null-087 2015 issue-006-es

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F o n d o M o n e t a r i o I n t e r n a c i o n a l 
D e p a r t a m e n t o d e F i n a n z a s P úb l i c a s 
 
 
 
 
 
Administración fiscal: 
Panorama general 
Análisis de datos iniciales utilizando la 
Herramienta de Información Fiscal para la 
Administración de Ingresos Públicos 
 
 
 
Preparado por Andrea Lemgruber, Andrew Masters y Duncan Cleary 
	
	
©International Monetary Fund. Not for Redistribution
 
ii FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 
 
Copyright © 2015 
 
Fondo Monetario Internacional 
 
 
 
Cataloging-in-Publication Data 
 
Análisis de datos de la primera ronda utilizando la HIF-AIP / preparado por Andrea Lemgruber… [et al.]. – 
Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional, 2015. 
páginas ; cm. – (serie de documentos del Departamento de Finanzas Públicas) 
 
At head of title: Departamento de Finanzas Públicas, Administración de Ingresos Fiscales II, 
Incluye referencias bibliográficas. 
 
1. Administración tributaria y fiscal – Análisis comparativo de países. I. Masters, Andrew. II. Fondo 
Monetario Internacional. Departamento de Finanzas Públicas. III. Serie de documentos del Departamento 
de Finanzas Públicas. 
 
ISBN: 978-1-51358-482-9 (documento) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Los pedidos de esta publicación pueden hacerse en línea, por fax o por correo: 
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La serie de documentos del Departamento de Finanzas Públicas presenta investigaciones del personal 
técnico del FMI sobre cuestiones que revisten amplio interés a escala regional o multinacional. Las 
opiniones expresadas en este documento son las de los autores y no representan necesariamente las 
opiniones del FMI, el Directorio Ejecutivo o la Gerencia de la institución. 
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FONDO MONETARIO INTERNACIONAL iii 
Índice 
RESUMEN EJECUTIVO _____________________________________________________________ 1 
1. INTRODUCCIÓN _________________________________________________________________ 5 
2. LA HIF-AIP Y MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO ____________________________________ 7 
La encuesta de la primera ronda ______________________________________________ 7 
Tasas de respuesta y muestra de la primera ronda ____________________________ 9 
Limitaciones y salvedades acerca de los datos de la primera ronda __________ 12 
3. MARCOS INSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN DE INGRESOS 
PÚBLICOS__________________________________________________________________________ 15 
Organización institucional ____________________________________________________ 15 
Recursos humanos ____________________________________________________________ 26 
Tecnología de la información _________________________________________________ 28 
Presupuesto y costo administrativo __________________________________________ 29 
Servicios externalizados ______________________________________________________ 31 
4. OPERACIONES DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA _________________________ 33 
Registro de contribuyentes ___________________________________________________ 33 
Presentación de declaraciones________________________________________________ 34 
Auditoría y verificación de contribuyentes ___________________________________ 37 
Atrasos ________________________________________________________________________ 40 
Solución de controversias ____________________________________________________ 42 
5. OPERACIONES DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA __________________________ 45 
Tiempo de despacho en aduanas ____________________________________________ 45 
Selectividad de los controles e inspecciones aduaneras ______________________ 47 
Auditoría posterior al despacho ______________________________________________ 49 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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iv FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 
 
RECUADRO 
1. Breve panorama principal de la HIF-AIP (primera ronda) __________________________ 4 
 
