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mujer y desarrollo 
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El cuidado como cuestión social 
desde un enfoque de derechos 
 
 
Laura C. Pautassi 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidad Mujer y Desarrollo 
 Santiago de Chile, octubre de 2007 
Este documento fue preparado por Laura C. Pautassi, consultora de la Unidad Mujer y Desarrollo de la 
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) e Investigadora del Consejo Nacional de 
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina y del Instituto de Investigaciones Jurídicas y 
Sociales “Ambrosio Gioja”, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires, en el marco de las actividades 
del proyecto CEPAL/AECI “Contribución a la Economía del Cuidado a la Protección Social” (AEC/06/002). La 
autora agradece los comentarios de Sonia Montaño, María Nieves Rico, Flavia Marco y Corina Rodríguez 
Enríquez a versiones preliminares de este trabajo, como también los aportes de sus colegas del Equipo 
Latinoamericano de Justicia y Género (ELA) y de Julieta Rossi, Pilar Arcidiácono y Carolina Fairstein. 
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva 
responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Publicación de las Naciones Unidas 
ISSN versión impresa 1564-4170 ISSN versión electrónica 1680-8967 
ISBN: 978-92-1-323124-1 
LC/L.2800-P 
N° de venta: S.07.II.G.133 
Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2007. Todos los derechos reservados 
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile 
 
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, 
Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones 
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e 
informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. 
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
Índice 
Introducción ........................................................................................5 
I. El cuidado, las cuidadoras y los cuidados: nueva trilogía ........9 
II. Aproximaciones al problema.....................................................15 
III. Aportes del enfoque de derechos...............................................21 
 1. Enfoque de derechos y enfoque de género: 
una necesaria interdependencia ............................................25 
IV. Estrategia de desarrollo y derecho al cuidado: 
¿quo vadis? ..................................................................................29 
 1. Poder y ciudadanía: el primer compromiso ..........................31 
 2. Empoderamiento e igualdad: dos caras de 
la misma moneda ..................................................................33 
V. El cuidado ¿bastión de la desigualdad?....................................39 
 1. Enfoque de derechos: por dónde comenzar ..........................40 
 2. Políticas públicas en un marco de derechos .........................42 
Bibliografía..........................................................................................45 
Serie mujer y desarrollo: números publicados ................................49 
Índice de recuadros 
Recuadro 1 EL PRISIONERO DEL AMOR ...............................................14 
Recuadro 2 NIÑOS LLORONES .............................................................37 
 
 3
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
Introducción 
No es azaroso que el debate en torno a la igualdad regrese una y otra vez 
al debate político y social de América Latina. Por una parte, hay datos 
empíricos irrefutables que justifican en sí mismo que se considere el tema, 
como el hecho que esta región es la más desigual del mundo y que tras 
varias décadas de diversos ensayos de políticas económicas, la pobreza y 
la indigencia sigan siendo un problema a resolver, al mismo tiempo que se 
mantiene una desigual distribución del ingreso y de la riqueza. En este 
contexto, las mujeres padecen una particular, pero no tan nueva, cuestión 
social. El primer rasgo distintivo es que el colectivo femenino, definido 
durante décadas como un todo homogéneo, se ha diversificado de modo 
tal, que las particularidades escapan a toda regla. Si aún quedan dudas a 
nivel conceptual de la diferencia como una característica constitutiva del 
sujeto mujer, basta solo con observar las múltiples situaciones específicas 
que están viviendo las mujeres en la región para disiparlas. 
A su vez, la desigualdad refiere a una estructura especial de 
poder, que al igual que el género, construye relaciones sociales 
asimétricas entre los sexos. Así como las feministas italianas, 
precursoras del debate sobre los tiempos para el cuidado con el 
conocido lema “el tiempo atrapa a las mujeres”1 hoy podríamos 
 
 
1 Se trata de una propuesta de ley de iniciativa popular, avalada por 300.000 firmas, que se presentó en el Congreso italiano en octubre 
de 1990, denominada “las mujeres cambian los tiempos”. Esta propuesta no buscaba más acciones o políticas para “conciliar” mejor 
los diversos trabajos de las mujeres, sino que pretendía que todos los trabajos sean compartidos por los hombres (art. 1, art. 14, art. 
15) y que para ello formularon un planteamiento radicalmente nuevo en sectores fundamentales de la intervención pública y la 
actividad privada, del ordenamiento fiscal y tributario; la educación, la seguridad social, y las normativas urbanísticas. Entre las 
medidas concretas destacan el aumento de días de licencias parentales, instituir también una excedencia por asuntos familiares, es 
decir, el derecho a ausentarse del trabajo por temporadas no superiores a 30 días por cada dos años de trabajo realizado, pero 
garantizándoles una renta mínima equivalente al 50% de la retribución media nacional, Cordoní (1993). 
