S0700488_es

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Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 
Familias 
y políticas públicas 
en América Latina: 
Una historia de desencuentros 
Irma Arriagada
Coordinadora
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Santiago de Chile, octubre de 2007
� CEPAL
96
Libros de la CEPAL
La publicación de este libro se enmarca en las actividades relacionadas con el 
tema de familia realizadas por la División de Desarrollo Social de la CEPAL 
con el apoyo del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) 
– División de Población de la CEPAL y de la Unidad Mujer y Desarrollo y con el 
auspicio del UNFPA. Se agradecen los comentarios de la lectora externa Sra. Inés 
Reca a los borradores preliminares de los textos que componen este libro.
Diseño de portada: Rosa Varas
Diagramación: Beatriz Domeyko
Publicación de las Naciones Unidas
ISBN: 978-92-1-323028-2
LC/G.23�5-P
N° de venta: S.07.II.G.97
Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2007. Todos los derechos reservados 
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario 
de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados 
Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta 
obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las 
Naciones Unidas de tal reproducción.
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 5
Índice
Resumen ................................................................................................. 15
Abstract ................................................................................................. 17
Presentación ................................................................................................. 19
Introducción ................................................................................................. 23
Primera parte
Los grandes cambios del contexto familiar
Capítulo I
Familias en el mundo. Historia y futuro en el umbral del siglo xxI
Göran Therborn ........................................................................................... 31
 Introducción ........................................................................................ 31
 A. Perspectivas analíticas ............................................................... 32
 1. La familia como institución ................................................... 32
 2. Sistemas familiares ................................................................. 32
 B. Modelos de cambio histórico de largo plazo ........................... 38
 1. Tres momentos de debilitamiento del patriarcado ............ 38
 2. Curvas de matrimonio y el orden sexual ........................... �1
 3. Las dos oleadas del descenso de la fecundidad ................ �2
 C. Explicación del cambio institucional y familiar ...................... �5
 D. Cambios recientes y modelos actuales ..................................... �7
 1. Patriarcado y después ........................................................... �7
 2. La desigual revolución sexual ............................................. 50
 3. La progresiva informalidad de la pareja ............................ 51
 �. Envejecimiento y fecundidad inferiores 
 al nivel de reproducción ....................................................... 53
 5. ¿Un mundo o varios? ............................................................ 5�
� CEPAL
 E. Mirando al futuro ........................................................................... 55
 1. El lugar del matrimonio ......................................................... 55
 2. Familia y política .................................................................... 5�
 3. Complejidad, contingencia y contradicciones ..................... 59
 Bibliografía .......................................................................................... 59
Capítulo II
Cambios en el paradigma del trabajo remunerado 
e impactos en la familia
Martín Hopenhayn ........................................................................................... �3
 A. El ocaso de un ciclo .................................................................... �3
 B. Impactos en la familia ................................................................ �9
 Bibliografía .......................................................................................... 75
Capítulo III
El sueño de las mujeres: democracia en la familia
Sonia Montaño ........................................................................................... 77
 A. El aporte del feminismo ............................................................. 77
 B. Los cambios ................................................................................. 79
 C. ¿Políticas de género o políticas de familia? ............................. 82
 D. El cruce con la protección social ............................................... 8�
 E. Desafíos ........................................................................................ 89
 Bibliografía .......................................................................................... 90
Capítulo IV
Las familias latinoamericanas en el marco de las 
transformaciones globales
Elizabeth Jelin ........................................................................................... 93
 Introducción ........................................................................................ 93
 A. ¿Qué es la familia? ...................................................................... 95
 1. Algo de historia ..................................................................... 97
 2. Tendencias recientes. La década de 1990 .......................... 101
 3. Algunas conclusiones ......................................................... 118
 Bibliografía ........................................................................................ 121
Capítulo V
Transformaciones familiares y políticas de bienestar 
en América Latina
Irma Arriagada ................................................................................. 125
 Introducción ................................................................................. 125
 A. Diagnóstico de las familias latinoamericanas ....................... 12�
 1. Evolución de las diversas estructuras familiares ............ 12�
 2. Otros procesos en el interior de la familia: 
 la caja negra familiar ........................................................... 132
 3. Las familias y la distribución del trabajo ......................... 13�
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 7
 B. Políticas hacia las familias ....................................................... 138
 1. Políticas de conciliación entre vida laboral 
 y vida familiar ..................................................................... 1�0
	 C.	 Comentarios	finales .................................................................. 1�7
 Bibliografía ................................................................................. 1�9
Segunda parte
Políticas hacia las familias latinoamericanas
Primera sección
El marco de las políticas
Capítulo VI
Estado, mercado y familia: el haz del bienestar social
como objeto de política
Ana Sojo ................................................................................. 157
 Introducción ................................................................................. 157
 A. La presencia de la trilogía estado, mercado y 
 familia en las teorías sobre género.......................................... 158
 1. La relación de exterioridad entre género y Estado.......... 158
 2. La polémica de género respecto de las teorías 
 sobre el Estado de bienestar ............................................... 1�0
 3. La temática de la conciliaciónentre ámbito 
 productivo y reproductivo ................................................. 1�3
 B. El vasto caudal de las políticas conciliatorias 
 en América Latina y el Caribe ................................................. 1�5
 Bibliografía ................................................................................. 170
Capítulo VII
Regímenes de bienestar y políticas de familia
en América Latina
Guillermo Sunkel ................................................................................. 171
 A. Política familiar según régimen de bienestar ........................ 171
 1. Los regímenes de bienestar y sus enfoques ..................... 172
 2. La orientación de la política familiar en el 
 régimen de bienestar de América Latina .......................... 17�
 3. ¿Hay distintas orientaciones en la política 
 familiar de los regímenes de bienestar en 
 América Latina? .................................................................. 177
 B. La política familiar en América Latina: 
 avances y rezagos ..................................................................... 179
 1. ¿De qué estamos hablando cuando hablamos 
 de política familiar? ............................................................ 179
 2. Avances y rezagos ................................................................. 181
 C. Institucionalidad de la política familiar ................................. 183
 Bibliografía ................................................................................. 18�
8 CEPAL
Capítulo VIII
Los cuidados familiares como problema público
y objeto de políticas
Rosario Aguirre ................................................................................. 187
 Introducción ................................................................................. 187
 A. Los cuidados familiares como uno de los campos 
 de actuación de las políticas públicas .................................... 188
 B. Cambios recientes que inciden en las funciones 
 familiares de cuidado ............................................................... 189
 C. El aporte de la noción de cuidado .......................................... 191
 D. ¿Qué sabemos sobre el trabajo de cuidado y las
 personas cuidadoras? ............................................................... 192
 E. ¿Quién asume la responsabilidad del cuidado de 
 las personas dependientes? División del cuidado entre 
 diferentes esferas institucionales y 
 modelos de bienestar ................................................................ 19�
 F. Los cuidados como problema público. 
 Debates con múltiples actores ................................................. 197
 Bibliografía ................................................................................. 198
Capítulo Ix
Cambios legislativos en la formación y disolución de familias:
una mirada de contexto
Gladys Acosta Vargas ................................................................................. 201
 Introducción ................................................................................. 201
 A. Los derechos humanos: centro de gravedad para la
 regulación del derecho interno sobre la familia .................... 203
 B. Los cambios legislativos necesarios. Derecho 
 internacional y derecho interno .............................................. 205
 C. La erradicación de la discrecionalidad en 
 asuntos de familia ..................................................................... 207
 D. Conclusión ................................................................................. 209
Capítulo x
Políticas y programas orientados a las familias en 
los países andinos 
Jeanine Anderson ................................................................................. 211
 A. El trasfondo: controversia y negación .................................... 212
 B. El ámbito político institucional ............................................... 212
 C. La sociedad civil y el “conocimiento experto” ...................... 21�
 D. Receptores/as y afectados/as ................................................. 215
 1. El “maternalismo” y sus especies...................................... 215
 2. Los desentendidos culturales ............................................ 21�
 3. La articulación de necesidades .......................................... 21�
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 9
 E. Propuestas ................................................................................. 217
 1. Propuestas: lineamientos y estrategias ............................. 217
 2. Las innovaciones críticas .................................................... 221
 Bibliografía ................................................................................. 222
Capítulo xI
Reinventar políticas para familias reinventadas: 
entre la realidad brasileña y la utopía
Ana María Goldani ................................................................................. 223
 Introducción ................................................................................. 223
 A. Un marco de referencia ............................................................ 22�
 1. Familias reinventadas ......................................................... 22�
 2. Reinvención de las políticas sociales ................................ 227
 B. Agenda de políticas hacia las familias ................................... 229
 1. ¿Políticas de?, ¿referidas a? o ¿para familias? 