GRÁFICOS 
1. Distribución del universo de la encuesta de la HIF-AIP 
2. Impuestos y aduanas/Contribuciones a la seguridad social 
recaudadas por la administración de ingresos públicos, 2010 
3. Oficinas de grandes contribuyentes por grupo de ingreso, 2010 
4. Regímenes de pequeños contribuyentes por grupo de ingreso, 2010 
5. Grado de autonomía de la administración tributaria, 2010 
6. Indicadores sobre el personal de la administración tributaria, 2010 
7. Distribución del personal de la administración tributaria por función, 2010 
8. Costo de recaudación de la administración tributaria y aduanera, 2010 
9. Perfil del registro de contribuyentes activos por grupo de ingreso, 2010 
10. Porcentaje de declaraciones presentadas puntualmente por región 
y por grupo de ingreso, 2010 
11. Tipos de declaraciones del IVA por grupo de ingreso, 2010 
12. Cobertura de las auditorías como porcentaje de la población de 
contribuyentes, 2010 
13. Cobertura de las auditorías como porcentaje de los ingresos 
tributarios totales, 2010 
14. Distribución de los atrasos como porcentaje de la recaudación total, 2010 
15. Distribución de los atrasos como porcentaje de las recaudaciones 
por tipo de impuesto, 2010 
16. Importancia del tipo de impuesto en los atrasos totales, 2010 
17. Distribución de las objeciones como porcentaje de las recaudaciones, 2010 
18. Distribución de las apelaciones como porcentaje de las recaudaciones, 2010 
19. Tiempo de despacho de las importaciones: tierra, mar y aire, 2010 
20. Tráfico aduanero por canal, 2010 
21. Aumento de las auditorías posteriores al despacho, 2009–2011 
 
CUADROS 
1. Análisis de las respuestas por grupo de ingreso 
2. Estadísticas de grandes contribuyentes seleccionados, 2010 
 
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FONDO MONETARIO INTERNACIONAL v 
CUADROS DEL APÉNDICE 
1. Estructura institucional de la administración de ingresos públicos 
por región, 2010 
2. Estructura institucional de la administración de ingresos públicos por grupo 
de ingreso, 2010 
3. Poderes administrativos de la administración tributaria por región, 2010 
4. Poderes administrativos de la administración aduanera por región, 2010 
5. Funciones/servicios externalizados de la administración tributaria por 
región, 2010 
6. Funciones/servicios externalizados de la administración tributaria por 
grupo de ingreso, 2010 
7. Funciones/servicios externalizados de la administración aduanera 
por región, 2010 
8. Funciones/servicios externalizados de la administración aduanera por 
grupo de ingreso, 2010 
 
 
 
 
 
 
 
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vi FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 
 
Agradecimientos 
Este documento representa la culminación de la labor realizada por muchas personas, sobre 
todo las autoridades nacionales de los países miembros del FMI que proporcionaron datos de 
base. Los funcionarios de las Divisiones de Administración de Ingresos Fiscales del FMI y los 
asesores residentes en administración tributaria y aduanera de los nueve Centros Regionales de 
Asistencia Técnica del FMI contribuyeron de manera decisiva a ayudar a las autoridades de los 
países a completar la encuesta y explicar los conceptos fundamentales. 
Los autores principales de este documento son Andrea Lemgruber, Andrew Masters y Duncan 
Cleary. Colaboraron también Azael Pérez, Patrick Fossat, Graham Harrison, Vinette Keene, David 
Kloeden, Vincent Koukpaizan, Gilles Montagnat-Rentier, Janos Nagy, Andrew Okello, Decio 
Pialarissi, Yves de Santis y Enrique Rojas. Rutendo Ruzvidzo proporcionó un valioso apoyo de 
investigación durante todo el proceso de recopilación, compilación y análisis de datos. Mick 
Keen, Bill Crandall y KatherineBaer revisaron y editaron el documento. 
Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los autores y no 
necesariamente representan el punto de vista del Departamento de Finanzas Públicas del 
Fondo Monetario Internacional. Como siempre, todos los errores y equivocaciones en este 
documento son responsabilidad exclusiva de los autores. 
La investigación relacionada con este documento no habría sido posible sin el generoso apoyo 
de los gobiernos donantes del Fondo Fiduciario Específico para Política y Administración 
Tributaria, los cuales se enumeran individualmente en la página siguiente. 
 
 
 
 
 
 
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FONDO MONETARIO INTERNACIONAL vii 
 
Esta publicación ha sido posible gracias al generoso apoyo del Fondo Fiduciario Específico para 
Política y Administración Tributaria. A continuación se enumeran los gobiernos y organismos 
donantes que contribuyen a este fondo. 
 
