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Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general1 Juan Mauricio Ramírez* El análisis de los efectos de las políticas ambientales sobre el creci- miento económico, así como de las políticas macroeconómicas sobre la calidad ambiental, requiere la utilización de instrumentos que to- men en cuenta la interacción entre los sectores económicos, los mer- cados y el marco institucional que regula la economía. Los Modelos de Equilibrio General constituyen una herramienta adecuada para estos propósitos, utilizada a nivel internacional en numerosas apli- caciones sobre políticas ambientales. Este tipo de modelos es aún más importante cuando se consideran políticas ambientales basadas en incentivos que actúan a través de mecanismos de mercado. El modelo aquí propuesto explora las respuestas de los agentes econó- micos, productores y consumidores, a la utilización de diferentes ins- trumentos de política ambiental. El análisis se hace en términos del efecto económico de dichas políticas a través de variables como el crecimiento del PIB y del empleo, la inflación, los cambios sectoriales en precios y producción, el déficit del gobierno, entre otros. Así mis- mo, examina el efecto ambiental a través de los cambios en emisiones contaminantes que afectan la calidad del aire, el suelo y los recursos hídricos. * Investigador de Fedesarrollo. 1 Este artículo está basado en la investigación Un modelo de equilibrio general para el análisis de políticas ambientales en Colombia, financiada por Fonade y presentada a la Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación. Se agra- dece la valiosa asistencia de Sergio Prada. El trabajo se benefició de los comenta- rios de los asistentes a los seminarios que tuvieron lugar en Fedesarrollo, la Uni- versidad Javeriana y la Contraloría General de la República, en los cuales se pre- sentó este trabajo. Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general Introducción L a Ley 99 de 1993 considera como uno de sus objetivos más importantes el uso de instru- mentos económicos en la política ambien- tal para inducir a los usuarios de los recur- sos naturales a modificar sus patrones de consumo y/o producción hacia bienes pro- ducidos con tecnologías limpias y adoptar procesos y tecnologías de control. Dentro de estos instrumentos ocupa un lugar cen- tral el uso de tasas retributivas y compen- satorias por contaminación. En este artículo se hace una estimación del impacto probable de la aplicación de tasas retributivas por contaminación hídrica so- bre las principales variables macroeconó- micas, los impuestos pagados por los sec- tores industriales, su actividad económica y precios relativos. Igualmente, se simula el efecto económico y ambiental de otras políticas como el incremento en el precio de los refinados del petróleo, la devalua- ción de la tasa de cambio y la imposición de controles a las emisiones vehiculares a través del uso de convertidores catalíticos. El análisis de los efectos de las políticas ambientales sobre el crecimiento económi- co, y de las políticas macroeconómicas so- bre la calidad ambiental requiere la utiliza- 196 ción de instrumentos que tomen en cuen- ta la interacción entre los sectores econó- micos, los mercados y la estructura insti- tucional de la economía. Los modelos de equilibrio general (MEG) constituyen una herramienta adecuada para estos propósitos y de allí el creciente nú- mero de aplicaciones que se han desarro- llando recientemente a nivel internacional para el análisis de las políticas ambienta- les. El Cuadro 1 sintetiza algunas de las más importantes, en términos de sus obje- tivos y principales resultados. El uso de este tipo de modelos es aún más impor- tante cuando se consideran políticas am- bientales basadas en incentivos que actúan a través de mecanismos de mercado. La principal razón es que en los modelos de equilibrio general los mecanismos de pre- cios tienen un rol central en el contexto de una economía de mercado donde los agen- tes se comportan en forma optimizadora, bien sea como consumidores o como pro- ductores. Otra de las ventajas de un modelo de equi- librio general para el análisis de la política ambiental es que puede ser utilizado para comparar diferentes políticas y definir cuá- les son más eficientes, en términos de cos- tos, donde dicho costo puede ser cuantifi- cado en términos de crecimiento económi- co o de bienestar. -O '-1 Cuadro 1 Aplicaciones internacionales de MEG al análisis ambiental E•tudlos Bergman (1990) Conrad et. al. (1993) Persson et. al. (1995) Jorgenson et. al. (1993) Goulder et. al. (1994) Cavendish et. al. (1994) Objetivo 1 Impacto económico del cierre de plantas nucleares en Suecia 1 Permisos de emisión 1 Reducción de CO2 por medio de: (i) estándares; (ii) impuestos por contaminación; (iii) Subsidios al control; (iv) Impuestos al CO2 1 Efecto de políticas económicas sobre deforestación en Costa Rica con inexistencia de derechos de propie- dad 1 Efecto de impuestos al contenido de carbono de combustibles vs. impuestos ad valorem a los combusti- bles 1 Impuesto óptimo sobre emisiones en la presencia de otros impuestos 1 Efectos de reformas de precios y adopción de tecnologías sobre emisiones en la generación de energía Principales resultados 1 Caída del PIB del 3% 1 Significativo control endógeno de emisiones (SOx y NOx) 1 Mejor política: impuestos por contaminación. 