 5
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
afirmar la “desigualdad atrapa a las mujeres”. Si bien este concepto puede refutarse en tanto la 
diferencia es constitutiva del sujeto mujer, y la desigualdad ha motivado siglos de luchas de las 
mujeres por revertirla, la metáfora hoy se utiliza a efectos de este trabajo, en el sentido que se ha 
producido un importante reconocimiento de la igualdad formal entre varones y mujeres, 
particularmente en términos de equiparación de derechos, igualdad de oportunidades en el mundo 
del trabajo y en muchos ámbitos públicos, pero se ha perpetrado y reproducido la desigualdad en el 
ámbito doméstico. 
En otros términos, las mujeres en América Latina han concentrado sus energías en los últimos 
treinta años, luchando por la inserción en el mundo público y dejando de lado la discusión del 
ámbito privado. Ergo, la desigualdad nos atrapó en el ámbito de las relaciones de conciliación, entre 
lo público y lo privado, entre las responsabilidades productivas con las reproductivas. 
Estilizadamente se puede señalar que el tiempo de trabajo productivo y reproductivo sigue 
coptando a las mujeres cotidianamente y el tiempo de la desigualdad bajo cariz de igualdad nos ha 
atrapado en las proyecciones de cambio. En uno u otro sentido, este milenio se ha iniciado bajo la 
promesa de los grandes objetivos, las grandes metas y sin embargo las relaciones sociales cotidianas 
se diluyen y construyen en intereses mediatos, mucho menos sustantivos pero no por ello con menor 
impacto. Esto es, la nueva cuestión social, al menos para las mujeres, se dirime en estos ámbitos. 
Si bien no toda desigualdad implica discriminación, en tanto la garantía de igualdad no debe 
implicar el trato igualitario a quienes se encuentran en distintas circunstancias de allí resulta quelas 
desigualdades en el mundo de las relaciones de cuidado suelen verse en muchos casos como una 
discriminación encubierta o simplemente no verse y asumirse como parte del nuevo escenario.2 Si 
bien una cuidadora y un receptor del cuidado no se encuentran en igualdad de condiciones, quienes 
deben ocuparse del cuidado ejercen estructuras asimétricas de unos sobre otros. Y así se sigue 
reproduciendo en forma interminable esta suerte de “cadena de la desigualdad”. 
A su vez, a medida que las mujeres logran sortear las desigualdades y las discriminaciones en 
el mundo público, a partir de planes de igualdad de oportunidades, Tratados, Pactos y convenios 
internacionales igualitarios, como también la legislación interna y las acciones positivas, no se ha 
avanzado en considerar nuevas formas jurídicas de regular el cuidado, que trasciendan las 
regulaciones laborales para trabajadoras asalariadas. Esto es, no se discute estrategias para 
trabajadores asalariados varones y mujeres, que en general cuentan con algún tipo de regulación y 
protección de derechos, pero tampoco para quienes se encuentran en condición de informalidad 
laboral y por ende no tienen previsto ningún tipo de cobertura al respecto, y mucho menos para el 
amplio conjunto de quienes requieren de atención. Esto es, se cuida como se puede, se es cuidado 
también como y cuando se puede. 
Las situaciones descritas remiten a un debate que usualmente no se encuentra presente y que 
es necesario relacionar y resignificar. Se trata precisamente del debate en torno a cómo incorporar 
en una lógica de derechos la complejidad del cuidado. Esto es, no solo “relacionado con” un status 
de trabajador/a asalariado o con un “sujeto beneficiario” o “receptor” de una política de cuidado 
sino como un principio inherente a la igualdad de oportunidades, de trato y de trayectoria. En rigor, 
la efectividad de una medida de corte igualitario se comprueba no solo en las garantías de acceso y 
de la potencialidad de ingreso a un puesto de trabajo en “igualdad”, sino durante todo el desarrollo 
 
2 El derecho laboral es ilustrativo al respecto, en tanto la razón de ser de ésta rama especial del derecho consiste en nivelar una 
situación previa de desigualdad: empleadores (capital) y trabajadores (trabajo) no se encuentran en igualdad de condiciones. Es bajo 
la regulación del derecho al trabajo que se “nivela” esta situación de desigualdad previa entre ambas partes, desarrollando un sistema 
de tipo protectorio para la parte más débil en la relación que es la parte trabajadora. Sin embargo, esta regulación no está libre de 
tensiones, identificándose una importante tensión entre el reconocimiento normativo de la diferencia para la conquista de derechos 
destinados a brindar efectivas condiciones de igualdad de oportunidades para las mujeres y la cristalización de las relaciones sociales 
actuales, donde los trabajadores varones rara vez asumen su parte de responsabilidad en tareas reproductivas hacia el interior de su 
hogar, tensión que tiñe las discusiones sobre la protección de las mujeres contra la discriminación en el ámbito del trabajo, Pautassi, 
Faur y Gherardi (2003). 