 ¿De qué hablamos o deberíamos hablar? ......................... 230
 2. ¿Cuáles serían hoy las áreas y 
 elementos prioritarios? ....................................................... 235
 3. Percepciones y prácticas de género ................................... 2�8
	 	 4.	 ¿Qué	significa	considerar	las	relaciones	
 de género como guía de las políticas 
 para la familia? .................................................................... 2�9
	 C.	 Comentarios	finales .................................................................. 252
 Bibliografía ................................................................................. 253
Capítulo xII
Familia y políticas públicas en México y Centroamérica
Marina Ariza y Orlandina de Oliveira .......................................................... 259
 A. Legislación y políticas públicas orientadas 
 a las familias .............................................................................. 259
 1. Logros tendientes a una legislación más igualitaria ....... 2�0
 B. De cara al futuro: hacia una mayor igualdad 
 de género y de clase ................................................................. 2�0
 1. Acerca de los cambios y la implementación de 
 las leyes propuestas ............................................................ 2�0
 2. Acerca de las políticas centradas en las familias ............. 2�1
	 C.	 Estrategias	para	modificar	la	división	sexual	
 de los trabajos reproductivos .................................................. 2�5
 D. Conclusiones ............................................................................. 2�7
 Bibliografía ................................................................................. 270
10 CEPAL
Capítulo xIII
Políticas hacia las familias con personas mayores:
el desafío del cuidado en la edad avanzada
Sandra Huenchuan y José Miguel Guzmán ................................................... 273
 Introducción ................................................................................. 273
 A. Familia y envejecimiento: aspectos generales ....................... 27�
 1. Aproximación conceptual a la intersección 
 entre familia y envejecimiento ........................................... 27�
 2. Cambios en las estructuras familiares y 
 envejecimiento: a manera de ilustración .......................... 27�
 B. Familia y sistemas de apoyo y cuidado en la vejez .............. 280
 1. Apoyo social y familiaen la edad avanzada ................... 281
 2. El efecto del envejecimiento en los sistemas 
 de cuidado familiar ............................................................. 283
 3. El papel de los cuidadores familiares ............................... 285
 C. La garantía del cuidado en la edad avanzada 
 en los países de América Latina .............................................. 288
 1. Marco jurídico-constitucional ............................................ 288
 2. Leyes de protección de las personas mayores ................. 288
	 D.	 Comentarios	finales .................................................................. 289
 Bibliografía ................................................................................. 291
 
Segunda sección
Financiamiento y gestión de las políticas
Capítulo xIV 
El	financiamiento	de	la	política	social
Andras Uthoff ................................................................................. 297
 Introducción ................................................................................. 297
 A. Desigualdad y contrato social ................................................. 298
 B. Antecedentes regionales .......................................................... 300
	 C.	 El	financiamiento	mediante	la	tríada	estado,	
 mercado y familia ..................................................................... 302
	 	 1.	 Estado	y	financiamiento	de	la	política	social ................... 302
	 	 2.		Mercado	y	financiamiento	de	la	política	social ............... 303
	 	 3.		 Familia	y	financiamiento	de	la	política	social .................. 305
 D. Necesidad de un nuevo contrato social 
	 	 para	el	financiamiento .............................................................. 307
 E. La reforma previsional chilena ............................................... 309
 Bibliografía ................................................................................. 311
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 11
Capítulo xV
La familia como unidad de intervención de políticas sociales.
Notas sobre el Programa Puente - Chile Solidario
Claudia Serrano ................................................................................. 313
 Introducción ................................................................................. 313
	 A.	 Definiciones	conceptuales ....................................................... 31�
 1. Protección y bienestar social .............................................. 31�
 2. Políticas de familia .............................................................. 318
 B. Programa Puente – Chile Solidario ........................................ 321
 1. Notas sobre familia en Chile Solidario ............................. 325
 Bibliografía ................................................................................. 331
 
Capítulo xVI
La experiencia de la gestión del Programa 
Oportunidades de México
Cecilia Loría ................................................................................. 333
 Introducción ................................................................................. 333
 A. Las familias como sistemas dinámicos y 
 la gestión de las políticas ......................................................... 335
 B. Las transiciones familiares y su inclusión en 
 el diseño e implementación de las políticas .......................... 338
 C. La transición de la incorporación de 
 las mujeres al mercado laboral ................................................ 3�0
	 D.		 Las	transiciones	por	conflictos	intergeneracionales ............. 3�1
 E. El Programa Oportunidades: logros, retos y 
 asignaturas pendientes ............................................................ 3�2
 F. La conceptualización del rol de las mujeres 
 en el Programa Oportunidades ............................................... 3�5
 G. El buen gobierno y la modernización gerencial .................... 3�7
 H. Corresponsabilidad y condicionalidad de los servicios ....... 3�8
 I. Participación ciudadana, resistencias, 
	 	 movilización	y	apropiación,	y	resignificación	
 de las prácticas .......................................................................... 3�9
 J. A manera de conclusiones ....................................................... 350
 Bibliografía ................................................................................. 351
Capítulo xVII
Familias y política social en México. El caso del 
Programa Oportunidades
Mercedes González de la Rocha ..................................................................... 353
 Introducción ................................................................................. 353
 A. Familia y política social en México ......................................... 35�
 1. Programa Progresa – Programa Oportunidades ............. 355
12 CEPAL
 2. El efecto del Programa Oportunidades 
	 	 	 en	las	familias	beneficiarias ............................................... 358
 3. Vulnerabilidad y pobreza de las 
	 	 	 familias	beneficiarias .......................................................... 3�8
 �. Las familias transferidas al esquema 
 diferenciado de apoyos....................................................... 372
 5. Hogares dados de baja ........................................................ 377
	 	 6.		Reflexiones	finales ............................................................... 380
 Bibliografía ................................................................................. 38�
Capítulo xVIII
Políticas sociales y necesidades familiares en 
Colombia: una revisión crítica
Ana Rico de Alonso ................................................................................. 387
 Introducción ................................................................................. 387
 A. Síntesis de las transformaciones de las familias ................... 388
 B. Políticas y programas dirigidos a las familias ....................... 390
 1. Bienestar familiar ................................................................ 390
 2. Otras políticas que inciden en el bienestar 
 de las familias ...................................................................... 392
 C. Falencias de las políticas de familia ....................................... 393
 D. Contribuciones y falencias de otras políticas ........................ 395
 E. Recomendaciones para una política integral 
 hacia las familias ....................................................................... 39�
 Bibliografía ................................................................................. 399
 
Capítulo xIx
Argentina: aprendizajes del Programa 
Jefes y Jefas de Hogar Desocupados 
Laura Golbert ................................................................................. �01
 A. Contexto político y sociolaboral ............................................. �01
 B. Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) ..... �03
 C. Programa Familias por la Inclusión Social ............................ �07
 1. Ingreso no remunerativo .................................................... �07
 2. Componente de promoción familiar 
 y comunitaria local .............................................................. �08
 3. Fortalecimiento institucional ............................................. �09
 D. Las novedades del Programa Jefes y 
 Jefas de Hogar Desocupados ................................................... �09
 1. Innovaciones del Programa Jefes y Jefas 
 de Hogar Desocupados ...................................................... �09
 2. Grados de libertad o autonomía del 
 gobierno nacional ................................................................ �11
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 13
 3. Fortalecimiento local ........................................................... �11 
 E. Diseño del programa Familias por la InclusiónSocial ......... �12
 1. Focalización versus universalismo..................................... �12
 2. Consenso y participación ................................................... �13
 3. Accesibilidad ....................................................................... �13
 �. Criterios de selección .......................................................... �13
 5. Autonomía en el diseño y la evaluación .......................... �13
 F. Las lecciones no aprovechadas ............................................... �1�
 1. Inequidad de género ........................................................... �1�
