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EL MUNICIPIO ARGENTINO: DE LA 
ADMINISTRACIÓN AL GOBIERNO LOCAL
Daniel Cravacuore / Alejandro Villar
En este trabajo presentaremos uno de los procesos políticos más innovado-
res de las tres últimas décadas de la historia argentina: la emergencia del mu-
nicipio como nivel de gobierno y como ámbito privilegiado de desarrollo de 
políticas innovadoras y nuevos liderazgos.
Los gobiernos locales en la transición democrática
LA RECUPERACIÓN DE LA VIDA DEMOCRÁTICA EN LOS MUNICIPIOS
La transición democrática como proceso político condujo a una revalorización 
del municipio como resultado de coyunturas interrelacionadas. Por un lado, 
un profundo cambio en la forma de hacer política que pasó de la búsqueda de 
transformaciones integrales sintetizada en el modelo militante a su desarrollo 
como práctica profesional.1 Por otro lado, la transición transformó la forma 
de participación, orientándose a la obtención de mejoras concretas, posibles, 
pequeñas y cercanas en la vida cotidiana. Fue entonces cuando la acción polí-
tica se redefinió en una intervención social que se desarrollaba en los asenta-
mientos, los centros vecinales, las comisiones de fomento, las cooperativas de 
vivienda y otras formas novedosas de organización social. La política de los 
militantes comenzó a hacerse en el barrio, territorializándose y, por lo tanto, 
1 García Delgado, D., Estado y sociedad. La nueva relación a partir del cambio estructural, Buenos Ai-
res, Editorial Tesis Norma, 1994.
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encontrando al municipio como principal referencia gubernamental, que se 
convertiría en pocos años en el nuevo rostro del Estado ante la sociedad. 
La nueva participación puede considerarse como uno de los elementos 
centrales en la consolidación democrática, que contribuyó a dotarla de un sen-
tido social y político que le permitiera superar los límites formales; el gobierno 
local fue un lugar ideal para alentarla. Esto se sustentaba en dos cuestiones 
centrales; por un lado, su papel como órgano más descentralizado del Estado 
y con relación directa con la sociedad; por otro, se observaba el surgimiento, 
desde los últimos tiempos de la dictadura militar, de emergentes movimien-
tos sociales urbanos que centraban sus demandas en temas puntuales y con-
cretos que tenían como interlocutor privilegiado al municipio. 
La democratización puso sobre el tapete el tema de la descentralización, 
que ofrecía en aquellos años la creencia de su doble papel de poder profundi-
zar la participación y de instrumentar una mayor eficacia social y económi-
ca de la gestión pública. Pronto entró en colisión con un modelo basado en 
prácticas clientelares, produciendo tensiones que comenzaron ya a observarse 
por entonces.
LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES
La descentralización se expandía velozmente en toda América Latina desde 
fines de la década del 1970 por impulso de quienes observaban en el gobier-
no local el instrumento de fortalecimiento de democracias más participativas 
y de quienes postulaban su papel para una mejor prestación de los servicios 
públicos. La transferencia de recursos y competencias así como la elección 
directa de los alcaldes2 comenzaron a ser comunes, y la legislación municipal 
se profundizó. Sin embargo, frente a procesos radicales de municipalización 
–como Bolivia y Colombia–, las reformas en la Argentina fueron moderadas, 
algo que caracterizó en adelante a nuestro país. 
En ese contexto, en aquellos años, se generaron distintos procesos en el 
nivel provincial que permitieron encarar diversas reformas. La dinámica polí-
tico-institucional se encontró con problemas generados por antiguas constitu-
ciones provinciales y con vicios de legitimidad. Las provincias de Catamarca, 
Córdoba, Jujuy, Río Negro, San Juan y San Luis iniciaron el camino y, entre 
2 Los casos de Bolivia (1987), Chile (1992), Colombia (1986), Ecuador (1988), Paraguay 
(1991) y Perú (1980) dan cuenta de ello.
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otros aspectos, incorporaron el principio de autonomía municipal,3 cuyos ante-
cedentes databan de la década de 1920.4 Este proceso se enmarcó en la revalo-
rización de los poderes locales ligada a la participación y a la descentralización.
