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Rev Esp Salud Pública 2010; 84: 247-254 N.º 3 - Mayo-Junio 2010 
COLABORACIÓN ESPECIAL 
LA CARTERA DE SERVICIOS DE SALUD PÚBLICA 
EN EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD: LA APORTACIÓN 
DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO 
Joan R Villalbí (1,2), Fernando Carreras (3), José M Martín-Moreno (4,5) e Ildefonso Hernández-
Aguado (3) 
(1) Agència de Salut Pública de Barcelona. 
(2) CIBER de Epidemiología y Salud Pública. 
(3) Dirección General de Salud Pública y Sanidad Exterior. Ministerio de Sanidad y Política Social. 
(4) Cátedra de Medicina Preventiva y Salud Pública, Universitat de València. 
(5) Oficina Regional para Europa. Organización Mundial de la Salud. 
RESUMEN 
Este documento formula algunas reflexiones sobre la cartera de 
servicios de salud pública del Sistema Nacional de Salud, elaboran­
do un inventario de la aportación de la Administración General del 
Estado a la misma, en el contexto descentralizado actualmente 
vigente en España. Se aprecia la existencia de una importante activi­
dad en salud pública, con cierta dispersión entre diversas dependen­
cias. Buena parte de las actuales actividades de la Administración 
General del Estado se centran en la monitorización del estado de 
salud y sus determinantes, gestionando diversos sistemas de infor­
mación y de alerta, pero con un importante papel en el desarrollo de 
políticas, como interlocutora de la Unión Europea y como cataliza­
dora con las comunidades autónomas y otras organizaciones que 
influyen en la salud pública. Además, este nivel de la administración 
garantiza una serie de servicios esenciales que pueden ser poco visi­
bles para la ciudadanía por prestarse la mayoría a otras administra­
ciones o a grupos profesionales. 
Palabras clave: Salud pública. Organización y administración. 
Servicios de salud. 
Correspondencia: 
Joan R Villalbí 
Agència de Salut Pública de Barcelona 
Pl. Lesseps 1 
08023 Barcelona 
ABSTRACT 
The Public Health Services Port-folio
in the National Health System:
the Contribution of the Central
Government of Spain
This paper concentrates on the port folio of public health servic­
es in the National Health System, with an inventory of those provi­
ded by the central level of government in the currently decentralized 
context of Spain. There is an important activity in public health, with 
some dispersion among different bodies and organisations. Most of 
the current activities of the central level of government concentrate 
in monitoring health levels and their determinants, managing infor­
mation systems and health alerts and warnings, but with an involve­
ment in policy development, both as a counterpart of the European 
Union and as an active agent with both regional levels of government 
and other organisations influencing public health. Besides, this level 
of government assures some essential services with little visibility 
for the general population as they are mostly delivered to other 
public administrations or to professional groups. 
Key words: Public health. Organisation and administration. 
Health services. 
Joan R Villalbí et al. 
INTRODUCCIÓN 
En el campo de la salud pública, los pro­
cesos de cambio en la gestión que se han 
dado en España en los servicios asistenciales 
no se han producido de forma concomitante 
por diversos motivos. De un lado, su situa­
ción en el núcleo de las funciones más pro­
pias de la administración la ha mantenido 
alejada de los procesos de cambio inspirados 
en la gestión de empresas que se han adopta­
do en hospitales y otros servicios sanitarios. 
Por otro lado, como su actividad se compone 
de un abanico de tareas mucho más hete­
rogéneo que el de los servicios asistenciales, 
resulta más difícil de sistematizar su produc­
ción1,2. Finalmente, su peso relativamente 
pequeño en el conjunto del gasto sanitario 
puede haberla mantenido relativamente ais­
lada. Pese a ello, en los últimos tiempos se 
han producido algunas iniciativas de refle­
xión sobre el producto de la salud pública, 
orientadas a la mejora de la gestión y a hacer 
explícitas sus aportaciones para aumentar su 
influencia, evitando la retórica y poniendo 
en primer plano su acervo técnico y de ges­
tión3,4. 
Un instrumento primordial para asegurar 
la equidad y mejorar la cohesión y calidad 
es la cartera de servicios, entendida en el 
documento que la introdujo en nuestro sis­
tema de salud como «catálogo de presta­
ción de servicios relacionados con los pro­
blemas de salud y las necesidades sentidas 
por la población susceptibles de ser resuel­
tas desde una perspectiva global e integra-
dora»5. La Ley 16/2003, de Ccohesión y 
Ccalidad del Sistema Nacional de Salud, 
estableció que el catálogo de prestaciones 
del Sistema Nacional de Salud garantizaría 
las condiciones básicas y comunes para una 
atención integral, continuada y en el nivel 
adecuado, que comprendería las prestacio­
nes correspondientes a salud pública, y que 
las prestaciones del catálogo se harían efec­
tivas mediante la cartera de servicios, a 
acordarpactar en el seno del Consejo Inter­
territorial. Este acuerdo se concretó en el 
Real Decreto 1030/2006, por el que se esta­
blece la cartera de servicios comunes del 
Sistema Nacional de Salud y el procedi­
miento para su actualización, que la detalla, 
y que incluye la cartera de servicios de 
salud pública junto a las prestaciones de 
atención primaria, atención especializada, 
y otros componentes de la cartera de servi­
cios comunes del Sistema Nacional de 
Salud. 
