente: El autor 
 
Cabe mencionar, que las entidades involucradas en el caso de Paipa, presentan el 
sesgo de la temporalidad, ya que no todos los funcionarios entrevistados fueron participes 
del proceso llevado a cabo entre el 2001 y 2004 cuando se implementó la PTAR. Por otro 
lado, las entidades involucradas en el caso de Bogotá D.C., fueron más difícil de acceder y 
establecer comunicación con ellas, encontrar el personal puntual y disponible para otorgar 
información, y en sí mismo la actitud algo preventiva para dar información no técnica. De 
tal manera no se logró obtener información de la Gobernación de Cundinamarca. Esta 
escasez de participación puede asociarse a varios factores: recientes cambios de personal 
dado el periodo de posesión del nuevo cuerpo administrativo, la noción de prioridad del 
tema y la transparencia de la información y los procesos. 
 
Para evaluar la estructura de la gobernanza se empleó el método propuesto por Kuks 
et al. (2012), el cual consiste en responder ciertas preguntas desde las cinco dimensiones 
que la conforman alrededor de cuatro cualidades, tal y como se mostró en la tabla 1.El 
criterio de evaluación corresponde al evaluador, para esta investigación de manera puntual 
se asume los calificativos facilita u obstruye y corresponde a una conclusión personal 
extraída tanto del análisis normativo y documental como de las entrevistas y solicitud de 
información. 
 
Resultados 
 
 
La estructura de la gobernanza como lo plantea Kuks et al. responde a cinco 
dimensiones y cuatro cualidades. El análisis segmentado de cada una de ellas permite 
inferir sus fortalezas y debilidades, sin olvidar que existe una correlación de 
interdependencia entre ellas. Tanto el análisis documental- normativo como las entrevistas 
e información obtenida ilustran como la gobernanza facilita u obstruye la gestión del agua 
residual doméstica a través de la implementación de PTAR y que resulta en escenarios de 
diversa magnitud de la contaminación del agua. 
 
 En primer lugar, del análisis documental- normativo a grandes rasgos es preciso 
destacar lo siguiente. Según la Ley 99 de 1993, las competencias para la gestión de los 
recursos naturales en el país son: el nivel nacional da directrices, lineamientos y formula los 
objetivos y programas nacionales; los niveles locales y departamentales se encargan de 
ejecutar políticas, planes y programas nacionales y territoriales, y también financiar y 
ejecutar los contratos asociados a ello; y por último al orden regional se encomienda 
orientar, planificar, ejecutar, financiar, restringir, regular, sancionar y hacer seguimiento y 
control a todos los aspectos relacionados con el derecho a gozar de un ambiente sano en los 
territorios. De este modo, se puede interpretar, que en Colombia, en el manejo y 
planificación del recurso hídrico participan entidades del orden sectorial, local, 
departamental, regional e inclusive nacional. Estas entidades deben coordinar y articular 
sus acciones y garantizar los resultados esperados. 
 
 Tabla 4. Esferas y funciones de las entidades vinculadas a la implementación de 
PTAR según la Ley 99 de 1993 
ESFERA PLANEAR COFINANCIAR EJECUTAR CONTROLAR 
Nación X X 
Departamental X X X 
Regional X X X X 
Local X X X 
Sectorial X X X 
Fuente: El autor 
 
A pesar de la descentralización, en el sector de agua y saneamiento el nivel nacional 
juega un papel importante ya que es la principal fuente de recursos para los demás niveles. 
Además, entidades como la SSPD y el IDEAM, son las encargadas de recolectar la 
información y generar indicadores que direccionen las políticas públicas nacionales. 
Asimismo, esta esfera es la que posiciona los problemas del sector frente a otras 
problemáticas. 
 
Desde la Constitución de 1991, e, se ha generado una variedad importante de 
reglamentaciones que orientan el manejo del recurso hídrico del país. En la normatividad 
analizada en esta investigación no solo se observó la abundancia sino también la evolución 
de la misma. Cronológicamente, se parte de instrumentos de planificación de los recursos 
naturales amplios y nacionales hacia instrumentos específicos y territoriales. Además es 
importante recalcar, la interdependencia que se ha generado entre algunos de los 
instrumentos. Es decir, que los productos de algunos instrumentos se consideran insumo 
básico para otros y la ausencia de alguno de ellos se refleja en precisiones parciales e 
incompletas de otros como se observa en la gráfica 1. Además, si hay exceso de 
instrumentos que alimenten a otros se puede generar discordancia tanto técnica como 
temporal de la información insumo que resulta en precisiones incoherentes. 
 