En la práctica, comenzaron a distinguirse cinco dimensiones de la au-
tonomía: la institucional –que aludía a la posibilidad de dictar su normativa 
fundamental mediante una carta orgánica elaborada por una convención; la 
política –que se refería al gobierno electivo–; la económica; la administrativa 
y la financiera. Sin embargo, solo en 1989 la Corte Suprema de Justicia de la 
Nación hizo propia esta doctrina, zanjando el histórico debate jurídico que 
se extendía desde principios del siglo XX.5 El fallo “Rivademar c/la Munici-
palidad de Rosario” fortaleció significativamente el reconocimiento del mu-
nicipio como nivel de gobierno autónomo del provincial y abrió el camino 
para el reconocimiento constitucional que ocurriría un quinquenio más tarde.
Asimismo, en las reformas constitucionales provinciales se fueron in-
corporando las instituciones de democracia semidirecta, que ganaron espacio 
en la agenda pública durante la transición democrática. Sin embargo, la pro-
fusión de instrumentos contrastaría con su uso restringido.6
LA MAYOR IMPORTANCIA DE LA POLÍTICA LOCAL
En la medida en que la democracia se consolidó y respetaron los períodos 
electorales, se generó una dinámica competitiva que, en muchos casos, produ-
jo alternancia en los gobiernos municipales, lo que permitió el surgimiento y 
consolidación de nuevos liderazgos políticos sustentados en su capacidad de 
3 Esta autonomía suponía la potestad dentro del Estado de la que gozan los gobiernos loca-
les para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio.
4 Véase Rosatti, H., “El régimen municipal en la Constitución Santafesina del año 1921”, El 
Derecho, t. 96, pp. 911 y ss.
5 La Corte Suprema de Justicia de la Nación reconoció la autonomía municipal, rectificando la 
doctrina que había sostenido desde el fallo “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata” respecto 
de que “las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a 
fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial 
y sujetas a su propia legislación”. 
6 Se trata de instrumentos tales como la consulta popular, el referéndum y la revocatoria de 
mandato. No obstante incluirse en buena parte de los textos constitucionales, muchos de ellos no han 
sido reglamentados, lo que los vuelve abstractos. Sobre el particular puede consultarse Cravacuore, D., 
“La participación ciudadana en los gobiernos locales argentinos”, en Delamaza, G. y D. Flores (eds.), 
Gestión municipal participativa. Construyendo democracia cotidiana, Santiago de Chile, Universidad de Los 
Lagos-Corporación Innovación y Ciudadanía, 2009, pp. 162-181.
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gobernar y gestionar la ciudad. La intendencia municipal comenzó a integrar 
el cursus honorum que la dirigencia política debía transitar, dado que su ejer-
cicio permitía reconocer la capacidad de gestión y avalar el acceso a cargos de 
mayor relevancia institucional. Ello comenzó a verse cuando, en 1988, Car-
los Menem eligió como compañero de fórmula a Eduardo Duhalde,7 con lo 
que se reconocía el creciente peso de los intendentes en la política nacional. 
Sin embargo, habría que esperar hasta 2003 para que, por primera vez, un 
dirigente iniciado en la carrera política como intendente municipal pudiera 
acceder a la Presidencia de la Nación por el voto popular.8
En este mismo sentido, comenzó a ser visible un nuevo fenómeno en el 
que funcionarios de rango nacional o provincial, así como legisladores nacio-
nales, renunciaban a sus cargos para competir electoralmente en la carrera mu-
nicipal, con el fin de proyectarse desde allí a la primera magistratura provincial.9
La nueva agenda local 
CAMBIOS EN LOS EJES DE ACUMULACIÓN POLÍTICA: 
EL AVANCE DEL PODER TERRITORIAL
Las políticas aplicadasdesde 1989 generaron profundas transformaciones eco-
nómicas y sociales, impactando fuertemente en los distintos territorios –especial-
mente en aquellos donde el Estado desarrollaba actividades empresariales– pero, 
también, en los sistemas de representación. En efecto, las reformas encaradas se 
tradujeron en una desindustrialización que se profundizaría durante toda la déca-
da y que, entre numerosos efectos, generó el retroceso de los obreros industriales 
en el sistema productivo y su consecuente pérdida de peso en el sistema de repre-
sentación política, particularmente dentro del Partido Justicialista. 
El crecimiento del desempleo también comenzó a manifestarse en el 
sector privado después de 1995, particularmente en los grandes aglomera-
dos como el Conurbano bonaerense. De esta manera, las demandas urbanas 
7 Duhalde había sido intendente del populoso municipio de Lomas de Zamora, provincia de 
Buenos Aires, entre 1974 y 1976, y luego entre 1983 y 1987. 