Este documento recoge algunas reflexio­
nes sobre la cartera de servicios de salud 
pública del Sistema Nacional de Salud. Se 
producen produjeron a lo largo de un perio­
do dilatado, iniciado con el debate sobre la 
cartera de servicios estimulado por la Ley de 
Cohesión y Calidad, y reforzado por la 
actual perspectiva de una posible Ley de 
Salud Pública. Al mismo tiempo, las aplica 
proporcionando un esquema de lo que sería 
la aportación de la Aadministración General 
del Estado a la cartera de servicios de salud 
pública, en un contexto de organización de la 
sanidad muy descentralizado. 
ANTECEDENTES 
Los esfuerzos de categorización de las 
actividades de salud pública en España son 
relativamente recientes. En 1993 se realizó 
un primer intento de catálogo de servicios de 
salud pública en el Ayuntamiento de Barce­
lona que se utilizó tentativamente como 
catálogo de servicios del Institut Municipal 
de Salut Pública de Barcelona al crearse en 
1996, explicitando su compromiso de pres­
tación de servicios a la ciudad vinculado al 
presupuesto transferido por el Ayuntamien­
to6. Posteriormente se produjo un intento de 
documentar la evolución de los servicios de 
salud pública de las Comunidades Autóno­
mas7. Se constató que existían coincidencias 
básicas en el abanico de actividades de salud 
pública, pero que su forma organizativa era 
muy variable, y buena parte de los servicios 
de salud pública se prestaban desde otras 
estructuras administrativas en muchas 
Rev Esp Salud Pública 2010, Vol. 84, N.º 3 248 
LA CARTERA DE SERVICIOS DE SALUD PÚBLICA EN EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD: LA APORTACIÓN ... 
Comunidades Autónomas. Destacaba tam­
bién la necesidad de mayor coordinación 
(entre Comunidades Autónomas, entre 
diversos organismos dentro de muchas de 
ellas, y de la administración autonómica con 
las administraciones locales activas en su 
territorio). Con posterioridad, la consolida­
ción del Consejo Interterritorial del Sistema 
Nacional de Salud como espacio de inter­
cambio ha dado respuesta a estos problemas, 
al menos parcialmente8. 
Más recientemente se han producido otros 
progresos. Hubo un esfuerzo de categoriza­
ción de los servicios de salud pública en 
Galicia, siguiendo una línea de reflexión 
similar9. Se ha realizado un esfuerzo de estu­
dio de los servicios y funciones de salud 
pública municipales, usando metodología 
comparable al estudio de las Comunidades 
Autónomas10. También las ciudades de 
Madrid y Bilbao han definido de manera 
explícitasu oferta de servicios de salud 
pública, y el catálogo de Barcelona se ha ido 
actualizando tras la puesta en marcha de la 
nueva Agencia de Salud Pública de la ciu­
dad, que combina servicios municipales y 
autonómicos en una única organización11-13 . 
Se produjo un debate explícito sobre el tema 
en el Foro de Salud Pública celebrado en 
Madrid en diciembre de 2003, y ha habido 
trabajos posteriores en la Comisión de Salud 
Pública del Consejo Interterritorial. Tras la 
aprobación del Real Decreto 1030/2006, que 
enumera los servicios de salud pública, en 
diversas Comunidades Autónomas se ha 
explicitado la cartera de servicios de salud 
pública total o parcialmente, aunque con 
metodología diversa14-16. Además, en diver­
sas propuestas de reforma de los servicios de 
salud pública este tema ha ocupado un espa­
cio central17,18. 
FUNCIONES Y SERVICIOS
DE SALUD PÚBLICA
El marco de análisis de los servicios de 
salud pública formulado en los EEUU en un 
trabajo del Institute of Medicine (IOM), que 
se ha convertido en toda una referencia con­
ceptual, se revela como una herramienta útil 
para esta reflexión19. Partiendo de este mar­
co, el Public Health Functions Steering 
Tabla 1
Una propuesta de servicios esenciales de la salud pública para nuestro Sistema Nacional de Salud
Información sanitaria Monitorizar y valorar el estado de salud y sus determinantes. 
Vigilancia epidemiológica Vigilar los riesgos para la salud y dar respuesta a alertas 
y emergencias. 
Promoción de la salud Capacitar a la población en temas de salud. 