 2. Inequidad de acceso al programa ..................................... �15
 3. Ausencia de un enfoque integral....................................... �15
 Bibliografía ................................................................................. �1�
Publicaciones de la CEPAL/ECLAC Publications ................................... �17
Índice de cuadros, gráficos y recuadros
Cuadros
I.1 Sociedades pospatriarcales: ingreso medio de las mujeres 
 comparado con el de los hombres, alrededor de 2000 ............... 50
I.2 Europa occidental y América Latina: cohabitación, 
 alrededor de 2000 ............................................................................ 52
IV.1 América Latina (países seleccionados): fecundidad no 
 deseada por nivel de instrucción de la madre, 
 alrededor de 2000 .......................................................................... 10�
IV.2 América Latina (países seleccionados): nacimientos 
 de madres adolescentes (de 15 a 19 años), 1970-2005 .............. 107
VI.1 Políticas de equidad y género ..................................................... 1��
VI.2 Pobreza y género ........................................................................... 1��
VI.3 Istmo centroamericano: niños de 3 a 5 años en educación
 preescolar, según condición de pobreza, alrededor de 2000 ... 1�8
VII.1 Resumen de características de los regímenes de bienestar ...... 17�
VIII.1 Dimensiones de variación de los regímenes de bienestar ....... 19�
xIII.1 Puntos de vista analíticos para abordar la relación 
 entre familia y envejecimiento .................................................... 275
xIII.2 América Latina (países seleccionados): hogares con 
 personas mayores, 1990 y 2000 ................................................... 279
xIII.3 Tipología de programas de atención domiciliaria 
 para personas mayores ................................................................ 287 
xVI.1 México: principales resultados del 
 Programa Oportunidades ........................................................... 3��
1� CEPAL
xVIII.1 Colombia: ejes, estrategias y metas de la 
 política de familia, 2003-200� ..................................................... 391
xVIII.2 Colombia: políticas y programas que 
 inciden en las familias .................................................................. 392
xVIII.3 Colombia: derechos individuales y requerimientos 
 familiares como base de las políticas de familia ...................... 397
xIx.1 Argentina: Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, 
 relación entre el valor de la prestación y el salario mínimo, 
 vital y móvil, 2003-2005 ............................................................... �0�
Gráficos
II.1 América Latina (18 países, promedios simples): 
 distribución de las familias y hogares según tipo, 
 zonas urbanas, 1990–2002 ............................................................. 72
V.1 América Latina (1� países): cambios de hogares 
 y familias urbanas, 1990-2005 ...................................................... 128
V.2 América Latina (18 países): tipos de familias nucleares 
 y trabajo femenino en zonas urbanas, 1990-2005 ...................... 129
V.3	 América	Latina	(18	países):	significación	de	las	familias	
 nucleares tradicionales en el total de hogares, 
 zonas urbanas, 2005 ...................................................................... 130
VI.1 Istmo centroamericano: sector de ocupación por sexo,
 alrededor de 2000 .......................................................................... 1�7
VI.2 Istmo centroamericano: ocupados pobres, por sector 
 de ocupación y sexo, alrededor de 2000 ..................................... 1�8
VIII.1 El diamante del bienestar ............................................................ 195
xIII.1 América Latina (países seleccionados): relación entre 
 el porcentaje de personas mayores y el porcentaje de 
 hogares con personas mayores, censos de 1990 y 2000 ............ 277
xIII.2 América Latina: total de hogares con personas 
 mayores, 1990 y 2000 .................................................................... 277
xIII.3 América Latina (países seleccionados): porcentaje 
 de personas de �0 años y más que viven solas, 
 por área urbana y rural, 2000 ...................................................... 280
XIX.1	 Argentina:	evolución	del	empleo	de	los	beneficiarios	
 antes y después de acceder al Programa de Jefes y 
 Jefas de Hogar Desocupados, 1995-200� .................................... �05
xIx.2 Argentina: Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados,
	 beneficiarios	totales	e	incorporados	al	mercado	
 formal, por sexo, 2005 .................................................................. �0�
Recuadros
I.1 Evolución de la norma de dos-tres hijos en el mundo ............... ��
xII.1 Legislación sobre mujeres, niños y derechos de la familia ...... 2�9
xV.1 Dimensiones del Programa Puente ............................................ 322
 
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 15
Resumen
Este nuevo libro de la Comisión Económica para América Latina 
y el Caribe (CEPAL) contiene 19 estudios de reconocidos especialistas 
sobre las transformaciones de las familias y la necesidad de adaptar las 
políticas públicas a los cambios que estas han registrado. 
Los textos están agrupados en dos secciones. En la primera, “Los 
grandes cambios del contexto familiar”, se analizan las transformaciones 
sociales, económicas y culturales que han afectado a las familias, y se 
examinan las principales formas en que las familias latinoamericanas 
han compensado las carencias del Estado en la provisión del bienestar 
social y los nuevos desafíos que les imponen los cambios globales. 
La segunda sección, “Políticas orientadas a las familias latinoame-
ricanas”, se divide en dos partes. En la primera: “El marco de las políticas”, 
se analiza la diversidad de las políticas dirigidas a las familias y sus efectos 
en términos de inclusión social y bienestar, enmiendas legislativas, cuidado 
familiar y la conciliación entre familia y trabajo, en un nuevo contexto de 
políticas públicas. Además, se abordan los cuestionamientos que el sistema 
de género plantea a las políticas de familia y sociales en general, y los nuevos 
retos	que	encierran	los	cambios	demográficos,	sociales	y	culturales	para	la	
solidaridad intergeneracional y social. 
En la segunda parte, “Financiamiento y gestión de las políticas”, 
se	 reflexiona	 sobre	 las	 dificultades	 de	 financiamiento	 de	 las	 políticas	
sociales y, sobre todo, las orientadas a las familias. Se analiza también 
a las familias como unidad de intervención, a partir de lo observado en 
la ejecución de programas destinados a la reducción de la pobreza, y se 
retoma el debate sobre las modalidades que adoptan las políticas, de 
1� CEPAL
protección, de asistencia y de bienestar social. Por último, se analizan 
críticamente la aplicación de diversas políticas en los países y se proponen 
políticas ciudadanas y democráticas en las que se tomen en consideración 
los grandes cambios de las familias y de su entorno.
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 17
Abstract
This new book by the Economic Commission for Latin America 
and the Caribbean (ECLAC) comprises 19 studies by recognized experts 
on the changes affectingfamily members and the need to adapt public 
policies to accommodate these shifts.
The	texts	are	divided	into	two	sections.	The	first,	devoted	to	major	
changes in the family context, analyses the social, economic and cultural 
transformations which have affected families and examines the main 
ways in which families in Latin America have compensated for the 
shortcomings of the State in the provision of social welfare, as well as the 
new challenges posed by global changes.
The second section, dealing with family policies in Latin America, 
is	divided	into	two	parts,	the	first	of	which	relates	to	policy	frameworks.	
It analyses the diversity of family policies and their impacts in terms 
of social inclusion and welfare, legislative changes, family care and the 
reconciliation of family and work within a new public-policy context. 
It also examines the issues raised by the gender system for family-
related policy and for social policies in general, together with the new 
challenges posed by demographic, social and cultural changes in terms 
of intergenerational and social solidarity.
The	second	part,	on	policy	financing	and	management,	considers	
the	 difficulties	 involved	 in	 financing	 social	 policies,	 especially	 family	
policies, and analyses the family as the focus of intervention on the 
basis of what has been observed in the execution of poverty reduction 
programmes. It also looks at the debate on the modalities adopted by 
protection, assistance and social welfare programmes. Lastly, it provides 
18 CEPAL
a critical analysis of the application of various policies in the countries 
and proposes civic and democratic policies which take into consideration 
the major changes taking place in families and their environment.
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 19
Presentación
Los efectos de las transformaciones globales que se han producido 
en las últimas décadas en las estructuras y los procesos económicos y 
en los ámbitos social y cultural han sido extensamente analizados. En 
cambio, las transformaciones experimentadas por las familias y las 
formas en que las políticas públicas incorporan esos cambios son áreas 
menos estudiadas, en las que se indaga en la presente publicación.
El impulso para la profundización de estos temas proviene de la 
proclamación de 199� como Año Internacional de la Familia por parte 
de las Naciones Unidas y la designación del Consejo Económico y Social 
como órgano encargado de las actividades relacionadas con la familia.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe 
(CEPAL), como punto focal de esas actividades para los países de la 
región e institución interesada en su desarrollo económico y social, ha 
organizado una serie de encuentros de expertos gubernamentales y no 
gubernamentales	 con	 el	 fin	 de	 analizar	 los	 conocimientos	 existentes	
sobre la situación de las familias. Entre ellos destaca la Reunión Regional 
de América Latina y el Caribe preparatoria del Año Internacional de la 
Familia, realizada en Cartagena de Indias en 1993, y que dio origen a un 
conjunto de estudios compilados en los libros Cambios en el perfil de las 
familias: la experiencia regional;1 y Familia y futuro: un programa regional en 
América Latina y el Caribe.2 
1	 Libros	de	la	CEPAL,	N˚	36	(LC/G.1761-P),	Santiago	de	Chile,	1993.	Publicación	de	las	
Naciones	Unidas,	N˚	de	venta:	S.93.II.G.7.
2	 Libros	de	la	CEPAL,	N˚	37	(LC/G.1835-P),	Santiago	de	Chile,	1995.	Publicación	de	las	
Naciones	Unidas,	N˚	de	venta:	E.94.II.G.6.
