La aplicación del enfoque de coaliciones promotoras al cambio en las políticas de drogas en Uruguay

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UNIVERSIDAD ESTATAL PENÍNSULA DE SANTA ELENA 
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y DE LA SALUD 
CARRERA DE GESTIÓN SOCIAL Y DESARROLLO 
PARALELO: 
GESTIÓN SOCIAL Y DESARROLLO 4/1 
ASIGNATURA: 
POLITICA PUBLICA 
TEMA: 
La aplicación del enfoque de coaliciones promotoras al cambio en las políticas de 
drogas en el Uruguay 
NOMBRE: 
 Beltrán Bernabé Andrés Eduardo 
Fernández Vera Johann Geovanny 
José Pozo Johanna Janeth 
Rizzo Paredes Ginger Nicole 
Reyes Mateo Julissa Jamilex 
CURSO: 
5 
DOCENTE: 
Sclga. Vanessa Montenegro Hidalgo, Mgt 
 
LA LIBERTAD 
2020-1 
La aplicación del enfoque de coaliciones promotoras al cambio en las políticas 
de 
drogas en el Uruguay 
 
INTRODUCCIÓN 
 
En noviembre de 2012, en los EEUU aprobaron sendas iniciativas para legalizar y regular la 
producción, distribución, tenencia y el consumo recreacional del cannabis. Otros estados, también 
han dado un primer paso en esa dirección y promulgado a comienzos de 2013 proyectos de ley 
similares. Esta tendencia también puede ser observada en Uruguay donde en julio de 2013 el 
Congreso aprobó un proyecto de ley para legalizar y regular la producción de cannabis con un 
planteamiento similar a aquellos ya aprobados en EEUU. De resultar este aprobado, Uruguay será 
el primer país en establecer a nivel nacional una regulación de la producción, comercialización, 
tenencia y el consumo recreacional del cannabis. 
 
Si bien los intentos de regular los mercados de drogas siguen siendo excepcionales, la tendencia 
apunta a concebir el consumo de drogas como una cuestión que atañe fundamentalmente a la salud 
pública. Asimismo, los objetivos normativos se alejan de la meta utópica de una sociedad sin 
drogas, en beneficio de metas más accesibles de reducción de daños y disminución de la violencia 
relacionada con drogas. 
 
En efecto, el mismo planteamiento de la iniciativa evidencian que la mayoría de los ciudadanos 
uruguayos no apoyan la propuesta de regulación del cannabis planteada por el Gobierno, un 
rechazo incluso compartido por la mayoría de los votantes del partido oficialista. El ingreso al 
nuevo siglo aparejó la revisión de las políticas basadas en principios puramente prohibicionistas, 
establecidas en la década de 1930 en el sentido de favorecer políticas basadas en el enfoque de 
reducción de daños. 
 
Los cambios de las políticas de estupefacientes en el Uruguay resultan más pertinentes en vista de 
los efectos que la nueva política de regulación del cannabis puede ejercer sobre ámbitos cruciales 
como la salud o la economía, y sobre problemáticas sociales de gran envergadura como la 
marginalidad, la delincuencia y el narcotráfico, entre otros. La aplicación de políticas de 
estupefacientes que no han sido estudiadas en profundidad podría tener un impacto devastador en 
la sociedad y en la vida de las personas. Bien implementadas, por el contrario, podrían ser el primer 
paso hacia políticas de drogas más justas, cuya principal medida de éxito sea la reducción de daños 
a la salud, la seguridad y el bienestar de los individuos y la sociedad. 
 
DESARROLLO 
 
El enfoque de las coaliciones promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith 
 