1 Segunda mejor: subsidios 1 Con impuestos se induce una producción más limpia 1 Con estándares se inducen mayores actividades de control 1 Definición de derechos de propiedad reduce significa- tivamente la deforestación (al 5% de la base) 1 Un impuesto a la tierra reduce la deforestación 1 Impuestos al contenido de carbono son los menos costosos 1 Impuestos ad valorem son los más costosos 1 Impuesto óptimo es inferior al impuesto pjgouviano 1 Sin reformas ni inversión las emisiones aumentan 1 O- 11 veces en 40 años. 1 Con reformas de precios aumentan 8-9 veces 1 Con inversión las emisiones se reducen en términos absolutos < o ;- -o ~ s;: ~ z m ► z n ~ 6- tv z o Qo e, o ...., m (./) ► e ;a:, :::i ;a:, o· o r ~ r -O -O o 0-- Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general Sin embargo, también existen limitaciones en la aplicación de estos modelos al análi- sis ambiental: En primer lugar, usualmen- te se trata de modelos estáticos que no to- man en cuenta posibles efectosstock y efec- tos flujo asociados a las políticas. Este pro- blema es particularmente relevante para el análisis de los recursos naturales renova- bles y no renovables. En segundo lugar, se excluye el efecto de cambios en la calidad ambiental sobre el crecimiento económico, el cual sigue sien- do medido en términos del PIB convencio- nal, y sin ajustar por cambios en el valor de los stocks de los recursos ambientales y de los recursos naturales. Finalmente, el nivel de desagregación sec- torial de un modelo de equilibrio general puede no ser suficiente para hacer análisis específicos de sub-sectores, por ejemplo, a 4 o 5 dígitos de la Clasificación Interna- cional Industrial Uniforme, CIIU. En algu- nos, casos es preferible utilizar un modelo sectorial de equilibrio parcial, si el objeti- vo no es analizar el impacto global o la interacción entre las actividades producti- vas. En forma similar, es difícil incorporar la dimensión espacial en un modelo de equi- librio general. La carencia de información, a nivel regional, sobre producción, distri- bución del ingreso, demanda y flujos de comercio de bienes y factores entre regio- 198 nes hacen prácticamente imposible espe- cificar un modelo de equilibrio general con una dimensión regional. Descripción del modelo El Modelo de Simulación de Políticas Am- bientales tiene dos características princi- pales: la primera es el papel central delos precios como señales que los agentes eco- nómicos toman para definir sus acciones como consumidores y como productores. La segunda es que se trata de un modelo de corto plazo que toma en cuenta las rigi- deces y distorsiones que caracterizan las respuestas de los agentes en la economía colombiana. Entre ellas están, por ejem- plo, la existencia de mercados oligopólicos en el sector industrial, la existencia de un mercado laboral urbano de salario fijo, o de cantidades producidas o exportadas que son exógenas, en el sentido de que, en el corto plazo, no pueden ser ajustadas a cambios en los precios relativos, como es el caso de la producción de petróleo o las exporta- ciones de carbón. Bajo las anteriores condiciones, el modelo explora las respuestas de los agentes eco- nómicos, productores y consumidores, a la utilización de diferentes instrumentos de política ambiental. El análisis de hace en términos del efecto económico de dichas políticas a través de variables como el ere- PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 cimiento del PIB y del empleo, la inflación, los cambios sectoriales en precios y pro- ducción, el déficit del gobierno, etc., y del efecto ambiental, a través de los cambios en emisiones contaminantes que afectan la calidad del aire, el suelo y los recursos hí- dricos. Con este objetivo las actividades industriales y mineras tienen asociados unos coeficientes de emisión de contami- nantes atmosféricos, hídricos y de genera- ción de residuos sólidos. Sin embargo, esa respuesta es evaluada en un horizonte de corto plazo, como ya se señaló. Esto significa que los cambios en emisiones como respuesta a la aplicación de políticas son el resultado de los ajustes de la actividad económica entre sectores de mayor y menor impacto contaminante, y a las posibilidades de sustitución limita- da entre diferentes fuentes energéticas. Los consumidores reajustan la estructura de su gasto en la medida en que la política ambiental implica cambios en los precios relativos de los bienes que constituyen su canasta de consumo. Los productores, de- pendiendo de diferentes circunstancias que son tomadas en cuenta en el modelo, trans- miten una parte de los incrementos en cos- tos asociados a la política ambiental a los precios de sus productos, y modifican el uso de insumos y su nivel de actividad pro- ductiva. 199 Estructura contable del modelo El modelo tiene, 27 sectores productivos, tal como se describe en el Cuadro 2. Estos sectores tienen correspondencia con la cla- sificación de Cuentas Nacionales, con una mayor desagregación del sector de minería y del sector manufacturero. Estos últimos corresponden, aproximadamente, a los sec- tores manufactureros a dos dígitos CIIU. La estructura contable del modelo tiene varias ventajas para el análisis ambiental: 1 La apertura del sector industrial consi- dera aquellas industrias con un mayor impacto contaminante como carnes, be- bidas, químicos, fabricación de minera- les no metálicos, cemento, cal, vidrio, etc., construcción, y otros. 1 Es especialmente importante el nivel de detalle en el uso de combustibles por parte de los sectores industriales. En efecto, la apertura de la SAM, en térmi- nos de petróleo crudo, refinados, gas natural y carbón mineral, es una condi- ción necesaria para el análisis de la con- taminación industrial. 1 La SAM incluye un altísimo detalle, en términos de la estructura de impuestos que pagan las actividades productivas y Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general Cuadro 2 Sectores productivos de la matriz de contabilidad social Colombia -1994 1. Agropecuario 2. Café 3. Minería y refinación: 1 Petróleo 1 Gas natural 1 Carbón 1 Refinados del petróleo 1 Resto de la minería 4. Industria Café elaborado Productos cereales Derivados de la leche Azúcar y productos azucareros Otros alimentos agrícolas Carnes Bebidas Tabaco Textiles, prendas de vestir y cueros Madera y muebles de madera Papel e imprentas Químicos y caucho Metálicos no elaborados Metálicos elaborados Maquinaria y equipo Material de transporte Otras manufacturas 5. Construcción 6. Servicios no gubernamentales 7. Servicios del gobierno los agentes económicos. En particular, se consideran las tasas de impuestos indi- rectos sobre la producción, específicos a cada sector, las tasas arancelarias sobre bienes importados y las tasas de subsidio neto a las exportaciones, los impuestos al valor agregado, los cuales son no sola- 200 mente específicos por sector sino que, además, varían de acuerdo con el uso o destinación del bien entre consumo final y consumo intermedio. Adicionalmente, se consideran los impuestos directos a los ingresos factoriales y de los hogares. 