África, el Caribe y el Grupo 
de Estados del Pacífico 
 
 
 
Bélgica 
 
 
 
Unión Europea 
 
 
Alemania 
 
 
República de Corea 
 
 
Kuwait 
 
 
Luxemburgo 
 
 
Países Bajos 
 
 
 
Noruega 
 
 
 Suiza 
 
 
 
 
 
 
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FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 1 
Resumen ejecutivo 
En este documento se analizan los resultados agregados de la primera ronda de la encuesta por 
país de la Herramienta de Información Fiscal para la Administración de Ingresos Públicos (HIF-
AIP)1 en su mayor parte por grupo de ingreso, pero en algunos casos por región según la 
clasificación regional del FMI. Como quizá cabría esperar de una iniciativa de recopilación de 
datos tan extensa, los datos de la primera ronda no están totalmente completos y adolecen de 
una serie de deficiencias en términos de calidad. No obstante, el análisis de estos datos 
preliminares ha ayudado a identificar tendencias, extraer conclusiones generales (aunque 
prudentes) y determinar ámbitos en los que podrían realizarse estudios complementarios. Con 
este documento también se inicia un proceso para poner a disposición de las economías en 
desarrollo datos comparativos entre países que les permitan mejorar su desempeño en la 
administración de ingresos públicos. 
A continuación se presentan algunos resultados iniciales. 
Impuesto al valor agregado (IVA): La importancia relativa del IVA, como proporción del 
ingreso total, ha aumentado a lo largo de la última década en todos los grupos de ingreso pero 
particularmente en los países de bajo ingreso. Sin embargo, tomando como base los datos de 
la HIF-AIP, es evidente que estos países tienen, en promedio, un número mucho más elevado 
de declaraciones del IVA con crédito (fundamentalmente solicitudes de devolución) que los 
otros grupos de ingreso: 42% del total de declaraciones recibidas. No obstante, de todos estos 
grupos, los países de bajo ingreso realizan el menor número de devoluciones como porcentaje 
del total del IVA bruto: 7% frente a la media de 36 países del 18%. 
Organismos de administración tributaria y aduanera: Los organismos de administración 
tributaria y aduanera tradicionalmente se organizan como administraciones separadas dentro 
de la estructura del Ministerio de Hacienda. El 40% de los países encuestados han establecido 
entidades fuera del Ministerio, principalmente como órganos semiautónomos. Este modelo 
predomina en los países africanos anglófonos, donde el 85% (17/20) de los países encuestados 
 
 
 
