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Investigación Evaluativa de 
Políticas Públicas, 
Programas y/o Proyectos 
Sociales 
 
 
 
 
Andrea Peroni 
Dominique Keim (Comp.) 
 
 
 
 
Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización, ReLAC-Chile 
Núcleo de Evaluación de Políticas Públicas 
- Universidad de Chile- 
 
 
 
 
 
 
2012, Santiago de Chile 
www.evaluacionpoliticaspublicas.com 
 
 
http://www.evaluacionpoliticaspublicas.com/
III- Congreso Internacional de Ciencia, Tecnología y Cultura – 
Universidad de Santiago, Chile – 2013. 
Simposio: Investigación Evaluativa 
 
2 
 
 
III Congreso Internacional de Ciencia, 
Tecnologí a y Cultura 
Simposio 44 Investigación Evaluativa 
 
 Organizan 
 
 
 
 
 
 
 
Patrocina 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CENTRO DE INVESTIGACION Y 
DOCENCIA ECONOMICAS, A.C. 
MEXICO 
 
PREVAL 
Plataforma Regional de Desarrollo de 
Capacidades en Evaluación y Sistematización de 
América Latina y el Caribe. PERU. 
 
Equipo Coordinador: 
Andrea Peroni (Chile) 
Pablo Rodríguez Bilella (Argentina) 
Emma Lucia Rotondo (Perú) 
Claudia Olavarría (Chile) 
 
Secretaria Ejecutiva: Natalia Yáñez 
y Dominique Keim 
 
 
 
http://noticiasrelac.ning.com/
http://www.evaluacionpoliticaspublicas.com/relac/
III- Congreso Internacional de Ciencia, Tecnología y Cultura – 
Universidad de Santiago, Chile – 2013. 
Simposio: Investigación Evaluativa 
 
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Presentación 
El III Congreso Internacional de Ciencia, Tecnología y Cultura realizado durante el mes de 
enero del año 2013 en la Universidad de Santiago de Chile, fue sin duda un escenario muy 
fructífero para la ampliación de los conocimientos y reflexiones acerca de la Investigación 
Evaluativa, a través de la congregación de numerosos profesionales de distintos países de 
América Latina y el mundo, que a través de su quehacer investigativo y profesional nos 
entregaron valiosas luces para de alguna manera saber en dónde se posiciona hoy la 
Evaluación de las Políticas Públicas, Programas y/o Proyectos Sociales. 
Sin duda que los trabajos presentados en esta instancia de conocimiento dejaron más 
cuestionamientos que respuestas, las que al mismo tiempo nos animan hoy a seguir nuestra 
labor de promoción de las actividades en torno a la Evaluación, que más allá de aportar en 
el desarrollo académico permite la generación de lazos y redes de contacto que hacen más 
fructífera la labor aquí entregada. 
Un aliciente de lo que constituye hoy la Investigación Evaluativa en cuanto a su 
importancia y los numerosos ámbitos de trabajo académico y profesional que inspira a 
realizar fue el éxito en convocatoria que tuvo este simposio. A nuestro poder llegaron más 
de 80 resúmenes, los cuales fueron evaluados y finalmente entre los días 8, 9 y 10 de enero 
se presentaron 34 ponencias, las que se enmarcaban en las siguientes líneas temáticas. 
 Evaluación para la Gestión de Calidad e Innovación 
 Sistemas de Monitoreo, Evaluación y Sistematización 
 Evaluación y Políticas Sociales (empleo, salud, educación, etc) 
 Mecanismos y Metodologías de Evaluación de Políticas Públicas a nivel local, 
regional o nacional 
 Enfoques Innovadores en Evaluación 
 Derechos Humanos, Inclusión, Equidad, Género y otros temas vinculados a la 
Evaluación 
 
Una de las principales características de las ponencias presentadas, es que la mayoría de 
ellas se encuentra en el marco de la investigación aplicada, toda vez que sus resultados dan 
cuenta de estudios sobre la realidad empírica en torno a la implementación de diversos 
programas y proyectos de países como Brasil, Argentina, Canadá, Chile, Ecuador y 
México. Destaca dentro de ello, la exposición de evaluaciones en ámbitos como Seguridad 
Pública; Deporte y Recreación; Asistencia Social para personas en situación de calle; Salud 
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Integral Adolescente; Habitabilidad; Erradicación del Trabajo Infantil; Intervención 
Comunitaria en Salud Mental y Primera Infancia y Programas Culturales. 
 
Por otro lado, los trabajos evidencian que la Evaluación es una herramienta útil para revisar 
y analizar el desempeño institucional del aparato público y su relación con la práctica 
evaluativa, especialmente en el ámbito de análisis organizacional, la gestión de cambio y la 
mejora continua de procesos. En torno a estos temas, existe consenso en torno a la urgente 
necesidad de realizar ajustes a la estructura y cultura organizacional de los Estados, para 
hacer frente a los desafíos que impone la evaluación de las políticas, programas y proyectos 
que implementan. En este marco destacan algunos trabajos en específico en torno al 
desempeño de gobiernos locales y a la evaluación de perspectivas de género en las políticas 
públicas. Por último, se encuentran también estudios bibliográficos en torno a los enfoques 
y prácticas evaluativas, y a su relación con algunas disciplinas en particular como es el 
Trabajo Social. 
Como puede apreciarse, a lo largo del Simposio se expuso una gran diversidad de temáticas 
y ámbitos de aplicaciones de la Investigación Evaluativa, sin embargo, existen algunos 
desafíos que resultan ser transversales a todas las mesas de trabajo y que se destacan a 
continuación: 
 Necesidad de incorporar e internalizar en la práctica evaluativa el aumento de 
complejidad de las sociedades actuales, comprendiendo que el diseño, 
implementación y evaluación de Políticas Públicas, son en sí mismos espacios 
de complejidad. Esto implica superar la mirada tecnocrática y comprender el rol 
que tiene la evaluación en la transformación de la realidad social. 
 
 Ante la preminencia actual del enfoque de resultados avanzar en la 
incorporación complementaria de perspectivas interpretativas, que permitan 
comprender los efectos que las Políticas Públicas generan en la ciudadanía y sus 
territorios. Esto implica el rescate de la subjetividad de los sujetos beneficiarios 
de los distintos programas y proyectos 
 
 Necesidad de ampliar los referentes teóricos y metodológicos para la aplicación 
de la Investigación Evaluativa destacando por ejemplo la Evaluación 
Participativa, la Investigación-Acción, el Enfoque Sociocéntrico, el Mapeo de 
Alcances, el Análisis de Marcos Interpretativos, Evaluación de Diseños, entre 
otros. 
 
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 Necesidad de desplegar técnicas y herramientas que viabilicen la participación 
de los distintos niveles y actores en las evaluaciones, destacando el rol de los 
operadores y beneficiarios de los distintos programas y proyectos rescatando el 
espacio de aprendizaje dialógico que el proceso evaluativo genera. De esta 
manera, se puede retroalimentar y hacer contrapeso al proceso decisional las 
variables políticas y juegos de poder que tradicionalmente definen el diseño e 
implementación de las Políticas Públicas. 
 
La alta convocatoria del evento que alcanzó al centenar de asistentes a las distintas mesas 
de trabajo, se reflejó también en una alta heterogeneidad de ponencistas, quienes provenían 
de distintas nacionalidad, profesiones y ámbitos de desempeño laboral. Lo anterior 
demuestra de manera patente que la Investigación Evaluativa es por sobre todo, un campo 
interdisciplinario donde conviven distintas disciplinas académicas y campos de estudio. 
Otra de las conclusiones apunta a que no solo en nuestro país, sino que en todos los 
territorios representados la Evaluación se posiciona como un ámbito que hoy día, exige más 
que nunca una alta formación y desarrollo profesional académico, que permitan cumplir la 
tradicional función que tienen en el logro de los objetivosde transformación social para los 
cuales son diseñadas las intervenciones sociales por parte del Estado, sobre todo en un 
contexto de alta vulnerabilidad y cambio de nuestras sociedades. 
Finalmente queremos extender los agradecimientos a todas las personas que hicieron posible la 
realización de este Simposio, y de las actividades que a su alero se realizaron. 
Especialmente agradecemos a los autores de las ponencias que a continuación se presentan 
por ser los actores claves en el éxito de esta actividad, en tanto gentilmente dieron cuenta 
de su experiencia en la evaluación desde distintas veredas y al mismo tiempo compartieron 
sus visiones y cuestionamientos sobre un campo académico y profesional que aún tiene 
mucho que aprender y contribuir al cambio social como es la Evaluación. 
Carolina Muñoz 
 
 
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Nota: 
Las ponencias presentadas no han sido sometidas a revisión editorial, por 
consiguiente no expresan los lineamientos del Núcleo de Evaluación de Políticas 
Públicas, ni de la Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización de 
Latinoamericana y El Caribe- Chile. 
Los contenidos presentados a continuación son de exclusiva responsabilidad de 
los autores, los cuales oportunamente nos han autorizado a publicar sus trabajos. 
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Contenido 
 