1 Esta detallada estructura de impuestos dentro de la SAM es crucial para anali- zar los efectos probables de las tasas re- tributivas y el efecto de otros impues- tos con objetivos ambientales como, por ejemplo, impuestos diferenciales a los combustibles. La razón es que no es equivalente analizar el impacto de las tasas aisladas del resto de la estructura tributaria de la economía, que cuando se toman en cuenta las distorsiones ya exis- tentes inducidas por dicha estructura. Se sabe que el grado de optimalidad de una tasa depende de las distorsiones ya exis- tentes (Ballard, Shoven, et. al, 1985). Adicionalmente, dada la estructura de impuestos del modelo, es posible parti- cularizar en alto grado sobre quién recae la tasa o el impuesto. Modelo real El Cuadro 3 describe las principales carac- terísticas del Modelo real, el cual consti- tuye el Modelo de Equilibrio General pro- piamente dicho. Este modelo encuentra los vectores de equilibrio de precios y canti- PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 dades en cada uno de los mercados de bie- nes y factores que equilibran la oferta y la demanda en cada mercado. Así mismo, de- riva la estructura de distribución del ingre- so entre los factores y las instituciones, hogares, empresas y gobierno, y la estruc- tura de gasto de los hogares y del gobierno generados por dichos equilibrios. Una sín- tesis de las principales características del modelo es la siguiente2: Cuadro 3 Estructura del modelo ambiental para Colombia A. Cantidades fijas - Extracción de petróleo - Exportaciones de café - Exportaciones de carbón B. Precios domésticos fijos - Gas natural - Petróleo - Refinados del petróleo - Carbón - Servicios del gobierno - Markups en industria y servicios - Tasa de cambio nominal - Salarios urbanos e.Mercado de factores - Cantidades fijas de trabajo rural - Desempleo urbano endógeno - Capitales sectoriales fijos O.Tipos de emisiones - Contaminación hídrica (DBO, DOO, sólidos suspendidos) sector industrial - Residuos sólidos - Contaminación atmosférica (Partículas suspendidas, NOx, SOx) E. Formas funcionales - CES entre tipos de combustibles - CES entre capital y trabajo rural - Combinación de insumos en proporciones fijas - CET para exportaciones agrícolas - 10 para otras exportaciones - Demandas de exportación no infinitas - LES para el consumo privado F. Cierre del modelo - Inversión exógena (privada y pública) - Ahorro externo endógeno - Déficit fiscal endógeno - Ahorro privado endógeno 2 Una descripción más detallada del modelo puede consultarse en Ramírez y Prada (1995). 201 Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general Producción y valor agregado La producción es modelada a través de funciones de producción por etapas, que avanzan desde la combinación de insumos hasta la separación de productos según el tipo de mercado, doméstico y externo. Los sectores industriales combinan los dife- rentes combustibles, petróleo, carbón, gas natural y refinados, mediante funciones de elasticidad de sustitución constante (CES). Los otros componentes de la cade- naproductiva, insumos diferentes a com- bustibles, capital y trabajo, se combinan por coeficientes fijos, tecnología Leontief. Esta forma de modelación implica que el coeficiente de consumo de combustibles por unidad de producto es constante, pero que la demanda requerida de combusti- bles puede ser satisfecha con diferentes tipos de combustibles, los cuales son im- perfectamente sustitutos entre sí, y res- ponden, en cierto grado, a cambios en sus precios relativos. Excepto en el caso del sector agropecuario, en todas las actividades productivas se ge- neran rentas omarkups como resultado de rigideces de precios y/o cantidades, que hacen que los productores no se compor- ten como maximizadores de beneficios en el corto plazo. En el caso de la minería, las rigideces obedecen a restricciones de ofer- ta, como en el caso de la extracción de pe- tróleo o la producción de refinados o a pre- cios regulados, como en el caso del gas natural, el carbón y los servicios del gobier- no, el petróleo y los refinados del petróleo también presentan precios regulados. En el caso de los sectores industriales, la formación de precios pormarkups refleja la existencia de condiciones oligopólicas y de subutilización de la capacidad instalada. En correspondencia con el supuesto de forma- ción de precios por markup en la industria se asume que el mercado laboral urbano es un mercado de precios fijos, en el cual la variable de ajuste entre la oferta, exógena, y la demanda de trabajo es el desempleo, el cual se determina residualmente. Oferta y demanda de bienes La distribución de la producción entre mer- cado doméstico y mercado externo se mo- dela a través de funciones de oferta de elas- ticidad constante de transformación (CET) en el caso de que exista diferenciación de productos, y en otros casos, simplemente se asume una distribución por coeficientes fi- jos. En este caso, los precios relativos no tienen ningún efecto sobre las respectivas ofertas. La parte de la producción de cada sector que se dirige al mercado doméstico se combina con los bienes importados me- diante una función CES, bajo el supuesto de que existe diferenciación de productos. 