Alianzas Fomentar colaboraciones y alianzas para generar salud. 
Políticas de salud Desarrollo de políticas de salud pública y de apoyo a otros para 
la salud. 
Autoridad sanitaria Verificación y control de leyes y normas para proteger de riesgos. 
Conectar con servicios Conectar a las personas con los servicios sanitarios que necesitan. 
Garantía Garantizar la competencia profesional de los servicios. 
Evaluación Evaluar la efectividad, accesibilidad y calidad de los servicios. 
Investigación Investigar nuevas visiones y soluciones innovadoras. 
Elaboración propia para el Foro de Salud Pública, Madrid, 2003 a partir de las referencias 19 y 20. 
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Rev Esp Salud Pública 2010, Vol. 84, N.º 3 251 
Joan R Villalbí et al. 
Committee (PHFSC) definió los diez servi­
cios esenciales de salud pública, que están 
guiando los esfuerzos organizados de ges­
tión de servicios de salud pública en los 
EEUU y han influido en reflexiones produ­
cidas en Europa20,21. En la tabla 1 se presen­
ta una adaptación de estos diez servicios 
esenciales a nuestra realidad. A partir de este 
esquema se sigue un proceso de revisión de 
la información disponible, y de entrevistas 
con los responsables de área en éste ámbito, 
orientado a construir un inventario de pro­
ductos y servicios de salud pública de la 
Administración General del Estado, agrupa­
dos según su relación con las tres grandes 
funciones de la salud pública, y desglosando 
las que se realizan actualmente en el Minis­
terio de Sanidad y Política Social de las que 
se realizan en otras dependencias de la admi­
nistración. 
En la tabla 2 se presenta el inventario de 
productos y servicios de salud pública de la 
Administración General del Estado, en la 
que se aprecia la existencia de una impor­
tante actividad en salud pública. Se constata 
una cierta dispersión entre diversas depen­
dencias del Ministerio, pero también de 
otras estructuras (entre las que destaca el 
Instituto de Salud Carlos III en todas las 
funciones, y para la prestación de servicios 
esenciales las delegaciones territoriales, 
–actualmente vinculadas al Ministerio de 
Presidencia)–. En un contexto de descentra­
lización importante hacia las comunidades 
autónomas (CCAA), que algunos califican 
de federal o cuasi-federal22, buena parte de 
las actividades de la Administración Gene­
ral del Estado se centran en la monitoriza­
ción del estado de salud, gestionando diver­
sos sistemas de información y de alerta. 
Pero su papel en el desarrollo de políticas, 
especialmente como interlocutora de la 
Unión Europea y como catalizadora con las 
CCAA y otras organizaciones que influyen 
en la salud pública, es importante. Además, 
este nivel de la administración garantiza una 
serie de servicios esenciales, aunque sean 
poco visibles para la ciudadanía por prestar­
se la mayoría a otras administraciones o a 
grupos profesionales. 
PERSPECTIVAS 
Estas reflexiones son una aportación al 
análisis de un catálogo general de servicios 
en salud pública para el Sistema Nacional de 
Salud, a partir de un esfuerzo acumulado de 
años. Creemos que van más allá de unas pri­
meras impresiones, y reflejan un esquema 
relativamente robusto, que se mantiene en 
esencia estable pese a algunos cambios en la 
organización administrativa. Se podrían 
definir indicadores asociados a la prestación 
de estos servicios como un componente 
básico del cuadro de mando, y de hecho sería 
útil hacerlo para la gestión. 
Esta revisión pone de manifiesto que tras 
las transferencias a las CCAA, se mantiene 
una importante actividad de la Administra­
ción General del Estado en materia de salud 
pública. Se constata la existencia de una 
importante fragmentación institucional de 
sus servicios de salud pública, tanto entre 
estructuras diversas del ministerio compe­
tente en materia de sanidad como de otros 
ministerios u organismos autónomos. En 
parte esto es inevitable por la naturaleza 
intersectorial de la salud pública, pero 
podrían existir ventajas de escala en una 
organización más compactada, por ejemplo 
concentrando parte de estas actividades en 
una única entidad administrativa. El actual 
debate sobre una posible ley de salud públi­
ca pone sobre la mesa oportunidades que van 
en esta dirección23. 
AGRADECIMIENTOS 
Este trabajo no hubiera sido posible sin la 
colaboración de José L Aboal, Lourdes Cha­
morro, Julia González-Alonso, Pedro-Ángel 
García, Oscar González Gutiérrez-Solana, 
Francisco Marqués, Sagrario Mateu, Rosa 
Ramírez, Miguel A Royo, Francisco Vargas-
Marcos y Pablo Vázquez. 
Rev Esp Salud Pública 2010, Vol. 84, N.º 3 252 
LA CARTERA DE SERVICIOS DE SALUD PÚBLICA EN EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD: LA APORTACIÓN ... 
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