20 CEPAL
Con posterioridad, y en conmemoración del décimo aniversario 
del Año Internacional de la Familia, la División de Desarrollo Social 
de la CEPAL, con el auspicio del UNFPA y los aportes sustantivos 
del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - 
División de Población de la CEPAL y la Unidad Mujer y Desarrollo de la 
Comisión, organizó tres reuniones de especialistas en el tema de familia 
en su sede de Santiago de Chile: “Cambio de las familias en un marco de 
transformaciones	 globales:	 necesidad	 de	 políticas	 públicas	 eficaces”	 en	
200�; “Políticas hacia las familias, protección e inclusión sociales” en 2005; 
y	“Gestión	y	financiamiento	de	las	políticas	que	afectan	a	las	familias”,	en	
200�. El propósito de estas reuniones, cuyas principales presentaciones 
se compilan en el presente libro, era desarrollar un diagnóstico de la 
diversidad de estructuras familiares en América Latina, que además 
de	 reflejar	 la	 heterogeneidad	 regional	 diera	 cuenta	 de	 la	 variedad	 de	
políticas públicas orientadas a las familias.
Otro de los principales objetivos de estas reuniones era recoger 
el máximo de la información disponible sobre la materia además que 
pudiera ser de utilidad para la elaboración de diagnósticos y propuestas 
de	acción,	con	el	fin	de	elevar	el	bienestar	de	las	familias.	Estos	aportes	
se han plasmado posteriormente en capítulos de varias ediciones del 
Panorama social de América Latina de la CEPAL y en la prestación de 
asesorías a algunos países latinoamericanos.
Entre las principales conclusiones de los estudios sobre la familia 
se destaca que el modelo tradicional de familia integrada por un padre 
proveedor, una madre dueña de casa e hijos ya no corresponde a la 
estructura predominante de los hogares y las familias en América Latina. 
Por el contrario, se observa que desde hace poco más de una década, los 
hogares y las familias latinoamericanas urbanas vienen mostrando una 
creciente heterogeneidad, entre otras cosas debido a que los países de 
la región comparten muchas de las tendencias globales que afectan la 
evolución de las familias, aunque su intensidad y características varían 
de un país a otro. Esta gran heterogeneidad de situaciones familiares 
se desarrolla en un contexto de persistentes desigualdades sociales y 
mecanismos	de	exclusión	y	estratificación	social.
El debate realizado en torno a estos temas permitió constatar 
que los cambios relacionados con los procesos de modernización y 
globalización han afectado a la institución familiar en los países de 
América	Latina,	y	han	permitido	identificar	áreas	que	requieren	mayor	
investigación, estudio y difusión. En los textos compilados en este libro 
se describen los cambios registrados por las familias en el contexto de 
la modernidad, se las analiza desde una perspectiva transversal, y se 
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 21
evalúan las variadas políticas sobre la materia adoptadas en distintos 
contextos latinoamericanos. 
Desde el punto de vista de las políticas públicas orientadas a las 
familias, se examina en detalle su sentido y el enfoque al que responden, 
la continuidad de mitos y modelos de familias inexistentes sobre los 
que se construyen las políticas y sus diversas formas de aplicación. 
Asimismo, se analiza la gestión de los programas ejecutados acorde a 
distintos modelos y regímenes de bienestar en la región, y se formulan 
propuestas para mejorarla, entre las que destaca la coordinación de 
políticas y la inclusión de consideraciones de género en los programas 
referidos a las familias. 
Los textos seleccionados para este libro de la CEPAL demuestran 
el amplio campo de intervención potencial de las políticas públicas, que 
permitiría aumentar el bienestar de las personas y sus familias.
Confiamos	 en	 que	 los	 resultados	 dados	 a	 conocer	 en	 esta	
publicación contribuyan a ampliar el conocimiento sobre la situación de 
las familias latinoamericanas y, sobre todo, a propiciar la adopción de 
políticas	públicas	eficaces	y	democráticas	para	ellas.	
	 José	Luis	Machinea
 Secretario Ejecutivo 
 Comisión Económica para 
 América Latina y el Caribe (CEPAL)
22 CEPAL
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 23
Introducción
La familia es una de las instituciones de referencia más importante 
para las personas, tanto en sus biografías como en susproyectos de vida, 
así como uno de los tópicos presentes en la mayoría de los discursos. 
En las propuestas de políticas se considera a la familia como un factor 
explicativo del comportamiento individual y se recomienda la adopción 
de medidas para que actúe como barrera de contención de diversos 
problemas sociales. Sin embargo, no hay coherencia entre la extrema 
importancia asignada a las familias por los gobiernos, las instituciones 
religiosas y los individuos y la atención que efectivamente se les otorga 
en las políticas públicas.
La familia enfrenta otra paradoja: por una parte, es la primera 
institución a la que se recurre en busca de refugio y apoyo y ante las 
situaciones externas cambiantes que provocan inseguridad; por otra, las 
relaciones intrafamiliares también pueden ser importantes causantes de 
inseguridad. En otras palabras, a pesar de su extrema vulnerabilidad 
ante las crisis, las familias son la institución a la que se recurre más 
frecuentemente para hacerles frente.
A pesar de todo lo anterior, el debate sobre la dinámica familiar 
y los cambios que viven las familias y las políticas públicas de las que 
son	objeto	se	ve	dificultado	por	enfoques	“esencialistas”,	según	los	cuales	
la familia aparece como una institución autista, inmutable, con una 
estructura y una organización interna invariables.
2� CEPAL
En el presente libro se postula que en la formulación de políticas 
destinadas a las familias el Estado debería tomar en cuenta los cambios 
que ha registrado, sus dimensiones temporales y los ejes de diferenciación 
social, puesto que las estructuras están cambiando paralelamente al 
proceso de modernización de las sociedades y la difusión cada vez mayor 
de las ideas e instituciones características de la modernidad. Los cambios 
experimentados por las familias varían de una clase social a otra y las 
unidades familiares están sometidas a cambios a lo largo del tiempo, 
cambios que dependen de la etapa del ciclo vital en que se encuentren.
En el presente libro se ofrece un panorama de la complejidad y 
diversidad de estructuras familiares existentes y de las cambiantes 
necesidades de las familias; asimismo, se dan a conocer nuevos enfoques 
de las políticas públicas que permitirían encarar el proceso de cambios 
que se da en ellas.
El	propósito	específico	de	este	libro	es	difundir	nuevas	reflexiones	
realizadas en ámbitos académicos, técnicos y políticos sobre las 
políticas orientadas a las familias; evaluar la experiencia adquirida 
en su aplicación, y presentar lineamientos de acción futura en los que 
se toma en consideración la variedad de situaciones familiares y las 
transformaciones sociales por las que atraviesan las familias en el 
contexto latinoamericano en constante evolución.
En la primera sección, “Los grandes cambios del contexto familiar”, 
se examinan las transformaciones sociales, los cambios de distinto orden 
que han vivido las familias, y las respuestas que han dado en América 
Latina a la falta de cobertura social y los desafíos que les plantean las 
modificaciones	globales.
Esta sección se inicia con un artículo de Göran Therborn, que 
ofrece un análisis institucional comparativo de los distintos tipos de 
familias existentes en el mundo desde tres puntos de vista: patriarcado y 
poder familiar, matrimonio y orden sexual, y fecundidad. Los distintos 
puntos de partida y de llegada con respecto a los procesos que conlleva 
la	modernidad	se	reflejan	en	la	diversidad	de	estructuras	familiares	que	
se observan hoy en día. 
En el segundo artículo Martín Hopenhayn analiza la profunda 
evolución del paradigma del trabajo remunerado en el contexto de la 
modernidad y la globalización, y los efectos disruptivos que podría tener 
en la familia. 
Sonia Montaño se refiere a la contribución que ha hecho el 
movimiento de mujeres al debate sobre la familia, y a la asincronía 
entre las transformaciones sociales y de los roles de género y la 
formulación de políticas públicas, que muestran un evidente rezago. 
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 25
La autora aboga por la aplicación de un enfoque de género en las 
políticas orientadas a las familias.
En el artículo de Elizabeth Jelin se dan a conocer algunas 
tendencias	y	transformaciones	recientes	que	han	modificado	la	estructura	
y la dinámica familiares. Con tal objeto, la autora se centra en el análisis 
de cuatro factores: la formación y disolución de las parejas, la sexualidad 
y la fecundidad, la dinámica intrafamiliar vista a través de la violencia 
doméstica y los cambios en la convivencia cotidiana provocados por las 
migraciones; se trata en todos los casos de procesos que dan origen a 
múltiples formas y modelos familiares.
En el artículo que cierra esta sección, Irma Arriagada desarrolla 
una tipología de las familias, sobre la base de información estadística 
correspondiente a 18 países latinoamericanos, y muestra la amplia gama 
de estructuras familiares y de etapas del ciclo de vida familiar. La autora 
propone políticas sociales en que se articule adecuadamente el trabajo 
dentro y fuera del hogar, con miras a lograr un mayor equilibrio entre los 
aportes de hombres y mujeres en la familia.
