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¿Administración en una entidad de 
supervisión? 
 
 
 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
 
 
 Presentado por: Esperanza Hernández Avendaño 
 
 
 
 
 
PROGRAMA MBA EXECUTIVE 
PROMOCIÓN 2005 – 2007 
 
 
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES 
 
 
 
 
 
 
 
Contenido: 
 
 
Introducción 
 
1. Estrategia 
 
2. Ética 
 
3. Operación: Esquema de supervisión en Colombia 
 
4. Operación: Supervisión de los sistemas de administración de riesgos en 
Colombia 
 
5. Gerencia del recurso humano 
 
6. Tecnología de información 
 
7. Experiencias Internacionales 
 
Conclusiones 
 
Bibliografía 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
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Introducción 
 
“Administración: Acción y efecto de administrar1…” 
“Administrar: Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre 
las personas que lo habitan. 2. Dirigir una institución. 3. Ordenar, disponer, 
organizar en especial la hacienda o los bienes. 4…”2
 
Las definiciones varían dependiendo del autor, así: 
 
• E. F. L. Brech: "Es un proceso social que lleva consigo la responsabilidad 
de planear y regular en forma eficiente las operaciones de una empresa, 
para lograr un propósito dado". 
• Koontz and O'Donnell: consideran la Administración como: "la dirección de 
un organismo social, y su efectividad en alcanzar sus objetivos, fundada en 
la habilidad de conducir a sus integrantes". 
• F. Morstein Marx la concibe como : "Toda acción encaminada a convertir un 
propósito en realidad positiva"…"es un ordenamiento sistemático de medios 
y el uso calculado de recursos aplicados a la realización de un propósito". 
• Henry Fayol (considerado por muchos como el verdadero padre de la 
Administración moderna), dice que "administrar es prever, organizar, 
mandar, coordinar y controlar" (subrayado fuera de texto). 
 
No solamente existen diversos planteamientos respecto de la definición de 
administración y administrar, sino que también existieron diferentes corrientes de 
pensamiento, siendo muy importante el enfoque clásico de principios del siglo XX, 
que dio origen a la administración científica con su máximo exponente: Frederick 
Taylor, desde Estados Unidos. En Europa, Henry Fayol desarrolló la teoría clásica. 
En el primer caso, se le daba importancia a la operación y al logro de la 
 
1 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
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productividad, esto es un enfoque de abajo hacia arriba, del nivel operario hasta el 
de la dirección de la empresa con un énfasis en las tareas que ésta debe realizar. 
De otra parte, la teoría clásica se preocupaba por la eficiencia de la organización 
enfatizando su estructura y su funcionamiento. Era un enfoque contrario al de la 
administración científica, de arriba hacia abajo, partiendo de una visión global de la 
empresa pero subdividiendo las actividades, eso si bajo el control centralizado de 
un jefe principal. De los grandes aportes de Fayol se pueden citar la definición de 
catorce principios de la administración: 
 
1. División del trabajo – especialización 
2. Autoridad y responsabilidad 
3. Disciplina 
4. Unidad de mando – un único superior 
5. Unidad de dirección – solo un jefe para un programa 
6. Subordinación del interés particular al general 
7. Remuneración al personal 
8. Descentralización – acorde con la carga de trabajo del delegante y el 
delegado 
9. Jerarquía – cadena de mando 
10. Orden – secuencia actividades 
11. Equidad 
12. Estabilidad del personal 
13. Iniciativa – creatividad para sostenerse en el largo plazo 
14. Unión del personal – trabajo en grupo 
 
Fayol también dividió las operaciones industriales y comerciales en seis grupos 
que se denominaron funciones básicas de la empresa, las cuales son3: 
 
 
2 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 
 
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4
 
 
 
1. Funciones Técnicas: Relacionadas con la producción de bienes o de 
servicios de la empresa. 
2. Funciones Comerciales: Relacionadas con la compra, venta e intercambio. 
3. Funciones Financieras: Relacionadas con la búsqueda y gerencia de 
capitales. 
4. Funciones de Seguridad: Relacionadas con la protección y preservación de 
los bienes de las personas. 
5. Funciones Contables: Relacionadas con los inventarios, registros balances, 
costos y estadísticas. 
6. Funciones Administrativas: Relacionadas con la integración de las otras 
cinco funciones. 
 
Estas últimas son las principales ya que contienen los elementos de la 
administración, así4: 
 
1. Planear: Visualizar el futuro y trazar el programa de acción. 
2. Organizar: Construir tanto el organismo material como el social de la 
empresa. 
3. Dirigir: Guiar y orientar al personal. 
4. Coordinar: Ligar, unir, armonizar todos los actos y todos los esfuerzos 
colectivos. 
5. Controlar: Verificar que todo suceda de acuerdo con las reglas establecidas 
y las ordenes dadas. o Planificación u Organización o Dirección o 
Coordinación o Control. 
Sin embargo, es importante tener en cuenta que la función administrativa es una 
más de las seis funciones que constituyen el objetivo de la dirección de la 
empresa, esto es, quien dirige debe asegurar que las seis funcionan para lograr 
los objetivos. 
 
3 Universidad Autónoma de México, Siglo XX, año 2000.
 
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Sin duda cuando se revisan los principios y las funciones se evidencia el hecho de 
que éstos no aplican solamente en empresas industriales, sino que pueden ser 
utilizados en cualquier tipo de entidad y en el desarrollo de cualquier actividad. En 
otras palabras, el gran aporte de Fayol es la universalidad de la administración, 
puesto que sus principios y funciones son válidos en cualquier actividad humana y 
en cualquier tipo de organización, entre otras en las entidades públicas. 
 
Partiendo de la premisa de que estos principios aplican también a entidades 
públicas, nos adentramos en el campo de los organismos de supervisión5. Estas 
entidades son públicas, puesto que, de un lado los bienes que administran son 
bienes públicos, y de otro, la función que desempeñan es también una función 
pública establecida en la ley, inclusive en la máxima ley como es la Constitución, 
para el caso Colombiano. Luego tratándose de una entidad de supervisión, la 
pregunta que surge es si son válidos los principios y funciones de la administración 
para este tipo de actividad y de empresa. Tiene aún más relevancia la pregunta 
cuando con frecuencia se escucha hablar acerca de la poca o ninguna eficiencia 
de las empresas públicas, sin hacer ningún tipo de distinción, y de la importancia 
de privatizar muchas de las funciones públicas. 
 
Adicionalmente, en el caso específico de la supervisión de los mercados 
financieros y de valores, se cuestiona hoy con mayor frecuencia, el papel de la 
autorregulación como una mejor opción a la función pública, con argumentos 
como el hecho de que dicha entidad podría efectuar una mejor función puesto que 
tendría mayor independencia del poder político, contaría con mejor conocimiento 
técnico y con mayor experiencia, debido a que los mismos actores en los4 Universidad Autónoma de México, Siglo XX, año 2000. 
 
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5 Supervisión vs. Regulación: “La regulación comprende las reglas que los bancos deben observar 
en su funcionamiento, en tanto que la supervisión consiste en la vigilancia destinada a garantizar 
su cumplimiento por parte de aquellos”.Cano Gustavo, codirector Banco de la República (2008). 
Regulación y Supervisión: la otra cara de la política monetaria. 
 
 
 
mercados serían los miembros de su dirección general. En algunos países como 
Canadá, la autorregulación como una función asumida por el sector privado ha 
sido un proceso exitoso, así: “en Canadá el modelo ha tenido gran éxito ya que 
promueve la autorregulación, lo que repercute en un importante ahorro de costos y 
un aumento de la eficiencia, mejores gobiernos corporativos, menos controles por 
parte de los reguladores y mayores estándares éticos”6. En Colombia a partir de 
junio de 2006, se autorizó ejercer dicha función al Autorregulador del Mercado de 
Valores – AMV, teniendo en cuenta, entre otros, el modelo Canadiense. Sin 
embargo, es importante anotar que en nuestro país el AMV es supervisado por la 
Superintendencia Financiera de Colombia – SFC y de acuerdo con la Sentencia de 
la Corte Constitucional C-692 del 5 de septiembre de 2007, “quien es titular de la 
función pública de inspección, vigilancia y control sobre la actividad bursátil, a la 
luz de la Ley 964 de 2005, es la Superintendencia Financiera de Colombia – SFC, 
en representación del Gobierno Nacional”, con lo cual es claro que la supervisión 
financiera y de valores es una función pública y por ende igualmente su 
administración es pública, en cabeza de la SFC. Dicha Superintendencia por lo 
tanto, es una empresa pública a la que igualmente podrían aplicarse los principios 
y funciones de la administración, creados por Fayol. 
 