 6
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
de su desempeño laboral (trayectoria) en donde no existan situaciones de segregación ocupacional, 
las que entre otros factores incluyen estratificación social en cuanto al poder, las calificaciones 
profesionales o técnicas y los ingresos, traduciéndose todos estos factores en indicadores que en 
general prueban las desventajas sociales y económicas que tienen las mujeres. A su vez, resulta 
indispensable analizar el cuidado como obligación y las múltiples implicancias y derivaciones que 
trae aparejada, entre otras si es una obligación privada o pública, y quienes son los sujetos obligados 
a prestar cuidado. 
De allí la necesidad que se busca poner de relieve, recuperando la noción que no toda 
desigualdad implica una discriminación, resultando sumamente complejo organizar una casuística 
en donde las discriminaciones del mundo público refieran a una desigualdad previa en el mundo 
privado. Sobre este aspecto se intenta esclarecer no solo las situaciones efectivamente 
discriminatorias y de desigualdad, sino trascender el debate para proponer derechos integrales y no 
un reconocimiento del derecho al cuidado como derecho particularisimo, y por ende atribuible a las 
mujeres, en la convicción que solo en la medida que se lo incluya como un derecho propio y 
universal (para quienes deben ser cuidados como para quienes deben o quieren cuidar) se logrará un 
importante avance, tanto en términos de reconocimiento de aquello hasta hoy invisibilizado, como 
en términos de calidad de vida ciudadana. 
Este es el eje de discusión y de propuestas del presente estudio, que propone enfrentar –y 
buscar vías de superación- sobre la idea común que el cuidado se resuelve únicamente si se 
consolida una adecuada red de contención para proveer a los hogares –o a las trabajadoras formales- 
de suficiente y necesaria infraestructura. A lo largo del análisis se enfatiza la necesidad de pensar 
nuevas estrategias de desarrollo, que incluyan un marco de derechos, el que opera como un marco 
teórico-operativo y que permite definir con mayor precisión las obligaciones de los Estados frente a 
los principales derechos humanos involucrados en un nuevo modelo de desarrollo. Por lo mismo, el 
trabajo enfatiza la necesidad de pensar el desarrollo sustentable en la medida de reconocer la 
contribución invisibilizada de las mujeres en la economía y su contracara, no es posible pensar 
estrategias de desarrollo con equidad si no se prioriza el valor de la reproducción social y todo lo 
relacionado con el cuidado cobra una centralidad indiscutible. 
En el documento también se hace referencia a algunos problemas de diseño institucional que 
el tema bajo examen puede ayudarnos a dilucidar y que demandan de políticas acordes para ello. El 
valor del enfoque de derechos radica principalmente en la capacidad de guiar con estándares y 
principios la actuación de los Estados democráticos en situaciones concretas, pero además 
contribuye a la consecución de políticas y prácticas equitativas. 
 
 7
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I. El cuidado, las cuidadoras y los 
cuidados: nueva trilogía 
El supuesto de partida del abordaje de la problemática del “cuidado” 
en general, consiste precisamente en instalar su análisis y estudio como 
“campo”3 del conocimiento y de regulación por parte de la legislación 
y de las políticas públicas. 
Precisamente, el déficit que se presenta es mayúsculo en tanto el 
cuidado en sí mismo no ha sido objeto de atención. En general, las 
disposiciones que se presentan en relación con el cuidado se las puede 
agrupar en dos instancias: 
1. Normas y políticas vinculadas a organizar el “cuidado” de 
los miembros del hogar y personas bajo responsabilidad de 
las trabajadoras asalariadas. 
2. Políticas sociales dirigidas a la protección de los propios 
“cuidados”, por caso, sistema educativo para niños y 
jóvenes; sistema de salud para las personas de la tercera 
edad, programas de salud materno-infantiles, entre otros.4 
 
3 Bourdieu (1983) le otorga al concepto campo el sentido de una arena social donde las luchas y maniobras se llevan a cabo sobre y en torno 
al acceso a recursos. En trabajos posteriores, incorpora la idea que “la fuerza del orden masculino se descubre en el hecho de que prescinde 
de cualquier justificación: la visión androcéntrica se impone como neutra... el orden social funciona como una inmensa máquina simbólica 
que tiende a ratificar la dominación masculina en la que se apoya: la división sexual del trabajo (...) el mundo social construye el cuerpo 
como realidad sexuaday como depositario de principios de visión y de división sexuantes....” Bourdieu (2000: 22-24). 
4 Rico (2005) señala que la “economía del cuidado” alude a la distribución de los servicios de cuidado, incluyendo tanto su prestación como 
su recepción. Los receptores pueden ser tanto personas dependientes -ancianas, enfermas e infantes-, como ocupadas en el mercado 
laboral. En cuanto a los prestadores, cuatro son los agentes: estado, mercado, sociedad civil (tercer sector) y familias. En éste último caso, 
la autora enfatiza que debido al sistema de género imperante, no sería del todo correcto que son las familias las responsables del cuidado 
de la infancia o de los adultos mayores, sino directamente les corresponde a las mujeres en tanto trabajadoras no remuneradas. 