Evaluación para la Gestión de Calidad e Innovación .............................................................. 10 
"Análisis organizacional de entidades públicas en Chile: Lecciones para la gestión y el 
diseño de políticas” Mario Waissbluth, José Inostroza, Eduardo Acuña, César Avendaño, 
René Lagos. ................................................................................................................................... 11 
"Los retos de la innovación y la articulación intersectorial en la política de identidad legal: 
un aporte desde la investigación evaluativa. El caso PRICEV- Uruguay” María del Carmen 
Tamargo, Mía Harbitz, María Cristina Tello ............................................................................... 45 
 
Evaluación y Políticas Sociales (empleo, salud, educación) ..................................................... 67 
"Avaliação da Política Pública de Juventude, Esporte e Lazer: uma visão dos educadores 
sociais do PELC/PRONASCI na Cidade do Recife” Brunna Carvalho, Katiúcia de Brito. ... 68 
"Avaliação de Políticas Públicas a assistëncia social e o acochimento para populaçãoem 
situação de rua nas tres esferas do governo” Camila Nastari ................................................ 91 
"Evaluacion de politicas sociales y la incumbencia del trabajo social, una mirada hacia la 
comprensión de nuevos enfoques” María Celina Aranda, Laura Ganam, Cecilia Luna.. ... 112 
"Abordaje integral de la salud de adolescente Notas para diseño análisis y evaluación de 
Políticas, programas y proyectos” Priscila Freire Yoder ..................................................... 138 
 
Derechos Humanos, Inclusión, Equidad, género y otros temas vinculados a la 
evaluación ................................................................................................................................... 168 
"Evaluación y cambio social con enfoque de género: Una mirada política a los aspectos 
técnicos de la evaluación” Fabiola Amariles, Silvia Salinas .................................................. 169 
"La observación de las políticas públicas como espacios de vinculación de complejidad” 
Gabriela Azócar .......................................................................................................................... 198 
"Activos de capital físico. Instrumentos coadyuvantes para la aplicación de un programa 
para superar condiciones de pobreza” Ricardo Tapia, Ana María Ugarte. ......................... 212 
"Evaluación de Diseño: “una herramienta para el análisis de Políticas Públicas” Cindy 
Carrizo, Margarita Moscheni, Martina Abalos .......................................................................... 229 
"Propuesta de cambio organizacional en la cultura de la s.h.c.p. por medio de la aplicación 
del modelo de hofstede” Carlos González, Jorge Reyes, Guadalupe López. .......................... 252 
 
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Sistemas de Monitoreo, Evaluación y Sistematización .......................................................... 277 
"Desde una experiencia de monitoreo de programas: crítica de la Nueva Gestión Pública 
como paradigma dominante de la modernización del Estado” Adrien Quisefit ................. 278 
"Técnicos, políticos y un modelo de gestión. ¿Coincidencias o desencuentros?” Alcira 
Mugica......................................................................................................................................... 302 
"Avances y desafíos para la protección social: experiencias y prácticas de evaluación de 
programas sociales en la fundación hogar de cristo” Jorge Vazquez, Felipe Expósito ...... 322 
"Signos vitales del Jubones – un sistema de monitoreo de indicadores clave para orientar a 
la gestión pública local” Ludger Niemann, Pedro Encalada Verdugo .................................. 349 
"Hacia una inteligencia evaluativa: mapa de monitoreo y evaluación de impacto social” 
Maximiliano Luft, Agustina Budani ............................................................................................ 372 
"Avaliação de desempenho individual em uma instituição pública federal no brasil: o caso 
da comissão nacional de energia nuclear – cnen” Sandra Campos Firmino, Christina 
Teixeira da Silva ......................................................................................................................... 393 
"La Mesa de Diálogo como Modelo de Gestión Socio ambiental: reflexiones en torno a la 
experiencia del Complejo Forestal Industrial Nueva Aldea” Claudia Olavarría, Katherine 
Páez.. ........................................................................................................................................... 410 
 
Mecanismos y Metodologías de Evaluacion de Políticas Públicas a nivel local, regional 
o nacional .................................................................................................................................... 429 
"Políticas Públicas, modelos culturales y territorios: un enfoque contextual y cultural para 
la investigación evaluativa” Dimas Santibáñez.. ................................................................... 430 
"Casos prácticos de evaluación del diseño de políticas públicas regionales: metodología y 
conclusiones paradigmáticas” Juan Francisco Casero, Victoria Chalot ............................. 454 
"La evaluación de las políticas públicas desde un esquema complejo y transformativo” 
Elsa Marcela Rodríguez, Alberto Taborda, Mónica Eula, Mónica Camisasso .. ....................... 472 
"Evaluación de la implementación de políticas públicas. Enfoques para indagar lo que 
ocurre entre la planificación y los resultados” Luis Felipe de la Vega. .............................. 494 
"Gestión del Conocimiento y Transparencia: Desafíos para la Inversión Pública a Nivel 
Local” Eduardo Contreras, Alejandro Barros, Natalie González, Javier Fuenzalida ............ 516 
"Avaliação participativa como um instrumento de transformação da realidade social” 
Vânia Maria Vasconcelos de Castro ........................................................................................... 541 
"Metodologías participativas parala evaluación de coaliciones para la transformación 
social: el caso del “comité primera infancia” de la comuna de Saint-Laurent, Montreal, 
Quebec” Rodrigo Quiroz ....................................................................................................... 557 
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Enfoques innovadores en evaluación (Teoría de cambio, Mapeo de Alcances, Vías de 
Impacto, etc.) .............................................................................................................................. 580 
"Novos exercícios de avaliação de políticas públicas de cultura: um retrato do programa 
cultura viva e sua gestão cotidiana” Deborah Rebello Lima ............................................... 581 
"Enfoques innovadores en evaluación: El uso de los marcos interpretativos en la evaluación 
de la participación ciudadana en programas sociales, el caso de los programas hacia las 
personas mayores y los desafíos para la política pública” Carolina Garcés ...................... 599 
"Bienestar y satisfacción subjetiva (ss), fortalecimiento de capacidades (fc) en la evaluación 
de políticas públicas de la dirección de presupuestos (DIPRES)” Natalia Yáñez, Andrea 
Peroni .. ...................................................................................................................................... 620 
"Giros Teóricos y Metodológicos para el Análisis de Políticas Públicas sobre Educación 
Inclusiva: Lógicas, Mecanismos y Configuraciones del Sujeto con Discapacidad” Ana 
María Valenzuela. ....................................................................................................................... 649 
 
 
 
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Evaluación para la Gestión de Calidad e 
Innovación 
 
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Análisis organizacional de entidades públicas en Chile: 
Lecciones para la gestión y el diseño de políticas. 
 
Mario Waissbluth
1
 
 César Avendaño
2
 
José Inostroza
3
 
Eduardo Acuña
4
 
 René Lagos
5 
 
Resumen 
Este trabajo provee inicialmente una breve revisión de literatura internacional en temas 
como las reformas del Estado, los sistemas complejos, el rol del liderazgo en la gestión 
pública y una descripción del contexto chileno en que esta gestión se desarrolla. El 
propósito central del estudio es presentar un meta-análisis respecto a encuestas de 
percepción de directivos, profesionales y otros stakeholders -realizadas entre 2005 y 2009- 
en relación con el desempeño de 28 entes públicos chilenos en 11 categorías de gestión, 
incluyendo resultados, procesos, relaciones externas, marco regulatorio, cultura 
organizacional, consenso estratégico, liderazgo, recursos, tecnologías de la información, 
indicadores de desempeño y coordinación interna. 
Entre las principales conclusiones obtenidas destaca la fuerte correlación entre liderazgo y 
buen clima organizacional, que a su vez está muy correlacionado con consenso estratégico, 
procesos eficientes y con una buena coordinación interna y externa. Una conclusión más 
general, en tanto, es que en organizaciones complejas como los servicios públicos, cuando 
las cosas funcionan bien -o mal- tienden, por lo general, a hacerlo en forma simultánea, 
 
1
 Ingeniero Civil Químico, Ph.D. en Ingeniería Universidad de Wisconsin 
2
 Ingeniero Civil Industrial, Licenciado en Ciencias de la Ingeniería U. De Chile 
3
 Abogado, Magíster en Gestión y Políticas Públicas U. De Chile 
4
 Ingeniero Civil Industrial, Magíster en Gestión y Políticas Públicas U. De Chile 
5
 Ingeniero Civil Industrial, Licenciado en Ciencias de la Ingeniería U. De Chile 
Centro de Sistemas Públicos. Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile 
Mail de contacto: mariow@dii.uchile.cl 
mailto:mariow@dii.uchile.cl
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generándose así círculos virtuosos o viciosos de retroalimentación, siendo anómalo el 
encontrar organizaciones que en algunas dimensiones de gestión reflejen un muy buen 
desempeño y en otras uno muy deficiente. 
Descriptores: Gestión pública, Sistemas complejos, Análisis organizacional, Liderazgo, Servicio 
civil 
 
Summary 
This work provides initially a brief review of international literature in topics like the 
reforms of the State, the complex systems, the role of the leadership in the public 
management and a description of the Chilean context in which this management develops. 
The main purpouse of the study is to present a meta-análisis with regard to surveys of 
perception of executives, professionals and other stakeholders -realized between 2005 and 
2009- in relation with the performance of 28 public Chilean entities in 11 categories of 
management, including results, processes, external relations, regulatory frame, 
organizacional culture, strategic consensus, leadership, resources, technologies of 
information, performance indicators and internal coordination. 
Between the main conclusions obtained, is outlined, the strong correlation between 
leadership and good climate organizacional, that in turn is very correlated with strategic 
consensus, efficient processes and a good internal and external coordination. 
A more general conclusion, is that in complex organizations as the public service, when 
things work well –or bad- they tend to do it, in general, in simultaneous, generating 
virtuous or vicious cicles of feedback, what makes anomalous to find an organization that 
in some dimensions of management reflect a very good performance and in others a very 
deficient one. 
Key Words: Public Management, Complex Systems, Organizational Analysis, Leadership, Civil 
Service. 
 