De otra parte, el mercado financiero y de valores incluye actividades 
fundamentales para la economía de un país, como el manejo del sistema de 
pagos y el del ahorro del público y de los inversionistas, actividades éstas que 
constituyen la razón de ser del organismo de supervisión. Es así como, en el caso 
Colombiano, su función principal es precisamente “preservar la confianza en el 
sistema financiero, velar por la estabilidad de éste, por la integridad de los 
mercados y por la protección del consumidor o usuario de los servicios financieros 
 
 
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7
6 Susan Hwang, Senior Manager de Riesgo Empresarial de Deloitte Canadá, Seminario 
“Autorregularse: una vía para mejorar la eficiencia”, Deloitte y Superintendencia de Valores y 
Seguros, Chile 29 marzo de 2005. 
 
 
 
y de valores”7. Aún teniendo el carácter de públicas, estas funciones constituyen la 
misión del organismo de supervisión y al igual que sucede con cualquier otra 
empresa su desarrollo debe ser el propósito fundamental de las personas que la 
dirijan, para lo cual seguramente tendrán que diseñar y adoptar una estrategia. 
 
Así mismo, la integridad de los mercados, como parte de la misión del organismo 
de supervisión, evidencia la obligación de que las actuaciones de los directores y 
funcionarios de dicho organismo vayan más allá del cumplimiento al marco legal 
vigente, esto es, que su comportamiento refleje la adhesión a principios éticos y 
morales, puesto que la mejor manera de exigir un adecuado comportamiento ético 
y moral de los vigilados es a través del buen ejemplo, enfatizando la transparencia 
en sus actuaciones, manteniendo su carácter técnico independiente del poder 
político y evitando la corrupción. Dicha transparencia adquiere una mayor 
trascendencia si se tiene en cuenta que otro de los objetivos de la supervisión 
financiera y de valores es la protección del consumidor o usuario de los servicios 
financieros, objetivo que en gran medida justifica el carácter público de la función 
de un organismo de supervisión. 
 
La mayor interrelación entre los mercados financieros y de valores ha 
incrementado las volatilidades de las operaciones e instrumentos financieros que 
se transan en ellos, de forma tal que incertidumbre y riesgo se convierten en 
elementos fundamentales a ser tenidos en cuenta para competir y sobrevivir en 
dichos mercados. La existencia de mayores riesgos financieros ha implicado el 
desarrollo de una nueva función por parte de los participantes en los mercados, 
como es la gestión de riesgos y por ende ha conducido a que a la vez el 
supervisor replanteé su esquema o estrategia de supervisión, por uno que 
refuerce la prevención de hechos que pongan en peligro la estabilidad del sistema 
 
 
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7 Misión Superintendencia Financiera de Colombia, página Web del organismo de supervisión. 
 
 
 
financiero y le permitan actuar de manera previa a la presentación de los 
problemas. 
 
Dada la importancia de la función de supervisión de los mercados financieros y de 
valores y de los mayores riesgos que se enfrentan, a nivel regional e internacional 
tanto supervisores, como reguladores, se han preocupado por establecer unos 
estándares o parámetros8, la mayoría de ellos con un alto contenido técnico, de 
forma tal que es indispensable para estos organismos contar con personal que no 
solamente evidencie suficiente experiencia laboral, ojalá en el sector financiero y 
de valores, sino que además demuestre un alto nivel de conocimientos en materia 
financiera y de gestión de riesgos. De hecho, actualmente no se habla 
simplemente de supervisión, sino de “supervisión de riesgos”. Es así como, el 
nuevo esquema de supervisión incluye el desarrollo y la implementación de 
mecanismos de alerta temprana y de metodologías de medición y control de 
riesgos, en otras palabras, exige al supervisor la adopción de un esquema que le 
permita identificar los problemas fundamentales y enfocarse en la corrección que 
de ellos debe hacer el vigilado, de manera oportuna. 
 
Otra de las consecuencias de la globalización en los mercados financieros y de 
valores es la débil frontera entre ellos. Desde las últimas décadas del siglo XX, los 
participantes en uno y otro mercado son los mismos, de forma tal que la existencia 
de reglas o normas de actuación diferentes favorecen el arbitraje regulatorio y 
operativo, restándoles transparencia y estabilidad. Por ello, en algunos países se 
ha buscado que la supervisión de los mercados financieros y de valores se 
integren en un solo organismo o entidad, modelo también adoptado por el nuestro 
a partir del año 2006. 
 
8 En especial en la actividad bancaria es importante el papel desempeñado por el Comité de 
Basilea, establecido por los Gobernadores de los bancos centrales del Grupo de los 10 países en 
1975. Está compuesto por representantes a nivel ejecutivo de autoridades supervisoras bancarias 
y bancos centrales de Alemania, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, 
Luxemburgo – Países Bajos, Reino Unido, y Suecia. Generalmente se reúne en el Banco de Pagos 
 
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Sin embargo, las estructuras organizacionales de estos organismos únicos de 
supervisión varían en los países donde se ha acogido el modelo. Es así como, en 
algunos casos como México, la estructura organizacional de la Comisión Nacional 
Bancaria y de Valores está dirigida al tipo de institución al cual se vigila, y no a la 
actividad que los vigilados desempeñan en el mercado. En el caso Holandés, la 
supervisión se articula en dosinstituciones: el Banco de Holanda, que responde 
por la estabilidad financiera en las actividades que desarrollan los bancos, las 
compañías de seguros, los fondos de pensiones y las empresas de valores 
(intermediarios de valores); y la Autoridad de los Mercados Financieros, que se 
ocupa de la supervisión de mercados, es decir de conservación de la 
transparencia y la buena conducta de los participantes en ellos. 
 
En el caso Colombiano, la estructura de la SFC se enfoca en dos grandes áreas, 
por un lado el área que supervisa a las instituciones que ejercen las funciones 
financiera y de valores y por el otro un área que supervisa los riesgos financieros 
que asumen estas entidades. Es importante en este punto resaltar, que esta 
estructura organizacional es única en el mundo, tal vez en parte por tratarse del 
único organismo de supervisión que ejerce su función sobre la totalidad de las 
entidades que desarrollan la actividad financiera y de valores, y que tiene como 
objetivos no solamente la confianza y estabilidad del sistema, sino además la 
integridad de los mercados y la protección del consumidor financiero. Dicha 
estructura lo que si evidencia es la necesidad por una parte, de contar con recurso 
humano especializado en la actividad de supervisión preventiva e institucional, así 
como también en la supervisión de los riesgos financieros que asumen día a día 
los vigilados, y por otra, de contar con mecanismos de coordinación interna, que 
permitan que los miembros de dichas áreas se enfoquen en el logro del objetivo 
común y único de cumplir con la misión de la Superintendencia. 
 
 
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Internacionales en Basilea, donde está localizada su Secretaría permanente. 
 
 
 
 
Otro cuestionamiento importante ha sido la vinculación del organismo de 
supervisión a entidades gubernamentales con dependencia directa al Gobierno 
Central como los ministerios de finanzas o de hacienda. De hecho, para algunos 
analistas económicos y financieros este tipo de organizaciones deberían estar 
vinculadas a entidades que por Constitución o Ley tienen absoluta independencia 
como los bancos centrales y ese es el modelo que funciona en otros países como 
los Estados Unidos y para la banca en España, por mencionar los que 
mayoritariamente han servido de modelo para algunos países latinoamericanos. 
En el caso Colombiano, la SFC se encuentra vinculada al Ministerio de Hacienda y 
Crédito Público y no al Banco de la República. Esa condición tiene ventajas y 
desventajas. La principal ventaja se dice es la ausencia de conflicto entre las 
políticas monetaria y cambiaria y la supervisión. Como principal desventaja se 
señala la falta de independencia y autonomía que tiene el organismo de 
supervisión al estar vinculado a un ministerio. No hay un estándar único a nivel 
internacional de dónde ubicarse dicha función, depende principalmente del arreglo 
institucional y legal que exista en cada país. 
 
De otra parte, en cada país el organismo de supervisión ha desarrollado he 
implementado modelos o metodologías de supervisión que atienden a las 
exigencias legales y de mercado de su entorno particular y a pesar de existir 
algunos estándares internacionales, como los fijados por el Comité de Basilea 
para el sector bancario y los establecidos por organismos como IOSCO y COSRA9 
para las entidades que operan en los mercados de valores, ha sido más útil y 
apropiado el diseño de metodologías propias de supervisión que respondan de 
forma oportuna a las volatilidades locales del entorno legal, económico y financiero 
de cada país. Es así como, actualmente no se puede hablar de un modelo de 
supervisión estándar, que pueda aplicarse indistintamente en cualquier 
 
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circunstancia y país. Si adicionalmente, se tienen en cuenta la complejidad de las 
operaciones financieras y de valores, es evidente la necesidad de que al igual que 
sus vigilados, e incluso a una mayor escala, el organismo de supervisión cuente 
con tecnologías de información que le permitan cumplir sus objetivos de manera 
oportuna y eficiente. 
 