 9
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
En ambos casos, desde la normativa y la lógica de tratamiento, no se observa que el cuidado 
en todas sus dimensiones sea considerado el eje de la regulación y de las políticas sino precisamente 
es calificado, por un lado como herramienta para la inserción de las mujeres en el empleo 
remunerado, con total prescindencia de la responsabilidad paterna o masculina; o como parte de 
programas asistenciales en la esfera de ministerios sectoriales. Esto es, se lo considera “vinculado 
con” o en “relación a” pero no ocurre, salvo excepciones, un tratamiento del tema de manera 
autónoma y en toda su amplitud y complejidad. 
Sin lugar a dudas, se han producido importantes avances en esta dirección a partir del 
desarrollo de la denominada “economía del cuidado” incluyendo específicamente en este espacio al 
conjunto de actividades, bienes y servicios necesarios para la reproducción social y cotidiana de 
mujeres y varones, especialmente a partir de vincularlo con el desarrollo económico de los países y 
las relaciones sociales de género (Rodríguez Enríquez, 2005). Asimismo esta nueva disciplina 
nuclea al conjunto de las actividades socialmente útiles que no son monetariamente remuneradas, 
pero también crea bienes y servicios para el consumo directo de los miembros del hogar. 
Los componentes del cuidado refieren a la disponibilidad de: “tiempo para cuidar; dinero 
para cuidar, y servicios de cuidado infantil” (Ellingstaeter, 1999:41). Si bien estos elementos 
abarcan a las políticas públicas más allá de lo referido a la legislación laboral y a los primeros meses 
del ciclo de vida, resultan indicativos del modo en que se articulan las licencias por maternidad y 
paternidad, los subsidios otorgados por nacimiento o adopción de hijos y la reglamentación de 
guarderías y salas cuna contiguas a los establecimientos en los que trabajan las madres (Pautassi, 
Faur y Gherardi, 2004). Sin embargo, para la legislación laboral las responsabilidades de cuidado se 
agotan en los recién nacidos en primer lugar, en menor medida los infantes pero nada se establece 
acerca del cuidado de los adultos y las adultas mayores o personas enfermas miembros de núcleo 
familiar de la trabajadora asalariada o del trabajador varón. 
El modo en que se estructuren estos tres elementos –tiempo, dinero y servicios de cuidado- 
ofrece alternativas que, en cierto sentido, favorecen la consolidación de distintos modelos de 
provisión y de cuidado en la dinámica de las relaciones de género dentro de las familias. Y el papel 
del Estado, tanto en la definición de políticas orientadas al cuidado infantil, como en la regulación 
de relaciones laborales entre el mercado y los miembros varones y mujeres de las familias, dista de 
ser neutral. Por lo mismo, en el caso de los adultos y las adultas mayores es directamente inexistente 
o solo reservada a aquellos que hayan sido trabajadores asalariados formales y que en la actualidad 
gocen de una jubilación o pensión, o en el caso de las viudas que gozan de una pensión por su 
vínculo marital con un antiguo asalariado. 
Así, en la legislación laboral, el primero de los ejes destacados, relacionado con el “tiempo 
para cuidar”, se articula con el segundo, referido a la disposición de recursos económicos que 
posibiliten ocupar el tiempo de los adultos en el cuidado del niño o niña recién nacido. En esto –
tiempo y dinero- consisten, principalmente, las licencias que se otorgan a las mujeres trabajadoras 
en ocasión de nacimiento o adopción de un hijo, plazos que van variando considerablemente en los 
diversos países de la región pero que en la mayoría de los casos, no son menores a doce semanas. 
En cambio resulta notoria la diferencia para los varones, a quienes solo les corresponde entre dos y 
tres días en el momento de producido el nacimiento, y en algunos países también por adopción, sin 
la posibilidad de contar con más tiempo para el cuidado del recién nacido.5
 
5 Se han presentado numerosas iniciativas en los países de la región, muchas de las cuales ya se han convertido en leyes, en donde se 
extiende entre diez y veinte días la licencia parental, o como en el caso de Chile que especifica claramente que en caso de 
fallecimiento de la madre, tanto la licencia como la protección contra el despido se traslada al padre. A su vez otorga a la madre o al 
padre (según decisión de la primera) licencias extraordinarias durante el primer año de vida del niño, válida para aquellos casos en 
que el recién nacido presente una enfermedad grave. Pese a la flexibilidad señalada en el texto de la ley, se observa que estas 
licencias en escasas oportunidades son tomadas por el padre, resignificando la pauta cultural que el cuidado corresponde solo a la 
madre (Pautassi, Faur y Gherardi, 2004). 