202 PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 Estas ofertas domésticas compuestas van a Equilibrio ahorro-inversión satisfacer las necesidades de inversión, consumo final y consumo intermedio. Los gastos de consumo se asignan de acuerdo con Funciones de Lineales de Gas- to (LES), las cuales tienen como caracte- rística la incorporación de un umbral de consumo mínimo o gasto comprometido. La parte del ingreso que supera dichos con- sumos mínimos es asignada entre los bie- nes en respuesta a sus precios relativos de acuerdo con una elastidad marginal de gas- to específica para cada bien. Gobierno Los ingresos del gobierno provienen prin- cipalmente de los diferentes tipos de im- puestos: impuestos indirectos, aranceles, IV A, distinguiendo entre bienes exentos y gravados según sus tasas, impuesto a la renta, sobre empresas y deciles más altos de ingreso urbano, e impuestos a la nómi- na. Además, el gobierno recibe transferen- cias por montos exógenos del exterior y participa en los ingresos de las empresas urbanas de algunos sectores en proporcio- nes fijas. El gobierno utiliza esos ingresos para pagar gastos de consumo corriente y de inversión que están dados exógenamen- te, dejando como saldo un superávit o défi- cit fiscal, el cual se determina, por tanto, residualmente. 203 El ahorro privado es endógenamente de- terminado de acuerdo con los coeficientes de ahorro de las familias. De otro lado, el ahorro del gobierno es residual, tal como se explicó anteriormente. La tasa de cam- bio es fija y, por tanto, el déficit en cuenta corriente es la variable que equilibra el sector externo. Dado que la inversión pri- vada y la inversión pública son exógenas, en términos reales, el ahorro total se ajus- ta a la inversión. Modelo de emisiones El Modelo de emisiones es un módulo construido en GAMS que recoge los resul- tados del modelo real en términos de la producción bruta y el consumo de combus- tibles de cada sector industrial y calcula los niveles de emisión de contaminantes at- mosféricos, producción de residuos sólidos y contaminación hídrica con base en coefi- cientes fijos específicos para cada sector y para cada tipo de contaminante. Dichas emisiones son calculadas como pro- porción de la producción bruta real secto- rial en el caso de la generación de residuos sólidos y de la contaminación hídrica, de- manda biológica de oxígeno, DBO, deman- da química de oxígeno, DQO, y sólidos sus- pendidos totales, SST, y como proporción Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general del consumo de combustibles y según tipo de combustible en el caso de la contamina- ción atmosférica, emisión de óxidos de azu- fre, Süx, óxidos de nitrógeno, Nüx, y ge- neración de partículas suspendidas. La fuente de información principal para el cálculo de los coeficientes de emisión son los estudios sintetizados en Sánchez y Uribe (1994). Simulaciones de políticas El modelo descrito en la sección anterior es utilizado para simular el impacto econó- mico de la implementación de tasas retri- butivas por contaminación hídrica para los sectores industriales. Además de la apli- cación de las tasas por contaminación hídrica se simulan las siguientes políticas: 1 Ajustes en los precios de los productos refinados del petróleo, particularmente de la gasolina. 1 Impacto ambiental de políticas ma- croeconómicas: devaluación de la tasa de cambio. 1 Imposición de controles a las emisiones vehiculares a través del uso de conver- tidores catalíticos. En los casos en los cuales se generan re- cursos fiscales adicionales se analiza lo que ocurre cuando dichos recursos son utiliza- dos para financiar inversión pública adicio- nal, la cual puede estar dirigida al sector ambiental. Se debe señalar que el Modelo de Equili- brio General para Colombia, y los diferen- tes modelos de equilibrio general que han sido utilizados para el análisis ambiental, no involucran funciones de daño, las cua- les requerirían información de valoración ambiental asociada a las emisiones, dado que, en primer lugar, no está en general disponible y, en segundo lugar, depende de particularidades regionales y ecosisté- micas que no son contempladas en estos modelos3 • Efectos de las tasas retributivas por contaminación hídrica Como se ha señalado en diversos análisis ver, por ejemplo, (Eskeland y Jiménez, 1991), existen diferencias en el grado de eficiencia, en términos de costos y en tér- minos de resultados sobre emisiones, en- tre diversas políticas ambientales. La fija- ción de estándares, por ejemplo, no es en 3 A lo sumo, se tendría que especificar una función de daño "promedio" a nivel nacional, que constituiría una ponderación de las funciones de daño por regiones. 204 PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 general eficiente si existen diferencias en los costos marginales de control entre fuen- tes. Adicionalmente, la implementación de estas políticas requiere una gran cantidad de información y complejos procedimien- tos administrativos, al tiempo que no pro- duce recaudos, excepto por las multas que se imponen por niveles de emisión supe- riores a la norma. Por el contrario, la fijación de tasas de emi- sión constituye una política eficiente: cada contaminador controlaría sus emisiones hasta el punto en el cual el costo marginal de control es igual a la tasa. En este senti- do, las industrias que tienen costos de con- trol inferiores al monto de la tasa optarían por controlar sus emisiones y evitar pagar la tasa, mientras que aquellas con costos de control mayores optarían por pagar la tasa. De esta manera, la fijación de tasaspor contaminación incentivan el desarro- llo de tecnologías descontaminantes4• Un estudio reciente de Económica Consul- tores, 1994, estima las tasas por contami- nación hídrica para Colombia con base en los costos de tratamiento unitario por con- taminante para diferentes niveles de con- trol. Con el fin de deducir el monto de las tasas correspondiente a diferentes niveles de control, Económica evalúa los costos unitarios de control para diferentes emi- siones con base en una muestra de 60 em- presas industriales colombianas. Con base en esta función de costos se evaluaron las tasas correspondientes a niveles de con- trol del 30%, 60% y 90%, para cada uno de los contaminantes hídricos. Los resultados de estos cálculos se muestran en el Cua- dro 4, el cual está basado en el Cuadro 