8 Si bien Eduardo Duhalde fue el primer presidente de la Nación iniciado en la política local, fue 
Néstor Kirchner el primero electo por el voto popular. 
9 El primer caso fue el de Deolindo Felipe Bittel, senador nacional entre 1983 y 1987, que renun-
ció para postularse a la intendencia de Resistencia, capital de su provincia, en una arriesgada jugada po-
lítica del peronismo chaqueño para un cargo que le había sido esquivo desde el retorno de la democracia.
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–como el acceso al suelo y a la vivienda, limitados por la reducción de la in-
versión estatal y el costo de los servicios públicos– se combinaron con recla-
mos sociales por el empleo, la salud y la educación que se territorializaron en 
el ámbito local, dando lugar al surgimiento de nuevos movimientos sociales 
que reclamaban soluciones. En este marco, el municipio y la gobernabilidad 
local adquirieron mayor centralidad en un proceso en el que la dirigencia lo-
cal ocupó el espacio que perdió el sindicalismo.
Este fenómeno se potenció con la reforma constitucional de 1994. La 
elección directa del Presidente de la Nación en distrito único magnificó fuer-
temente el peso de los intendentes de los grandes municipios –en especial, 
los del Conurbano bonaerense–, que comenzaron a utilizar su influencia te-
rritorial en un proceso en el que también perderían peso específico los gober-
nadores de las provincias menos pobladas.
LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
La autonomía municipal se institucionalizó en la mayoría de las constitucio-
nes provinciales reformadas durante la transición democrática10 y era avalada 
por la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, lo que dejó poco 
margen al debate sobre el carácter administrativo o político del municipio. 
La reforma constitucional de 1994 la reconoció plenamente en el artículo 
123, señalando su carácter en el orden institucional, político, económico, ad-
ministrativo y financiero. Actualmente, no reconocen la autonomía aquellas 
constituciones provinciales que no han sido reformadas,11 con la excepción 
de la provincia de Buenos Aires que, modificando la suya ese mismo año, 
no alteró el capítulo municipal. Esto fue producto de la voluntad de limitar 
el peso de los intendentes de los grandes municipios del Conurbano, some-
tiéndolos de esta forma al control político del gobierno bonaerense,12 sien-
do dos décadas después una de las asignaturas pendientes de la más poblada 
provincia argentina.
10 La excepción fue la Constitución de la provincia de Tucumán del año 1990.
11 Como las de Mendoza (1916) y Santa Fe (1962).
12 No sin alto grado de cinismo, un exgobernador de la provincia alguna vez sentenció que, con 
autonomía municipal, no existiría la provincia de Buenos Aires, porque no podría disciplinarse a sus 
intendentes.
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EL SURGIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES VINCULADAS AL MUNICIPALISMO
En el marco del incremento del peso político de los gobiernos locales surgió 
la Federación Argentina de Municipios (FAM), cuando intendentes de grandes 
municipios decidieron convocarse para conformar una asociación que los re-
presentara, sin distinciones político-partidarias. Cabe consignar que en otros 
países de América Latina estas organizaciones se crearon desde la década de 
1940,13 lo que muestra el surgimiento tardío del municipalismo argentino.
El modelo elegido fue el de representación equilibrada en su órgano 
directivo entre los intendentes justicialistas, radicales y vecinales, agrupados 
en tres bloques. Ello demostraba el buen clima inicial existente, pese al peso 
diferencial de las distintas fuerzas políticas. La ley N° 24.807, sancionada 
por el Congreso Nacional el 23 de abril de 1997, otorgó definitivo recono-
cimiento a la organización. 
Poco antes, el gobierno nacional había creado un órgano especializado, 
el Instituto Federal de Asuntos Municipales (IFAM), dependiente del Ministe-
rio del Interior de la Nación, creado por decreto N° 2.295 del 8 de noviembre 
de 1993, con el fin de promover la reforma política en las administraciones 
locales, la eficiencia y calidad de los servicios públicos y la transparencia de la 
gestión municipal. El IFAM tuvo desde 1995 un activo papel en la búsqueda 
de consensos alrededor de una fallida tercera elección del presidente Carlos 
Menem, cuando comenzó a privilegiarse la interlocución directa entre los 
gobiernos locales y el gobierno nacional, creando una dinámica que caracte-
rizaría la siguiente década.
LA APARICIÓN DEL CAMPO DISCIPLINAR DE LOS ESTUDIOS MUNICIPALES
También los estudios municipales se configuraron como campo disciplinar 
en esta década, cuando convergieron allí estudiosos de distintas disciplinas. 