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Si en relación con las licencias se conjugan las dimensiones de tiempo y dinero para cuidar, 
anteriormente señaladas, las guarderías o salas cuna dan cuenta de la tercera de estas estrategias, 
referidas a los servicios de cuidado infantil para hijos de trabajadores o trabajadoras. En este 
sentido, la reglamentación sobre espacios destinados a tal fin, y vinculados con el lugar del empleo, 
es sumamente variable en cada uno de los países de la región, pero en su gran mayoría el criterio 
utilizado por la normativa compromete a los empleadores a disponer de salas de cuidado infantil en 
función del número de empleadas mujeres que ocupe.6
Es decir, a pesar de la heterogeneidad de las legislaciones, prima un criterio que condice 
con las relaciones sociales de género imperantes en sociedades que construyen capacidades 
diferenciales en varones y mujeres para el cuidado de los niños pequeños y de los adultos 
mayores. En este último caso, es aún más visible, que en términos de regulaciones en el ámbito 
del trabajo no hay ninguna disposición al respecto, solamente la cobertura ante esta contingencia 
del trabajador asalariado a través del sistema previsional, y a partir de su deceso, se trasmite por 
vía hereditaria a la/el cónyuge (dependiendo de las regulaciones de cada país) y en un monto 
menor al percibido como haber previsional por parte del trabajador asalariado. No se encuentra 
legislada la posibilidad que los trabajadores y trabajadoras deban asumir responsabilidades de 
cuidado de sus progenitores. Solo en caso de muerte, tanto de padres como de suegros, se 
establece una licencia, entre uno y tres días de acuerdo con los países. 
Así, la heterogeneidad de situaciones que se encuentran en cada uno de los países 
latinoamericanos en relación con el cuidado de los niños más pequeños, no de los adultos mayores, 
sumada a la relativamente baja proporción de mujeres cuyo trabajo se encuentra regulado por la 
legislación, debido a su inserción en el trabajo informal, contribuye a que las familias encuentren 
nuevas dificultades para el cuidado de los menores – y sin duda de los adultos mayores – en el 
contexto signado por la retracción del Estado en diversos sectoressociales. 
En rigor, el modelo de políticas sociales desarrolladas por los Estados de Bienestar en la 
región, con características específicas, se sustentaba en la conformación de familias que suponían a 
“varones proveedores” y “mujeres amas de casa”, en las cuales la atención de los niños y niñas era 
sostenida por el trabajo doméstico femenino. Tal sistema era promovido a través de transferencias 
de ingresos vía el programa de asignaciones familiares o por vía de los seguros sociales, donde el 
modelo del “asalariado” correspondía al varón y a través de su inserción en el empleo formal, los 
miembros de su familia contaban con sistemas de salud y seguridad social. En forma 
complementaria, en muchos países existían políticas universales como salud y educación. Dicho 
contexto se ha transformando significativamente a la luz de las políticas de reformas de las últimas 
décadas, sin embargo el reconocimiento legal de las mujeres como trabajadoras se refuerza con su 
consideración como cuidadoras casi exclusivas de sus hijos e hijas, como también de sus padres o 
madres ancianos o de algún miembro enfermo del hogar. 
Tal como sostiene Rodríguez Enríquez (2005), se evidencia en la región una ausencia 
absoluta de una política pública de cuidado, cuya resolución varía significativamente por clases 
sociales. A su vez, se asume desde los gobiernos que el cuidado es una responsabilidad 
fundamentalmente de los hogares, y la provisión pública es simplemente un complemento para 
aquellos hogares que no pueden resolverlo por sí mismos. En consecuencia, existe una tendencia 
a la focalización de estos servicios en la población que más lo necesita, en diferentes formatos 
(subsidios a madres solas con hijos e hijas menores, subsidio a la provisión privada de servicios 
de cuidado, sistemas de pensiones no contributivas para mayores de setenta años en condición de 
pobreza, subsidios para madres de más de siete hijos, entre otros). 
 
6 Con ello, no sólo la ley presupone que será la trabajadora madre quien concurrirá al lugar de trabajo con su hijo o hija, sino que 
además permite al empleador no contratar más que el número de trabajadoras inmediatamente anterior para eludir la carga extra que 
supone hacer frente a una sala de cuidado infantil. 
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CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
En este contexto, y a pesar de la importante “salida” de las mujeres al trabajo remunerado, se 
observa que la institucionalidad vigente fortalece el modelo según el cual la responsabilidad sobre 
el cuidado del hogar y de los hijos y de las hijas sigue recayendo más fuertemente sobre las mujeres 
que sobre las parejas. En efecto, la normativa da cuenta de este fenómeno al concentrar las licencias 
para cuidado infantil, los subsidios por maternidad, e incluso la disponibilidad de guarderías 
asociadas al trabajo de las mujeres. Si bien es indudable que tal patrón responde a una pauta cultural 
de las sociedades latinoamericanas, el hecho que el Estado la refuerce por medio de la legislación y 
las políticas, y asigne a las mujeres una doble función en el mismo acto en el cual regula las 
relaciones entre trabajadores/as y empleadores/as es por demás significativo (Pautassi, Faur y 
Gherardi, 2004). 