La segunda parte del libro, “Políticas orientadas a las familias 
latinoamericanas”, se divide en dos secciones. En la primera, “El 
marco de las políticas”, se analizan las múltiples políticas destinadas a 
las familias y los efectos que tienen en términos de inclusión social y 
bienestar. Asimismo, se examinan los cambios legislativos, de cuidados 
familiares y de conciliación de trabajo y familia, en el nuevo contexto 
de las políticas públicas. Además, se estudian los desafíos que desde 
el sistema de género se plantean a las políticas sobre la familia y a las 
políticas sociales en general, y los nuevos retos que encierran los cambios 
demográficos,	 sociales	 y	 culturales	 en	 lo	 que	 respecta	 a	 la	 solidaridad	
social y entre generaciones.
Ana Sojo estudia las teorías de género y los postulados sobre el 
engarce entre Estado, mercado y familia. La autora destaca la importancia 
de las políticas de conciliación entre familia y trabajo, esfera en la que 
detecta un vacío de las políticas públicas en la región y señala que las 
políticas de conciliación y equidad de género deben considerarse también 
en el diseño de los sistemas de protección.
En esa misma línea, en el artículo de Guillermo Sunkel sobre 
las políticas relativas a la familia por tipo de régimen de bienestar, se 
muestra que en América Latina las políticas tienen actualmente un 
carácter	“transicional”	y	se	abordan	los	mayores	problemas	que	dificultan	
la aplicación de políticas prácticas para la familia y la mujer.
Los cuidados familiares, que se distinguen del trabajo doméstico, 
es uno de los campos de acción de las políticas sobre la familia, 
2� CEPAL
caracterizado por instituciones y actores propios, como se sostiene en el 
artículo de Rosario Aguirre. El principal interés de la autora es contribuir 
a la consideración de los servicios de cuidado como problema público 
objeto de políticas.
Gladys Acosta Vargas describe la evolución legislativa en materia 
de formación y disolución de las familias, y muestra que la normativa 
sobre la familia está en proceso de transformación, no solo porque 
actualmente se reconocen muchas más estructuras que antes, sino 
también porque el sistema internacional le presta cada vez más atención 
al entorno familiar.
Jeanine Anderson hace un recorrido de las entidades políticas e 
institucionales en las que se formulan las políticas sobre la familia en los 
países andinos, para luego proponer políticas y programas con el doble 
fin	 de	mejorar	 la	 situación	 de	 convivencia	 entre	 los	 integrantes	 de	 las	
familias y el potencial de todos sus miembros y, a la vez, contribuir al 
desarrollo de los países.
Ana María Goldani analiza en detalle las características y la 
tipología de las políticas orientadas a las familias.A partir de un análisis 
de la situación que se ha dado en Brasil en las últimas dos décadas, 
sostiene que se ha producido un amplio proceso de “reinvención” de 
las políticas sociales, en el que se intenta responder a las demandas 
individuales y familiares desde la perspectiva del derecho y la 
ciudadanía; en este proceso no han considerado los cambios por los que 
atraviesa una persona a lo largo de su vida y también la familia, lo 
que dejaría descubiertas áreas tan importantes como la protección y el 
bienestar, y cargaría excesivamente a las familias y a las mujeres con 
tareas de cuidado.
Marina Ariza y Orlandina Oliveira examinan las medidas 
legislativas encaminadas a fortalecer la equidad de género en México y 
Centroamérica. Las autoras proponen un conjunto de políticas agrupadas 
por objetivos y destinadas a facilitar una mayor igualdad de género y de 
clase que es esencial para el bienestar de las familias.
En el último artículo de esta sección, Sandra Huenchuan y José 
Miguel	Guzmán	se	refieren	a	la	relación	entre	familia	y	envejecimiento,	y	
describen	las	tendencias	demográficas	que	la	caracterizan	y	los	desafíos	
que plantea en lo que respecta a las políticas públicas, sobre todo en 
cuanto al derecho a recibir atención y cuidado en la vejez.
En la segunda parte del libro, “Financiamiento y gestión de las 
políticas”,	se	analizan	los	problemas	financieros	que	afectan	a	las	políticas	
sociales y, en especial, a las orientadas a las familias. Asimismo, se estudia 
la familia como unidad de intervención a partir de la aplicación de 
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 27
programas para la reducción de la pobreza. En los artículos incluidos en 
esta	parte	se	retoma	el	debate	sobre	la	clasificación	de	las	políticas	de	tres	
categorías: de protección, de asistencia y de bienestar social. Se estudian 
asimismo los efectos de variadas políticas aplicadas en este campo y 
se proponen otras, cuyo rasgo en común es tomar en consideración los 
profundos cambios registrados por la familia y su entorno.
En el marco de los distintos enfoques utilizados en las políticas 
destinadas a las familias, se analizan las modalidades de gestión y 
la articulación de los programas pertinentes desde dos perspectivas: 
las instituciones gubernamentales que se ocupan de la situación de la 
familia y sus vínculos con los demás componentes del aparato estatal y 
los gobiernos locales.
En el primer capítulo de esta parte, Andras Uthoff sostiene que la 
desigualdad	económica	es	el	mayor	obstáculo	que	dificulta	el	desarrollo	
de una política social y que impide a los gobiernos contar con los recursos 
financieros	 necesarios	 para	 lograr	 los	 objetivos	 de	 los	 programas	 y	
proyectos	 previstos.	 Examina	 la	 influencia	 ejercida	 por	 la	 desigualdad	
en los contratos sociales convencionales vigentes en América Latina 
y	 cuantifica	 la	 insuficiencia	 observable	 en	 términos	 de	 calidad	 de	 los	
servicios proporcionados por el Estado de bienestar; a continuación, 
analiza las contribuciones que pueden hacer el Estado, el mercado y las 
familias a la superación de esa brecha, y concluye proponiendo un nuevo 
pacto social.
Claudia	 Serrano	 reflexiona	 sobre	 las	 ventajas	 y	 desventajas	 de	
operar con la unidad familiar en programas focalizados en la superación 
de la pobreza. A partir de un marco conceptual de las políticas sociales 
orientadas a la protección del bienestar, la ciudadanía y la cohesión 
social, se analizan temas relativos a la familia desde el punto de vista de 
los desafíos actuales en materia de desarrollo social y el papel del Estado. 
Además, se evalúan las políticas de superación de la pobreza a la luz del 
programa “Puente” ejecutado en Chile.
En forma similar, Cecilia Loria describe y analiza el programa 
“Oportunidades” de México y el enfoque empleado para llegar a las 
familias	pobres	mediante	políticas	sociales.	La	autora	identifica	algunos	
de los efectos del desconocimiento de las familias como sistemas 
dinámicos y de la no consideración de los cambios y ajustes provocados 
por el entorno o las transiciones por las que atraviesan. 
También tomando como punto de partida el programa 
“Oportunidades”, Mercedes González de la Rocha documenta los efectos 
que ha tenido en la organización social y el bienestar de las familias 
beneficiarias.	Específicamente,	se	refiere	a	los	cambios	que	se	han	dado	en	
28 CEPAL
el consumo y gasto gracias a las transferencias recibidas como parte del 
programa,	lo	que	conduce	a	una	reflexión	sobre	los	factores	que	inciden	
en	la	modificación	de	la	vulnerabilidad	y	la	pobreza.
Ana Rico de Alonso presenta un examen crítico de los actuales 
ejes de las políticas de Colombia destinadas a la familia y las compara 
con	 otras	 políticas	 que	 influyen	 en	 el	 bienestar	 individual	 y	 familiar.	
La autora también presenta recomendaciones sobre los elementos que 
deberían incorporarse a toda política integral de bienestar familiar.
Laura Golbert compara dos programas ejecutados en Argentina: 
el plan “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” y el programa “Familias 
por la inclusión social”, ambos destinados a familias de bajos ingresos y 
consistentes en transferencias condicionadas. Según la autora, aun si se 
tienen en cuenta las notables diferencias entre los dos programas, destaca 
el hecho de que en el segundo no se haya tomado en consideración la 
experiencia adquirida en el primer caso.
En síntesis, en la selección de los textos presentados se consideran 
diversos aspectos de los heterogéneos contextos socioeconómicos y 
demográficos	 existentes	 en	 la	 región	 latinoamericana,	 en	 los	 que	 se	
despliegan las políticas dirigidas a las familias y los procesos de cambio 
político e institucional que las han afectado. Se argumenta ampliamente 
sobre las importantes transformaciones de las familias latinoamericanas 
durante	las	últimas	décadas,	y	sobre	la	necesidad	de	modificar	los	modelos	
culturales de familia que sirven de sustento a las políticas. Asimismo, se 
proponen políticas de carácter más ciudadano y democrático, en las que 
se tomen debidamente en cuenta la heterogeneidad y los cambios vividos 
por las familias latinoamericanas. 