El sector financiero enfrenta hoy en día un alto nivel de competencia, hasta el 
punto que cada vez son menos sus actores, viéndose además obligados a la 
necesidad de innovar continuamente en la oferta de productos y servicios, 
necesidad que a su vez se traslada al organismo de supervisión. Esa mayor 
competencia en los mercados ha favorecido la entrada de participantes 
extranjeros y ha conducido también a que los participantes locales emigren a 
otros mercados, de forma tal que no solamente la forma de operar y actuar en los 
mercados locales tienen relevancia, sino que además las prácticas en los 
mercados internacionales, se constituyen en un marco de referencia y de 
actuación fundamental para los participantes y por ende exige del supervisor la 
adopción de estándares internacionales en el cumplimiento de sus funciones y el 
establecimiento de convenios o memorandos de entendimiento con organismos 
supervisores del exterior. 
 
De esta manera y teniendo en cuenta el contexto señalado anteriormente, la 
pregunta central se puede delimitar aún más, así: ¿son válidos los principios y las 
funciones de la administración en un organismo público de supervisión financiera y 
de valores, particularmente para la Superintendencia Financiera de Colombia – 
SFC? 
 
Ante los reiterados pronunciamientos y controversias respecto de la eficiencia de 
la administración de los organismos públicos, es pertinente enfocar la discusión en 
 
9 International Organization of Securities Commissions – IOSCO y el Council of Securities 
 
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aspectos específicos de la función de uno de ellos, más que circunscribirse a 
planteamientos generales. 
 
Otra de las razones por las cuales el tema puede ser pertinente es el hecho de la 
escasa bibliografía que de forma compilada existe sobre él, particularmente en 
nuestro país. 
 
Así, para dar respuesta al interrogante planteado, se considerarán los siguientes 
aspectos: 
 
• La formulación y la implementación estratégica 
• El papel de la ética 
• El esquema de supervisión 
• La supervisión de los sistemas de administración de riesgos 
• La gestión del recurso humano 
• El papel de la tecnología de información 
• La experiencia internacional en materia de supervisión financiera y de 
valores. 
 
La metodología que se seguirá, dada la escasa bibliografía consolidada sobre el 
tema, será la siguiente: 
 
a) Señalar los conceptos teóricos en cada uno de los temas planteados, 
b) Identificar la forma como actualmente se desarrollan cada uno de los temas 
en los organismos de supervisión, en particular en el caso de la SFC, 
c) Comparar lo recomendado por la teoría con lo establecido y adoptado por el 
organismo de supervisión, identificando al mismo tiempo las mejoras que 
pueden efectuarse al proceso actual y, 
 
 
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Regulators of the Americas – COSRA 
 
 
 
d) Finalmente, responder, en cada caso, al interrogante planteado. 
 
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1. Estrategia 
 
“Estrategia es un plan o algo equivalente, una dirección, una guía o curso de 
acción al futuro, un camino para ir de un estado a otro. Estrategia es un patrón de 
comportamiento.”10 
“Estrategia es un patrón o plan que integra las principales metas y políticas de una 
organización y, a la vez, establece una secuencia coherente de las acciones para 
realizar. Una estrategia adecuadamente formulada ayuda a poner en orden, y a 
asignar con base, tanto en sus atributos como en sus definiciones internas, los 
recursos de una organización, con el fin de lograr una situación viable y original, 
así como anticipar los posibles cambios en el entorno y las acciones imprevistas 
de sus oponentes inteligentes.”11
“Estrategia es el nombre dado al más importante y difícil reto que tiene una 
organización pública o privada: cómo crear las bases para el éxito futuro mientras 
se compite hoy en el mercado. Ganar hoy no es suficiente.”12
 
Como se mencionó en la introducción, la función de supervisión es una función 
pública, en cabeza del Presidente de la República, por lo que es importante definir 
claramente la naturaleza jurídica y el objeto de la entidad de supervisión. En 
Colombia, la Superintendencia: “es un organismo técnico adscrito al Ministerio de 
Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y 
financiera y patrimonio propio”. Se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y 
Crédito Público, a diferencia de algunos otros organismos de supervisión, que se 
encuentran adscritos al Banco Central, como en Estados Unidos. 
 
Su objeto, esta definido también por la ley, así: “El Presidente de la República, de 
 
10 Mintzberg, Henry (1993). Las 5 pes de la estrategia. El proceso estratégico, conceptos, 
contextos y casos. Prentice Hall Hispanoamericana, Naucalpan de Juárez, México. 
11 Quinn, James Brian (1993). Estrategias para el cambio. El proceso estratégico, conceptos, 
contextos y casos. Naucalpan de Juárez, México. 
12 Livingstone, Leslie and Grossman, Theodore (2001). The portable MBA. John Wiley & Sons, 
 
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acuerdo con la ley, ejercerá a través de la Superintendencia Financiera de 
Colombia, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen 
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el 
manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. La 
Superintendencia Financiera de Colombia tiene por objetivo supervisar el sistema 
financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y confianza, 
así como, promover, organizar y desarrollar el mercado de valores colombiano y la 
protección de los inversionistas, ahorradores y asegurados”13. 
 
De este objeto, se cosnidera importante resaltar lo siguiente: la función pública 
está en cabeza del Presidente de la República; su ámbito abarca toda la actividad 
financiera y de valores; el objeto se enfoca en la estabilidad, seguridad y confianza 
del sistema financiero, la protección de los inversionistas, ahorradores y 
asegurados y la promoción, organización y desarrollo del mercado de valores. En 
este último aspecto, la función de supervisión no es explícita, sino más bien se 
resalta la función de promoción y desarrollo del mercado de valores, y es en ese 
aspecto que su objeto difiere de otros organismos de supervisión que igualmente 
han integrado las funciones de supervisión bancaria y de valores. Por ejemplo, en 
México la Comisión Nacional Bancaria y de Valores tiene por objeto: “supervisar y 
regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de 
procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar 
el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en 
protección de los intereses del público. También tiene como finalidad supervisar y 
regular a las personas físicas y morales, cuando realicen actividades previstas en 
las leyes relativas al sistema financiero”14. 
 
Las anteriores previsiones resultan importantes, puesto que por una parte, la 
 
New York. 
13 Naturaleza y objeto de la Superintendencia Financiera de Colombia – SFC. Página web de la 
misma. 
 
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16
 
 
 
misión de este tipo de entidades depende de su objeto y de otra, su naturaleza 
jurídica define el ámbito de los recursos y su direccionamiento, por lo tanto, la 
planeación estratégica debe realizarse dentro de ese contexto. 
 
Ahora bien, se puede decir que las definiciones de estrategia mencionadas 
anteriormente, se aplican al caso particular de un organismo de supervisión. Como 
primera medida, dicho organismo debe tener un norte o guía hacia el futuro, como 
lo señala Minztberg, pues los mercados financiero y de valores que debe vigilar, 
no solamente evolucionan en el día a día, sino que además lo hacen de manera 
acelerada. Así mismo, un organismo de supervisión debe fijar metas y políticas, 
aunque éstas sean de carácter público y se encuentren enmarcadas en un 
contexto legal. Si el organismo formula adecuadamente su estrategia, podrá 
asignar de mejor manera los recursos, generalmente escasos, así como, anticipar 
los cambios del dinámico entorno en el cual operan sus vigilados. Finalmente, 
independientemente que la función que cumple el organismo de supervisión sea 
pública, por lo tanto amparada en las leyes y sin aparente competencia, es 
innegable que dada la evolución de los mercados financieros y de valores cada 
vez se cuestiona más la coexistencia de un organismo privado que tenga como 
función también la supervisión de dichos mercados y por lo tanto la estrategia de 
la entidad pública de supervisión debe contemplar a dicho organismo privado 
como un “stakeholder” o grupo de interés más. 
 
Ahora bien, un proceso de formulación estratégica responde a tres preguntas15: 
 
1. ¿Quién debe liderar y hacer la formulación estratégica? 
2. ¿Cómo hacer la formulación? 
3. ¿Qué modelo utilizar? 
 
14 Misión Comisión Nacional Bancaria y de Valores de México. Página web de la misma. 
 
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15 Sanabria, Raúl (2004). Formulación y pensamiento estratégico. Universidad de los Andes, 
Facultad de Administración, Ediciones Uniandes: Planeta. 
 