Desde entonces pueden reconocerse tres generaciones contemporáneas: una, 
integrada por aquellos que promovieron la constitución del campo discipli-
nar, provenientes del derecho municipal, del planeamiento y de la sociología 
13 Las asociaciones de municipios se habían creado en Ecuador (1941), Brasil (1946), Uru-
guay (1959), Paraguay (1964), Perú (1965), Colombia (1988), México (1989), Chile (1993), Bolivia 
(1995) y Venezuela (1996). Véase FLACMA, El asociativismo municipal en América Latina. Asociaciones de 
gobiernos locales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, República 
Dominicana, Uruguay y Venezuela, Quito, FLACMA-GTZ, 2005.
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urbana; una segunda, integrada por profesionales de distintas disciplinas 
–ciencias políticas, sociología, historia, geografía– que convergieron desde 
sus experiencias profesionales previas; y una última, ya en nuestro siglo, de 
investigadores jóvenes que han podido completar su formación de grado y 
posgrado dentro del campo disciplinar.
 Un papel relevante tuvieron las nuevas universidades creadas en el 
Conurbano bonaerense: la labor del Instituto del Conurbano de la Univer-
sidad Nacional de General Sarmiento y la tarea de la Unidad de Gobiernos 
Locales de la Universidad Nacional de Quilmes fueron los emergentes más 
notables del papel en docencia, investigación y transferencia que las univer-
sidades comenzaron a asignarle al municipio.
 Mientras que los primeros trabajos acerca de gobiernos locales se 
orientaron sobre problemas políticos como la democratización, la descentra-
lización y la participación, ya desde la primera parte de la década de 1990 la 
preocupación fue reemplazada por el gerenciamiento de las políticas. En esta 
línea encontramos los debates sobre la existencia de un nuevo modelo de ges-
tión municipal y sobre el impacto de las nuevas tecnologías en la administra-
ción.14 En la década siguiente, nuevos estudios volvieron a focalizarse en lo 
institucional, aunque no solo asociado a la participación ciudadana, sino a una 
perspectiva global del desarrollo local, como la articulación interjurisdiccional 
e interinstitucional y la valorización de los sistemas productivos locales. 
 Como emergente de esta dinámica, en 1998 se creó la Red Nacional 
de Centros Académicos Dedicados al Estudiode la Gestión en Gobiernos 
Locales, que dio cuenta de la trayectoria de la comunidad científica en el cam-
po de la investigación. También en estos años se multiplicaron las actividades 
de asistencia técnica, dando por resultado una mayor sensibilidad universita-
ria por lo municipal, así como la construcción de saberes específicos. 
EL INCREMENTO DE LOS RECURSOS MUNICIPALES
Durante la década de 1990, las reformas económicas encaradas por el gobier-
no nacional redujeron su participación en el gasto consolidado del sector pú-
blico del 71% en 1986 a 53% en 2000. Simultáneamente, la participación de 
14 Véase Cravacuore, D. e Israel, R. (comps.), Procesos políticos municipales comparados en Argenti-
na y Chile (1990-2005), Bernal, Universidad Nacional de Quilmes / Universidad Autónoma de Chi-
le, 2007.
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las provincias aumentó del 25% al 37%, y el de los municipios, del 4,3% al 8,4% 
durante el mismo período.15 Para finales de la década, los gobiernos subna-
cionales eran responsables de cerca de la mitad del gasto total del Estado, casi 
duplicando el nivel de los países de la región. Esta situación fue producto in-
directo del incremento de la descentralización fiscal en favor de las provincias 
–especialmente con la transferencia de los servicios de salud, de educación 
media y terciaria y de las partidas para la vivienda social–, dado que la dis-
tribución primaria de la coparticipación municipal no fue objeto de cambio.
El gasto municipal se incrementó sustancialmente durante los noven-
ta, pero la descentralización fiscal al nivel municipal resultó menor que en la 
mayoría de los países latinoamericanos; para finales de la década, lo ingresos 
municipales consolidados eran del 1,35% del PBI, nivel inferior al observa-
do para Brasil, Chile, Colombia y Bolivia. Desde entonces, pueden perci-
birse los rasgos más característicos de nuestro sistema municipal; un marco 
institucional con elevados niveles de autonomía institucional y política pero 
escasamente dotado de recursos –tanto propios como de transferencias extra-
jurisdiccionales–, con instrumentos potencialmente potentes para el ejercicio 
de la participación ciudadana pero con un uso de ellos limitado al extremo.