Gráfica 1. Reglamentación e instrumentos de gestión del agua residual en Colombia. 
 
Fuente: El autor. 
 
El análisis documental y normativo también pone de manifiesto la ambigüedad de la 
postura frente a la gestión de los recursos naturales del país. Específicamente en lo que 
respecta a las PTAR, en una posición preventiva la demanda de este tipo de infraestructura 
debería verse reflejado en el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado dando alcance a 
la normatividad de valores y límites permisibles de vertimientos a fuentes hídricas. Pero 
también ocurre en una posición correctiva, donde la demanda de esta infraestructura surge 
desdelos Planes de Ordenación del Recurso Hídrico, en el cual se establece una meta de 
carga contaminante en una fuente hídrica ocasionada por vertimientos directos en ella. 
Además si se deja de lado, desde donde surge la necesidad de una PTAR, la cuestión 
continua en el vínculo entre los instrumentos de planificación y los planes de desarrollo, es 
ESP ALCALDÍA GOBERNACIÓN CAR NACIÓN
Plan Maestro de 
Acueducto y 
Alcantarillado
Plan de Desarrollo 
Municipal (Ley 152/94)
Plan de Desarrollo 
Departamental (Ley 
152/94)
Plan Nacional de 
Desarrollo (Ley 152/94)
Plan de Ordenamiento 
Territorial (Ley 388/97)
Reglamento Técnico del 
Sector de Agua Potable y 
Saneamiento Básico (Rs 
1096/2000)
Plan de Saneamiento y 
Manejo de Vertimientos 
(Rs 1433/2004)
Plan de Ordenamiento 
del Recurso Hídrico (Dc. 
3930/10)
Plan Departamental de 
Aguas (Ley 1450/11)
Plan de Ordenamiento 
Departamental (Ley 
1454/11)
Plan de Ordenación y 
Manejo de Cuencas 
Hidrográficas (Dc. 
1640/12)
1994
1997
2000
2004
2010
2011
2012
decir, entre el planear y el ejecutar. 
 
En segundo lugar, de los estudios de caso múltiple la información obtenida reveló lo 
siguiente. En el caso de Paipa se encontró que para el año 2000, la PTAR era un proyecto 
mencionado tanto en su Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado como en el Plan de 
Ordenamiento Territorial, pero no contaba con una ruta de trabajo claramente definida ni 
recursos asignados. Sin embargo, el proceso de implementar la PTAR fue llevado a cabo 
por iniciativa de los actores locales de aquel entonces, la Secretaria de Servicios Públicos y 
la Alcaldía Municipal, cuyos funcionarios por sus perfiles laborales y visiones de gestión 
pública de largo plazo se empoderaron del proyecto. Se puede decir además, que la 
dependencia directa de esta Secretaria con la administración municipal favoreció la 
comunicación y la acción diligente y oportuna entre las partes. 
 
El municipio de Paipa, también presentó una condición particular, ya que por 
tratarse de un territorio con explotación minero-energética gozó de recursos adicionales por 
parte del Sistema General de Regalías, lo que le permitió poseer una fuerte independencia 
económica y con ello llevar a cabo el proyecto de manera autónoma sin tener que 
involucrar más entidades para ello. Otro aspecto importante que fue considerado por los 
funcionarios de estas entidades correspondió a la previsión de la continuidad del proyecto 
por los cambios de administración a futuro, por ello se propusieron iniciar y terminar todo 
en un solo periodo administrativo. De este mismo modo, y como experiencia aprendida de 
otros municipios que fueron estudiados previamente al planteamiento del proyecto, los 
funcionarios consideraron necesario adjudicar mediante licitación un único responsable 
tanto del diseño, la construcción y la puesta en marcha de la infraestructura, y con ello 
prever las inconsistencias y las fallas que se pudieran generar de la transición de una etapa a 
la otra. 
 
La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá, sirvió como entidad 
de validación aprobando los permisos necesarios para llevar a cabo el proyecto, y también 
tuvo una pequeña participación en la cofinanciación. Aunque los funcionarios de 
Corpobayaca y la Gobernación de Boyacá que participaron de esta investigación no 
estuvieron en sus cargos durante el proceso de la PTAR de Paipa entre el 2000 y 2004, 
manifestaron apreciaciones a considerar de los procesos actuales de otros municipios. 
Ambas entidades consideran que hoy en día existe una abundancia de instrumentos de 
planificación que multiplican esfuerzos e incrementan los tiempos de concertación o 
armonización entre ellos. Adicionalmente, Corpoboyaca considera que sus funciones son 
paradójicas ya que están en capacidad de planear, ejecutar, operar, autorizar, controlar y 
vigilar este tipo de proyectos por tanto en ocasiones se encuentran como juez y parte de los 
mismos. Tal es el caso, que hoy día existen PTAR ejecutadas bajo la potestad de las 
Corporaciones Autónomas Regionales, pero que no han sido recibidas ni operadas por las 
administraciones municipales a quienes beneficia. 
 