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 Resumen Ejecutivo 
Este trabajo provee inicialmente una breve revisión de la literatura internacional en temas 
como las reformas del Estado, los sistemas complejos y el rol del liderazgo en la gestión 
pública, así como una somera descripción del contexto chileno en que esta gestión se 
desarrolla. 
 
El propósito central del estudio es presentar un meta-análisis respecto a encuestas de 
percepción de directivos, profesionales y otros stakeholders
6
, en relación con el desempeño 
de 28 entes públicos chilenos -en 11 categorías de gestión- incluyendo resultados, procesos, 
relaciones externas, marco regulatorio, cultura organizacional, consenso estratégico, 
liderazgo, recursos, Tecnologías de la información, indicadores de desempeño y 
coordinación interna. Estas encuestas se desarrollaron entre los años 2005 y 2009. 
La percepción del desempeño resultó ser, en promedio, mediocre, variando, sin embargo, 
desde “malo” hasta “muy bueno” en distintas entidades. Los ámbitos mejor evaluados, en 
promedio, son contabilidad, control presupuestario y calidad de servicio. Las peores son 
gestión de personal, coordinación interna y sistemas informáticos. 
Cada categoría de gestión incluyó entre dos y cuatro dimensiones de gestión a un nivel más 
desagregado. En 29 pares de dimensiones de gestión se encontraron fuertes correlaciones, 
lo cual permitió ver en qué casos las diferentes categorías ocurren simultáneamente bien -o 
mal- dentro de las organizaciones. 
 
Entre las principales conclusiones obtenidas destaca que el buen liderazgo está fuertemente 
correlacionadocon el buen clima organizacional, el que, a su vez, está muy correlacionado 
con consenso estratégico, procesos eficientes, así como una buena coordinación interna y 
externa, lográndose en consecuencia mejores resultados. 
 
 
6
 En adelante se utilizará el término stakeholder (del inglés), que no tiene una traducción precisa al español, 
para referirnos a todos aquellos que poseen un legítimo interés o capacidad de influencia significativa en una 
organización. 
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Una conclusión más general, en tanto, es que en organizaciones complejas (como en el caso 
de los servicios públicos) cuando las cosas funcionan bien -o mal- tienden, por lo general, a 
hacerlo en forma simultánea, generándose así círculos virtuosos o viciosos de 
retroalimentación. Es raro encontrar organizaciones que en algunas dimensiones de gestión 
reflejen un muy buen desempeño y en otras uno muy malo. A partir de esta conclusión se 
entregan consejos prácticos, especialmente para aquellos directivos con menor familiaridad 
con el sector público, respecto a la necesidad de realizar un diagnóstico holístico de la 
organización, previo al diseño de cualquier estrategia o programa de modernización. 
 
Esta investigación permite además extraer algunas conclusiones de política pública para la 
reforma del Estado: 
 
1. La necesidad de mejorar y administrar con rigurosidad un sistema de indicadores y 
convenios de desempeño fidedignos relacionados con el verdadero propósito estratégico 
de cada organización. Para ello, se debe aprender de las deficiencias del actual sistema 
de control de gestión del Estado, el cual ha derivado en un sistema excesivamente 
complejo, ritualista y de escaso significado. Los sistemas de control de gestión -
estratégico, operacional o individual- deben ser útiles en primer lugar para la 
organización, y no tanto para satisfacer las demandas burocráticas del gobierno central. 
Para hacer bien esto, es clave conocer en profundidad los modelos de gestión o de 
negocio de cada una de las instituciones públicas, de lo contrario los indicadores serán 
impertinentes y/o no irrelevantes 
 
2. La necesidad de terminar con la desarticulación de los sistemas informáticos, tanto intra 
como extra institucionalmente, dada la elevada frecuencia de esta problemática. Esto es 
hoy plenamente posible y menos costoso de lo que pareciera. Requeriría exigirle a cada 
servicio público la presentación y materialización de un plan informático de largo plazo 
con una arquitectura integrada (interna y externa) de bases de datos y sistemas, y 
posteriormente monitorear el cumplimiento de la ejecución de este plan. 
 
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3. Dada la gran relevancia que emerge de la variable de liderazgo directivo, y su muy 
fuerte correlación con el clima organizacional, se refuerza la necesidad de fortalecer 
integralmente un sistema profesional y sistemático de selección de directivos públicos 
con elevada capacidad técnica y habilidades relacionales, no sólo en las organizaciones 
adscritas al Sistema de Alta Dirección Pública, sino que en todo el aparato del Estado. 
 
Introducción 
 
Para ejemplificar la importancia que tiene mejorar la gestión de los servicios públicos, basta 
mencionar que el Estado chileno genera más del 20% del Producto Interno Bruto y un 15% 
del empleo. Atiende aproximadamente el 80% de las necesidades de salud de la población, 
educa directamente al 33% de los escolares y financia el 92% de ellos, entrega más de 2 
millones de raciones alimenticias diarias, administra algunas de las bases de datos más 
grandes y relevantes del país y es la única organización que cubre el 100% del territorio. 
 
La gestión de las organizaciones públicas es una tarea compleja que tiene dificultades 
intrínsecas. Las recientes crisis económicas, las discusiones sobre el rol y el tamaño del 
Estado y las demandas de la sociedad civil han generado una creciente atención sobre este 
tema, el cual ha ido adquiriendo gran importancia en el mundo y en Chile. 
 
En este marco, el estudio examina las principales características de las organizaciones y 
programas públicos en Chile sobre la base de un meta-análisis de encuestas de percepción 
efectuadas a 28 organizaciones entre los años 2005 y 2009. Con él esperamos contribuir a 
la mejora de la gestión de las organizaciones públicas, así como a la implementación de 
políticas públicas relacionadas con la reforma del Estado. 
 
Para ello, en primer lugar, se presenta una revisión de la literatura internacional sobre el 
tema. Luego, se realiza una breve comparación de las condiciones generales de la gestión 
pública en Chile, en contraste con el contexto latinoamericano e internacional. 
Seguidamente, se explica la metodología utilizada para procesar y analizar los datos y 
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resultados. Finalmente, se exponen las principales conclusiones y recomendaciones, tanto 
de índole práctica para los directivos, como también para las políticas públicas relacionadas 
con la reforma del Estado. 
 
Revisión de Literatura 
La necesidad de reformas de la gestión pública 
La nueva escuela de pensamiento en Gestión Pública (New Public Management) ha estado 
presente desde hace ya algún tiempo reflejando un aumento del interés en la eficiencia y la 
calidad del gasto público (Boston, Martin, Pallot y Walsh, 1996; Barzelay, 2001). Esto trae 
consigo una ola de reformas en los países anglosajones, incluyendo, entre otras, el énfasis 
en los indicadores de desempeño y en el sistema de Servicio Civil. 
 
Este concepto, sin embargo, ha tenido detractores (Dunleavy et al., 2006), quienes enfatizan 
la necesidad de experimentar una serie de cambios más conectados entre sí y más centrados 
en las Tecnologías de la Información. Tanto Seddon (2008) como algunas conferencias 
TED (Schwartz, 2009; Pink, 2009) presentan una crítica a la excesiva creencia en metas, 
incentivos, inspección, “implementología” (“deliverology”) y control. Por otra parte, la 
Unidad de Implementación (Delivery Unit) del Reino Unido (Barber, 2007) ha ganado 
reconocimiento e incluso se comenzó a replicar en Chile a partir del año 2010, aunque 
todavía con baja visibilidad. 
 