 
 
 
En el primer caso, la teoría establece que es el líder quien debe definir los fines y 
objetivos de una organización, pero como lo menciona Selznick, dicho líder puede 
ser el de una Nación o el de una asociación privada16. En un organismo público de 
supervisión la estrategia hace parte de la estrategia general del Gobierno Central, 
por lo tanto es válida la teoría de Selznick, en el sentido de que el líder en este 
caso es el de la Nación. De hecho, el proceso para la formulación estratégica de la 
SFC se debe circunscribir a los lineamientos generales que para tal fin haya 
diseñado el organismo encargado de la Función Pública. Esta es una de las 
primeras grandes diferencias que existen entre el sector público y el sector 
privado. 
 
Adicionalmente, “en el sector no se persigue un solo objetivo, sino un conjunto de 
objetivos”17. En el sector privado generalmente el mega – objetivo es maximizar, 
utilidades, rentabilidad, etc., mientras que en elsector público como lo menciona 
Jorge Hernán Cárdenas, por la dispersión de objetivos perseguidos, puede existir 
poca claridad acerca de su priorización y ordenamiento: “Por ejemplo un ministro 
de educación puede centrar su atención en la construcción y dotación de 
escuelas, descuidando los aspectos de calidad de la educación, utilidad de 
curriculum, deserción estudiantil y de maestros, etc.”18 Al existir varias prioridades, 
es fácil encontrar conflicto entre los objetivos que persigue una entidad pública. Lo 
anterior no quiere decir que sea imposible lograr un ordenamiento de objetivos, 
pero el hecho si evidencia la diferencia en este aspecto entre lo público y lo 
privado. 
 
16 “Es función del líder bien sea de una nación o de una asociación privada, definir los fines y 
objetivos de su existencia y diseñar una organización que se adapte a esos fines y que procure 
que estos diseños se vuelvan realidad”. Selznick, A.J. (1957). Leadership in Administration: A 
Sociological Interpretation. Harper & Row, New York, p.37. 
17 Cárdenas, Jorge Hernán. Informe especial: El sector público: Comparable con el sector privado?. 
Revista Economía Colombiana. 
 
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18 Cárdenas, Jorge Hernán. Informe especial: El sector público: Comparable con el sector privado?. 
Revista Economía Colombiana. 
 
 
 
 
De otra parte, el proceso de toma de decisiones en el sector público difiere del 
sector privado, puesto que en el primero generalmente las decisiones son el 
resultado de consensos entre distintas partes, que tienen intereses y criterios 
diferentes, razón por la cual es un proceso más lento y sujeto a controversias y 
debates. Incluso, como también lo señala Jorge Hernán Cárdenas, “…las 
decisiones públicas están más sujetas al complejo juego político, que puede tener 
sesgos indeseables en favor de los grupos que están sobre-representados 
políticamente.”19. El mismo autor señala, en otro aparte de su artículo, que se 
puede dar el caso que no todos los sectores sociales comprometidos estén 
representados en la toma de decisiones, por la desigualdad en la capacidad de 
representación, de forma tal que, los temas que se agendan son los que 
convienen a los intereses de los mejor representados, además los diagnósticos 
previos a la toma de decisiones generalmente provienen de los centros de poder 
económico y por ello los resultados de las decisiones tienden a favorecer a estos 
grupos. En el mismo sentido, y como otra de las diferencias entre el proceso de 
toma de decisiones entre el sector público y el privado se encuentra la existencia 
de la figura de “socialización de pérdidas”. Generalmente, en momentos de 
dificultad o crisis las empresas presionan al Gobierno y a la opinión pública con el 
fin de obtener recursos en forma subsidiada o incluso gratuita. 
 
Los organismos públicos de supervisión, no se escapan a lo mencionado 
anteriormente. Generalmente, son entidades adscritas a algún ministerio o entidad 
del Gobierno Central, por lo que sus objetivos empiezan a ampliarse y por lo tanto, 
requieren ser coordinados y contextualizados con los del respectivo ministerio. 
 
 
19 Cárdenas, Jorge Hernán. Informe especial: El sector público: Comparable con el sector privado?. 
Revista Economía Colombiana. 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
19
 
 
 
 
Ahora bien, teniendo en cuenta el impacto de la actividad financiera y de valores, 
las decisiones en materia regulatoria y de supervisión tienen trascendencia no 
solamente para las entidades financieras, sino también para los ahorradores, los 
inversionistas, los usuarios de los servicios financieros, y en general para más de 
un grupo de interés, por lo tanto es muy común que en la mayoría de los países se 
difundan y discutan de manera previa a su expedición las normas que regulan 
dicha actividad. Dicha divulgación tiene ventajas significativas, puesto que permite 
que esas normas se ajusten de forma más adecuada a las necesidades reales de 
los participantes en los mercados, pero de la misma manera, representa 
desventajas para el proceso de toma de decisiones, puesto que facilita la 
actuación de los grupos de mayor poder y dilata la toma de decisiones. 
 
Adicionalmente, ante situaciones de crisis en la actividad financiera se cuenta con 
experiencias en muchos países, Colombia no es la excepción, de que la autoridad 
de regulación se vea en la necesidad de implementar medidas que favorezcan la 
socialización de pérdidas. De hecho, algunos tributos han sido el resultado de 
dichas medidas. 
 
Respondiendo entonces a la primera pregunta de quién lidera y hace la 
formulación estratégica, se puede concluir que en el caso del sector público, el 
proceso inicia desde el Gobierno Central, y que se enfrenta a una serie de 
problemas que marcan su diferencia con el sector privado. 
 
Lo anterior sin embargo, no indica que no pueda llevarse a cabo una correcta 
formulación estratégica, solamente evidencia la complejidad del proceso para una 
entidad pública, como lo es el organismo de supervisión financiera y de valores. 
En el caso particular de la SFC, la mega – institucional20 tiene una estrecha 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
20
20 Serna Humberto (2007). “La mega – institucional o mega – objetivo es el fin de la organización 
que puede ser un deseo o puede reflejarse de manera cuantitativa”. Clase de Implementación y 
control estratégico. Universidad de los Andes, EMBA. 
 
 
 
relación con la misión que le ha definido la ley, o sea con la razón de ser de la 
entidad, y se enfoca en tres ejes principales: la estabilidad financiera, la integridad 
de los mercados y la protección del “consumidor”21 financiero. Una vez se ha 
definido, en esas instancias, el mega – objetivo, el superintendente o director del 
organismo de supervisión debe implementar el proceso de formulación, y se inicias 
la respuesta a la segunda pregunta formulada. 
 
De acuerdo con Raúl Sanabria22, las principales etapas en el proceso de 
formulación son: 
 
• El monitoreo del entorno 
• La recolección de información externa e interna 
• El análisis y la evaluación del entorno y de la organización 
• La configuración de alternativas 
• La selección entre alternativas o decisión estratégica 
• La presentación de la formulación 
• La planeación de la implementación, y 
• La comunicación a la organización e implementación de la estrategia. 
 
En el primer caso, la metodología más utilizada, tanto en empresas privadas como 
públicas, es el modelo de la escuela de diseño o análisis DOFA, Debilidades, 
Oportunidades, Fortalezas y Amenazas, en el cual el entorno, con las 
oportunidades y amenazas, constituye la base de los factores claves de éxito. 
Adicionalmente, al analizarse las fortalezas y debilidades se termina definiendo las 
competencias distintivas de la organización. Una observación interesante es el 
parecido con el primer modelo de entorno, el modelo planteado por Andrews, el 
 
21 A pesar de que la misión de la SFC explícitamente se refiere a consumidor financiero, considero 
más apropiado el término de usuario del sector financiero, por lo que en adelante haré referencia a 
éste en ese sentido. 
22 Sanabria, Raúl (2004). Formulación y pensamiento estratégico, p. 38. Universidad de los Andes, 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
21
 
 
 
cual contiene una sutil diferencia al referirse no a amenazas sino más bien hablar 
de “riesgos”, palabra que considero másacorde con la actividad financiera y de 
valores. Sin embargo, es importante la anotación de Raúl Sanabria, “el concepto 
amenaza no puede reemplazar totalmente el concepto de riesgo en la formulación 
estratégica, por cuanto las oportunidades y la implementación de estrategias 
pueden traer riesgos”23, luego el modelo podría replantearse, como también lo 
sugiere Raúl Sanabria, por un análisis DORFA. 
 