LA AMPLIACIÓN DE LA AGENDA LOCAL Y EL NUEVO 
MODELO DE GESTIÓN MUNICIPAL
La descentralización –que privilegió a los gobiernos provinciales–, el aban-
dono del Estado nacional de algunos tópicos históricos de su agenda y la 
creciente revalorización de la vida política local impulsaron un proceso que 
transformó por completo la agenda municipal.16 
El planeamiento de la ciudad, hasta entonces centrado en los aspectos 
físico-normativos desde una perspectiva tecnocrática, fue incluido y subor-
dinado en la planificación estratégica, no solo más abarcadora sino concep-
tualmente diferente, dado que colocó en el centro a la sociedad local, que así 
puede canalizar sus intereses y contradicciones históricas, culturales, sociales, 
económicas y políticas.
15 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, “Argentina: Provisión de Servicios Mu-
nicipales – Temas y Opciones”, Informe N° 23.685-AR, vol. I, Buenos Aires, 2002.
16 Véase García Delgado, D. (comp.), Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad 
civil en Argentina, Buenos Aires, FLACSO / Oficina de Publicaciones del Ciclo Básico Común de la Uni-
versidad de Buenos Aires / Universidad Católica de Córdoba, 1997. 
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En la función reguladora de la ciudad, la privatización de las prestadoras 
de servicios públicos redujo la capacidad estatal de ejercer sus competencias 
de control; y frente al peso de nuevos actores territoriales como las empresas 
globalizadas, debió apuntalar su poder de policía, incorporando algunas no-
ciones iniciales de gobernanza local.17 Fue también necesario avanzar sobre el 
medioambiente. Si el proceso de industrialización sustitutivo se había dado 
con una débil capacidad de control, la nueva conciencia ambiental promovi-
da por los organismos internacionales, los medios de comunicación y las or-
ganizaciones no gubernamentales ambientalistas obligaron a profundizar la 
vigilancia e incorporar nuevos elementos valorativos. 
En la promoción social, se transformaron radicalmente las políticas. El 
fenómeno de la pobreza comenzó a ser profundo y extendido, lo que represen-
taba una situación novedosa en la sociedad argentina. Si bien se conservaron 
las prácticas asistencialistas vinculadas al clientelismo, se pusieron en marcha 
iniciativas que buscaban la reinserción de los sectores excluidos potenciando 
sus propias capacidades; y se cambió la metodología de trabajo incluyendo a 
las organizaciones no gubernamentales y a los beneficiarios en distintos mo-
mentos de las políticas. Asimismo, se incorporaron nuevos temas a la agenda 
social local, como el acceso al suelo y a la vivienda popular, la educación uni-
versitaria, la atención primaria de la salud, el empleo, los derechos de la niñez 
y la adolescencia, la atención de la discapacidad y la tercera edad, las cuestio-
nes de género y la prevención de la drogadependencia, entre otros.
La cuestión de la participación ciudadana en la Argentina es otro tó-
pico que atraviesa los últimos treinta años. Sin embargo, las autoridades 
locales no han encontrado aún las ventajas de incrementar el ejercicio de 
sus instrumentos y prima más bien el temor de pérdida de poder. Uno de 
estos instrumentos que en poco tiempo encontraron mayor adhesión fue 
el presupuesto participativo.18 En la Argentina cobró relevancia a posteriori 
de la profunda crisis institucional suscitada a fines del año 2001, que su-
puso la necesidad de relegitimar la gobernabilidad local.19 Resulta curioso 
17 Incorporando instrumentos como las defensorías del consumidor o las audiencias públicas.
18 Nacido a fines de la década de 1980 en Porto Alegre, Brasil, con el fin de instrumentar una 
nueva forma de gestión opuesta a las prácticas tradicionales, se transformó en un mecanismo de parti-
cipación ciudadana destinado a la rendición de cuentas replicado a nivel mundial.
19 En este sentido, se incrementó la cantidad de gobiernos locales que han adoptado este instru-
mento. Recientemente se identificaron cincuenta experiencias diversas en la naturaleza de las normas 
reguladoras, en los diseños institucionales adoptados, en las características del gobierno local, en las 
organizaciones que forman parte del proceso, en el período temporal que abarca toda su metodología, 
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el éxito en la difusión de este instrumento que se encuentra ausente en las 
constituciones provinciales20 y en la mayoría de las cartas orgánicas muni-
cipales, lo que puede tornarlo vacío e incapaz de contribuir a la rendición 
de cuentas.