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 29
Primera parte
Los grandes cambios del contexto familiar 
30 CEPAL
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 31
Capítulo I
Familias en el mundo. Historia y futuro 
en el umbral del siglo XXI
Göran Therborn 1 
Introducción
En el presente ensayo, basado en mi libro Between Sex and Power. 
Family in the World, 1900-2000 (Therborn, 200�), se hace un análisis 
institucional comparativo de las familias en el mundo.2 La trayectoria 
histórica de los últimos 100 años se esboza a partir del modelo de familia 
imperante en el mundo, a cuyo objeto se consideran tres dimensiones: 
patriarcado y poder familiar interno, matrimonio y orden sexual, y 
fecundidad. Se presenta un marco general para explicar el cambio 
institucional, marco que se aplica brevemente a los cambios históricos 
tratados. Luego se ofrece una visión general de las transformaciones 
recientes y de las situaciones y problemas que conllevan. El trabajo 
termina con una visión hacia el futuro, con referencia a la centralidad 
de la familia, sus relaciones con la política y algunos de los desafíos 
específicos	y	contradicciones	que	deben	enfrentar	los	sistemas	familiares	
en particular.
1 Director del Colegio Sueco de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales y profesor de 
sociología de la Universidad de Uppsala.
2 En el libro se incluye un anexo con fuentes primarias y una bibliografía de �� páginas.
32 CEPAL
A. Perspectivas analíticas
1. La familia como institución
La familia es un coto dentro del campo de batalla abierto del 
sexo y el poder, que delimita su libre disponibilidad mediante el 
establecimiento de fronteras entre miembros yno miembros, donde el 
libre comercio y la pugna permanente han reemplazado a los derechos 
y obligaciones. Como tal, la familia es una institución social, la más 
antigua	 y	 extendida	 de	 todas.	 Las	 instituciones	 se	 pueden	 definir	
como	estructuras	de	normas	donde	se	fija	y	mantiene	un	juego	de	roles	
sociales; en este sentido, también es posible verlas como un tipo de 
equilibrio	social	entre	poder	y	beneficios.	Una	familia,	entonces,	es	una	
institución	definida	por	normas	para	la	constitución	de	la	pareja	sexual	
y	de	la	filiación	intergeneracional.	
La aplicación de un enfoque institucional a la familia implica 
prestar una atención sistemática a los esquemas normativos (que operan 
de	 hecho)	 y	 a	 las	 principales	 configuraciones	 factuales,	 como	 también	
a lo “normal” en el sentido estadístico. Este estudio se concentra en 
tres aspectos de la institución familiar: la regulación del orden sexual, 
la estructura de poder interno —en el patriarcado— y los resultados 
en cuanto a hijos o fecundidad. El primer aspecto implica explorar el 
matrimonio, la cohabitación y los límites entre sexualidad marital y no 
marital. El patriarcado es considerado aquí, en una acepción amplia 
inspirada	en	el	feminismo	de	fines	del	siglo	XX,	como	el	dominio	de	los	
hombres de más edad, fundamentalmente padres y esposos, pero también 
tíos maternos en los sistemas matrilineales, y hermanos mayores. 
2. Sistemas familiares
El problema de convertir el sinnúmero de variaciones de la 
familia existentes en el mundo en un conjunto manejable se ha resuelto 
aquí	 mediante	 la	 identificación	 de	 un	 número	 limitado	 de	 conjuntos,	
de “sistemas familiares principales”, en el sentido de aportar núcleos 
de normas familiares efectivas a la población de extensas regiones del 
mundo. Se ha llegado a esta selección por medio de ensayos y errores, 
comenzando desde dos ángulos: el de las grandes religiones o sistemas 
éticos comparables, y el de las variaciones regionales continentales 
de las estructuras de poder y del ordenamiento sexual de la familia. 
El	 objetivo	 ha	 sido	 identificar	 un	 conjunto	 mínimo	 de	 disposiciones	
institucionales,	 definidas	 por	 sus	 valores	 y	 normas	 sobre	matrimonio/
sexualidad,	 procreación	 y	 filiación,	 ubicadas	 en	 un	 espacio	 geopolítico	
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 33
definido	en	que	se	puedan	observar	y	analizar	 los	procesos	de	cambio	
y de resistencia al cambio. Se ha llegado a diferenciar cinco sistemas 
familiares contemporáneos principales, sin ningún orden de prioridad, 
que se resumen aquí en su forma histórica moderna.
a) La familia cristiana europea
La familia cristiana europea fue exportada también a los 
asentamientos europeos de ultramar, pero su extensión no coincide 
exactamente con la amplia expansión de la cristiandad. Se puede 
distinguir históricamente, en primer lugar, por su monogamia y su 
insistencia en la libre elección del compañero marital. Otros rasgos clave 
son la evaluación moral negativa de la sexualidad como tal, el parentesco 
bilateral —fuera de los linajes aristocráticos—, y la ausencia de cualquier 
obligación moral general hacia los ancestros.
Entre sus variaciones internas, la más notable históricamente ha 
sido la demarcación de una línea divisoria entre oriente y occidente que 
va de Trieste a San Petersburgo, línea que —si se retrocede en la historia— 
puede reconocerse como la frontera de los primeros asentamientos 
germánicos	 medievales.	 Si	 simplificamos	 al	 máximo	 y	 sobrepasamos	
excepciones importantes en la Europa latina, la línea separó una variante 
occidental –con una norma de cambio neolocal o de jefatura del hogar 
en el momento del matrimonio, matrimonios tardíos y una proporción 
bastante estable de más del 10% de mujeres que permanecían solteras– de 
otra variante oriental, patrilocal, de matrimonios adolescentes y con casi 
toda la población casada. La variante europea occidental era un sistema 
familiar cuyas prácticas matrimoniales habían sido sensibles desde 
muy antiguo a los cambios sociales y económicos. Esta antigua división 
sobrevivió básicamente al período comunista en Europa oriental. En 
cuanto al porcentaje de matrimonios, los Estados Unidos se encuentran 
entre Europa oriental y Europa occidental, pero han sido parte del 
modelo occidental en cuanto a su capacidad de adaptación.
b) La familia islámica de Asia occidental y África del norte
El Islam, más aún que la cristiandad, es una religión de carácter 
mundial que se extiende por varios continentes. Pero fuera de su cuna 
histórica, la institución de la familia islámica, como la cristiana, ha sido 
considerablemente	modificada	por	otras	culturas	y	ha	recibido	el	impacto	
de otros procesos regionales dentro de los cambios del siglo xx.
A pesar de que el matrimonio islámico es un contrato y no un 
sacramento, está regulado en gran medida por la ley sagrada, tal como las 
relaciones de familia, género y generacionales. Esta ley expresa no solo el 
supuesto de la superioridad masculina, al igual que la tradición paulina 
3� CEPAL
del	cristianismo,	sino	que	determina	además	varias	reglas	específicas	de	
protección masculina, como poligamia delimitada, divorcio por repudio 
del	marido	y	pertenencia	patrilineal	de	los	hijos.	Pero	también	se	refiere	a	
la protección de las mujeres como individuos, a los derechos de herencia 
de las hijas —la mitad de la correspondiente a los hijos varones—, y al 
reconocimiento de los derechos de propiedad femeninos; entre ellos, los 
derechos y la capacidad legal de las mujeres casadas. La sexualidad no es 
considerada destructiva en lo moral, pero se estima como una amenaza 
grave contra el orden social; por lo tanto, debe ser estrictamente regulada 
por un orden marital.
c) La familia de Asia del sur
Las principales normas familiares se derivan del hinduismo y 
en muchos sentidos afectan también a las familias no hinduistas del 
subcontinente. Para el hinduismo, el matrimonio es una obligación 
sagrada que todos deben cumplir. Un matrimonio cabalmente correcto es 
aquel en que una familia patrilineal regala a otra una joven virgen, lo que 
históricamente ha derivado en que las niñas son casadas mucho antes de 
la pubertad. El matrimonio es en principio indisoluble y, con la excepción 
de algunos grupos brahamanes, monógamo. Los acuerdos matrimoniales 
se rigen por reglas de endogamia de casta y exogamia de linaje, y también 
de aldea en el norte de India. La casta heredada también ha moldeado 
la interacción social entre musulmanes y cristianos, y continúa siendo 
importante en la actualidad, aunque no sea absoluta. El ideal histórico 
de familia, todavía vigente, es la familia patrilineal extensa, que incluye 
a los hijos casados con propiedad común. La principal división de la 
familia del sur de Asia, sobre todo en lo que respecta al patriarcado, está 
marcada por una línea regional que va de norte a sur y que se superpone 
a las divisiones religiosas y a las fronteras nacionales.