La segunda etapa del modelo DORFA, es la creación de las estrategias. A 
continuación se evalúan y seleccionan éstas, etapa en la cual son muy 
importantes la responsabilidad social de la organización y los valores gerenciales. 
Después de ello se inicia la implementación, que requiere asignar 
responsabilidades, comunicar la estrategia a la organización y hacer los ajustes 
necesarios para que ésta funcione. 
 
Existen sin embargo varias críticas a dicho modelo, entre ellas: no siempre la 
implementación es la adecuada y dado que la organización ha generado 
expectativas, por ser una estrategia formulada por la alta dirección, estas 
expectativas pueden verse frustradas; otra, que las estrategias pueden estar 
desalineadas con la realidad; además, en el entorno existen variables que son 
difíciles y en algunos casos imposibles de determinar por la organización; así 
mismo, al participar los dueños de las áreas se pueden generar sesgos que por 
ejemplo, minimizan las fortalezas y maximizan las debilidades; finalmente, la 
formulación puede resultar como una mirada al pasado o una idealización del 
futuro, alejándose de la realidad y produciendo de nuevo sesgos. 
 
 
Facultad de Administración, Ediciones Uniandes: Planeta. 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
22
23 Sanabria, Raúl (2004). Formulación y pensamiento estratégico, p. 46. Universidad de los Andes, 
Facultad de Administración, Ediciones Uniandes: Planeta. 
 
 
 
Debido a lo anterior, han surgido otros modelos como el modelo CEICO – 
Condiciones, Estrategias, Implementación, Competencias y Objetivos. En él la 
formulación estratégica inicia con las siguientes preguntas secuenciales24: 
 
• ¿Qué objetivos tenemos hoy? – objetivos como compromiso gerencial para 
el logro de metas en un marco específico de espacio y tiempo. 
• ¿Cómo se relaciona la empresa con el entorno? – niveles de entorno: el 
mundo, la región, el país, el grupo o conglomerado del que hace parte la 
organización, el sector o industria, el mundo del consumidor. 
• ¿Qué recursos y capacidades tenemos? – recursos como: aliados, equipo 
gerencial, estructura organizacional, sistemas de seguimiento y control, 
capacidades, procesos de sistemas. 
• ¿Qué competencias distintivas permiten mantenernos en el mercado y 
cuáles nos llevan a tener ventajas competitivas? – competencia distintiva, 
hacer algo muy bien y diferente, si es valorada por el consumidor se vuelve 
una ventaja competitiva. 
• ¿Qué hacemos o podemos hacer con lo que tenemos en el marco del 
entorno, para mantenernos en el mercado y preferiblemente lograr ventajas 
competitivas? 
• ¿Cómo logramos sostener en el tiempo las ventajas competitivas? 
• ¿Qué objetivos pretendemos lograr con la formulación estratégica? 
 
En ambos modelos se parte del objetivo, se considera el entorno y los recursos y 
se trata al final de formular estrategias que le brinden a la organización ventajas 
competitivas. En un organismo público de supervisión financiera y de valores, los 
dos modelos son aplicables, puesto que él cuenta con un objetivo, desarrolla su 
función en un entorno, debe conseguir recursos para operar y finalmente debe 
 
24 Sanabria, Raúl (2004). Formulación y pensamiento estratégico, p. 51. Universidad de los Andes, 
Facultad de Administración, Ediciones Uniandes: Planeta. 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
23
 
 
 
 
contar con alguna ventaja competitiva que le otorgue credibilidad a los resultados 
de su labor. 
 
Para el caso de la SFC, en su creación se consideró la definición de su mega – 
objetivo y en el año 2006, se inició un proceso de formulación estratégica que 
siguió el siguiente procedimiento: 
 
• Aplicación del modelo DOFA – para ello se llevaron a cabo unas jornadas 
de trabajo, con la participación del grupo directivo de primero y segundo 
nivel. 
• Priorización de las estrategias a nivel de las dos áreas fundamentales de la 
entidad, que constituyen lo que el superintendente de ese momento 
(Augusto Acosta) denominaba, el núcleo de supervisión – en esta etapa se 
trabajó también conjuntamente con ambos grupos directivos, pero las 
decisiones finales se tomaron solamente en el primer nivel. 
• Definición de los factores claves de éxito, internos y externos – este 
proceso se efectuó con el primer nivel directivo. 
• Planeación de la implementación de la estrategia – de igual manera en este 
caso fueron fundamentales las observaciones del primer nivel de la entidad. 
• Comunicación de la estrategia a la entidad – para seguir después con su 
implementación. En esta etapa, el superintendente participó directamente 
con toda la organización a nivel general e individualmente, con cada una de 
las áreas del núcleo de supervisión. 
 
Sin embargo, el superintendente se retiró de la entidad sin que se hubiera 
completado el proceso de implementación. Esta es otra de las diferencias entre el 
sector público y el sector privado, en el primero, es más común la alta rotación del 
líder y la poca o ninguna continuidad de las actividades por parte de quien llega. A 
pesar de ello, se evidencia que el proceso de formulación adoptado por la SFC, en 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
24
 
 
 
ese entonces y en términos generales, sigue lo establecido por las teorías 
administrativas. La entidad partió de la misión que la ley le estableció, determinó 
su cadena de valor, definió su visión para los siguientes dos años, redefinió sus 
valores, fijó su mega – objetivo y sus estrategias, planeó el proceso de 
implementación y dio inicio al mismo. Sin embargo, el planteamiento original no 
pudo concluirse y la implementación de las estrategias debería ser llevada a cabo 
por una nueva administración, seguramente replanteando las mismas, de forma tal 
que se ajusten a sus nuevos requerimientos. 
 
Para la etapa en la cual la estrategia se traduce en términos operativos, la SFC en 
ese entonces, siguió un modelo similar al de cuadro de mando integral, llegando 
hasta el establecimiento de indicadores por área. Así mismo, la entidad trató de 
definir algunos de los elementos fundamentales en la etapa de ejecución que 
menciona Humberto Serna25, como son: 
 
• Siete conductas de un líder – 
 
1. Conocer al personal y al negocio - el superintendente era una persona 
conocedora de los mercados financiero y de valores y tenía amplia 
experiencia en ellos. Así mismo, tuvo la oportunidad de conocer y 
conformar su grupo de trabajo e interactuar con el personal de la entidad 
2. Insistir en ser realista – la SFC contó con el apoyo de asesores externos 
expertos en la materia, de forma tal que aportaran un punto de vista 
crítico y cuestionaran los argumentos de los miembros del equipo 
3. Fijar metas y prioridades claras – debido a la participación y compromiso 
de los dos niveles directivos, y al apoyo de otro grupo de asesores, las 
metas y las prioridades se podría afirmar eran claras para los 
participantes 
 
25 Serna Humberto (2007). Presentación. Elementos de ejecución. Clase de Implementación y 
 
Tesis – Esperanza HernándezAvendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
25
 
 
 
4. Dar seguimiento a las metas – la SFC definió los parámetros de 
seguimiento y estableció algunos indicadores por cada una de las áreas 
5. Recompensar a quienes hacen las cosas – en este tema, la SFC al igual 
que otras entidades públicas, tiene una alta restricción. A pesar de que 
el artículo 35 de la Ley 510 de 1999 modificó el artículo 325 del EOSF26, 
estableciendo la autonomía administrativa y financiera de la entonces 
Superintendencia Bancaria, en materia de presupuesto, la 
Superintendencia Financiera debe ceñirse a lo establecido por el 
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en especial en lo relacionado 
con sus gastos, y a lo establecido por la Presidencia de la República en 
lo que a nombramientos de personal se refiere 
6. Ampliar la capacidad de las personas – este punto contó con el apoyo 
de asesores externos, con capacitación a través de organismos 
internacionales como la Asociación de Supervisores Bancarios – ASBA 
y con reuniones de trabajo en horas fuera del horario laboral 
7. Conocerse a sí mismo – el superintendente de ese momento era 
reconocido al interior de la entidad como una persona con suficiente 
experiencia, conocimientos técnicos y valores éticos. 
 
• Creación de un marco de referencia para el cambio cultural – a este 
respecto la SFC inició un programa de cultura organizacional y valores 
institucionales, con la participación de cada una de las áreas de la entidad y 
el apoyo de consultores externos. 
 
 
control estratégico. Universidad de los Andes, EMBA. 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
26
26 Artículo 35, Ley 510 de 1999. “1. Naturaleza y objetivos. La Superintendencia Bancaria es un 
organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería 
jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente 
de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen la 
actividad financiera y aseguradora…” 
 
 
 
• Personas adecuadas en los lugares adecuados – a pesar de las 
restricciones mencionadas anteriormente, a nivel de cargos de libre 
nombramiento y remoción, generalmente en los niveles directivos, la SFC 
contaba con personal de amplia experiencia en materia de supervisión y en 
algunos casos adicionalmente en el sector financiero, sin embargo, en los 
otros niveles la existencia de una carrera administrativa es una fuerte 
restricción en materia de administración del recurso humano. 
 