7 del informe de Económica. Para analizar el impacto de la fijación de tasas por contaminación hídrica se utiliza- ron las tasas para cada nivel de control para Sólidos Suspendidos Totales (SST), y DBO (DQO). Como se señala en el informe de Cuadro 4 Tasas por contaminación hídrica con diferentes niveles de control (US$ por kilogramo) Contaminantes 30% de 60% de 90% de control control control Sólidos suspendí- dos totales 0,7 1,25 6,3 DBQy DQO 4,3 9 53 Grasas y aceites 2,5 2,5 250 PH(Q) 34 52 270 4 Desde una perspectiva teórica las tasas por emisión constituyen la solución óptima en el contexto de un modelo de equilibrio general con perfecta información. Sin embargo, dada la existencia de información imperfecta, la determinación de la tasa óptima requeriría de un proceso de ensayo y error que puede resultar ineficiente, y que puede generar un ambiente de inestabilidad para la gestión empresarial (ver Eskeland y Jiménez, op. cit.). 205 Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general Económica, para el caso de grasas y acei- tes, y PH, las mediciones de emisiones son escasas, por lo cual las tasas calculadas son solamente indicativas. El Cuadro 5 muestra el incremento en los impuestos pagados por cada uno de los sec- tores industriales si se implementaran las tasas por contaminación hídrica, a las emi- siones de DBO, DQO y Sólidos Suspendi- dos, para niveles de control del 30%, 601k y 901k. A un nivel del 309é el mayor incremento lo tiene el sector de papel y editoriales que tendría que incrementar el pago de impues- tos en 1.45<;:f, con respecto a la situación sin impuestos por contaminación hídrica. A tasas correspondientes a un nivel de con- trol del 60% dicho incremento en impues- tos sería de 3.03o/c y para el 90% de 17. 79Sf. Las otras industrias que se verían sensi- blemente afectadas a este nivel de control son la industria de procesamiento de car- nes, incluye mataderos, con un aumento del 11.35% en el pago de impuestos, y la industria de químicos con un incremento de 7.929é, pagando 53 dólares por kilogra- mo de DBO y DQO, y 6.3 dólares por kilo- gramo de sólidos suspendidos. Sin embargo, se debe notar que, con ex- cepción de papel e imprentas, a tasas co- rrespondientes a un nivel de control del 206 Cuadro 5 Tasas por contaminación hídrica Incrementos en los impuestos pagados(%) Grado de control sector 30% 60% 90% Otros agropecuarios 0.59 1.24 7.30 Carnes 0.93 1.94 11.35 Bebidas 0.10 0.20 1.15 Textiles y cueros 0.31 0.65 3.79 Madera y muebles 0.32 0.67 3.92 Papel e imprentas 1.45 3.03 17.79 Químicos 0.65 1.35 7.92 Minerales no metálicos 0.17 0.32 1.76 Metal. no elaborados 0.06 0.13 0.76 309é el incremento en los impuestos paga- dos es inferior al 1 o/c para todos los secto- res. Aun para tasas correspondientes a un nivel de control del 6üo/c los impuestos pa- gados son superiores al 1 % sólo para car- nes (l.94o/c), químicos (1.35%) y alimen- tos procesados, otros agropecuarios, con 1.24%. El Cuadro 6 presenta los resultados de la fijación de tasas por contaminación hídrica sobre las principales variables macroeco- nómicas. Concentrándonos sobre los efec- tos de una tasa correspondiente al 90% de control se observa una caída del PIB de 0.04%. Si los mayores recursos recauda- dos son devueltos a la economía a través de un mayor gasto público ambiental, la PLANEACIÓN & DESARROLLO \¾ Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 Cuadro 6 Tasas por contamincación hídrica Efectos macroeconómicos (Cambios porcentuales) 30%control 60%control 90%control 90%control inversión comp. PIB -0.003 -0.007 -0.040 -0.017 Consumo -0.005 -0.011 -0.067 -0.046 Exportaciones 0.000 -0.002 -0.010 -0.014 Importaciones -0.002 -0.005 -0.029 -0.005 DEFPIB 0.001 0.003 0.016 0.021 IPC 0.002 0.003 0.019 0.025 Ahorro externo 0.000 -0.001 -0.005 -0.002 Superávit fiscal 0.001 0.002 0.013 0.005 Ahorro privado 0.000 -0.001 -0.004 -0.003 Inversión 0.000 0.001 0.004 0.000 Empleo urbano -0.003 -0.006 -0.039 -0.016 caída del PIB será de sólo 0.017%. Este es el escenario con inversión compensatoria. ria, lo cual supone una caída del PIB de casi 1 %. Una devaluación del 20% acelera la tasa de inflación en más de 4 puntos por- centuales. En esta perspectiva, el impacto inflacionario de las tasas por contaminación hídrica es muy bajo, aun a un nivel de con- trol del 90%. El impacto sobre el crecimiento es tam- bién bajo. Como se señaló, un incremento del 20% en el precio de la gasolina dismi- nuye el PIB en casi un punto porcentual. La imposición de las tasas genera un in- cremento adicional en el índice de precios al consumidor de O .O 19%. El escenario con inversión pública compensatoria obviamen- te no contrarresta esta tendencia sino, an- tes bien, incrementa las presiones inflacio- narias en 0.025%. La magnitud del impac- to inflacionario de las tasas es, en todo caso, mínima. Como parámetro de comparación, un incremento del 20% en el precio de la gasolina tiene un impacto inflacionario de 0.33% sin inversión pública compensato- En contraste, en el caso de las tasas por contaminación hídricafo~ 1 de sólo-0.017%, coni!(~f~fó~ compe~f~~~',. f,, Q. (.~ \ \~ B I B L I O TE C .A t /4 207 8 0GOTA - cOL ,,-c:/4 -~----- ------- Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general toria. Se debe tener en cuenta que la caída en el PIB sería aún menor, puesto que una parte de las empresas preferiría controlar las emisiones en lugar de pagar las tasas, por tanto, el impacto sobre sus costos se- ría menor y también menor la desacelera- ción de su actividad económica. El Cuadro 7 muestra los resultados secto- riales de la imposición de las tasas por con- taminación hídrica sobre los precios y la producción. Concentrándonos de nuevo en el escenario correspondiente a un nivel de control del 90% se observa un mayor im- pacto en la producción de los sectores de bebidas, con una caída de 0.21 % en la pro- ducción bruta, papel e imprentas, con una disminución de 0.10%, y producción de otros alimentos agropecuarios. Los precios relativos de estos sectores