La empresa consultora McKinsey, en un estudio comparativo de varios países 
desarrollados, plantea con firmeza la necesidad de “hacer reformas gubernamentales ahora” 
(Bouvard, Dohrmann and Lovegrove, 2009), destacando la necesidad de hacerse cargo de 
las crecientes expectativas públicas y de los imperativos fiscales. Entre otras, esta 
organización menciona la necesidad de realizar operaciones “sin grasa”, hacer un mejor uso 
de los sistemas informáticos, liderar una mejor gestión del cambio, así como focalizarse en 
la gestión de talentos en los más altos niveles. Como veremos más adelante, esta es una 
visión muy relacionada con nuestras conclusiones. 
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La ola de la reforma también llegó a América Latina (CLAD, 1998; Bresser-Pereira, 2004; 
Arellano, 2007). Como ejemplo de la importancia del tema en la región, el año 2009 el 
Banco Interamericano de Desarrollo prestó US$ 1,9 billones a distintos gobiernos para 
financiar reformas del Estado y proyectos de modernización. Varias reformas a los 
Servicios Civiles, por su parte, han aparecido en el subcontinente, a pesar de enfrentar una 
fuerte oposición de los partidospolíticos tradicionales en algunos países, incluyendo a 
Chile (Grindle, 2010). 
 
Sistemas complejos y gestión pública 
 
El gerente público –para ser efectivo– requiere un buen manejo de todas las herramientas 
de los gerentes privados, pero debe confrontar desafíos y amenazas adicionales (Tompkins, 
2005). Estas complicaciones derivan de la multiplicidad de stakeholders con agendas 
distintas y a veces contradictorias, estructuras de poder difusas, dificultades en la 
evaluación del desempeño de los entes públicos, presiones políticas y de los medios, así 
como un rudo conjunto de normas y restricciones burocráticas. En ocasiones estos 
obstáculos hacen que gerentes provenientes del sector privado se frustren y retornen a su 
sector de origen, y algo de ello ha comenzado a ocurrir recientemente en Chile. Losada 
(2009) entregó una buena descripción sobre la importancia crítica de los roles, estilos y 
desafíos específicos de los gerentes públicos. 
 
En este trabajo se utiliza una aproximación de sistemas complejos (Gharajedaghi, 1999; 
Seddon, 2008; Cilliers, 1998). Estos sistemas se caracterizan por tener muchos 
componentes que interactúan entre sí y con el medio que los circunda, con algunos 
subsistemas que se auto-organizan localmente de acuerdo a sus propias reglas –a menudo 
informales– y de manera más bien impredecible. Los circuitos de retroalimentación en 
estos sistemas son intensos, generándose así círculos viciosos o virtuosos. Los sistemas 
complejos (por tanto, todas las organizaciones y programas públicos) son también bastante 
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dependientes de su trayectoria histórica (“path dependent”) (North, 1990; Pollitt, 2008) y, 
en ocasiones, se generan en ellos fenómenos casi irreversibles
7
. 
 
En consecuencia, es imperativo confrontar las organizaciones públicas – y también las 
privadas- desde una perspectiva holística e integral, evitando así caer en la “trampa 
analítica”, es decir, pretender explicar el todo a partir de un análisis detallado de un número 
limitado de dimensiones de gestión, y de la correlación de un par de variables
8
. Yang and 
Kassekert (2009) han planteado recientemente que “los gerentes deberían desarrollar una 
perspectiva de reforma estratégica holística: deben preguntarse no sólo cómo la reforma va 
a afectar a otras áreas de la organización y de su entorno, sino también qué cambios son 
necesarios en esas otras áreas para que la reforma funcione”. 
 
Por estas razones, este estudio utiliza una aproximación holística, cubriendo en cada una de 
las instituciones analizadas: i) resultados, en cantidad y calidad de servicios, ii) procesos, 
tanto sustantivos como de apoyo, iii) relaciones externas con los stakeholders, iv) marco 
regulatorio, v) cultura organizacional y motivación, vi) consenso estratégico, vii) liderazgo, 
viii) recursos, tanto humanos como financieros, ix) Tecnologías de la Información, x) 
indicadores de desempeño, y xi) coordinación interna. 
 
El liderazgo en las organizaciones públicas 
 
Existe una extensa literatura que menciona el rol clave que el liderazgo juega en las 
empresas privadas, especialmente en relación con la gestión del cambio. Las 
aproximaciones entregadas por Kotter, Collins, Schaffer y otros están recogidas en el 
 
7
 Un ejemplo de irreversibilidad es el fuerte incremento en la evasión de pago del transporte que se generó a 
raíz de la crisis del Transantiago. Cuando una parte de la ciudadanía de menos recursos se acostumbra a no 
pagar por su transporte, revertir ese fenómeno es una tarea muy difícil, por mucho que mejore la calidad del 
servicio. 
8
 Es frecuente observar en directivos públicos con poca experiencia una suerte de creencia mítica y simplista 
que basta mejorar únicamente el clima organizacional, la estructura o implantar alguna novedosa herramienta 
informática para obtener mejoras radicales. Dada la estrecha interacción entre fenómenos muy diversos, estos 
esfuerzos suelen frustrarse e incluso generar daño organizacional. 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
19 
clásico libro “Harvard Business Review on Change” (HBR, 1998). Otro texto emblemático 
es “Good to Great” (Collins, 2001), y también existen otros (Bolman and Deal, 2008). 
 
A pesar de que las organizaciones públicas tienen muchas características peculiares, la 
mayor parte de los fenómenos de liderazgo se expresan en formas comunes con las 
empresas privadas. En resumen, el liderazgo es un asunto de elección consciente y 
disciplina, en ambos tipos de instituciones. Pese a esto, Collins (2005) también describe las 
similitudes y diferencias entre el liderazgo en empresas privadas versus instituciones 
sociales y públicas. 
 
Los gerentes públicos, si bien suelen no estar sometidos a la presión de la competencia del 
mercado, enfrentan un conjunto de desafíos adicionales a los del sector privado, tales como: 
i) saber calibrar el éxito sin contar con una métrica institucional precisa sobre su impacto, 
como lo es, por ejemplo, el balance en una empresa, ii) hacer que las cosas ocurran 
contando con una estructura de poder difusa, en que muchos stakeholders tienen poder de 
decisión sobre su institución, iii) administrar en medio de fuertes restricciones políticas, 
mediáticas y burocráticas, y iv) obtener recursos financieros con una aproximación muy 
distinta. 
 
Varios autores (Stazyk y Goerdel, 2010; Moynihan y Pandey, 2005) han descrito la 
influencia de los gerentes públicos y del apoyo político en la cultura organizacional, y su 
rol critico en la obtención de resultados. Pandey y Wright (2006) describieron la relación 
entre el entorno político, la ambigüedad de metas organizacionales y la ambigüedad del rol 
de los gerentes públicos. 
 
El Contexto Chileno 
 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
20 
El Estado chileno, en el contexto internacional, es relativamente pequeño. Como se muestra 
en la Figura N° 1, el gasto y el empleo público son menores que en EE.UU. y mucho 
menores en comparación con Australia, Nueva Zelandia y los países de Europa. 
Figura N° 1 
Empleo público versus gasto público entre 1998 y 2008
9
 
 
 
Las investigaciones del Banco Mundial (Kaufman, Kray y Mastruzzi, 2009) muestran que 
las percepciones de control de la corrupción y eficacia gubernamental en Chile son mucho 
mejores que en otros países latinoamericanos y casi comparables con los países de la 
OECD (Figura N° 2). La explicación más plausible de este fenómeno se relaciona con la 
relativamente temprana consolidación del Estado chileno en el siglo XIX (Góngora, 1986). 
 
Afonso, Schuknecht and Tanzi (2003) desarrollaron una metodología estandarizada para 
comparar el desempeño del sector púbico (en términos absolutos) e indicadores de 
eficiencia (desempeño / gasto público) para 23 países industrializados, a partir de datos del 
año 2000. Poco después replicamos la metodología con datos del mismo año (Waissbluth, 
Inostroza, 2006), incluyendo a Chile en la comparación, encontrando que el desempeño 
agregado de Chile, en términos absolutos, se situaba en el lugar 24, es decir, por debajo de 
los 23 países de la OECD. 
 
9
 Fuente: World Bank e International Labor Office Statistics. European Countries (EUR): France, Germany, 
United Kingdom, Austria, Sweden and Spain. Modern Emerging Countries (MOE): Australia, New Zealand, 
Finland and Ireland. Latin America (LAM): Brazil, Argentina, Colombia, Mexico and Venezuela. BRIC: 
Brazil, Russia, India and China. Asian EmergingCountries (ASE): Thailand, Malaysia, Singapore and 
Indonesia. 
Japan; 15%; 
8% ASE; 17%; 9% 
BRIC; 17%; 
16% Chile; 19%; 
15% LAM; 20%; 
13% 
USA; 21%; 
16% 
Costa Rica; 
22%; 14% 
Uruguay 
MOE; 31%; 
20% 
EUR; 37%; 
21% 
UK; 39%; 20% 
P
u
b
lic
 E
m
p
lo
ym
e
n
t 
Public Expenditure (%GDP) 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
21 
 
Figura N° 2 
Control de corrupción versus efectividad gubernamental 
 
Fuente: World Bank, "Aggregate Governance Indicators 2008”. 
Sin embargo, cabe destacar que los cálculos de eficiencia, que son aquellos que dividen el 
desempeño objetivo por el gasto público en cada sector -es decir, cuánto se obtiene en 
términos concretos comparado con lo que se gasta- elevan el ranking de Chile al 6
o
 lugar 
del mundo, por sobre Noruega y el Reino Unido. La eficiencia del sector salud de Chile, 
contrario a lo que pudiera creerse, clasifica en primer lugar en el mundo. La explicación, en 
este y otros sectores, es que se obtienen bajos resultados, pero con un aún más bajo nivel de 
gasto en términos comparativos. Existe mucha mitología respecto a la ineficiencia 
intrínseca del Estado chileno, al menos cuando se lo compara con estándares 
internacionales gubernamentales. Evidentemente la ciudadanía experimenta legítimas 
molestias frente a deficiencias en la calidad de los servicios públicos, pero no cuenta con 
una métrica para compararlos con el monto de recursos invertidos en otros países. 
 