De tal modo, al tiempo que la participación en el empleo remunerado ofrece un mayor 
grado de autonomía para las mujeres, y la ampliación de algunos de sus derechos, esto se produce 
en un escenario que adeuda la revisión de la legislación a la nueva dinámica observada, en la cual 
la provisión económica de los hogares ha dejado de recaer exclusivamente en manos de los 
varones. Al mismo tiempo se debe incorporar en la esfera del cuidado a los adultos mayores, 
ausentes de toda consideración en las legislaciones laborales, y en el marco de sistemas de 
seguridad social absolutamente debilitados en la cobertura y calidad de sus prestaciones, al 
mismo tiempo que se amplia la esfera de responsabilidades que recaen exclusivamente sobre las 
mujeres, ya sea en su calidad de hijas o en su calidad de nueras. 
Una síntesis precisa de este dilema es la señalada por Alva Myrdal “lo que debe protegerse 
no es tanto el derecho al trabajo de las mujeres casadas como el derecho de las mujeres 
trabajadoras a casarse y tener criaturas”.7 En igual dirección, Torns Martin (2005) señala que la 
denominada conciliación de la vida laboral y familiar es presentada como una acción de mediar 
entre contrarios u opuestos, cuando precisamente ambos ámbitos no son ni de participación, ni 
democráticos y mucho menos equitativos. Afirma que el mundo laboral cuenta con la instancia de 
la negociación colectiva para mediar ante conflictos con los agentes sociales implicados y esta 
negociación no siempre se focaliza en las desigualdades de género que se dan en el ámbito de 
trabajo. Mucho menos se ha reconocido que en el ámbito familiar no existe ni negociación 
colectiva ni agentes sociales en conflicto, por el contrario, “la armonía y felicidad de los 
miembros suele ser el imaginario mítico de referencia”. De esta forma, el conflicto derivado de la 
división sexual del trabajo que tiene como escenario el hogar-familia es ocultado y negado.8 
Concluye la autora que todo este conjunto de factores no ayuda a que se cuente con situaciones y 
argumentos para que se afronte con éxito la conciliación, a no ser que se reclame la necesidad de 
que las mujeres concilien como solución al mantenimiento del orden establecido, desde la más 
estricta corrección política. Ya que solo así los sujetos masculinos continuarán gozando de la 
máxima disponibilidad laboral, en la confianza que siempre habrá mujeres en posición de 
extrema subordinación social y familiar, las pertenecientes a la clase trabajadora, y más si son 
inmigrantes, para solventar los inconvenientes que esta conciliación plantea.9
Adicionalmente, en la mayoría de los países, el contexto da cuenta de crecientes dificultades 
socio-económicas y de alta flexibilización y precarización de las condiciones contractuales, lo que 
hace suponer que son muy pocas las mujeres trabajadoras que efectivamente cuentan con estos 
beneficios de cuidado infantil. Para el resto, queda en manos de las propias mujeres y, en el mejor de 
los casos, de sus familias, la posibilidad de contratar servicios de cuidado infantil en el mercado o de 
 
7 Alva Myrdal (1968) citado en Torns Martin (2005). 
8 Torns Martin (2005) afirma que en los pocos casos cuando el conflicto por la conciliación sale a la luz tiende a ser considerado como 
un asunto privado, con el agravante que la jerarquía patriarcal que enmarca tal situación ha sido capaz de reducir su impacto en 
sentido vertical (entre progenitores e hijos) pero no en sentido horizontal (entre miembros de la pareja). 
9 Para el caso de las trabajadoras migrantes ecuatorianas, véase Benería y Floro (2006) y Herrera (2006). 
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asegurarlos mediante sus redes de apoyo.10 Así, la búsqueda de fórmulas que permitan a las mujeres 
modelar conjuntamente su desarrollo laboral y familiar es, en términos generales, una estrategia de 
índole privada. A la cual se le ha sumado estrategias aún más complejas como la denominada 
globalización del cuidado, en donde el componente de migración ha ampliado las estrategias 
usualmente esgrimidas por las trabajadoras para asumir –unilateralmente y a la distancia- la 
conciliación del trabajo productivo y reproductivo. 
Lo expuesto hasta el momento en forma esquemática da cuenta de situaciones de desigualdad 
en el tratamiento de una responsabilidad social. Esto es, existen ciertas políticas y provisión del 
cuidado de niños para asalariadas, políticas de provisión para grupos de la población en situaciones 
de cuidado (programas para adultos mayores, discapacitados,niños y niñas) pero ninguna política 
para quienes no están asalariadas (incluye a las trabajadoras informales como a las llamadas “amas 
de casa”) y tienen que asumir el cuidado de sus “dependientes” tal como se han denominado 
históricamente las relaciones de cuidado a los efectos de los sistemas de seguridad social, entre los 
que no se incluían históricamente los adultos mayores, pero tras los procesos de reforma, este grupo 
etario se ha visto perjudicado en el cese de prestaciones y cobertura de contingencias, situación que 
los coloca en el ámbito de responsabilidad de las familias. 