son, también, los que presentan mayores aumentos, lo cual refleja la presión sobre los costos de- bido a la imposición de las tasas. En el sec- tor de bebidas los precios se incrementan 0.21 %. Es importante observar que en este sector el incremento en los impuestos por el pago de tasas por contaminación hídrica no es de los más altos en relación con otros sectores, pero sí es de los más afectados por dicha política. Obviamente para medir el impacto de las tasas la variable relevan- te no es cuánto se incrementan los impues- tos, como cuál es el peso de dichos impues- 208 tos con respecto a la producción bruta del sector. El cambio en los precios de los bienes in- dustriales refleja dos tendencias opuestas: en algunos casos predomina el impacto de mayores costos, como resultado de las ta- sas por contaminación, que se reflejan en incrementos en precios y, en otros casos, predomina el efecto de una desaceleración, aunque leve, en la actividad económica, con lo cual los precios disminuyen.En conjun- to, los resultados del modelo sugieren que el impacto de la aplicación de las tasas por contaminación hídrica tiene efectos muy leves sobre los sectores industriales, aun a niveles de control del 90o/c. El efecto sec- torial más grande es la caída en la produc- ción de bebidas de 0.21 % , lo cual es menos de una décima parte del impacto que se obtendría con un incremento del 20% en los precios de la gasolina. Dados los anteriores resultados y los efec- tos ambientales positivos esperados, que no son cuantificados por el modelo, estas simulaciones sugieren la conveniencia eco- nómica de implementar las tasas por con- taminación hídrica. La utilización de un modelo que permitiera a los empresarios adoptar tecnologías de control frente a la alternativa de pagar las tasas fortalecería aún más esta conclusión. Cuadro 7 Tasas por contamincación hídrica Efectos sectoriales (Cambios porcentuales) 30"/4 control 60% control 90%control ~ control y PQl c¡otnp. Producción Precios Producción Precios Producción Precios Produccl6n Precios Otros alim. agropec. -0.01 0.00 -0.02 0.01 -0.11 0.05 -0.10 0.05 < o :- -o Carnes -0.00 -0.01 -0.00 -0.01 -0.01 -0.06 -0.01 -0.04 ~ ► z Transform. de cereales -0.00 -0.00 -0.01 -0.00 -0.05 -0.02 -0.03 -0.02 m )> Lácteos -0.00 -0.00 -0.01 -0.01 -0.05 -0.03 -0.03 -0.03 z n ~ 6, ~I Azúcar -0.01 -0.00 -0.01 -0.01 -0.07 -0.03 -0.05 -0.02 "' z Bebidas o Qo -0.02 0.02 -0.04 0.04 -0.24 0.21 -0.21 0.21 ~ o m Tabaco -0.01 0.00 -0.02 0.00 -0.09 -0.00 -0.06 0.00 U') )> Textiles y cueros -0.01 0.00 -0.01 0.00 -0.08 0.19 -0.07 0.02 e ;:o ::J ;:o 5· o Madera y muebles -0.01 0.01 -0.02 0.02 -0.11 0.10 -0.03 0.11 ,- ~ ,- Papel e imprentas -0.01 0.01 -0.02 0.02 -0.12 0.09 -0.10 0.09 -O o -O o- Químicos -0.01 0.00 -0.01 0.01 -0.08 0.03 -0.06 0.03 Minerales no metálicos -0.00 0.00 -0.01 0.00 -0.05 0.01 0.01 0.00 Metal. no elaborados -0.00 0.00 -0.01 -0.00 -0.04 -0.01 -0.02 -0.01 Maquinaria -0.00 0.00 -0.00 -0.00 -0.02 -0.01 -0.00 -0.02 Equipo de transporte 0.00 -0.00 -0.00 -0.00 -0.01 -0.02 0.00 -0.02 Otras manufacturas -0.00 0.00 -0.01 -0.00 -0.04 -0.01 -0.01 -0.01 Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general Efectos de un incremento en el precio de los refinados El impacto de un aumento del 20% en el precio de los productos refinados del petró- leo, básicamente gasolina, depende crucial- mente de si el incremento generado en los recursos fiscales se utiliza o no para aumen- tar el gasto público. Si dichos recursos no se utilizan para financiar gasto adicional, la medida tiene un marcado efecto recesivo, el PIB disminuye casi un punto porcentual, ver Cuadros 8 a 10. El impacto sobre infla- ción es marginal, al no incrementarse el gasto no se validan las mayores expectati- vas inflacionarias generadas por el ajuste en el precio de la gasolina. A nivel sectorial, la magnitud en la cual son afectados los costos es proporcional a la dependencia del sector con respecto al uso de estos insumos. Por ejemplo, un incre- mento del 20% en el precio de los refina- dos genera un incremento del 0.5% en tex- tiles, un sector con una menor dependen- cia relativa de estos combustibles, mien- tras que para un sector como minerales no metálicos, producción de cemento, cal, vi- drio, yeso, etc., los costos se incrementan 6%, casi igual al incremento en los costos del transporte (7%). Como resultado del incremento en los pre- cios de los refinados se observa una susti- 210 tución en el consumo hacia otros combus- tibles, particularmente gas natural y car- bón. Sin embargo, la magnitud de esta res- puesta depende crucialmente del grado de sustitución que existe en el uso de dife- rentes combustibles. El grado de sustitu- ción es también fundamental para evaluar el impacto del incremento en el precio de los refinados sobre las emisiones atmosfé- ricas: si los agentes económicos tienen la posibilidad de sustituir combustibles, las emisiones de óxidos de nitrógeno y óxidos de sulfuro se reducirían entre 3Sr y 5'/é, aunque podrían aumentar ligeramente las emisiones de partículas por un mayor uso de carbón mineral. Incremento(%) en costos asociado a un aumento del 20% en el precio de los refinados Bebidas 1.1 Tabaco 1.7 Textiles 1.5 Papel 0.8 Qímicos 1.0 Minerales no metálicos 6.0 Industrias metálicas 0.5 Maquinaria 0.6 Equipo de transporte 1.1 Otras manufacturas 1.8 Construcción 2.0 Servicios modernos 1.2 Transporte 7.5 PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 Cuadro 8 Efectos macroeconómicos (Cambios porcentuales) 20%"1" ~ allaselú.t-- PIB -0.91 Consumo -1.69 Exportaciones -0.31 Importaciones -1.34 Deflactor del PIB 0.34 IPC 0.33 Ahorro externo -0.20 Superávit fiscal 0.51 Ahorro privado -0.17 Inversión 0.13 Empleo urbano -0.81 Como puede verse, la reducción en emi- siones atmosféricas es relativamente baja. Esta conclusión es, también, la del estudio de Ramírez y Prada (1995) donde se hace un análisis de las reducciones en emisio- nes inducidas por un ajuste del precio de los combustibles, no solo refinados, a sus costos de oportunidad, con