En Chile existe una importante heterogeneidad entre distintas funciones públicas. Algunos 
servicios pueden considerarse de “clase mundial”, como el caso del Servicio de Impuestos 
Internos (SII), mientras que otros presentan condiciones precarias. El Informe de 
Competitividad Global (Schwab, 2010) ilustra esta heterogeneidad: Chile ocupa el 5º lugar 
en “Confiabilidad de Servicios Policiales”, y el 7º lugar en “Carga de Trámites Aduaneros”. 
En el otro extremo, se sitúa en el lugar 88 en “Número de trámites requeridos para iniciar 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
22 
un negocio”, en el 104 en “Regulación de Bolsa de Valores” y en el 121 en “Calidad de la 
Educación Primaria”. 
 
En el año 2004 Chile estableció un Sistema de Servicio Civil y Alta Dirección Pública, 
similar al de Nueva Zelandia y otros países desarrollados, para la selección de gerentes 
públicos, aunque sólo para un limitado número de puestos (Grindle, 2010). Cabe destacar 
que la mayoría de las instituciones cubiertas en este estudio no tenían gerentes 
seleccionados con este sistema al momento de su análisis o, al menos, no durante un lapso 
significativo de tiempo. 
 
Este Sistema fue fuertemente atacado al nacer por los partidos políticos de la coalición 
gobernante en el período 2004 – 2007, y la misma situación se produjo con el cambio de 
coalición a partir del año 2010. Se trata de una “reforma contracultural” para el sistema 
político (Waissbluth, 2008) y, como discutiremos más adelante, los resultados de este 
estudio sugieren que este tipo de reformas es y será esencial para un buen desempeño 
gubernamental. 
 
En resumen, este estudio de instituciones públicas chilenas se desarrolla en el contexto de 
un país con un sector público y un gasto relativamente pequeños, que logra buenos 
resultados agregados cuando se le compara con otros países de Latinoamérica, con una 
elevada eficiencia de gasto incluso a nivel mundial, pero que es bastante heterogéneo y 
generalmente poco exitoso en cuanto a calidad y desempeño en algunos sectores e 
instituciones específicas. 
 
Metodología 
 
La metodología de investigación incluyó dos fases. La primera consideró el levantamiento 
y sistematización de 28 encuestas, cubriendo un período de cinco años (2005-2009) de 
trabajo docente y ejecución de consultorías por parte de algunos de los participantes en este 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
23 
trabajo. Estos trabajos incluyeron cuestionarios administrados a un grupo de personas clave 
de cada institución, especialmente profesionales de capas medias, funcionarios, clientes, 
proveedores, usuarios y beneficiarios. 
 
La unidad de análisis es el promedio de respuestas por institución para cada una de las 
dimensiones de gestión incluidas en el cuestionario. La información se consolidó mediante 
meta-análisis de estos datos, debido a la heterogeneidad de las instituciones muestreadas y 
el número, a veces disímil, de dimensiones incluidas en cada encuesta. 
 
La información se presenta como el promedio de las respuestas a cada una de las 
afirmaciones agrupadas por institución. La encuesta se aplicó a 514 personas, es decir, un 
promedio de 18 profesionales por institución, y a cada encuestado se le pidió que contestara 
diferentes afirmaciones utilizando la escala de Likert en un rango de 1 a 5
10
. Esta 
herramienta de investigación se utilizó para estimar las percepciones de los stakeholders en 
relación al desempeño institucional en 11 categorías críticas de gestión, como se mencionó 
con anterioridad. 
 
Entre las instituciones incluidas en esta investigación hay hospitales, ministerios, 
subsecretarías, servicios públicos, gobiernos regionales, municipios y agencias reguladoras 
de salud y quiebras. También se incluyen entidades judiciales y programas públicos para la 
promoción de viviendas sociales, cultura e innovación. 
 
Si bien en algunos cuestionarios se examinaron hasta 43 dimensiones de gestión, aquí sólo 
se utilizan 34 de ellas, las que pasaron un filtro en el que la dimensión se tomó en 
consideración sólo si al menos el 50% de las instituciones, es decir, 14 de ellas, lo tenían 
incluido en el cuestionario. Luego se efectuó un análisis estadístico utilizando la matriz de 
correlación bivariada de Spearman. Sólo se seleccionaron aquellas correlaciones que al 
menos presentaron un nivel de 95% de confianza tendiendo, además, a un valor del 
 
10
 La escala es 1: en total desacuerdo; 2: en desacuerdo; 3: ni de acuerdo ni en desacuerdo; 4: de acuerdo; 5: 
totalmente de acuerdo. Algunas gráficas presentan la escala de 10 a 50, por razones técnicas derivadas de los 
cálculos de correlación bivariada. 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
24 
coeficiente de Spearman en el rango 0.75 – 1.0, y que incluyeron 10 o más instituciones. A 
partir de las correlaciones de Spearman se construyó un diagrama que muestra la 
interacción sistémica entre distintas categorías de gestión, como se verá en la Figura N° 5. 
Resultados 
La Tabla N° 1 muestra los resultados, ordenados en forma decreciente según el grado de 
acuerdo con las afirmaciones (5 = muy de acuerdo, 1 = muy en desacuerdo). La columna 
(# org) muestra el número de instituciones o programas cubiertos en esa dimensión 
específica de gestión. 
 
Tabla N° 1 
Respuestas al cuestionario de la encuesta 
(Sólo se muestran los promedios más altos y más bajos) 
Afirmación Promedio # Org Mín Máx 
La contabilidad y la información presupuestal son fidedignas y confiables. 4.1 16 2.9 5.0 
La contabilidad y la información presupuestal se utiliza para tomar decisiones. 3.7 21 2.4 4.7 
El servicio al cliente es adecuado. 3.6 14 2.9 4.6 
La calidad de servicio es adecuada. 3.6 14 3.2 4.0 
La organización está bien posicionada en su entorno. 3.6 26 2.8 5.0 
Los procedimientos administrativos y presupuestales son adecuados. 3.6 19 2.5 4.7 
La infraestructura de hardware, software y conectividad es adecuada. 3.5 14 2.6 4.1 
…….* 
Hay indicadoresde desempeño fidedignos y confiables en materia de 
eficiencia, eficacia y calidad. 
3.1 25 2.0 4.5 
Hay adecuada comunicación y los mecanismos de toma de decisión están 
claros. 
3.1 22 2.1 4.2 
Los indicadores de desempeño se conocen en la organización. 3.1 20 1.0 4.5 
Hay escasos conflictos de poder y no amenazan el desempeño institucional. 3.1 27 2.1 4.1 
El personal es adecuado en cantidad y calidad. 3.1 26 2.1 5.0 
Las políticas y procedimientos de recursos humanos son adecuados. 3.0 24 2.0 4.3 
Las diferentes áreas y departamentos colaboran adecuadamente. 3.0 28 2.0 3.9 
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25 
Los sistemas de información son compatibles entre sí y están adecuadamente 
interconectados. 
2.9 26 1.8 4.1 
* Tabla completa disponible a pedido 
 
De estos resultados es posible extraer las siguientes observaciones: 
 
1) El promedio de todas las afirmaciones es 3.3, lo que revela una percepción general 
mediocre sobre la gestión institucional. 
 
2) Pese a esto, en todos los ámbitos de gestión se pueden encontrar instituciones que 
están mal o muy bien evaluadas. 
 
3) Los mejores resultados, en promedio, corresponden a procesos de soporte en las 
áreas de contabilidad y presupuesto. Esto está probablemente asociado a la fuerte 
presión ejercida por el Ministerio de Hacienda, cartera que posee muchos 
instrumentos administrativos –quizás demasiados– para supervisar el gasto público 
con considerable detalle. Se genera así un fuerte sesgo en las instituciones públicas 
para ejecutar con celeridad sus recursos presupuestarios, aún a costa de la calidad 
del gasto. Esta práctica tiende a descuidar indicadores que miden estrategia, calidad 
o eficiencia de los servicios, los que deberían ser más relevantes para cualquier 
agencia pública así como para sus usuarios. 
 
4) Hay escasa capacidad institucional (o interés político) en la selección de personas, 
su capacitación y gestión. Esta es una debilidad crítica en la gestión del servicio 
público. Políticas dudosas en este ámbito, con escasa relevancia, crean problemas 
organizacionales que terminan minando las relaciones sociales internas, la 
capacidad emprendedora, y las mejoras que podrían surgir de los miembros de estas 
instituciones (Vignolo, 2009). 
 