Por último, dos nuevos temas se sumaron con fuerza en la agenda mu-
nicipal. Ante el incremento del desempleo, la promoción del desarrollo eco-
nómico ganó centralidad, multiplicándose las áreas específicas dentro del 
gobierno local y las agencias de desarrollo que comenzaron a ejecutar políti-
cas de apoyo al sector productivo endógeno y que promovían, aunque muchas 
veces sin éxito, la radicación de empresas extraterritoriales. A los clásicos par-
ques industriales se sumaron la creación de consorcios productivos, el apoyo 
a los microemprendimientos, la creación de incubadoras de empresas, nuevas 
políticas activas de turismo, el fortalecimiento de ferias regionales y originales 
acciones de apoyo al comercio exterior como las medidas más significativas.21 
En segundo lugar, y más recientemente, se incorporaron en los municipios 
más poblados las acciones de seguridad ciudadana, apoyando a las fuerzas 
policiales e instalando sistemas de video-vigilancia.
Todas estas modificaciones no solo ampliaron y complejizaron la agen-
da municipal, sino que transformaron sustancialmente al gobierno local, que 
pasó de administrar, construir y regular la ciudad a gobernarla.
Crisis y recuperación
LA CRISIS POLÍTICA DEL 2001/2002 Y EL “QUE SE VAYAN TODOS”
La crisis que azotó al paísdesde los últimos meses de 2001 impactó en todo 
el territorio nacional, generando nuevas demandas a los gobiernos locales 
que se concentraron en atenuar cuanto pudieron los efectos sociales, parti-
cularmente entre los sectores más vulnerables. Por un lado, estos gobiernos 
orientaron gran parte de su gestión y sus escasos recursos a la atención de la 
y en el porcentaje del presupuesto municipal asignado a la definición ciudadana, entre otras cuestio-
nes. Véase Ramella, S., “Diseños institucionales de los presupuestos participativos en gobiernos lo-
cales de la República Argentina”, tesis para la Maestría en Administración Pública de la Universidad 
de Buenos Aires, 2013.
20 Con excepción de la Constitución de la Provincia de Corrientes.
21 Villar, A., Políticas municipales para el desarrollo económico social. Revisando el desarrollo local, Bue-
nos Aires, FLACSO / CICCUS, 2007.
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población pobre, y por otro, se convirtieron en uno de los principales actores 
territoriales de las políticas sociales nacionales.
Las sucesivas crisis políticas –con la renuncia de los presidentes Fer-
nando de la Rúa (1999-2001) y Adolfo Rodríguez Saá (2001)– no tuvieron 
un paralelismo equivalente en el nivel subnacional. Las demandas de una re-
novación de dirigentes fueron hábilmente capeadas por los intendentes, po-
niéndose al frente del reclamo de sus comunidades y estableciendo un diálogo 
directo que disminuyó las tensiones sociales. Adicionalmente, la crisis econó-
mica venía manifestándose en los municipios antes de la eclosión de diciembre 
de 2001, lo que incrementó los niveles de confianza en las autoridades mu-
nicipales, pues habían gozado de mayor margen de maniobra para resolverla.
La revalorización de los intendentes fue un fenómeno más asociado al es-
tallido de los partidos y a una creciente importancia de la política territorial en 
la Argentina que a un proceso de descentralización real del poder. No obstan-
te, un rasgo novedoso del sistema político fue la búsqueda de construcción de 
coaliciones de intendentes, generalmente de municipios con gran cantidad de 
electores. Pero aquellos que gobernaban ciudades con limitada base electoral 
no podían hacer valer su poder y continuaban sometidos al poder provincial. 
También en estos años se debilitaron los concejos deliberantes, como 
resultado de la personalización de la labor municipal alrededor de la figura 
de los intendentes. En efecto, aquellos, en tanto representantes de los ciu-
dadanos, perdían influencia frente a las organizaciones de la sociedad civil, 
representadas en consejos consultivos, que pueden ser más permeables a los 
intereses personales de los ejecutivos locales.
EL INCREMENTO DE LAS TRANSFERENCIAS DISCRECIONALES
La agenda local de los primeros años del nuevo milenio se caracterizó por su 
papel principal en la ejecución de los programas sociales que el gobierno na-
cional desplegó en todo el país. Durante la presidencia de Eduardo Duhalde 
(2002-2003) se inició el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que otor-
gó un subsidio universal a todos los desempleados a cambio de una prestación 
laboral en tareas que asignaba, usualmente, el gobierno local. Más tarde, en 
el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), se pusieron en marcha políti-
cas que se orientaron al desarrollo de la economía social como una estrategia 
para enfrentar los problemas de desempleo que el crecimiento de la economía 
no resolvía suficientemente.