d) La familia confuciana de Asia oriental
Ella	 cubre	 la	 vasta	 superficie	 históricamente	 marcada	 por	 la	
civilización sínica, Japón, Corea y Viet Nam, así como China, e incluye 
variaciones regionales y nacionales. El patriarcado confuciano clásico ha 
sido	modificado	en	Japón,	suavizado	en	Viet	Nam	y,	hacia	1900,	aplicado	
de manera ortodoxa en Corea. La relación entre padre e hijo varón es 
la primera de las “cinco relaciones” de la vida humana y la devoción 
filial,	 virtud	 cardinal	 a	 la	 que	 se	 subordinan	 todas	 las	 demás	 normas	
familiares y sociales. El culto a los antepasados es una obligación familiar 
fundamental. El matrimonio es un contrato entre familias, disoluble 
por acuerdo mutuo o por el esposo. La bigamia fue ilegal en la China 
imperial, pero las concubinas ocupaban una posición formal dentro de 
la familia como esposas de segundo orden, y sus hijos eran legítimos. La 
Familias y políticas públicas en América Latina:una historia de desencuentros 35
familia patrilineal extendida era el ideal chino, mientras que en Japón 
la familia principal era la llamada familia troncal, la que se espera sea 
ramificada	por	los	hijos	varones	más	jóvenes.
Se trata de un sistema secular de valores, sin apoyo de ningún 
tipo de sacerdotes ni otra institución de especialistas morales, y por lo 
tanto receptivo en varios sentidos a las fuerzas de cambio modernas. 
Pero continúan vigentes su énfasis en las relaciones intergeneracionales, 
su veneración por los ancianos, el valor que alcanzan las obligaciones 
familiares y su visión instrumental masculina de la sexualidad.
e) El conjunto familiar del África subsahariana
A causa de sus variadas fuentes normativas, la familia africana 
es más bien un conjunto de sistemas caracterizado por un modelo 
específico	de	matrimonio	y	descendencia,	independiente	del	pluralismo	
religioso y de la gran diversidad étnica. Las alianzas maritales en África 
se establecen por la familia del novio, que paga con bienes o servicios 
a la familia de la novia, y la propiedad se hereda de una generación a 
la siguiente —como regla— solo entre los miembros del mismo sexo. El 
sistema familiar africano entraña además un gran respeto por la edad, 
los ancianos y los ancestros, y otorga gran importancia a los ritos del 
paso a la edad adulta y al papel de los grupos de edad como base de los 
derechos y de la solidaridad. Se caracteriza, asimismo, por una sólida 
valoración de la fecundidad como objetivo clave de la vida humana, al 
parecer en un sentido más amplio y general que el que está presente en el 
énfasis confuciano clásico de no romper la línea ancestral. 
La poligamia como práctica masiva es también una característica 
exclusiva de la familia africana, y se relaciona con el papel clave de la 
mujer como mano de obra agrícola y encargada de la crianza de los niños. 
Tanto el pago de bienes por la novia como la poligamia se han ajustado 
al proceso de urbanización, y en el Burundi católico africano hay en el 
presente más poligamia que en el Yemen musulmán de Asia occidental 
(Therborn, 200�, cuadro 5.9). En África, al sur del Sahara, hay además una 
ausencia de ascetismo sexual moral, aunque varía considerablemente la 
moral sexual contextualizada, tanto extramarital como premarital. La 
regla profundamente enquistada de supremacía masculina constituye 
una práctica general, que sin embargo puede adoptar diferentes formas 
y	 adquiere	 cierta	 flexibilidad	 por	 la	 existencia	 de	 lazos	 conyugales	 a	
menudo débiles.
Al menos desde el ángulo del interés por el patriarcado, resulta 
interesante distinguir en primer lugar dos variantes principales 
opuestas de la familia africana: el subsistema de la costa occidental, 
con notable autonomía socioeconómica intramarital de la mujer, y 
3� CEPAL
el del sureste, estrictamente patriarcal, que puede vincularse al del 
centro-oeste musulmán de la faja de sabana, en el que el patriarcado 
tiene mucha importancia. Entre los dos mencionados debemos ubicar 
el área matrilineal de África central. En la faja patriarcal exterior se 
encuentran los Horn, población de musulmanes misóginos que practican 
la	infibulación	de	las	mujeres.
Además de los cinco grandes sistemas familiares mundiales existen 
dos sistemas intersticiales importantes, generados por la interacción de 
dos o más sistemas familiares.
f) La familia del sudeste asiático
El modelo de familia del sudeste asiático, pluralista en lo religioso, 
se extiende desde Sri Lanka hasta Filipinas, incluidos Myanmar, 
Tailandia, Malasia e Indonesia, y alcanza incluso al sur de Viet Nam. 
Se puede dividir en variantes budistas, musulmanas, cristianas e 
incluso confucianas. La falta de preocupación budista por la familia 
—el budismo es la única gran religión indiferente a la regulación y el 
ritual	matrimonial—	y	las	costumbres	malasias	han	confluido	aquí	para	
flexibilizar	la	rigidez	normativa	de	otras	reglas	familiares	eurasiáticas,	lo	
que permite, entre otras cosas, lazos de parentesco bilateral y una amplia 
gama de posibilidades maritales en cuanto a selección de la pareja o, 
como entre los malasios musulmanes, en cuanto al divorcio. Pero aun 
dentro	de	su	flexibilidad	relativa,	se	 trata	de	un	tipo	de	familia	con	un	
sentido patriarcal y una idea de la superioridad masculina considerables, 
aspecto	este	último	también	reflejado	en	la	tradición	budista.
g) El modelo americano familiar criollo
Los bifurcados sistemas de familia criollos surgen de la historia 
socioeconómica americana, es decir, de un patriarcado europeo cristiano 
que controlaba plantaciones, minas y haciendas y utilizaba como mano 
de obra a esclavos africanos o siervos indígenas. La sociedad criolla y 
su familia fueron producto del encuentro desigual y de una profunda 
interpenetración entre, por una parte, una clase dominante con relevancia 
social de colonizadores europeos y, por otra, una clase dominada no 
europea también socialmente relevante. Por “socialmente relevante” 
entendemos aquí que no estamos hablando de personas que se ubican 
en los márgenes del sistema social aludido, tales como administradores 
o soldados coloniales destacados temporalmente, personajes coloniales 
ocasionales que visitan, comercian o son perseguidos, o por el 
contrario, expulsados en reservas u otros asentamientos periféricos. 
Como “profunda interpenetración” entendemos los efectos recíprocos 
profundos entre estas dos o más clases, sobre todo en sus relaciones 
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 37
sociales más íntimas y en sus sistemas familiares y de género. Las 
sociedades criollas, en este sentido, dieron origen a sistemas familiares 
duales y a veces triangulares —blancos, no blancos y mestizos—, cada 
uno muy diferente de los otros, pero fundamentalmente moldeado por el 
otro o los otros sistemas.
Junto con el patriarcado estricto, la cultura superior vigente ha 
generado un modelo familiar informal machista, mezclado con uno 
matrilineal negro, blanco, mestizo e indígena (desarraigado). En el 
Caribe, en particular, las uniones sexuales informales se desarrollaron 
desde muy temprano como un estilo de vida predominante. El modelo 
familiar criollo puede ser subdividido en una variante indocriolla y una 
afrocriolla, con Paraguay y Jamaica, respectivamente, como ejemplos 
históricos paradigmáticos. A mediados del siglo xx, en el momento de 
estabilización matrimonial máxima en el continente americano, entre el 
�0% y el �5% de todos los nacimientos en Paraguay tenían lugar fuera del 
matrimonio, cifra que llegaba a cerca del 70% en Jamaica (Hartley, 1975, 
cuadros 2 y 3).
En tal sentido, el carácter criollo ha sido muy importante en todo el 
continente, con esquemas afrocriollos desde el sur de los Estados Unidos, 
pasando por todo el Caribe, hasta el nordeste de Brasil, y con esquemas 
indocriollos asentados desde México, pasando por toda Centroamérica, y 
hacia el sur a lo largo de los Andes.
Las formaciones familiares indocriolla y afrocriolla tienen las 
siguientes características comunes: entre los europeos gobernantes, la 
sociedad criolla implicó que el patriarcado tradicional europeo se volviera 
más fuerte y rígido, jurídicamente encerrado en normas napoleónicas de 
dominación masculina y obediencia de la mujer, y que sobreviviera aquí 
su legitimidad en retroceso en Europa. En el otro polo de la sociedad 
criolla, se desarrolló el primer modelo masivo duradero de constitución 
de parejas informales, lo que implicaba nacimientos extramaritales y una 
práctica extendida y normativamente aceptada de depredación sexual 
masculina.	Aunque	muchas	cosas	han	cambiado	desde	la	configuración	
original del carácter criollo, aún persiste la dualidad entre códigos y 
normas familiares fuertemente conservadoras, en un extremo, y prácticas 
populares generalizadas de informalidad, en el otro.