De lo expuesto hasta el momento se puede concluir que, la SFC siguió un 
proceso formal de planeación estratégica, similar al señalado en la teoría 
administrativa, pero con algunas complejidades, derivadas en gran parte por su 
naturaleza como entidad pública. Es así como: 
 
• Su mega – objetivo se enfoca realmente en tres objetivos, con el fin de que 
se ajuste a la misión establecida por la ley; 
• La toma de decisiones sigue el proceso de las entidades públicas; 
• A pesar de su autonomía administrativa y financiera, se enfrenta a una 
serie de restricciones y limitaciones, en especial en materia de 
administración de recursos (humanos y físicos); 
• La definición de las prioridades y de los factores de éxito son mucho más 
complejos que en una entidad privada, así como también, la elaboración de 
un cuadro de mando integral y el paso hacia el modelo integral de medición 
de gestión – SIMEG27. 
• La rotación del líder del proceso estratégico afecta el desarrollo y la 
continuidad del mismo. A este respecto, me parece importante mencionar 
textualmente las siguientes afirmaciones efectuadas por Jorge Hernán 
Cárdenas en el artículo mencionado anteriormente, sobre las diferencias 
entre el sector público y el privado: “La alta rotación laboral sencillamente 
 
27 Serna Humberto (2007). Índices de Gestión, capítulo 2, p.21. Sistema de medición de gestión - 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
27
 
 
 
erosiona el acervo de conocimientos y de la organización empresarial, lo 
cual a su vez es un costo muy directo que no es fácil de ignorar en la 
empresa privada. Así las cosas, en el sector privado habría más posibilidad 
de tener una visión de mediano y largo plazo, que lleva a defender la 
integridad de la entidad a través del tiempo.”28 
 
Hasta el momento no se ha mencionado ni definido pensamiento estratégico, y es 
importante señalar que éste precede a la planeación estratégica. Existen algunas 
definiciones de pensamiento estratégico, sin embargo parece importante destacar 
la definición señalada por Heracleous en 1998 y su diferencia con planeación 
estratégica, así: 
 
“Pensamiento estratégico: Su propósito es descubrir nuevas e imaginativas 
estrategias que cambien las reglas del juego competitivo, y tener visión de un 
futuro significativamente distinto al presente. 
 
Planeación estratégica: Su propósito es operacionalizar las estrategias 
desarrolladas a través del pensamiento estratégico y soportar el proceso del 
pensamiento estratégico”29. 
 
En el caso particular de la SFC, el pensamiento estratégico se fundamenta en la 
misión que le asigna la ley y refleja la interpretación del líder del proceso de 
formulación estratégica, si éste es cambiado es entendible que el pensamiento 
estratégico se vea impactado y pueda llegar a ser modificado, ahora bien, si éste a 
su vez es modificado, la consecuencia evidente es un cambio en la planeación 
estratégica, para bien o para mal, no solo de forma sino de fondo. Adicionalmente, 
 
SIMEG. Clase de Implementación y control estratégico. Universidad de los Andes, EMBA. 
28 Cárdenas, Jorge Hernán. Informe especial: El sector público: Comparable con el sector privado?, 
p.28. Revista Economía Colombiana. 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
28
29 Sanabria, Raúl (2004). Formulación y pensamiento estratégico, p. 72. Universidad de los Andes, 
Facultad de Administración, Ediciones Uniandes: Planeta. 
 
 
 
en una actividad con un entorno tan cambiante el pensamiento estratégico debe 
ser objeto de un seguimiento permanente. 
 
Se puede entonces concluir, que los principios de la administración en el campo 
de la formulación y pensamiento estratégico son aplicables a los organismos de 
supervisión financiera y de valores, en particular a la SFC. Sin embargo, dado el 
carácter público de este tipo de entidades, el proceso es más complejo y enfrenta 
una serie de limitaciones y restricciones que pueden llegar a afectar su desarrollo 
e implementación. Por lo anterior, es importante replantear esas limitaciones de 
forma tal que dicho proceso pueda ser más objetivo, tenga independencia y 
autonomía, esto es, no se circunscriba a quien sea el superintendente, para que 
de esa forma se facilite la aplicación de modelos integrales de medición de 
gestión, como el SIMEG, propuesto por Humberto Serna. En el Anexo No. 1, se 
señala la estructura organizacional de la SFC, la cadena de valor que se definió en 
ese entonces, y el mapa estratégico que se elaboró acorde con el proceso de 
planeación estratégica que había implementado el superintendente y con el 
material de clases de Estrategia y de Implementación Estratégica. 
 
Como se indicó al principio del presente capítulo la estrategia indica el rumbo que 
debe seguir la entidad,e independientemente de que se trate de una organización 
pública la fijación de una estrategia permite el desarrollo de la misión, que la ley 
como es en este caso, o la alta dirección como sucede en las empresas privadas, 
se haya propuesto. En el caso de la SFC quien la dirige fija una estrategia de 
forma concertada con el Gobierno que se encuentre en el poder, y dependiendo 
del tiempo en que permanezca el líder de la organización así mismo se mantendrá 
esta estrategia, la cual a su vez sirve como patrón de comportamiento a la entidad. 
La estrategia efectivamente ayuda a asignar los recursos de la organización, pero 
en esta materia las empresas públicas enfrentan un problema adicional y es la 
falta de independencia en la asignación de estos recursos. Adicionalmente, si bien 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
29
 
 
 
es cierto que las entidades públicas como la SFC son únicas en su tipo y por lo 
tanto no tienen competidor, también es cierta la importancia de su labor, la cual 
obliga a que la entidad tenga permanencia en el tiempo, independientemente de 
quién la administre, y haga un eficiente uso de los recursos que se le asignan, así 
su estrategia debe considerar todos estos aspectos. Luego para este tipo de 
entidad, la frase señalada al comienzo de este capítulo sería: “servir” hoy no es 
suficiente, en lugar de “ganar” hoy no es suficiente. 
 
Respecto de los principios de la administración establecidos por Fayol, se puede 
afirmar que éstos tienen aplicación en entidades de supervisión financiera y de 
valores como la SFC, excepto en lo que tiene que ver con la estabilidad del 
personal y con la remuneración del mismo. El carácter público de la entidad 
desafortunadamente se constituye en una limitación para el ejercicio adecuado de 
la administración en este tipo de entidades, en especial en estos dos aspectos. 
 
Finalmente, las funciones administrativas como en otras empresas también deben 
ser ejercidas por el director de la entidad, así, el proceso de planeación es el eje 
fundamental para el desarrollo y la implementación de la misión, sin embargo, la 
inestabilidad del personal, en especial de quien lidera la organización, y las 
limitaciones en materia de remuneración y en general de los demás recursos, le 
agrega complejidad al proceso estratégico y se constituye en una fuerte limitación 
para la culminación del mismo. 
 
 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
30
 
 
 
2. Ética 
 
“La palabra ética viene del griego ethos que significa <<carácter>>, <<forma de 
vida>>. La palabra moral procede del latín mores que significa <<costumbres>>. 
La ética es, en definitiva, el estudio del conjunto de reglas y normas que 
estructuran la vida en sociedad"30
 “La valoración ética es imprescindible. En la aplicación práctica del saber, la 
última palabra la tiene la ética.” “La ética no garantiza el éxito”31
“La ética depende de la libertad; una persona realiza el bien ético si quiere, y si no 
quiere, no.”32
“A ser ético sólo se llega haciendo actos éticos.”33
 
Considerando la importancia de la actividad financiera y de valores en una 
economía, es evidente que la ética juega un papel fundamental en ella. 
 
En cualquier función, pública o privada, “la sociedad actual exige a las empresas 
una conducta moral que va más allá de lo establecido en las leyes”34, de hecho, 
los acontecimientos sucedidos en algunas empresas como Enron, resaltaron aún 
más la importancia de adoptar códigos de gobierno corporativo y normas de 
conducta y ética en las empresas. Para un organismo de inspección, vigilancia y 
control, la ética de sus directivos y funcionarios es un aspecto que debe ir más allá 
de lo estipulado en las leyes, puesto que su función implica una mayor 
responsabilidad social. 
 
 
30 Ibarra Andoni / Olivé León (2003). Cuestiones éticas en ciencia y tecnología en el siglo XXI. 
Capítulo III, Perspectivas éticas generales, Camps Victoria, Universidad Autonoma de Barcelona. 
Biblioteca nueva, Madrid, España. 
31 Polo Leonardo. La Ética. Capítulo VI.p.103. 
32 Polo Leonardo. La Ética. Capítulo VI.p.104. 
33 Polo Leonardo. La Ética. Capítulo VI.p.105. 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
31
34 Frances Antonio. Estrategia y planes para la empresa, página 44. 
 