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Desde mediados de la primera década del siglo empezaron a sentirse los 
efectos de la recuperación económica. El desempleo se redujo y la pobreza re-
trocedió, por lo que la agenda social comenzó a perder espacio en los gobier-
nos locales para crecer en aspectos relacionados con la construcción de obras 
de infraestructura y viviendas sociales. Desde 2003 comenzó una agresiva 
política de inversión pública en los territorios que, simultáneamente, buscaba 
generar nuevos empleos y garantizar la construcción de una red política para 
un gobierno electo en una coyuntura compleja. Esta estrategia, orientada prin-
cipalmente a obtener el apoyo de los intendentes de los populosos municipios 
del Conurbano bonaerense y de las grandes ciudades del país –independien-
temente de su filiación partidaria–, sería altamente exitosa en términos de 
incrementar sustancialmente los niveles de apoyo al gobierno, lo que se mani-
festaría en las elecciones legislativas de 2005 y presidenciales de 2007 y 2011.
Simultáneamente, esta dinámica supuso un refuerzo en el diseño cen-
tralizado de políticas públicas en las que los municipios cumplían la mera 
función de efectores, alentándolos para que presentaran propuestas de ejecu-
ción local, cuando solo una pequeña proporción cuenta con la capacidad de 
hacerlo. Vinculado a ello, las políticas continuaron siendo diseñadas con cri-
terios de intervención homogénea, generando dificultades para intervenir en 
la heterogeneidad del sistema municipal.22
Los municipios encararon los primeros años de este nuevo ciclo con pre-
supuestos saneados. La salida de la convertibilidad y la expansión monetaria 
produjeron una fuerte licuación de las deudas municipales y una reducción de 
la masa salarial, pues el incremento de los ingresos nominales disminuyó su 
peso relativo. Esta situación, sumada a cierto conservadurismo fiscal exten-
dido en los gobiernos locales argentinos, permitió acompañar la expansión 
del gasto público que realizaba el gobierno nacional. Aun así, el aumento del 
número de trabajadores municipales, la creciente inflación y su consiguien-
te presión sobre los salarios, el decrecimiento de las transferencias regulares 
por coparticipación y el estancamiento de los ingresos propios completan un 
cuadro caracterizado por dificultades presupuestarias. Esta situación no es 
homogénea debido al peso que poseen las transferencias discrecionales, bási-
camente orientadas a la construcción de obras públicas, generando profundas 
asimetrías entre los gobiernos locales del país.
22 Cravacuore, D., “Perspectiva de los gobiernos locales en Argentina”, en Molina, G. (coord.), 
Territorio y gestión municipal. Pautas de gestión territorial hacia un municipio innovador, Mendoza, INCIHUSA 
/ Conicet, 2009, pp. 149-170.
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EL FENÓMENO DEL ASOCIATIVISMO INTERMUNICIPAL
Recién en la década de 1990 comenzaron a verse avances en este arreglo insti-
tucional, especialmente en las provincias de Córdoba23 y Buenos Aires.24 His-
tóricamente, se propuso para mejorar la dinámica metropolitana. Sin embargo, 
el fenómeno ha sido característico de los gobiernos locales pequeños y media-
nos, encontrándose su origen en un conjunto de procesos contemporáneos 
como la búsqueda de escalas para el desarrollo económico, la desconcentración 
de algunas políticas provinciales, la necesidad de negociar desde posiciones de 
mayor firmeza frente a otros actores, la extensión de un discurso planificador 
que reconoce las particularidades regionales para la promoción del desarrollo, 
el incremento de las nuevas funciones municipales que generan complejidades 
adicionales para los gobiernos locales, la detección del inframunicipalismo para 
la prestación de servicios públicos y, por último, en algunas provincias, políti-
cas promotoras de la creación de asociaciones intermunicipales. En efecto, bajo 
distintas denominaciones –asociaciones de municipios, consorcios intermunicipales, 
corredores, microrregiones y otras– se organizaron estas experiencias articuladas. 