De este modo, de acuerdo al método de evaluación de la estructura de la gobernanza 
en la implementación de la PTAR de Paipa presentó lo siguiente: 
 
Tabla 5. Evaluación de la estructura de la gobernanza Caso PTAR Paipa 
DIMENSIÓN GRADO COHERENCIA FLEXIBILIDAD INTENSIDAD 
Niveles y Escalas FACILITA FACILITA OBSTRUYE FACILITA 
Actores y redes FACILITA FACILITA OBSTRUYE FACILITA 
Percepción del problema y 
metas 
FACILITA FACILITA OBSTRUYE FACILITA 
Estrategias e instrumentos FACILITA FACILITA OBSTRUYE FACILITA 
Responsabilidades y 
recursos 
FACILITA FACILITA OBSTRUYE FACILITA 
Fuente: El autor 
 
En cuanto al caso de Bogotá D.C. se encontró que la nueva PTAR que requiere la 
ciudad lleva años prevista en los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado, en el POT 
del año 2000 se planteó como un proyecto de largo plazo para ejecutarse después del año 
2010, pero no se estipula explícitamente en ningún Plan de Desarrollo desde entonces. En 
este proyecto actualmente participan la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá 
EAAB, la Secretaria Distrital de Ambiente - SDA y la Corporación Autónoma Regional - 
CAR, donde todas se reconocen, pero sin que ninguna de ellas exprese superioridad o 
liderazgo en el proceso. Por su parte, la EAAB manifiesta en primer lugar que sus recursos 
no son suficientes para costear el proyecto por si solos, en segundo lugar que el proyecto 
compromete el caudal del sistema de generación eléctrica EMGESA en la represa de 
Alicachin, por lo cual los diseños han tenido que ser replanteados y consensados inclusive 
con la esfera nacional, lo que ha llevado tiempo y desgaste administrativo, y en tercer lugar, 
que los cambios de administración y la rotación de personal propios y de otras entidades 
también condicionan las priorización y continuidad del proyecto. 
 
En lo que respecta a la CAR la implementación de la PTAR de Bogotá es solo un 
eslabón en la persecución del objetivo general de logar la descontaminación del río Bogotá. 
Al igual que la EAAB, pone de manifiesto que sus recursos financieros no son suficientes 
para costear la totalidad del proyecto. De acuerdo a esta entidad, la complejidad del proceso 
llega a tal punto que resulta una suerte converger los planes, con los recursos y con la 
voluntad política. “Cuando existen planes, no hay recursos, cuando hay recursos los planes 
ya no están vigentes, y cuando coexiste los planes y los recursos quizás no existe la 
prioridad política para atender esta necesidad”. Otra preocupación de la CAR frente a este 
proyecto, es la efectividad de las medidas sin abordar la cultura ciudadana, si bien hoy se 
puede dar por sentado que para el año 2025 esté funcionando la nueva PTAR de Bogotá, su 
correcto funcionamiento depende del uso adecuado y las acciones diarias de cada 
ciudadano, de lo contrario será un esfuerzo perdido. 
 
Para el caso de Bogotá, el contenido y alegatos de la sentencia judicial 2001-90479 
de 2014 del Consejo de Estado dejan entrever varias situaciones. Primero, le tomo 10 
años al sistema judicial y a las entidades demandas conciliar en las competencias 
misionales y responsabilidad de cada una, sus limitaciones y los recursos normativos que 
les permiten esquivar diligencia. Segundo, es la sentencia la que obliga a que las entidades 
requeridas para laborar con aptitud cooperativa y complementaria, ya que no hay una figura 
líder o coordinadora, es el mismo sistema judicial quien hace las veces de motor de avance 
del proyecto. Y tercero, la rama judicial hace un llamado al nivel nacional para que se 
eviten otros procesos de este tipo, en lo que se puede interpretar como la revisión de las 
funciones de las entidades y la directriz de medidas preventivasmás accesibles que las 
correctivas. 
 