En otros términos, la clásica división promovida por los Estados de Bienestar desde mediados 
del siglo pasado en adelante, sintetizada en la clásica trilogía Estado-mercado-familias; en el caso 
latinoamericano se ha reducido fundamentalmente a una participación casi central de las familias, y 
dentro de las mismas a las mujeres en exclusividad, quedando supeditado el mercado a la 
disponibilidad de ingresos suficientes y al Estado sujeto a disponibilidad de la oferta de cuidado que 
tenga, la cual es prácticamente nula. Esto es, la trilogía que se consolidó en la región se concentro en 
las relaciones establecidas, bajo formas privadas de “conciliación” u “acoplamiento” entre las 
cuidadoras, los y las receptores (cuidados) y el amplio espectro del cuidado, que se dirime en el 
espacio de lo privado, lo público y asociaciones de la sociedad civil. Lo jurídicamente obligatorio, 
cuando se establece –como en el caso de las asalariadas- pasa a depender de la casuística y de la 
capacidad de cada ámbito (público o privado) implemente las medidas establecidas, y en otros casos 
de la capacidad de fiscalización del Estado al respecto, que como se conoce, es baja en toda la región. 
Es decir, se estaría produciendo un acelerado proceso de “desfamiliarización” (Esping 
Andersen, 2000) entendiendo por tal al grado en que se “descarga” a las familias de las 
responsabilidades relativas al bienestar y asistenciales de la unidad familiar, ya sea a partir de la 
infraestructura del Estado de Bienestar o por medio de la dispensa del mercado. El concepto de 
desfamiliarización es paralelo al de desmercantilización, que en el caso de las mujeres la 
desfamilización aparece como una instancia previa a su capacidad de “mercantilizarse”. Esto es, la 
desfamilizarización indicaría el grado en que la política social o los mercados, otorgan autonomía a 
las mujeres para poder mercantilizarse o para establecer núcleos familiares independientes. 
En rigor, la problemática del cuidado y quien lo ejerce (para sí o para otros) remite a un 
problema de ejercicio de derechos, cuando éstos están acordados, o en caso contrario, de 
disminución de desigualdades, como condición de una política pública. En uno y otro caso, nos 
remite a un debate en donde se entrecruzan derechos, desigualdades y política, en consonancia con 
las clásicas demandas feministas y sus desarrollos teóricos, con la especificidad que, si en la 
situación actual no se amplía el ejercicio de estos derechos, se seguirá afectando el principio de 
igualdad, principio fundamental para el desarrollo de la persona humana. 
 
10 Rico y Marco (2007) señalan que en la literatura se continúa hablando de conciliación o compatibilización en referencia a las soluciones 
del conflicto familia-trabajo que experimentan las mujeres, pero “acoplar” parece ser más adecuado, ya que los dos primeros términos 
aluden a dos espacios opuestos que deben ser ajustados entre sí por las mujeres. Así, las autoras señalan que según la Real Academia 
Española (2005) acoplar es “unir entre sí dos piezas o cuerpos de modo que se ajusten exactamente. Ajustar una pieza al sitio donde deba 
colocarse”. Se trata entonces de que mercado de trabajo y familia dejen de ser opuestos, de que cada uno tenga su lugar y su tiempo en la 
vida de varones y mujeres. 
 13
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
RECUADRO 1 
EL PRISIONERO DEL AMOR 
...“Los costos y riesgos de proteger a las personas dependientes encierra otra dimensión que tiene más que ver con la 
psicología que con la economía. Cuando pasamos tiempo con personas que necesitan nuestra protección, con frecuencia 
establecemos un vínculo con ellas. La decisión inicial de cuidar a alguien puede derivar en un nivel de compromiso. Puede 
suponer un cambio en nuestras preferencias y nuestras prioridades (…) 
Nuestra conciencia de los diversos y variados modos en que nos enamoramos explica porque la decisión de tener un 
hijo es completamente diferente de la decisión de adquirir un bien duradero como puede ser un vehículo deportivo. Si no 
estamos satisfechos con el producto, lo devolvemos y recuperamos nuestro dinero o lo cambiamos por otro. Aunque 
estuviésemos legalmente habilitados para hacerlo con un niño, y a pesar del que el “mercado” de niños crece, nuestro 
compromiso emocional nos dificultaría hacer uso de esa posibilidad. Padres y madres saben que se convertirán en 
prisioneros del amor de sus propios hijos. Las madres son particularmente vulnerables, aunque sólo sea por su temprano e 
íntimo contacto físico. Por esto es tan importante para las mujeres tener la libertad de elección que les garantice que este 
compromiso siempre sea voluntario. 
(…) La dinámica biológica, incluida la lactancia, vincula al infante con la madre de modo más cercano que con el padre. 
Pero las normas sociales, particularmente aquellas relacionadas con la participación de los padres, tienen una gran 
influencia. Los padres varones que pasan más tiempo con sus hijos se relacionan más estrechamente con ellos y 
probablemente desarrollen una relación que posteriormente podrá resistir estrés y tensión. Esta parece ser una razón 
convincente para alentar a los padres y/u otros co-padres a incrementar su participación activa en el cuidado de los hijos. 