El AdvocacyCoalition Framework (Enfoque de las Coaliciones Promotoras, en adelante ACF) fue 
propuesto a mediados de la década de los ochenta por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith (1993; 
1999). Su objetivo era estudiar las variables que producen los cambios en las políticas públicas 
tomando en consideración la función que cumplen los valores y las creencias de los grupos de 
interés, así como el aprendizaje y el conocimiento al que están expuestos los actores. 
Las políticas públicas pueden ser entendidas como las respuestas que el Estado puede dar (o no 
dar) a las demandas de la sociedad, en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes 
públicos o servicios. El ACF concibe el proceso político como una competición entre coaliciones 
de actores que defienden y promueven creencias e ideas sobre problemas y soluciones en la arena 
política. 
Sabatier y Jenkins-Smith (1993, 1999) comprenden los sistemas de creencias como estructuras 
tripartitas y jerárquicas, compuestas por tres categorías de valores de distinto rango. Distinguen en 
primer lugar un núcleo duro (deepcore) de axiomas normativos y profundamente arraigados que 
definen la visión que tiene el actor en relación al individuo, la sociedad y el mundo en general. 
Ello incluye creencias fundamentales sobre la naturaleza humana, sobre la distribución de la 
justicia o la identidad sociocultural. En segundo lugar, identifican un núcleo de la política 
(policycorebeliefs), consistente en percepciones causales, estrategias básicas y posiciones políticas 
sobre un campo o subsistema determinado de políticas públicas. Finalmente, señalan un conjunto 
de aspectos secundarios (secondaryaspects), integrado por consideraciones instrumentales acerca 
de cómo debe ser implementado el núcleo de la política. 
La multiplicidad de actores que participa en un subsistema puede ser muy amplia y de gran 
complejidad, por lo que Sabatier y Jenkins-Smith (1993; 1999) introducen el concepto de 
“coaliciones promotoras” (advocacycoalitions). Estas construcciones abstractas están 
conformadas por actores con intereses y criterios similares, pero no tienen por qué estar 
formalizados en una institución u organización. Aunque en los subsistemas inactivos o latentes 
puede haber una única coalición, en la mayoría de los casos habrá de dos a cuatro coaliciones 
importantes (Martinón, 2007: 287). A su vez, una novedad del enfoque es que los actores que 
conforman las coaliciones no son solamente líderes políticos, líderes de intereses privados y 
lobistas, sino también actores capaces de incidir indirectamente en la temática, como 
investigadores o periodistas. 
El objeto de estudio central del ACF es el cambio en las políticas públicas (policychange). Este 
cambio es entendido como la transformación de un sistema de creencias hegemónico dentro de un 
subsistema de políticas públicas. O, lo que es lo mismo, como todo cambio de rumbo con respecto 
a cómo esa política fue originalmente concebida. Los cambios pueden suceder como resultado de 
dos procesos. 
 
 
LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE DE LAS COALICIONES PROMOTORAS A LOS 
CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS DE ESTUPEFACIENTES EN EL URUGUAY. 
 