 
1 Véase un breve resumen de la HIF-AIP en el recuadro 1. 
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2 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 
indicaron que cuentan con una autoridad de ingresos públicos, integrándose las 
administraciones de impuestos y aduanas en un solo organismo. 
Recaudación de impuestos y contribuciones a la seguridad social: Las similitudes en los 
procesos para administrar los impuestos sobre la renta del trabajo —en particular, el impuesto 
sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y las contribuciones a la seguridad social, que 
constituyen importantes bases de recaudación de ingresos en las economías más avanzadas—
pueden haber impulsado a algunos de estos países a combinar las funciones de recaudación de 
impuestos y de contribuciones a la seguridad social. De hecho, la mayor parte de las 
administraciones tributarias que recaudan las contribuciones a la seguridad social (11/15) se 
encuentran en los países de ingreso mediano alto (9) y los países de ingreso alto (2). 
Administración de grandes contribuyentes: En promedio, el 77% (62/81) de los participantes 
en la encuesta sobre la HIF-AIP declararon que cuentan con una oficina de grandes 
contribuyentes (OGC). El ingreso promedio gestionado por la OGC como porcentaje del ingreso 
interno total fue inferior a lo previsto, en torno al 48%. La relación entre el personal que integra 
la OGC y los grandes contribuyentes también es más baja de lo previsto. 
Administración de pequeños contribuyentes: Un poco más de la mitad de los participantes 
en la encuesta de la HIF-AIP han implementado un régimen simplificado para pequeños 
contribuyentes. Estos regímenes son más comunes en los países de bajo ingreso, donde el 85% 
de las administraciones tienen regímenes simplificados especiales para pequeños 
contribuyentes. Es posible que esta decisión en materia de política esté relacionada con el perfil 
de estas economías (por ejemplo, un mayor nivel de informalidad, una economía monetaria y 
una parte importante de la población activa que trata de ganar un ingreso en un entorno con 
oportunidades de empleo limitadas) y las capacidades más débiles en general en las 
administraciones tributarias. 
Perfil del registro de contribuyentes: Más de dos terceras partes de los registros de 
contribuyentes de los países de bajo ingreso incluyen los contribuyentes del IRPF 
correspondientes a empleados asalariados, y a menudo la declaración universal es obligatoria 
para todos los contribuyentes. Y ello a pesar de que el empleador retiene gran parte de este 
impuesto y lo paga directamente a la administración tributaria. 
Presentación de declaraciones: El porcentaje de declaraciones del impuesto sobre la renta de 
las sociedades y del IRPF presentada puntualmente en todos los grupos de ingreso fue muy 
inferior al previsto. La tasa promedio de declaraciones del impuesto sobre la renta de las 
sociedades presentadas puntualmente fue del 49% y la del IRPF del 45%. La tasa promedio de 
declaraciones del IVA presentadas puntualmente fue mucho mayor, del 69%, lo que podría 
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FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 3 
atribuirse a una mayor frecuencia en la declaración, el carácter automático del IVA a través del 
mecanismo de crédito por los impuestos sobre los insumos, y posiblemente los sistemas y 
procesos más modernos, dado que el IVA es un impuesto mucho más reciente en muchos 
países. 
Atrasos: Los atrasos del impuesto sobre la renta de las sociedades como porcentaje del total 
de la recaudación anual de este impuesto son mucho mayores que los de otros impuestos 
como el IRPF y el IVA. Si bien el tamaño global de la muestra en todos los grupos de ingreso 
fue mucho menor que el de otros aspectos examinados, el total de atrasos de impuestos como 
porcentaje del ingreso interno total fue más bajo en los países de bajo ingreso que en los 
países de ingreso mediano bajo y en los países de ingreso mediano alto. Esta conclusión podría 
estar relacionada con las bajas tasas globales de declaración de impuestos, es decir, que los 
impuestos en mora y por pagar aún no han sido registrados por la administración como 
pendientes de pago y, por lo tanto, tampoco se ha emprendido ninguna acción de 
recuperación. Además,muchas administraciones no pudieron responder a todas las preguntas 
de la HIF-AIP relacionadas con los atrasos, sobre todo con respecto a su antigüedad. Muchas 
administraciones deben asegurar una declaración más exacta de esta importante categoría. 
Tiempos de despacho de bienes importados: Los tiempos de despacho de las importaciones 
sometidas a inspección física tienden a reducirse según el nivel de ingreso, desde los países de 
bajo ingreso a los países de ingreso alto. En cambio, los tiempos de despacho de las 
importaciones no sometidas a inspección física en los países de bajo ingreso (que llegan por vía 
aérea, marítima y terrestre) fueron menores que en los países de ingreso mediano bajo. 
Tráfico aduanero por canal: Aunque la inspección física de bienes es necesaria, a menudo se 
utiliza de manera demasiado intensiva, sobre todo en los países en desarrollo. Los datos de la 
HIF-AIP apuntan a que en promedio los países de bajo ingreso inspeccionan el 52% de las 
importaciones (canal rojo), frente al 34% en los países de ingreso mediano bajo, 26% en los 
países de ingreso mediano alto y 20% en los países de ingreso alto. Esta tendencia parece 
indicar deficiencias en la gestión del riesgo y selectividad de los controles en las economías en 
desarrollo, con un posible aumento de los costos de las operaciones y una reducción de la 
competitividad comercial. 
 