Estas muestran grandes variaciones en el número y tipo de gobiernos involu-
crados, en sus objetivos y metas, en sus mecanismos de financiamiento y en el 
grado de participación otorgada a las organizaciones de la sociedad civil, por lo 
que resulta complejo encontrar características generalizables. Entre sus accio-
nes encontramos la promoción del desarrollo económico y turístico, la dispo-
sición final de residuos sólidos urbanos, la prestación de servicios sanitarios y 
educativos no formales y la organización conjuntade la justicia de faltas.
De acuerdo con un estudio realizado en 2002,25 existían en el país 52 
entes intermunicipales. Participaban 406 gobiernos locales, lo que mostraba 
23 “Puede afirmarse que la conciencia de la necesidad de materializar una adecuada coordinación 
ha estimulado en el país una interesante dinámica de cooperación intermunicipal desde los noventa, 
marcando un punto de inflexión en tal sentido la Constitución de la Provincia de Córdoba de 1987 que 
habilitó a la conformación de ‘organismos intermunicipales’, criterio luego adoptado por otras provin-
cias.” Véase Parmigiani de Barbará, M. C., “Aspectos jurídicos y políticos y de la institucionalización 
de modelos innovadores de asociativismo municipal: una reflexión a partir de experiencias en Argen-
tina”, ponencia presentada en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de 
la Administración Pública, Santiago de Chile, 18 al 21 de octubre de 2005.
24 Cravacuore, D., “El asociativismo intermunicipal en la provincia de Buenos Aires (1993-
2007)”, en Fernández Alles, J. y G. Trocello (coords.), Intermunicipalidad y desarrollo local. Hacia una 
teoría común iberoamericana de la intermunicipalidad, Granada, Unión Iberoamericana de Municipalistas, 
2011, pp. 93-123.
25 IFAM, Microrregiones argentinas, Buenos Aires, Instituto Federal de Asuntos Municipales, 2003.
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que en su mayoría se trataba de gobiernos locales pequeños. Cuatro años más 
tarde se demostró la existencia de 76 entes intermunicipales microrregionales 
integrados por 770 gobiernos locales,26 mientras que una actualización reali-
zada en 2011 mostró una profunda retracción del fenómeno ya que la mitad 
de las experiencias asociativas había dejado de funcionar regularmente en el 
quinquenio,27 fenómeno adjudicado al cambio del contexto político y econó-
mico, en el cual la primacía en la construcción de obras públicas devaluó el 
interés en otras políticas locales.
Conclusiones
Estos treinta años de continuidad democrática han producido profundas 
transformaciones en los gobiernos locales. El municipio argentino emerge 
en los primeros años de la transición democrática con el clásico modelo sus-
tentado en tres pilares: uno, la prestación de los servicios urbanos básicos 
como el alumbrado público, la recolección de residuos y el aseo de las calles; 
el segundo, la regulación de las principales actividades generadas en las ciu-
dades, como el control de las obras particulares, del tránsito vehicular y de las 
actividades económicas; el tercero, la capacidad para planificar y construir la 
traza urbana. Era esta una institución centrada en la administración y los ser-
vicios. Treinta años después encontramos planes estratégicos, presupuestos 
participativos, agencias de desarrollo local, asociaciones intermunicipales, ofi-
cinas de relaciones internacionales, policías comunales, empresas municipales 
de servicios de nuevas tecnologías, entre otros nuevos temas que ampliaron, 
complejizaron y politizaron la agenda local. Como se dijo antes, se ha pro-
ducido una transformación por la que el gobierno local pasó de administrar, 
construir y regular la ciudad a gobernarla. 
Esta transformación fue rápidamente percibida por la dirigencia políti-
ca que comenzó a valorizar el papel del intendente, generando una alta com-
petencia electoral y, en muchos casos, alternancia político-partidaria en la 
gestión municipal. Gobernar su ciudad se convirtió para muchos dirigentes 
26 Cravacuore, D. y A. Clemente, “El proceso reciente de asociativismo intermunicipal en Ar-
gentina”, ponencia en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Ad-
ministración Pública, Guatemala, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 8 
de noviembre de 2006.
27 Cravacuore, D., “El asociativismo intermunicipal reciente en la República Argentina”, ponen-
cia en el VI Congreso Argentino de Administración Pública, Resistencia, 8 de julio de 2011.
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políticos en su principal objetivo mientras que, para otros, era parte del cami-
no hacia otros cargos ejecutivos, particularmente la gobernación provincial.
 Este proceso, entonces, ha venido generando una creciente valoriza-
ción del rol político del gobierno local, que se consolida como el nivel del Es-
tado democrático más cercano a los ciudadanos.