 
 
Pero, ¿dónde se encuentra la necesidad de actuar éticamente, cuando se habla 
de la actividad financiera y de valores y de su supervisión? De una parte, la ética 
debe estar presente en las actuaciones del supervisor y de otra, debe ser parte de 
las decisiones que a diario toman quienes participan en el mercado financiero y de 
valores. En especial en este último, la misma normatividad señala algunas 
conductas que son contrarias al comportamiento ético de quienes actúan en esos 
mercados, las más conocidas de ellas, en gran parte por las consecuencias que 
generan, son la manipulación del mercado y el uso indebido de información 
privilegiada. 
 
Desde la óptica de la supervisión bancaria, el Comité de Basilea en la definición de 
los principios básicos de supervisión, específicamente en el principio 1.2., 
Independencia, responsabilidad y transparencia, señala: “La autoridad supervisora 
y su personal basan su credibilidad en su profesionalidad e integridad”35. Dicha 
afirmación pone de manifiesto la responsabilidad ética que debe tener el 
supervisor, puesto que el principal objetivo de su función es preservar la confianza 
y la estabilidad del sistema financiero, luego, no se concibe dicha confianza sin las 
actuaciones éticas de quienes a su vez exigen transparencia. La trascendencia de 
la afirmación, además es aún mayor, si se tiene en cuenta que como bien lo decía 
Leonardo Polo, la ética depende de la libertad, luego el que quiere ser ético lo es, 
el que no, simplemente no lo es. Relacionando este pensamiento con el principio 
señalado, se puede concluir que el supervisor bancario está obligado a ser ético, 
los principios de supervisión no le dan otra opción. 
 
Por su parte IOSCO, como organismo que expide principios rectores para los 
mercados de valores, considera entre otros, los siguientes: 
 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
32
35 Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (Octubre, 2006). Metodología de los principios 
básicos. Banco de Pagos Internacionales. 
 
 
 
• “Calificación para el ejercicio de actividades en el mercado para asegurar la 
presencia de profesionales honestos, capaces y expertos. 
 
• Conducta de los intermediarios ajustada a patrones éticos y costumbres 
aceptadas que representen una garantía de protección al inversor y 
mantenimiento a su confianza. Los principios de deontología consisten en: 
- Honestidad y equidad en la conducción de las actividades de una firma 
- Diligencia en la conducción de sus actividades 
- Capacidad para el debido desempeño de sus actividades 
- Tener información acerca de los clientes 
- Tener información para los clientes 
- Tratar de evitar los conflictos de intereses 
- Cumplir con todos los requisitos reglamentarios”36
 
Dichos principios han sido gradualmente adoptados a nivel regional en América 
Latina, por ejemplo en Argentina y Brasil a través de los protocolos de Colonia 
(enero de 1994) y de Ouro Petro (diciembre de 1994). De esa manera, se 
incluyeron en la regulación mínima del mercado de capitales normas básicas para 
los emisores de valores, fondos de inversión, bolsas e intermediarios, auditores 
externos independientes, sistemas de compensación, liquidación y custodia de 
valores, así como también normas que favorecieran la transparencia de los 
mercadosde valores. 
 
Los principios rectores en los mercados de valores, a diferencia del principio 
señalado por Basilea, indican el deber de cumplimiento por quienes participan en 
mercados, más que por aquellas personas que los supervisan, por lo que no es 
extraño que algunos organismos de supervisión de valores incluyan en sus propios 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
33
36 IOSCO (2003). Principios rectores para los mercados de valores. 
 
 
 
principios de regulación y supervisión la necesidad de que sus funcionarios 
cumplan con lo enunciado por IOSCO. 
 
Por ejemplo, en julio de 2005, la Superintendencia de Valores de El Salvador, 
expidió sus principios de la regulación del mercado de valores, resaltando entre 
otras cosas, lo siguiente: 
 
• “El regulador debe adoptar procesos regulatorios, claros y consistentes. 
• Los funcionarios de la entidad reguladora deben observar los más altos 
estándares profesionales incluyendo aquellos sobre confidencialidad. 
• Se debe requerir a los intermediarios del mercado el cumplimiento con los 
estándares para organización interna y conducta operacional que estén 
dirigidos a proteger los intereses de los clientes y bajo los cuales la 
administración de los intermediarios aceptan una responsabilidad primaria 
por estos asuntos 
• La regulación debe promocionar la transparencia en la negociación. 
• La regulación debe ser diseñada para disuadir la manipulación y otras 
prácticas injustas de negociación”37 
 
Es importante anotar que, hasta la fecha, en dicho país el supervisor tiene 
facultades regulatorias. Como se observa, en este caso particular, el organismo 
supervisor incluye la necesidad de que sus inspectores se ciñan a unos altos 
estándares profesionales, esto podría entenderse como que los inspectores 
actúen dentro de parámetros éticos. 
 
De hecho, es común encontrar en la definición de los valores de los organismos 
de supervisión, virtudes como la honestidad, la probidad, integridad, transparencia, 
equidad, etc. En Ecuador por ejemplo, uno de los valores del supervisor debe ser 
 
37 Superintendencia de Valores de El Salvador (Julio, 2005). Principios de la regulación del 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
34
 
 
 
la lealtad y ésta se define como: “Fidelidad a los principios éticos y morales que 
demanda la sociedad”. En el caso Colombiano, uno de los valores de la SFC, es 
justamente la “probidad”. En los principios del supervisor en El Salvador, llama la 
atención el deber para el regulador-supervisor de promocionar la transparencia en 
las negociaciones, incluso de forma expresa se indica la obligación de que la 
regulación se diseñe de tal manera que disuada la manipulación y otras prácticas 
o conductas indebidas en la negociación de valores. 
 
Aunque existen muchos conceptos e interpretaciones sobre qué es un abuso de 
mercado y sobre conducta indebida, faltando en muchos países su 
reglamentación, en los existentes el punto de partida es el comportamiento ético 
de sus actores y la preservación de la equidad en los mercados. “Ética y equidad 
inspiran las normas”38. 
 
Para la directiva Europea, el término “abuso de mercado” incluye las conductas 
indebidas de manipulación de precios y el uso de información privilegiada. En 
otros países como Colombia las dos son conductas indebidas y sobre ambas se 
ejerce la supervisión. Sin embargo, es indudable que puede existir una relación 
entre uso de información privilegiada y manipulación de mercado, puesto que 
quien tiene la información seguramente la usará de forma indebida afectando el 
precio vigente en el mercado. 
 
En Colombia la Ley 964 de 2005, del Mercado de Valores, en el artículo 50, literal 
b), señala como infracción la manipulación en las siguientes manifestaciones: 
afectación a la libre formación de precios, manipulación de la liquidez de 
determinado valor, apariencia de ofertas o demandas; manipulación del precio, la 
oferta o la demanda de un determinado valor, obstaculización de la libre 
 
mercado de valores. 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
35
38 Santos María Nieves (Junio, 2005). Ética, equidad y normas de conducta en los mercados de 
valores: la regulación del abuso de mercado. Ética y Economía. ICE. p.165. 
 
 
 
concurrencia y la interferencia en las ofertas. A su vez, en el literal e), 
expresamente considera infracción el incumplir las normas sobre información 
privilegiada, así como utilizar o divulgar información sujeta a reserva, de forma 
indebida. 
 
Estas conductas indebidas y otras más, generalmente se vuelven prácticas 
comunes en los mercados restándole transparencia a los mismos, distorsionando 
los precios, favoreciendo a una minoría que tiene el poder de la información y del 
volumen, en detrimento, generalmente, de los inversionistas pequeños no 
profesionales que solamente reciben las pérdidas sin comprender en la mayoría 
de los casos, lo que verdaderamente sucedió con su inversión. 
 
Adicionalmente, quienes actúan de esa manera, generalmente, terminan 
registrando operaciones que no obedecen a la realidad, de forma tal que la 
contabilidad se ve afectada, con el consecuente impacto en la revelación hacia el 
mercado y en el incremento de los riesgos financieros, al favorecer la toma de 
decisiones erróneas por parte de quienes participan en los mercados. La 
transparencia es disciplina de mercado, de acuerdo a lo establecido por el Comité 
de Basilea en su Nuevo Acuerdo. 
 