 
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4 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 
 
Recuadro 1. Breve panorama general de la HIF-AIP 
El Departamento de Finanzas Públicas brinda amplia asistencia técnica a los países miembros para modernizar sus 
administraciones de impuestos y aduanas. En el marco de este servicio, la recopilación, validación y análisis de datos 
respaldan el asesoramiento proporcionado por este departamento a los respectivos países. En el ámbito de la 
administración de ingresos públicos, antes de todas las misiones de diagnóstico, se envían a las respectivas 
administraciones cuestionarios detallados para solicitar datos. El Departamento de Finanzas Públicas analiza las 
respuestas, identifica los temas fundamentales, y —basándose en una combinación de análisis de datos y 
documentos y reuniones con los funcionarios de los países— propone recomendaciones para abordar ámbitos 
críticos en materia de administración tributaria y aduanera. 
 
Este enfoque, que ha sido muy útil, tiene limitaciones. Por ejemplo, algunas administraciones de ingresos públicos 
han considerado que la declaración de datos específicos para una misión de asistencia técnica es una práctica 
costosa. Además, los datos no están estandarizados ni consolidados en una base de datos central y reutilizable, lo 
que exige a los futuros equipos técnicos buscar las respuestas originales, volver a solicitar la misma información y 
depositar los datos adquiridos en registros que no son ampliamente accesibles. 
 
La HIF-AIP se puso en marcha como respuesta a la necesidad de disponer de datos para ayudar a las 
administraciones de ingresos públicos, en particular en los países de bajo ingreso, a mejorar la evaluación y el 
seguimiento de su desempeño. La HIF-AIP también puede ser la plataforma común que podrían utilizar otros 
organismos internacionales encargados de la recopilación datos sobre la administración de ingresos públicos. 
 
La HIF-AIP tiene por objeto: 
 
 Recopilar y analizar anualmente datos básicos sobre la administración de impuestos y aduanas. 
 Poner a disposición de los países miembros datos y análisis que les permitan realizar un seguimiento de 
su desempeño y compararlo con el de otros países. 
 Establecer mediciones de referencia (indicadores clave de desempeño) para los programas de asistencia 
técnica de todos los proveedores, y proporcionar una fuente de datos más detallada para un marco de 
gestión basado en los resultados. 
 Ayudar a focalizar las estrategias de asistencia técnica y mejorar su calidad. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 5 
 
 Introducción 
 
La HIF-AIP es una iniciativa de recopilación de datos orientada a compilar información sobre 
impuestos y aduanas. Los datos recopilados incluyen información cuantitativa y cualitativa y 
abarcan una combinación de datos básicos y de perfil, insumos y datos relacionados con el 
desempeño en materia de administración tributaria. La información es suministrada 
directamente por los países miembros del FMI. Estos datos tienen múltiples fines y usuarios, 
incluidos los propios países. 
La primera ronda de la HIF-AIP, que se puso en marcha como proyecto piloto en 2012, consistió 
en un cuestionario (Excel Workbook™) que se envió a unos 120 países miembros del FMI con 
los cuales el FMI ha mantenido una relación activa en el ámbito de la administración de 
ingresos públicos. La primera ronda marcó el comienzo de un proceso iterativo orientado a 
mejorar la HIF-AIP de manera continua. Como resultado de la experiencia de la primera ronda, 
se han incluido muchas mejoras en la segunda ronda, que comenzó en mayo de 2014, pero en 
ese caso como plataforma basada en la web. 
La HIF-AIP se utilizará principalmente para analizar a nivel general las tendencias y el 
desempeño en materia de administración de ingresos públicos. En este informe se analizan los 
resultados agregados de la encuesta realizada en la primera ronda de la HIF-AIP, en su mayor 
parte por grupo de ingreso, pero en algunos casos también por región según la clasificación 
regional del FMI. 
 
1 
©International Monetary Fund. Not for Redistribution
	Cover
	Índice
	RESUMEN EJECUTIVO
	1. INTRODUCCIÓN
	RECUADRO
	1. Breve panorama principal de la HIF-AIP (primera ronda)