respecto a los niveles existentes en 1991. A pesar de que los incrementos simulados en los precios fueron, en varios casos, superiores al 50%, la reducción de emisiones alcanzaba, en el mejor de los casos, el 15%. Asumiendo drásticos ajustes en eficiencia inducidos por el incremento en los precios de los ener- 211 120% precios 20%cle_ ,• : .imflnado& ,',' ··--~ bai.i•tlcldades ,¡ -0.97 0.56 -1.78 -2.56 -0.16 6.73 -1.17 -7.50 0.34 2.66 0.32 4.11 -0.20 -0.33 0.52 1.40 -0.18 -0.21 0.14 0.86 -0.87 1.08 géticos a sus costos de oportunidad, la re- ducción en emisiones alcanzaría un 30%. Estos cálculos son comparables con los de Anderson y Cavendish (1992) que calcu- lan que el ajuste de los precios de la ener- gía a sus costos de oportunidad en los paí- ses en desarrollo, con las consiguientes mejoras por eficiencia induciría una dismi- nución del 26% en las emisiones atmosfé- ricas, con respecto al escenario sin ajuste en los precios de la energía. Este estudio también señala un aspecto que probable- mente es aplicable a Colombia: la magni- tud en la reducción de las emisiones atmos- féricas es incomparablemente mayor si al Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general mismo tiempo que se implementan las re- formas de precios, se incorporan tecnolo- gías y prácticas de control a la polución. Políticas macroeconómicas: devaluación de la tasa de cambio La devaluación tiene un efecto expansivo: un incremento de la tasa de cambio del 207i- induce un crecimiento del 0.6o/c del PIB, las exportaciones crecen 6.7Sf y las impor- taciones disminuyen en 7.5Sf. Los sectores más favorecidos por la deva- luación son: textiles e industrias metáli- cas, con un crecimiento de la producción bruta mayor al 6%, maquinaria (5.6%), otras manufacturas (4.49r) y minerales no metálicos (3% ). La devaluación genera pre- siones de costos importantes en la indus- tria productora de bienes de capital, y en otras industrias como químicos y textiles. De hecho, el impacto inflacionario de la de- valuación es considerable: el IPC se incre- menta 4.1%. La expansión de la actividad económica y el tipo de sectores favorecidos por la deva- luación parecen tener un efecto significa- tivo sobre las emisiones: la contaminación por partículas suspendidas se incrementa en casi 4% y la generación de residuos só- lidos en 3.31/é. 212 Este, y los anteriores resultados del mo- delo, sugieren una elasticidad de la polu- ción al crecimiento del producto significa- tivamente mayor que uno, esoecialmente en el caso de la contaminación atmosféri- ca. Esto significa que el crecimiento del producto inducido por la devaluación ge- nera un incremento más que proporcional en las emisiones de contaminantes. 1 ncrementoen el precio de los automóviles por imposición de controles a las emisiones La imposición de convertidores catalíticos se ha simulado como un incremento en el precio de los vehículos. Diferentes infor- maciones sugieren que el costo de un con- vertidor catalítico por vehículo oscilaría entre 400 mil pesos y 600 mil pesos, a pre- cios de 1994. Aquí se opta por un margen un poco mayor y se asume que los sobre- costos generados por dicha medida equi- valen a un incremento del 1 % en el precio de los vehículos. Este es un incremento genérico, tanto en los vehículos producidos domésticamente como en los importados. Sin embargo, una limitación del modelo para efectuar este análisis es que no toma en cuenta stocks, como el parque automotor, y, por tanto, el incremento en el precio de los vehículos opera únicamente sobre los nuevos vehí- PLANEACIÓN & DESARROLLO i'.ifu'º'> Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 Cuadro 9 Eefectos sectoriales (Cambios Porcentuales) Incremento del 20°/o Precios refinados Altas elasticidades Producción Precios Otros alim. agropecuarios -2,09 0,35 Carnes -0,08 -2,07 Transform. de cereales -1,30 -0,48 Lácteos -1,81 -4,34 Azúcar -1,51 -0,08 Bebidas -2,36 0,46 Tabaco -3,39 0,68 Textiles y cueros -1,35 -o, 11 Madera y muebles -0,79 -0,70 Papel e imprentas -1,56 0,21 Químicos -1,54 0,29 Minerales no metálicos -1,66 3,61 Metal. no elaborados -0,76 -0, 16 Maquinaria -0,52 -0,21 Equipo de transporte -0,83 0,12 Otras manufacturas -1,57 0,15 culos. Esta limitación es parcialmente sub- sanada por el hecho de que los hogares gas- tan en repuestos, cuyos precios también se incrementan con el ajuste de precios de los vehículos. Sin embargo, el problema de la no consi- deración de stocks y, especialmente, de la edad del parque automotor, subsiste para hacer cualquier cálculo de emisiones vehiculares. Adicionalmente, este modelo se centra, como ya se ha indicado varias 213 Incremento del 20"/o Precios refinados 20°/o de devaluación Bajas elasticidades Producción Precios Producción Precios -2,16 0,35 2,32 3,03 -0,08 -2,16 -0,51 5,15 -1,35 -0,50 -0,76 1,83 -1,89 -0,36 -0,99 1,49 -1,56 -0,10 2,72 0,96 -2,47 0,48 -0,20 0,93 -3,52 0,67 -2,51 0,93 -1,40 -0, 11 6,41 5, 16 -0,86 -0,72 0,78 1,93 -1,65 0,24 2,71 3,53 -1,62 0,32 2,40 5,58 -1,81 3,76 3,05 -0, 17 -0,82 -0,14 6,84 9,21 -0,56 -0,20 5,59 12,03 -0,87 0,14 2, 11 9,37 -1,64 0,18 4,38 8,49 veces, en el análisis de la contaminación industrial. Por estas razones, los resulta- dos de la imposición de convertidores ca- talíticos en los automóviles se centra en el análisis de los efectos sobre la actividad económica del sector automotor y sobre las decisiones de inversión, compra de vehí- culos de los hogares. Para la simulación de esta política se cam- bió ligeramente la especificación del mode- lo. En primer lugar, se asume que el precio Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general de los vehículos es fijo o que está exógena- men te determinado, en las otras especificaciones se asume fijación de pre- cios pormarkup. Adicionalmente, se asume que la composición del gasto en inversión, compra de bienes durables, de los hogares y el resto del sector privado responde a los precios relativos de los bienes de inversión, lo cual fue modelado a través de demandas tipo Cobb-Douglas, y por tanto se admiten