En las últimas tres décadas, las políticas de estupefacientes en el Uruguay han cambiado 
considerablemente, pasando de un modelo prohibicionista a uno de reducción de daños. 
Actualmente, el Gobierno uruguayo se plantea la regulación legal de la producción, distribución, 
tenencia y el consumo recreacional del cannabis. 
Una coalición promotora contiene personas de diversos cargos en los que se incluyen funcionarios 
electos, de secretarías y agencias, líderes de grupos de interés, investigadores, activistas, entre 
otros que comparten un sistema de creencias particular y que muestran un grado de actividad 
coordinada a lo largo del tiempo. La competencia entre las diferentes coaliciones se lleva a cabo 
dentro de subsistemas de política. La estabilidad y cambio del subsistema de las políticas públicas 
es producto de la interacción de parámetros relativamente estables y eventos externos. Dicha 
interacción como afirma Parsons, enmarca las limitaciones y los recursos de los actores en el 
subsistema y las interacciones dentro del propio subsistema de políticas. 
El cambio de política puede manifestarse en una variación en los instrumentos que se utilizan para 
lograr determinados objetivos de política o en las modificaciones de acuerdos institucionales. Sin 
embargo, lo más común es que el cambio de política pública implique una alteración de sus 
objetivos. En este sentido, los objetivos políticos pueden ser multidimensionales en sí mismos, 
esta característica ayuda a entender y explicar el cambio de las políticas públicas. (Sanjurjo, 2013)En 2001, el entonces presidente Uruguayo Jorge Batlle (2000-2005) reiteró su posición 
favorable a la legalización de las drogas, especialmente las drogas blandas y/o naturales, después 
de escuchar algunas propuestas realizadas por las juventudes de los partidos Socialista y Vertiente 
Artiguista de izquierda que buscaban meter a la agenda pública la despenalización del consumo 
de marihuana. En ese contexto, declaró ante los medios de comunicación que “todo el mundo 
debería legalizar el consumo de la droga”. 
El debate y la defensa del cambio de la política de cannabis por parte de la coalición reguladora 
también se desarrollaron en el terreno de la salud pública, hasta entonces el sistema de salud 
uruguayo no tenía protocolos y procedimientos para atender a los usuarios con consumos 
problemáticos de drogas. A esta dinámica de la discusión al interior del país en los terrenos de los 
derechos humanos y la salud pública se sumó el ámbito internacional cuando la Organización de 
los Estados Americanos en mayo de 2013 presentó el informe sobre las drogas en el hemisferio 
titulado Escenarios para el problema de las drogas en las Américas 2013-2015. El informe presentó 
una revisión de las políticas de drogas que se resumió en que el problema de las drogas debería ser 
abordado de manera diferenciada y flexible entre los países del hemisferio. 
En este contexto, la coalición dominante reguladora impulsó el abordaje integral de la 
problemática de las personas afectadas por el consumo problemático de drogas, especialmente el 
consumo de la pasta base. La solución fue la “legalización regulada y controlada de la marihuana”, 
con un fuerte rol desde el Estado sobre la producción. Así es como el 10 de diciembre de 2013 el 
Senado Uruguayo votó la ley 19172 sobre el control y regulación del Estado de la importación, 
producción, adquisición, almacenamiento, comercialización y distribución de la marihuana y sus 
derivados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
La coalición promotora de una liberalización del cannabis 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
tercera coalición 
aumento del consumo de 
cannabis tras la dictadura 
Desde mediados de la década de 1990 existían 
también grupos de cultivadores de cannabis. 
En primer lugar, el presidente Batlle veía con buenos ojos el cambio de paradigma global en materia 
de políticas de estupefacientes y se declaraba partidario de dinamitar la cadena de narcotráfico, 
legalizando y regulando el mercado de drogas a nivel mundial. 
En segundo lugar, la crisis bancaria del año 2002 
conmocionó al país entero, incluyendo al subsistema de 
drogas. 
En medio de esa crisis, que aparejó niveles récord de desempleo y un aumento exponencial de la población 
marginal, estalló el consumo de “pasta base de cocaína” (conocida también en Argentina como “paco”, PBC). 
La “droga de los pobres” se asoció (y se sigue asociando) con la ola de delitos que sacude desde entonces al 
país, convirtiéndose en el principal problema de seguridad de la población. 
Por un lado, la percepción del alto riesgo que 
conlleva el consumo de la PBC propició una 
minimización de la percepción del riesgo del 
consumo de cannabis. 
Por otro lado, cobró nueva importancia una 
de las dimensiones del discurso de “la 
escalera” (gatewaytheory), argumento 
según el cual los consumidores de cannabis 
corren mayor riesgo de convertirse en 
consumidores de PBC, debido a que para 
adquirir la droga deben recurrir a 
delincuentes, quienes, a su vez, están 