De hecho, recientemente, en la XLI Asamblea Anual de la Federación 
Latinoamericana de Bancos FELABAN, Guillermo Ortiz gobernador del Banco de 
México, se refirió a la importancia de la transparencia en el sistema financiero, en 
el marco de la crisis actual del sector hipotecario norteamericano39. Como parte de 
las conclusiones merecen ser resaltadas: la falta de transparencia en los vehículos 
utilizados para colocar los activos en los mercados de valores y el crecimiento de 
los riesgos por fuera de los balances de los bancos. Estos dos aspectos reiteran la 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
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39 Ortiz Guillermo (Noviembre, 2007). XLI Asamblea Anual de la Federación Latinoamericana de 
Bancos – FELABAN. Miami, Florida. 
 
 
 
importancia de que la regulación y la supervisión actúen de forma más preventiva 
y no cuando los problemas se hacen evidentes. 
 
Debido a lo mencionado, es frecuente encontrar que las regulaciones sobre 
mercados, recogen criterios de comportamientos adecuados por parte de los 
participantes en ellos, además de principios o preceptos explícitos sobre las 
actuaciones no permitidas y sobre las condiciones de idoneidad que deben 
demostrar sus operadores, no sólo desde la capacitación profesional sino además 
desde el ámbito de la ética, pues personas que han sido objeto de sanciones o 
tienen antecedentes de infracciones y/o delitos, no pueden operar, al menos 
durante un tiempo. 
 
Tratándose de empresas que operan en los mercados, las reglamentaciones 
exigen el desarrollo de códigos de conducta, para ser conocidos y aplicados por 
cada uno de los empleados, en especial en sus relaciones con los clientes y 
particularmente, con aquellos inversionistas no profesionales. 
 
Es importante anotar que el comportamiento ético no debe quedarse en el plano 
de la relación cliente – operador del mercado, sino que además es necesarioque 
se guarden y respeten unas normas de conductas en los mercados, con el fin de 
mantener su integridad. “El buen funcionamiento del mercado es un bien público 
porque, aunque toda la sociedad se beneficie del mismo, los incentivos a contribuir 
a él pueden ser insuficientes. Es más, existe la posibilidad de que un participante 
se beneficie por no respetar las reglas de juego mientras los demás se comportan 
de forma adecuada (free riding)”40. 
 
La integridad del mercado es una preocupación, no solamente del regulador y del 
supervisor, sino también de los mismos administradores o rectores de los 
 
40 Santos María Nieves (Junio de 2005). Ética, equidad y normas de conducta en los mercados de 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
37
 
 
 
mercados organizados, bolsas o sistemas de negociación y compensación, etc., 
por esa razón es común que los reglamentos de dichos sistemas incluyan 
principios de actuación y señalen de forma explicita las prácticas prohibidas. 
 
Se puede entonces concluir que, en los mercados financieros y de valores el 
comportamiento ético de sus participantes es fundamental para conservar la 
integridad de los mismos y la confianza de los inversionistas. Dicho 
comportamiento no debe manifestarse solamente en las relaciones operador – 
cliente (profesional y no profesional), sino es necesario también que se manifieste 
en el cumplimiento de unos principios y normas de actuación en el momento de 
operar, en especial en mercados organizados, esto es, el interés general deberá 
prevalecer sobre el interés particular o individual. 
 
Teniendo en cuenta de una parte que la ética depende de la libertad y que es el 
individuo el que decide ser o no ser ético, y de otra, que la integridad y la 
confianza son la base para lograr eficiencia y equidad en los mercados, es 
necesario que tanto reguladores, supervisores (en todos los niveles, desde la 
cúpula hasta el último funcionario) y los mismos operadores desarrollen e 
implementen una serie de principios y de normas que permitan al ahorrador y al 
inversionista conservar la confianza en los mercados financieros y de valores. Si 
solamente “a ser ético se llega haciendo actos éticos” la regulación debería 
favorecer dicho comportamiento por parte de los participantes en los mercados, de 
forma tal que se facilite el trabajo de la supervisión. 
 
Respondiendo al interrogante principal, los principios de disciplina, subordinación 
del interés individual, y equidad, planteados por Fayol, se consideran válidos en la 
actividad financiera y de valores, y por ende en la función de inspección y 
vigilancia que sobre ella efectúen los organismos de supervisión. La valoración 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
38
valores: la regulación del abuso de mercado. Ética y Economía. ICE. p.176. 
 
 
 
ética es imprescindible en el logro de esos principios, sin embargo, es importante 
para el supervisor no olvidar que “la ética no garantiza el éxito”. 
 
Finalmente, respecto de las funciones administrativas que señaló Fayol, la función 
de control es fundamental para verificar que las actuaciones de los supervisores 
se ajusten en un todo a lo establecido en las normas legales y en el 
comportamiento ético que se espera de ellos. En este caso, el supervisor debería 
tener presente que “a ser ético sólo se llega haciendo actos éticos”41. 
 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
39
41 Polo Leonardo. La Ética. Capítulo VI.p.105. 
 
 
 
3. Operación: Esquema de Supervisión en Colombia 
 
Objetivos de la supervisión: 
 
Teniendo en cuenta la misión de la SFC, se puede afirmar que los objetivos de la 
supervisión son: 
 
• Preservar la confianza en el sistema financiero – supervisión prudencial y 
de riesgos. 
• Velar por la estabilidad del sistema financiero – supervisión prudencial y de 
riesgos. 
• Velar por la integridad de los mercados – supervisión de las conductas en 
los mercados. 
• Velar por la protección del consumidor o usuario de los servicios financieros 
y de valores – protección del usuario del sistema financiero. 
 
Contexto de la supervisión: 
 
a) Estructura del sistema financiero – desde 1923 y hasta 1990, la ley marco 
era la Ley 45 de 1923 y el modelo era uno de banca especializada. En 1990 
con la expedición de la Ley 45, Colombia adoptó un modelo de matriz – 
filiales, esto es: “Los establecimientos de crédito y las compañías de 
seguros serían las matrices de un grupo financiero que con algunas 
restricciones puede invertir en filiales especializadas de servicios 
financieros, para conformar el respectivo grupo financiero”42. 
b) Entidades vigiladas – las entidades supervisadas son 833 entre las cuales 
se encuentran: establecimientos de crédito, organismos cooperativos de 
grado superior, fondos de pensiones y cesantías, fiduciarias, aseguradoras 
 
42 Serrano Javier (2004). Mercados Financieros, p.33. Universidad de los Andes, Facultad de 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
40
 
 
 
e intermediarios de seguros, comisionistas de bolsa de valores, 
comisionistas de bolsa agropecuaria, casas de cambio, bolsa de valores, 
bolsa agropecuaria, Banco de la República, organismo autorregulador del 
mercado de valores, titularizadora, fondos de garantía, instituciones 
oficiales especiales y otros agentes. 
c) Marco regulatorio – las principales normas que rigen la actividad financiera 
y de valores son: el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 
de 1993 y su última modificación la Ley 795 de 2003), la Ley 964 de 2005 
(mercado de valores), Resolución 400 de 1995, Resolución 1200 de 1995, 
Circular Básica Financiera y Contable 100 de 1995, Circular Básica Jurídica 
007 de 1995, Resolución 8 de 2000 (régimen cambiario). 
d) Memorandos de entendimiento – la SFC ha suscrito memorandos de 
entendimiento con la Superintendencia de Bancos de Panamá, 
Superintendencia del Sistema Financiero de El Salvador, la Comisión 
Nacional de Valores de la República de Panamá, Acuerdo de Cooperación 
con la Superintendencia de Bancos de Bolivia y memorando de 
entendimiento con el Autorregulador del Mercado de Valores de Colombia. 
e) Órganos que vigilan a la SFC – la Contraloría General de la Nación y la 
Fiscalía General de la Nación. 
 
Esquema de supervisión: 
 
a. Antecedentes: 
 
Al igual que en una empresa privada, en un organismo de supervisión es 
fundamental el cómo hacer las cosas, en otras palabras el proceso operativo. El 
encontrar la mejor manera de llevar a cabo los objetivos y planes trazados es una 
función técnica necesaria para la administración. En ese mismo sentido, el cómo 
 
 
Tesis – Esperanza Hernández Avendaño 
Asesor: Javier Serrano Rodríguez 
 
41
Administración, Ediciones Uniandes: Planeta. 
 
 
 
hacer las cosas de la mejor manera se constituye en el esquema o metodología de 
supervisión que debe desarrollar e implementar un organismo de supervisión. 
 
Desde el año de 1997 el Comité de Basilea vio la necesidad de aumentar la 
fortaleza de los sistemas financieros de un país, sea éste desarrollado o en 
desarrollo, por las implicaciones que su debilidad pudiera tener en la estabilidad 
financiera