posibilidades de sustitución entre bienes de inversión, mientras que en las otras espe- cificaciones se asumía una estructura fija, en términos de gasto real, es decir, no se ad- mitían posibilidades de sustitución. Los efectos de equilibrio general de una política de imposición del uso de converti- dores catalíticos son prácticamente nulos. El PIB decrece en un 0.000075% y el em- pleo urbano queda prácticamente igual. Los efectos sobre el sector automotor son también relativamente pequeños: la pro- ducción nacional automotriz y las impor- taciones disminuyen en 0.7%. De otro lado, las exportaciones caen en 0.89%. Sin em- bargo, este cálculo asume que también se instalan convertidores catalíticos en los automóviles exportados, y por eso su pér- dida de competitividad. En la práctica, este sobrecosto no existiría, puesto que en los mercados regionales a los cuales van diri- gidas las exportaciones no existen normas que impongan el uso de convertidores ca- 214 talíticos en los automóviles. Finalmente, la inversión en equipo de transporte, com- pra de vehículos, del sector privado se re- duce en 0.78%. En síntesis, la imposición de convertido- res catalíticos en los vehículos automoto- res tiene un bajo costo económico, mien- tras que los beneficios derivados de las menores emisiones vehiculares son pro- bablemente mucho mayores. El sector au- tomotor se ve marginalmente afectado, en la medida en que se le impone un sobre- costo que transmite a los precios, y que disminuye en algo la compra de vehículos de los hogares. Sin embargo, hay factores que no pueden ser estrictamente analizados con el mode- lo, como ocurre con respecto a la instala- ción de convertidores catalíticos en vehí- culos usados. Una evaluación más adecua- da de esta política debe hacerse con un ins- trumento sectorial que tome en cuenta la composición y edad del parque automotor, entre otras variables. Conclusiones Los resultados del modelo sugieren que el impacto de la aplicación de las tasas por contaminación hídrica tiene efectos muy leves sobre los sectores industriales, aún a niveles de control del 90%. Dados los Total DBO DQO Sólidos suspendidos Residuos sólidos POLVO SOx NOx Consumo de combustibles Refinados Petróleo Gas natural Carbón PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVII, No. 2, abril - junio 1996 Cuadro 10 Efectos sobre emsiones totales (Cambios porcentuales) 20o/o Precios Refinados Altas elasticidades -1.81 -1.76 -1.98 -1.30 2.44 -2.59 -5.28 -8.60 1.64 6.01 7.25 20o/o Precios Refinados Bajas elasticidades -1.89 -1.84 -2.08 -1.38 -0.74 -1.78 -2.54 -3.06 0.14 0.06 0.17 20% de deval. 1.43 1.42 1.23 3.30 3.70 2.62 2.79 2.75 1.07 2.70 3.09 anteriores resultados, y los efectos ambien- tales positivos esperados, estas simulacio- nes sugieren la conveniencia económica de implementar las tasas por contaminación hídrica. La utilización de un modelo que permitiera que los empresarios adoptaran tecnologías de control frente a la alternati- va de pagar las tasas fortalecería aún más esta conclusión. nos de reducciones de las emisiones atmos- féricas. Con el objetivo de controlar dichas emisiones, la política ambiental es mucho más eficaz si se concentra en el uso de ins- trumentos que induzcan la adopción de tecnologías y prácticas de control a la po- lución. De otro lado, el modelo debe ser visto como una primera aproximación que debe ser complementada con otros desarrollos con el fin de adaptarlo en forma más adecuada al análisis ambiental para Colombia. Los principales esfuerzos en esa dirección de- ben ser los siguientes: En el caso de la contaminación atmosféri- ca, las simulaciones muestran que aún ajus- tes importantes en el precio de los refina- dos, y de los otros combustibles, tienen efectos relativamente pequeños, en térmi- 215 Políticas ambientales en Colombia: un modelo de equilibrio general 1 Se requiere desarrollar la base estadísti- ca y la información que demande el mode- lo en lo referente a emisiones atmosféri- cas, generación de residuos sólidos y con- taminación hídrica de los sectores indus- triales. La estimación de las elasticidades de sustitución entre consumo de combus- tibles en los sectores industriales, otros insumos, capital y trabajo, constituye, tam- bién, una información básica para cuantifi- car el costo de la política ambiental de con- trol de las emisiones atmosféricas. 1 Igualmente se requiereestudiar el impac- to del gasto ambiental, tanto en términos económicos como en términos ambientales. Esta información permitiría analizar el efec- to del mayor gasto asociado a la aplicación de instrumentos fiscales, los cuales canali- zan importantes recursos hacia la gestión ambiental, a partir de la Ley 99 de 1993. 1 En términos de modelación, el esfuerzo más importante es el desarrollo de un mo- delo de largo plazo que incorpore funcio- nes de costos de control de emisiones es- pecíficas a cada sector, que permitan en- 216 dogenizar el grado de control que adopta- rían los sectores como respuesta a la polí- tica ambiental. Se requiere cuantificar la magnitud del cambio técnico de menor impacto contaminante inducido por la apli- cación de las tasas por contaminación y de otros instrumentos económicos. Desafor- tunadamente se carece en este momento de la información necesaria y probablemen- te se requerirán estudios, a nivel de firma y en sectores específicos, para generar la información primaria que pueda ser poste- riormente incorporada en el modelo. 1 Finalmente, es importante extender el modelo al análisis de otros sectores pro- ductivos, específicamente a los sectores primarios en donde, como se indicó, exis- ten importantes efectos stock que requie- ren ser modelados, y que involucran im- portantes efectos dinámicos que no pue- den ser adecuadamente incorporados con un modelo estático. El impacto ambiental de las actividades mineras, así como los efectos ambientales derivados de los pa- trones de consumo e inversión requieren también de un análisis más detallado. 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