interesados en que los compradores den 
“el salto” cualitativo a drogas más adictivas 
y para ellos más lucrativas. 
el drástico aumento de consumidores de cannabis, 
así como el cambio en la percepción pública entre 
drogas de alto y bajo riesgo, fue visto por los 
promotores de una legalización del cultivo de 
cannabis como una ventana de oportunidad para 
incorporar la droga a la agenda de los derechos 
individuales. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
el discurso de “la escalera” propició que periodistas y 
políticos liberales adoptasen un discurso pragmático 
y abogaran por una separación del mercado de 
drogas que, a través de la legalización del cannabis, 
liberara a sus consumidores de los riesgos y ámbitos 
de violencia e ilegalidad a los que de otra manera se 
veían regularmente expuestos. 
Crearon colectivos de cultivadores y 
organizaciones sociales que promovían 
foros y debates con especialistas, así como 
campañas y marchas en favor de la 
legalización del cultivo de cannabis para 
consumo personal. 
2008 el Movimiento por la Legalización del 
Cannabis. 
El impulso determinante llegaría tras la reelección 
del Frente Amplio en 2010, cuando el gobierno del 
presidente José Mújica en 2012 propuso iniciativa 
para legalizar y regular la producción, distribución, 
tenencia y el consumo recreacional y médico del 
cannabis, con el fin de separar el mercado de drogas 
y combatir el narcotráfico de manera más eficiente. 
la mayoría de los uruguayos no apoyan la 
propuesta de regulación 
La mayoría oficialista señalo que son altas las 
probabilidades de que se imponga legalmente 
un modelo liberalizador del cannabis en Uruguay 
en el transcurso del año 2014. 
MacCoun y Reuter identifican dos posiciones 
filosóficas básicas: 
la deontológica libertaria y la consecuencia lista. 
Este de ontologismo, diametralmente opuesto al 
moralista legal, es libertario y entiende que existe 
un derecho natural e inherente a cada ser 
humano de tomar drogas y de hacer con su 
cuerpo y vida lo que desee, siempre que con ello 
no perjudique a terceros. 
Consecuencia lista 
 Según esta, los desenlaces de una acción 
constituyen la base para cualquier apreciación 
moral que se haga sobre dicha acción. Asimismo, el 
sujeto es responsable de todos los efectos 
negativos que pudieran derivarse de su acción, 
siempre que pueda atribuírsele negligencia o 
capacidad de predicción de tales efectos negativos. 
CONCLUSIÓN 
Las Coaliciones Defensoras nos deja muchas lecciones teóricas y prácticas. Esto es así porque si 
bien se trata de un marco analítico cuyo objetivo es facilitar el conocimiento de las políticas 
públicas, en realidad, también constituye una batería de herramientas prácticas para inducir a la 
negociación y al consenso, de manera de disminuir los enfrentamientos en áreas políticas de alta 
conflictividad. 
En escenarios en donde las coaliciones exponen sus intereses en materia de políticas públicas con 
un enfrentamiento exacerbado, es muy común que prolifere la sensación de desconfianza entre los 
grupos. En esos contextos, es muy poco probable que se logran consensos constructivos que 
permitan alguna ganancia a los contrincantes (o al menos, que haya la menor cantidad posible de 
perdedores). Asimismo, si existen niveles bajos de confiabilidad, es también improbable que las 
partes se perciban como enemigos y que consecuentemente, no conciban la posibilidad de 
colaborar para lograr un fin que beneficie a todos los involucrados. 
En dichas situaciones, el desafío será contraer esa profunda desconfianza, intentando que las partes 
coordinen estrategias o puntos de consenso intermedio, de manera de lograr un resultado de suma 
positiva, superando los de suma cero, en donde nadie se beneficia. 
Por el contrario, una de las lecciones del enfoque es que los “aspectos secundarios” de las políticas 
públicas, constituyen un buen comienzo, ya que es una manera de encauzar el diálogo y superar la 
desconfianza o falta de predisposición a la negociación, por dimensiones del problema que, al no 
ser centrales, probablemente atraigan discrepancias. Siempre existe algún grado de consenso entre 
las coaliciones, ya que, de no existir ningún tipo de acuerdo, el diálogo sería un diálogo de sordos. 
Una vez logrado ese paso, podría avanzarse haciacuestiones más problemáticas. Asimismo, otro 
mecanismo para disminuir el conflicto en torno a los aspectos secundarios es la información 
técnica. 
Cuando surge evidencia a favor de alguna de las coaliciones, existirá una mayor probabilidad a 
que la coalición que discrepa con esa información, reconozca su error y se retire del conflicto o, al 
menos, acepte buscar otra estrategia. Por tal motivo, puede ayudar que la información técnica la 
provea una institución técnica neutral, para que los actores no se sientan susceptibles. 
 
 
Bibliografía 
Diego, S. G. (23 y 24 de septiembre de 2013). la Aplicación del enfoque de coaliciones promotoras al 
cambio en las politicas de drogas en el uruguay. 
Sanjurjo, D. (13 de 06 de 2013). Obtenido de 
file:///C:/Users/artefacta/Documents/Downloads/6405%20(1).pdf