5) La falta de coordinación interna o “insularidad inter-áreas” parece ser un fenómeno 
estructural en la gran mayoría de las entidades públicas, resultados que son 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
26 
consistentes con trabajos anteriores (Waissbluth, 2003). La falta de cooperación y 
coordinación al interior de las organizaciones alcanza proporciones casi epidémicas, 
con efectos adversos. Ellos son: (i) reducido compromiso emocional con la 
institución; (ii) procedimientos burocráticos para tomar decisiones; (iii) deterioro de 
oportunidades de capacitación y gestión del conocimiento; (iv) disminución de la 
producción de valor público, y (v) como se verá más abajo, carencia de integración 
de sistemas informáticos. 
 
6) La peor dimensión de gestión se refiere a severos problemas de compatibilidad, 
integración e interoperabilidad en sistemas informáticos, resultado que es 
consistente con una investigación previa realizada por dos de los autores de este 
trabajo (Waissbluth e Inostroza, 2005). Existe abundante inversión en hardware, 
software y conectividad, pero falta integración y planificación de largo plazo de la 
arquitectura tecnológica. En gran medida, esto está asociado a las fallas en la 
coordinación interna antes mencionadas. En este punto es necesario precisar que 
algunas instituciones chilenas han desarrollado sistemas tecnológicos de alta 
calidad, de clase mundial. Por ejemplo, el sistema de declaraciones tributarias del 
Servicio de Impuestos Internos (SII) y el portal web de Compras Públicas, 
ChileCompra. Ellos han sido, sin embargo, excepciones y no la regla. Salvo un 
breve período entre 2003 y 2006, no ha existido una autoridad de gobierno 
suficientemente empoderada para coordinar este tema, lo que pudiera llamarse el 
“Chief Information Officer” del gobierno, de alto rango jerárquico
11
. 
 
 
Correlaciones Significativas y Análisis Sistémico 
 
 
11
 Existe, pero tiene bajo rango jerárquico. EL CIO del gobierno en Chile reporta al Subsecretario de 
Telecomunicaciones y, además, hay otros entes encargados de la modernización del Estado en el Ministerio 
de Hacienda y en la Secretaría General de la Presidencia. 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
27 
Entre todos los pares, de las 34 afirmaciones seleccionadas del cuestionario, se calcularon 
los coeficientes de correlación bivariada
12
. Del total de las 561 correlaciones
13
, sólo las que 
cumplían los siguientes criterios fueron seleccionadas para análisis: (i) coeficiente de 
correlación de Spearman mayor que 0,75, lo que es un criterio más bien estricto; (ii) nivel 
de significancia estadística mayor que 95%, y (iii) cada cálculo de correlación incluye a lo 
menos 10 instituciones. Aplicando estos criterios, 29 pares de afirmaciones pasaron el 
filtro, las cuales se muestran en la Tabla N° 3. 
 
Se trata de un número de correlaciones significativas sorprendentemente elevado. Además, 
cabe mencionar que en 44 pares adicionales se obtuvieron coeficientes de correlación de 
Spearman entre 0,65 y 0,75 --aunque estos casos no están incluidos en el análisis–, los que 
refuerzan las conclusiones sistémicas
14
. No se registraron coeficientes de correlación 
negativos. 
 
La Tabla N° 2 muestra la frecuencia de correlaciones significativas de Spearman entre 
diferentes categorías de gestión (conjunto de dimensiones de gestión agrupables dentro de 
un mismo concepto general). 
 
A modo de ilustración, las siguientes dos figuras muestran correlaciones significativas con 
un 99% de nivel de confianza, de modo que el fenómeno pueda ser apreciado visualmente. 
Estas figuras fueron escogidas porque muestran dos coeficientes de correlación de 
Spearman distintos, pero elevados. En la Figura N° 3 el coeficiente es 0.91, mientras que en la 
Figura N° 4 el coeficiente alcanza 0.75, el límite mínimo definido como aceptable. 
 
Tabla N° 2 
 
12
 Dado que la meta fue detectar cualquier tipo de relación entre las distintas dimensiones de gestión se 
utilizaron coeficientes de Spearman. De aquí que es suficiente que las correlaciones sean monotónicas. Los 
coeficientes de correlación de Pearson, en cambio, requieren linealidad, lo que no es pertinente en este 
ejercicio. 
13 
Número de correlaciones de Spearman distintas = n2/2 – n/2; con n=34. 
14
 Dicho de otro modo, hay nada menos que 73 pares de dimensiones de gestión con coeficiente de 
correlación superior a 0.65, lo que refuerza el concepto de que los diferentes fenómenos organizacionales 
están altamente interconectados. 
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28 
N° de correlaciones significativas entre diferentes categorías 
Categoría 1 Categoría 2 N
o de 
correlaciones 
Consenso Estratégico Procesos y Procedimientos 4 
Clima Organizacional Coordinación Interna 3 
Clima Organizacional Consenso Estratégico 2 
Clima Organizacional Liderazgo Gerencial 2 
Consenso Estratégico Resultados 2 
Coordinación Interna Procesos y Procedimientos 1 
Relaciones con el Entorno Consenso Estratégico 1 
Relaciones con el Entorno Resultados 1 
Indicadores de Desempeño Consenso Estratégico1 
Indicadores de Desempeño Coordinación Interna 1 
Procesos y Procedimientos Relaciones con el Entorno 1 
Procesos y Procedimientos Resultados 1 
 
En el ejemplo de la Figura N° 3 se puede inferir claramente que la cultura y los valores de 
una organización, cuando son adecuados (inadecuados), están directamente correlacionados 
con la presencia de gerentes con adecuadas (inadecuadas) habilidades de liderazgo. El valor 
de 0,91 del coeficiente de correlación es muy alto. Como se mencionó antes, esta fuerte 
correlación entre habilidades de liderazgo y una cultura organizacional positiva es un 
fenómeno que ha sido frecuentemente descrito en la literatura, y estos resultados refuerzan 
la teoría vigente. No podemos dejar de enfatizar la relevancia de este tema. Es virtualmente 
imposible lograr adecuados climas organizacionales con líderes inadecuados o negativos y, 
a partir de ese punto, la efectividad organizacional se desploma. 
 
En la Figura N° 4, que tiene el coeficiente de Spearman más bajo, pero de todas maneras 
significativo de los incluidos en este estudio, se puede apreciar una importante correlación 
entre la claridad de las metas estratégicas que tienen los gerentes públicos y la posibilidad 
de desarrollar internamente procesos de innovación y mejora continua. En forma similar se 
pueden construir otras 27 figuras, similares a estas dos. 
 
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29 
Figura N° 3 
Correlación entre liderazgo directivo y clima organizacional 
 
Valor de correlación 0.91: 19 instituciones. Nivel de significancia 99%. El eje X 
corresponde a la afirmación “Las habilidades gerenciales de los altos directivos son 
adecuadas, focalizan la organización en lo prioritario y ejercen un liderazgo adecuado”. El 
eje Y corresponde a la afirmación “La cultura y valores organizacionales son adecuados”. 
 
 
 
 
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30 
Figura N° 4 
 Correlación entre metas claras y clima innovador 
 