De este modo, de acuerdo al método de evaluación de la estructura de la gobernanza 
en la implementación de la segunda PTAR de Bogotá presentó lo siguiente: 
 
 
 
 
 
 
Tabla 6. Evaluación de la estructura de la gobernanza Caso PTAR Bogotá 
DIMENSIÓN GRADO COHERENCIA FLEXIBILIDAD INTENSIDAD 
Niveles y Escalas FACILITA OBSTRUYE FACILITA OBSTRUYE 
Actores y redes FACILITA OBSTRUYE OBSTRUYE OBSTRUYE 
Percepción del problema y 
metas 
FACILITA OBSTRUYE OBSTRUYE OBSTRUYE 
Estrategias e instrumentos FACILITA OBSTRUYE FACILITA OBSTRUYE 
Responsabilidades y 
recursos 
OBSTRUYE OBSTRUYE OBSTRUYE OBSTRUYE 
Fuente: El autor 
 
Conclusiones 
 
 
Para el caso de Paipa, la estructura de la gobernanza que favoreció fue la toma de 
liderazgo del proceso por parte del nivel local, quien no solo logró integrar el instrumento 
de planificación sectorial con el instrumento de ejecución local, sino además elevó el 
problema de vertimientos de aguas residuales a un desencadenante de problemas futuros y 
mayores. Igualmente, la independencia económica del nivel local, contribuyó a que las 
entidades involucradas ejercieran sus funciones sin lugar a competencias o duplicidad. Sin 
embargo, y es un tema personalmente debatible, esta misma virtud asociada al papel 
protagónico del nivel local resulta en un esquema poco flexible, lo que impone la voluntad 
política de cada periodo administrativo a dar continuidad a los procesos. 
 
 
Para el caso de Bogotá, la estructura de la gobernanza que ha favorecido el proceso 
corresponde a la cualidad relacionada con el grado, es decir, que es amplia e integra diversos 
actores e intereses, lo cual no solo implica la percepción del problema desde diferentes esferas, 
sino la participación activa de distintos sectores y además convoca múltiples fuentes de 
financiación de un proyecto de tan grande magnitud. En cuanto a obstáculos se evidencian con 
mayor claridad el caso inverso de Paipa, la flexibilidad da lugar a que por interpretaciones no 
se distingan en las entidades funciones claras, independientes y complementarias, esta 
situación se agudiza por la fuerte dependencia del sector a los recursos provenientes del nivel 
nacional y de otras esferas diferentes a la local. Además mientras esta necesidad se identifica 
en área local le lleva mucho tiempo alcanzar otras escalas y mucho más tiempo realizar la 
transición desde los instrumentos de planificación hacia los instrumentos de ejecución. 
 
De acuerdo a lo anterior, el manejo del recurso hídrico en relación al diseño, 
ejecución y puesta en marcha de las Plantas de Tratamiento de Agua es un ejemplo de los 
retos que afronta la gobernanza. En primer lugar, expone la desarticulación que existe entre 
los instrumentos de ordenamiento del recurso hídrico y los planes de desarrollo. Mientras 
los planes de desarrollo no vinculen detalladamente los esfuerzos de otras entidades y 
sectores los proyectos no saldrán de los documentos y las ideas. En segundo lugar, la 
transparencia de la información en relación al saneamiento hídrico. Mientras los 
indicadores de cobertura de alcantarillado se limiten a la evacuación de residuos y no 
contemple el tratamiento, ni la ciudadanía ni las administraciones públicas podrán concebir 
apropiadamente el tema. 
 
En tercer lugar, es importante pulir la normatividad vigente, entre otras cosas, 
definir mejor el rol de las entidades, sus responsabilidades y limitaciones de manera que no 
se presenten confusiones o interpretaciones que den lugar a la evasión, sino que se 
complementen y fomenten la cooperación y la confianza. Igualmente, articular temporal y 
técnicamente la variedad de instrumentos de planificación en torno al recurso hídrico, de 
modo que sirvan de insumo para la toma de decisiones y no como excusa dadas las 
inconsistencias para no viabilizar proyectos. 
 
Cuarto, sería importante lograr regulaciones más estrictas enfocadas en un verdadero 
desarrollo sostenible, que privilegien las medidas preventivas sobre las compensatorias. 
Además integrar incentivos que movilicen y agilicen todos los procesos que conllevan al 
desarrollo de proyectos indistintamente del funcionario a cargo. Quinto, en cuanto a los 
recursos financieros es oportuno mencionar que si bien observadores internacionales 
mencionan que la cantidad no es suficiente y que deben mejorarse los medios de captación 
a nivel local y regional, también es importante la disponibilidad entendida a la competencia 
de este sector con otros y a la burocracia para su acceso. Por último, es importante dirigir 
otros estudios a la efectividad y pertinencia de la PTAR, ya que la falta de apoyo, interés y 
prioridad política de estos proyectos se relacionan con el miedo al fracaso de los mismos. 
 
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