Las familias están situadas, desde luego, en diferentes clases 
sociales o en distintosniveles de las categorías sociales y en consecuencia, 
los miembros de las familias actúan en forma diferente. Sin embargo, 
este	 estudio	 se	 refiere	 fundamentalmente	al	núcleo	 institucional	de	 los	
sistemas familiares y solo en forma secundaria a las interfaces entre estos. 
Dentro	de	cada	sistema	familiar,	este	núcleo	no	parece	ser	muy	específico	
a	 cada	 clase,	 con	 las	 siguientes	 y	 nada	 insignificantes	 salvedades.	
38 CEPAL
Hablando en general, el sistema normativo de las familias propietarias es 
más estricto que el de las no propietarias. Pero, exceptuando períodos de 
cambios violentos, la línea divisoria principal entre las clases con respecto 
a la familia parece establecerse entre las clases bajas o marginadas, 
precarias	y	sin	oficio,	por	una	parte,	y	 todas	 las	clases	restantes,	desde	
las superiores hasta la clase trabajadora “respetable” o el campesinado 
establecido, por otra. Los ideales de poligamia o de familia numerosa son 
más anhelados en las clases más pobres, pero pueden ser las normas a las 
que aspiran. Las normas sexuales, en cambio, se encuentran a menudo 
divididas, siendo el estrato superior y las clases bajas más indulgentes 
que las clases intermedias. 
B. Modelos de cambio histórico de largo plazo
Las transformaciones modernas de la familia han tenido lugar 
en todo el mundo a lo largo de las principales rutas históricas que 
conducen hacia la modernidad y la atraviesan (Therborn, l999): en 
Europa, los nuevos mundos de la conquista y colonización europea, 
la zona colonial de África y Asia y los países jamás colonizados de la 
modernización reactiva.
1. Tres momentos de debilitamiento del patriarcado
Los primeros cambios en las relaciones de poder en el seno de 
la familia tuvieron lugar, en forma concentrada, durante tres breves 
períodos de concatenación internacional social y política: en torno de 
la primera guerra mundial, al terminar la segunda guerra mundial y 
después de “19�8”. 
a) La primera brecha
En las décadas de 1910 y 1920 se produjeron las primeras brechas 
reales de la era moderna en el dominio patriarcal. Escandinavia puede 
reivindicar la prioridad institucional, pues Suecia fue el primer país de la 
región en aplicar, en virtud de la nueva ley de matrimonio de 1915, un 
programa escandinavo de reforma de la legislación de familia redactado 
antes de la primera guerra. La Revolución de Octubre y la naciente Unión 
Soviética lanzaron un ataque aún más poderoso y revolucionario contra 
el patriarcado, al declararlo fuera de la ley en 1918, cuando todavía no 
se habían resuelto la guerra civil en Rusia ni la primera guerra mundial. 
A	pesar	de	su	proximidad	geográfica	en	el	norte	de	Europa,	 los	embates	
escandinavo y soviético fueron totalmente independientes entre sí. Las 
tradiciones patriarcales que combatían formaban parte, por lo demás, 
Familias y políticas públicas en América Latina: una historia de desencuentros 39
de dos variantes claramente diferenciadas del sistema familiar europeo, 
por lo que los revolucionarios soviéticos enfrentaron un núcleo de poder 
patriarcal mucho más duro que los reformistas escandinavos.
En	 los	 años	 veinte	 se	 produjeron	 también	 significativos	 cambios	
legales en el mundo anglosajón —el Reino Unido, los dominios 
británicos y los Estados Unidos—, pero no se llegó a una ruptura de la 
dominación de esposos y padres. Tampoco lo hicieron otras revoluciones 
en otros lugares del mundo en el mismo período, a pesar de que se logró 
o se intentó abrir forados en los muros del patriarcado. La Revolución 
Mexicana, por ejemplo, no fue capaz de alcanzar la igualdad cívica 
de hombres y mujeres, y la aprobada igualdad conyugal se limitó 
básicamente al Distrito Federal.3 
b) El momento constitucional
El segundo período, que sobrevino inmediatamente después 
de la segunda guerra mundial, tuvo su centro real en Asia oriental, 
donde las complejas tradiciones patriarcales del confucianismo y las 
normas feudales de los samurai fueron atacadas frontalmente por los 
reformistas japoneses, a raíz del impacto de la ocupación estadounidense 
y de la irradiación ideológica de los comunistas chinos formados por el 
Comintern. Gracias al trabajo del equipo legal progresista del general 
McArthur, la Constitución japonesa de 19�7, posterior a la época 
militarista,	incluyó	la	escandalosa	afirmación	acerca	de	la	igualdad	entre	
hombres y mujeres, transpuesta un año más tarde a un nuevo Código 
Civil igualitario. Los comunistas chinos siguieron a sus camaradas 
rusos dando alta y temprana prioridad a la revolución de la familia. Una 
nueva ley de matrimonio, proclamada en mayo de 1950, fue la primera 
transformación institucional importante de la revolución comunista. 
Erradicar un patriarcado milenario era, desde luego, una operación 
prolongada y difícil, que no ha podido llevarse cabalmente a término en 
el último medio siglo, pero aun así, puede decirse que hacia 1950 se inició 
en China y Japón un trascendental proceso de cambio.
La toma del poder por los comunistas en Europa oriental también 
implicó una legislación familiar antipatriarcal radical e inmediata, que 
hizo hincapié en la igualdad de hombres y mujeres, la libre elección y 
la secularización del matrimonio y el derecho de las mujeres a trabajar 
fuera de casa. En el plano de las normas institucionales, ello se tradujo 
en un giro en el cuadro del patriarcado en Europa. Antes de la segunda 
guerra mundial, prevalecía en Europa oriental y central un sistema 
3 En México, la legislación familiar es atribución del Estado.
�0 CEPAL
familiar mucho más patriarcal que el de Europa occidental, pero a partir 
de esa fecha la antigua división familiar europea que iba de Trieste a San 
Petersburgo	(Leningrado)	cobró	un	nuevo	significado.
En el resto del mundo, las transformaciones alcanzaron, a lo más, 
una etapa embrionaria. La ola asiática de descolonización tuvo lugar bajo 
un concepto de los derechos humanos que reconocía dos sexos, concepto 
que	 se	 reflejó	 en	 las	 Constituciones	 aprobadas	 en	 el	 momento	 de	 la	
independencia. Pero las transformaciones de la familia no ocupaban un 
lugar importante en el calendario de Nueva Delhi, Colombo o Yakarta, y 
para qué mencionar Karachi, Bagdad o Damasco. 
Sin embargo, se llevó a cabo una preparación mundial además 
de las regiones delimitadas de Asia oriental y Europa oriental en que 
ocurrieron los cambios. En 19�8, la Declaración de los Derechos del 
Hombre de las las Naciones Unidas incluyó conceptos de familia y sexo 
muy avanzados para su época. 
En un período en que los matrimonios impuestos dominaban en 
toda Asia y África —siendo todavía importantes en Europa oriental— y 
en que muchos estados de los Estados Unidos prohibían los matrimonios 
interraciales y solo los códigos de familia de Escandinavia y la Unión 
Soviética habían establecido los matrimonios igualitarios, la Declaración 
de	 las	 Naciones	 Unidas	 afirmaba	 en	 su	 artículo	 16:	 i)	 Los	 hombres	 y	
mujeres adultos, sin limitaciones de raza, nacionalidad o religión, tienen 
derecho a casarse y fundar una familia. Gozan de iguales derechos 
en cuanto a casarse, durante el matrimonio y en su disolución. ii) Al 
matrimonio debe entrarse solo con el libre y total consentimiento de los 
futuros cónyuges.� 
c) El año 1968 y la oleada mundial
El	 tercer	momento	comenzó	a	fines	de	 los	años	sesenta,	adquirió	
velocidad a mediados de los años setenta hasta alcanzar un clímax 
internacional en 1975, y continuó durante dos décadas más como un 
proceso de alcance mundial. El año 1975 fue declarado Año Internacional 
de la Mujer por la Asamblea General de las Naciones Unidas, lo que dio 
origen a un cúmulo de informes de evaluación en numerosos países, 
dos conferencias internacionales importantes —la primera organizada 
por las Naciones Unidas en México, la otra en Berlín oriental—, el 
establecimiento	 de	 organismos	 oficiales	 nacionales	 dedicados	 a	 las	
relaciones de sexo en todos los continentes y nuevas