Valor de correlación 0.75: 18 instituciones. Nivel de significancia 99 %. El eje X 
corresponde a la afirmación: “Los gerentes tienen metas claras y alineadas con la estrategia 
institucional”. El eje Y corresponde a la afirmación “Hay una atmósfera que favorece la 
innovación y el mejoramiento continuo” 
Tabla N° 3 
Correlaciones de Spearman significativas 
Dimensión 1 Dimensión 2 Spear-
man 
# 
org 
Para cada servicio hay información clara sobre su 
demanda, costo, atributos y expectativas de los 
usuarios. 
El servicio al usuario es adecuado. 0.97** 11 
El servicio al usuario es adecuado. La información contable y presupuestaria se utiliza 
para la toma de decisiones. 
0.94** 11 
Para cada servicio hay información clara sobre su 
demanda, costo, atributos y expectativas de los 
usuarios. 
La información contable y presupuestaria se utiliza 
para la toma de decisiones. 
0.91** 14 
Las habilidades gerenciales de los altos directivos 
son adecuadas, focalizan la organización en lo 
prioritario y ejercen un liderazgo adecuado 
La cultura y valores organizacionales son 
adecuados. 
0.91** 19 
Para cada servicio hay información clara sobre su 
demanda, costo, atributos y expectativas de los 
usuarios. 
Las relaciones con las entidades que rodean a la 
organización, que la financian y/o que conforman 
su entorno relevante son claras, libres de conflicto y 
adecuadas. 
0.90** 11 
Para cada servicio hay información clara sobre su 
demanda, costo, atributos y expectativas de los 
usuarios. 
Los procedimientos contables y presupuestarios son 
adecuados. 
0.88** 12 
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31 
Las relaciones con las entidades que rodean a la 
organización, que la financian y/o que conforman su 
entorno relevante son claras, libres de conflicto y 
adecuadas. 
El volumen y cobertura de los servicios es 
adecuado. 
0.88** 10 
El servicio al usuario es adecuado. La información contable y presupuestaria es 
confiable. 
0.86** 11 
La información contable y presupuestaria es 
confiable. 
Los procedimientos contables y presupuestarios son 
adecuados. 
0.85** 11 
Los sistemas informáticos administrativos son 
adecuados. 
Los sistemas de información que soportan los 
procesos del negocio son adecuados. 
0.85** 21 
Los gerentes tienen metas claras y alineadas con la 
estrategia institucional. 
Los procesos sustantivos de atención al usuario 
están bien definidos y optimizados. 
0.85** 17 
Los directivos comparten una visión estratégica. Los gerentes tienen metas claras y alineadas con la 
estrategia institucional. 
0.84** 18 
El servicio al usuario es adecuado. Los procedimientos contables y presupuestarios son 
adecuados. 
0.84** 12 
La información contable y presupuestaria se utiliza 
para la toma de decisiones. 
Los procedimientos contables y presupuestarios son 
adecuados. 
0.84** 15 
El volumen y cobertura de los servicios es 
adecuado. 
La información contable y presupuestaria se utiliza 
para la toma de decisiones. 
0.83** 14 
Hay una atmósfera que favorece la innovación y el 
mejoramiento continuo 
La cultura y valores organizacionales son 
adecuados. 
0.82** 20 
Las relaciones con las entidades que rodean a la 
organización, que la financian y/o que conforman su 
entorno relevante son claras, libres de conflicto y 
adecuadas. 
La información contable y presupuestaria se utiliza 
para la toma de decisiones. 
0.81** 15 
Las habilidades gerenciales de los altos directivos 
son adecuadas, focalizan la organización en lo 
prioritario y ejercen un liderazgo adecuado. 
Hay una atmósfera que favorece la innovación y el 
mejoramiento continuo. 
0.80** 21 
La estructura organizacional es adecuada. Todos 
tienen claro “qué le toca hacer a quien” y cuáles son 
las formas de relación entre diferentes unidades de 
la organización. 
La cultura y valores organizacionales son 
adecuados. 
0.80** 20 
Existe una adecuada comunicación de los mensajes 
relevantes dentro de la organización estando muy 
claros los niveles de decisión e información respecto 
a diferentes materias. 
Existe una atmósfera que favorece la innovación y 
el mejoramiento continuo. 
0.79** 19 
Hay indicadores de desempeño institucional claros y 
fidedignos que permiten evaluar permanentemente 
la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios de la 
organización. 
Los gerentes tienen metas claras y alineadas con la 
estrategia institucional. 
0.79** 17 
Los directivos comparten una visión estratégica. La cultura y valores organizacionales son 
adecuados. 
0.77** 19 
Los gerentes tienen metas claras y alineadas con la 
estrategia institucional. 
El servicio al usuario es adecuado. 0.77** 17 
Hay indicadores de desempeño institucional claros y 
fidedignos que permiten evaluar permanentemente 
la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios de la 
organización. 
Existe una adecuada comunicación de los mensajes 
relevantes dentro de la organización estando muy 
claros los niveles de decisión e información 
respecto a diferentes materias. 
0.77** 20 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
32 
La estructura organizacional es adecuada. Todos 
tienen claro “qué le toca hacer a quien” y cuáles son 
las formas de relación entre diferentes unidades de 
la organización. 
Los procesos sustantivos de atención al usuario 
están bien definidos y optimizados. 
0.77** 24 
La información contable y presupuestaria es 
confiable. 
La información contable y presupuestaria se utiliza 
para la toma de decisiones.0.77** 14 
Existe una adecuada comunicación de los mensajes 
relevantes dentro de la organización estando muy 
claros los niveles de decisión e información respecto 
a diferentes materias. 
La cultura y los valores organizacionales son 
adecuados. 
0.76** 18 
Para cada servicio existe información clara sobre su 
demanda, costo, atributos y expectativas de los 
usuarios. 
El volumen y cobertura de los servicios es 
adecuado. 
0.76* 10 
Los gerentes tienen metas claras y alineadas con la 
estrategia institucional. 
Hay una atmósfera que favorece la innovación y el 
mejoramiento continuo. 
0.75** 18 
(*) Significativo 95%, (**) Significativo 99% 
 
Se construyó un diagrama que integra las 29 correlaciones altamente significativas, el cual 
permite ilustrar un patrón de gestión organizacional. La Figura N° 5 muestra las 11 
categorías en las que se agruparon las 34 dimensiones de gestión. Una serie de líneas 
vinculan a las categorías, tanto entre sí mismas como entre categorías distintas. Las líneas 
con una flecha simple indican que hay correlaciones significativas entre categorías 
distintas. 
 
Las líneas con una flecha delgada indican la existencia de correlaciones al interior de una 
misma categoría. Junto a cada una de estas líneas se muestra el número de correlaciones 
significativas de Spearman. En esta figura se puede observar que algunos nodos son 
centrales como “consenso estratégico”, “clima organizacional” y “procesos”, los cuales se 
vinculan e integran con otras dimensiones de la gestión organizacional. 
 
III- Congreso Internacional de Ciencia, Tecnología y Cultura – 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
33 
Figura N° 5 
Diagrama de correlaciones significativas entre distintas categorías de gestión. 
 
Es notable, incluso sorprendente, que tres categorías de gestión no muestren correlaciones 
importantes con otras: el marco regulatorio, la disponibilidad de recursos y las Tecnologías 
de la Información. En los primeros dos casos, los buenos gerentes del sector público 
parecen obtener resultados esquivando las restricciones normativas y de recursos con cierta 
dosis de creatividad. 
 
Por otro lado, la frecuente desintegración de los sistemas de información y su subsecuente 
mediocridad (confirmada en múltiples visitas en terreno realizadas por nuestro equipo) 
sugiere que las instituciones han “aprendido a vivir con mediocridad informática”, la que, 
de alguna manera, pasa a formar parte del paisaje, especialmente cuando hay directivos 
públicos que desconocen el potencial de estas tecnologías. En todo caso, esta falta de 
correlación positiva de tres importantes categorías de gestión con el resto de ellas amerita 
un estudio más profundo de ese fenómeno. 
 
 
Marco 
Regulatorio 
Liderazgo 
Directivo 
 
Recursos 
 
Clima Org. 
Coord. 
Interna 
Consenso 
Estratégico Indicadores 
de 
Desempeño 
Relaciones 
con Entorno 
 
Procesos 
Tecnologías 
de la 
Información 
2 
1 
3 
2 1 
1 
1 
1 
1 
2 
4 
1 1 
1 
6 
1 
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34 
A continuación se intenta entregar una interpretación de la excepcionalmente alta densidad 
de correlaciones significativas que encontramos entre las diferentes dimensiones de gestión 
institucional. En primer lugar, es esencial tener presente que correlación no significa 
causalidad. No es posible establecer, por ejemplo, que un alto consenso estratégico se 
traduce en buenos procesos o viceversa. Simplemente se puede afirmar que cuando una 
dimensión de gestión está bien (o mal) es altamente posible que la otra también lo esté. 
Ambos van de la mano, como ocurre, por ejemplo, con una buena coordinación interna y un 
buen clima organizacional, y así sucesivamente en los 29 pares similares de dimensiones de 
gestión. 
 
Creemos que estos hallazgos apoyan los planteamientos de Yang y Kassekert (2009) en 
relación con la necesidad de tener una aproximación holística a la gestión pública. En las 
organizaciones complejas, cuando las cosas funcionan bien –o mal– tienden a ocurrir así 
simultáneamente, situación en la que el rol esencial de los líderes positivos y 
transformadores es mantener el control de todas las dimensiones de gestión internas y 
externas, combinando la política y las políticas públicas con su administración, con el fin de 
crear círculos virtuosos de productividad, motivación y generación de valor para los 
usuarios. 
 
Los roles claves del gobierno central, para cualquier institución pública, son a) proveer un 
marco regulatorio y recursos financieros, b) contratar a sus gerentes, y c) entregarles un 
claro mandato estratégico. Es más bien inusual que se establezcan mandatos claros y 
explícitos mediante un convenio de desempeño, excepto en casos de alta visibilidad 
política. Habitualmente los gerentes públicos tienden a establecer sus propias agendas 
estratégicas para luego negociar o “vender” la idea a los ministros u otras autoridades. Los 
recursos y la normativa, más allá de ciertos límites, no parecen hacer mucha diferencia. En 
resumen, el aspecto clave para establecer un gobierno con buenas prácticas de gestión 
parece ser la calidad y liderazgo de los gerentes públicos que las autoridades políticas 
eligen, ya sea a través de procedimientos de selección formales o informales. 
 
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35 
A pesar de que correlación no implica causalidad, parece evidente que los buenos líderes 
son quienes generan un buen clima organizacional y no viceversa (Stazyk y Goerdel, 2010; 
Moynihan y Pandey, 2005). Los pocos casos de modernización institucional que se han 
dado en Chile han estado claramente asociados a gerentes excepcionales, quienes han 
contado con un fuerte apoyo político y han permanecido en su posición el tiempo suficiente 
para llevar adelante sus reformas (Waissbluth e Inostroza, 2006). Desgraciadamente 
también hay casos bien conocidos en los que, después de cambiar a algunos de estos 
directivos, las instituciones se han deteriorado notablemente. 
 
Un trabajo reciente de uno de los autores de este estudio (Waissbluth y Reeves, 2010) 
analizó el caso de escuelas públicas chilenas en condiciones de alta vulnerabilidad. Todos 
los establecimientos en ese estudio tienen asignados, por ley, el mismo monto de recursos 
per cápita, operan bajo el mismo marco regulatorio y tienen, en promedio, los mismos 
niveles de vulnerabilidad social. Sin embargo, hay una varianza muy alta en sus resultados 
académicos, medidos mediante pruebas nacionales estandarizadas. 
 
La conclusión es similar a la de este estudio. La única variable que da cuenta de las 
diferencias en los resultados académicos (con una correlación muy alta y significativa) fue 
el liderazgo del director del colegio, tal como lo perciben los profesores a su cargo. Más 
aún, en todas las escuelas con buenos resultados y buenos líderes, se encontró un ambiente 
de colaboración, cooperación y mejora entre padres, estudiantes y profesores, es decir, la 
misma elevada correlación identificada en este trabajo. Después de todo, las escuelas 
públicas son otra variedad de instituciones gubernamentales --sujetas a restricciones 
similares– lo que refuerza las conclusiones de ambos trabajos. 
 
Una vez que se establece el buen liderazgo, las cosas progresan sistemáticamente. Mejora 
el clima organizacional y los procesos, se generan consensos estratégicos, mejoran las 
relaciones externas y así sucesivamente. No encontramos muy buenas prácticas de gestión 
coexistiendo bajo el mismo techo con muy malas prácticas y el factor unificador es el 
liderazgo institucional: lo que Collins (2001) ha caracterizado como “líderes nivel5”. De 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
36 
ahí en adelante se establece un círculo virtuoso, que permite obtener recursos adicionales y 
atraer a mejores profesionales, mejorar la imagen institucional, los resultados, y así 
sucesivamente. 
 
Chile ha probado diversas políticas para mejorar la gestión pública con estándares y 
procedimientos jerarquizados definidos centralmente, siguiendo los principios de la Nueva 
Gestión Pública. El Ministerio de Hacienda, la Secretaría General de la Presidencia y la 
Contraloría General de la República emiten todo tipo de regulaciones, mandatos, incentivos 
y bonos para mejorar la planificación estratégica, los PMG (Programas de Mejoramiento de 
la Gestión), la certificación de la norma ISO 9000, los procedimientos de rendición de 
cuentas y de administración, así como una fuerte tendencia hacia indicadores de desempeño 
estandarizados. Estas políticas no parecen tener un gran impacto en la gestión, a excepción 
del estricto control sobre el presupuesto anual y el cumplimiento de la normativa. Por 
cierto, esto no implica que el buen directivo público no deba intentar transformar estas 
herramientas “impuestas desde arriba” en verdaderas oportunidades de mejora y, en 
ocasiones, algunos lo logran. 
 
Por otro lado, aparte de la reforma del año 2004, en la que se creó la Alta Dirección Pública 
para la selección profesional de aproximadamente 1/3 de los cargos de confianza, el sistema 
político no se ha preocupado particularmente por la designación de gerentes públicos con 
buenas habilidades de liderazgo. En forma similar, el sistema que contrata a los directores 
de escuelas públicas no ha tomado en cuenta -hasta la fecha- la calidad del liderazgo de los 
candidatos, a pesar de la fuerte evidencia de que éste es un atributo clave para el cargo. 
Esto comenzó recién a cambiar a partir de la aprobación de la Ley de Calidad y Equidad en 
la Educación de 2011. 
 
Conclusiones 
 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
37 
La percepción de la calidad de gestión en las 28 instituciones estudiadas es más bien 
mediocre. Posiblemente la forma más rápida para mejorar la calidad global sea la 
contratación de gerentes públicos competentes, más que la imposición de “reorganizaciones 
institucionales”, estándares, reglas e “implantología” (“deliverology”), medidas que 
habitualmente son promovidas por las autoridades políticas y fiscales. La introducción 
masiva de gerentes públicos competentes en los órganos centrales y regionales debería ser 
una precondición habilitante para cualquier aumento futuro del gasto público, dado que la 
disciplina fiscal está bien establecida en Chile. 
 
A pesar de que las 39 dimensiones de gestión evaluadas son, en promedio, mediocres, la 
Tabla N° 1 indica que hay casos que fluctúan desde ‘pobre’ hasta ‘excelente’, señalando así 
una alta heterogeneidad entre las instituciones. La buena noticia es que si en algunas 
instituciones se puede, quiere decir que sí se puede y que no necesariamente las entidades 
públicas están condenadas a ser burocracias ineficaces. Lo mismo ocurre con las escuelas 
públicas. 
 
Entre estos mediocres promedios, las áreas mejor evaluadas son los procesos 
administrativos; especialmente contabilidad y gestión presupuestal. Calidad y servicio al 
cliente también muestran una tendencia positiva. Las peores áreas, en tanto, son la 
confiabilidad de los indicadores de desempeño (a pesar de las estrictas políticas 
centralizadas del gobierno en esta materia), la gestión de personal, la coordinación interna, 
y la falta de integración (y por tanto de impacto) de las Tecnologías de la Información. 
 
La debilidad de la evaluación mediante indicadores de desempeño confiables obstruye el 
conocimiento sobre el valor público que estas organizaciones crean. Si bien la introducción 
de gerentes públicos de alto nivel debería mejorar este aspecto, es necesario establecer 
simultáneamente prácticas de evaluación que fijen un piso en cuanto a la calidad y 
objetivos estratégicos para los programas públicos. Esto no significa utilizar 
aproximaciones simplistas (como ha sido el caso en Chile) ni introducir más indicadores o 
instrumentos para servicios públicos ya sobrecargados con marcos lógicos y paneles de 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
38 
control, sino más bien sintetizar instrumentos existentes definiendo no más de 5 a 10 
indicadores clave de valor estratégico. 
 
Como Moynihan et al. (2009) expone: “Gran parte del atractivo de las mediciones de 
desempeño se explica por la idea de contar con una forma simple y neutra de monitorear y 
mejorar el gobierno. Pero la gobernanza contemporánea se caracteriza por la complejidad. 
Pocos directivos públicos tienen el lujo de proporcionar servicios relativamente simples y 
masivos, que es el contexto donde los regímenes de medición del desempeño funcionan 
mejor. En cambio, deben trabajar en el contexto de un estado desarticulado, con problemas 
de políticas que cruzan los límites institucionales y que requieren respuestas de múltiples 
actores”. 
 
La insatisfactoria selección, evaluación, capacitación y carrera profesional de los gerentes y 
funcionarios públicos también constituye una barrera importante para la modernización de 
la gestión pública. Existe una necesidad urgente en Chile de reformar el carácter y expandir 
en alcance el Servicio Civil, como fue propuesto por un grupo de universidades y Think 
Tanks (Consorcio para la Reforma del Estado, 2009). 
 
Sin embargo, Grindle (2010), en su estudio sobre los Servicios Civiles en América Latina 
concluye –enfática y tal vez pesimista – que: 
 
“…en el corazón de la resiliencia de los sistemas de clientelismo del sector público 
están los beneficios que reciben y ofrecen quienes los administran… el destino final 
de las iniciativas de reforma de carrera de los Servicios Civiles generalmente se 
determina después de que se establece la legislación… algunas agencias públicas, 
por ejemplo, intentan salirse del nuevo sistema. Aquellos que resisten el cambio 
también trabajan para destruir la organización a cargo de implementar la reforma o 
de estrangular a la organización responsable por la vía de restringirle el 
financiamiento, y/o quitarle oportunidades para efectuar los exámenes de 
reclutamiento”. 
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Simposio: Investigación Evaluativa 
 
39 
 
Con ocasión de los problemas de legitimidad detonados por el cambio de la coalición 
gobernante en el año 2010, Chile ha demostrado la urgente necesidad de una reforma que 
otorgue mayor inmunidad a su joven Servicio Civil respecto a eventuales cambios de este 
tipo. Un proyecto de ley que blinda el sistema continúa detenido, primero en el Ejecutivo y 
ahora en el Congreso. Una tercera crisis derivada de un eventual nuevo cambio de coalición 
le daría un golpe mortal a este todavía frágil sistema. 
 
Por otro lado, como se ha dicho, el potencial del gobierno electrónico está lejos de ser 
explotado en Chile. Aparte de algunos episodios breves, no ha habido suficiente énfasis en 
formular planteamientos gubernamentales sobre el significado de este tema y tampoco 
existe un cargo en el Gobierno como el de un “Chief Information Officer” con suficiente 
poder político como para promover reformas transversales y, sobre todo, coordinaciones y 
procedimientos comunes en esta área. Este sería un camino obvio para ahorrar recursos 
fiscales y mejorar la calidad de servicios y, en el largo plazo, cambiar la naturaleza de las 
instituciones