Reforzar las conexiones emocionales entre los chicos y aquellos de los que esperamos que asuman la responsabilidad 
económica de ellos es una forma de aseguramiento: reduce la probabilidad de default del contrato implícito de cuidado. 
Muchos economistas continúan abogando por que las madres se especialicen fuertemente en la crianza de los hijos 
porque es más eficiente. Cuando se trata de infantes las madres disfrutan de placeres biológicos y culturales. Pero existen 
una cantidad de efectos colaterales negativos a la especialización. Los padres, por estar menos involucrados, pueden 
resultar menos ligados a sus hijos que las madres. Definiendo sus responsabilidades en términos de dinero más que de 
tiempo –pagar el alquiler y comprar la comida- puede estimularlos a creer que pueden cumplir con sus obligaciones igual a 
la distancia mediante el envío de un cheque. Por supuesto, una vez que ellos se fueron de la casa se distanciarán aun más 
de sus hijos, lo cual ayuda a entender porque el refuerzo de las responsabilidades en el sustento de los niños sigue siendo 
un serio problema. 
Este no es solamente una cuestión padre/madre. Los chicos y sus mayores, como inversionistas, necesitan diversidad. 
En el pasado, estas tareas de cuidados de las personas dependientes se repartían entre los miembros de la familia en lugar 
de ser asignadas a una súper madre. Tener un portafolio de proveedores de cuidado hace que sea más probable que se 
satisfagan las necesidades de la persona dependiente. Más importante aun, asegura que un número amplio de personas 
asuma un compromiso emocional en la provisión de seguridad económica del dependiente. Su empatía y compromiso se 
revitaliza no solamente con el contacto personal sino también con el ejercicio real del cuidado. Alentar a que la gente 
cumpla con sus responsabilidades con otros simplemente llenando un cheque los puede conducir a llenar cada año 
cheques más pequeños o a dejar de llenarlos del todo. 
Existe otra razón por la cual deberíamos tratar de compartirla carga del cuidado de las personas dependientes. Los 
proveedores de cuidado no están en una buena posición para contar con más recursos, porque esta negociación coloca en 
situación de riesgo a las personas que están bajo su cuidado. Normalmente las madres no le dicen a los padres: “Dedica 
más tiempo en ser un buen padre, o voy a reducir el tiempo que yo paso con los chicos”. Por una razón, esta no sería una 
amenaza creíble: una acción como esta perjudicaría al niño. Igualmente, con frecuencia las madres son renuentes a las 
amenazas “Paga la cuota alimentaria o no voy a dejar que veas a Janie” por miedo a que la pérdida de contacto con el 
padre dañe al niño. 
Las personas que proveen cuidado a cambio del pago también son prisioneros del amor. Las enfermeras tienen una 
capacidad limitada para declarase en huelga, porque las acciones laborales pueden amenazar el bienestar de sus 
pacientes. Los maestros son reacios a imponer a sus alumnos largas ausencias. Los trabajadores automovilísticos y los 
pilotos aéreos pueden realizar amenazas más creíbles de interrumpir sus servicios. No por casualidad sus salarios son 
bastante más altos. Aun proveedores de cuidado relativamente bien pagos, como los médicos, están en desventaja en la 
economía de nuestros días. Muchos de ellos detestan el tono burocrático que están tomando muchas instituciones de salud, 
pero están forzados a continuar porque quieren seguir cuidando a sus pacientes. 
El prisionero del amor mira atentamente desde atrás de las rejas de la política social. (...). Largamente ausente en el 
debate estuvo la consideración de determinados hechos: la mayoría de madres que viven en una situación de pobreza 
podrían mejorar inmediatamente su situación económica insistiendo en que los padres se hagan cargo de la custodia de los 
hijos; ofreciéndolos para adopción o entregándolos en un orfanato. Los costos por chico de asistencia pública para las 
madres pobres siempre han sido aproximadamente la décima parte de los costos por chico de una vivienda grupal o un 
orfanato. Pero porque ellas aman a sus hijos y quieren estar con ellos, raramente las madres pobres pueden hacer una 
amenaza creíble de abandono de sus hijos. 
Fuente: Nancy Folbre (2001) The invisible Heart. Economics and Family Values. New York, The New York Press, 39-41 
(traducción libre). 
 
 14
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
II. Aproximaciones al problema 
Lo expuesto anteriormente remite a un debate que usualmente no se 
encuentra presente y que es necesario relacionar y resignificar. Se trata 
precisamente del debate en torno a cómo incorporar en una lógica de 
derechos la complejidad del cuidado. Esto es, no solo “relacionado 
con” un status de trabajador/a asalariado o con un “sujeto beneficiario” 
o “receptor” de una política de cuidado sino como un principio 
inherente a la igualdad de oportunidades y de trato. 
El principio de igualdad de oportunidades, contenido en 
numerosos ordenamientos constitucionales de la región, ha sido 
interpretado en la mayoría de los casos, vinculado con el mundo del 
trabajo. De allí que generalmente se lo supedita a la promoción de 
igual salario por igual tarea, igualdad de trato bajo las mismas 
condiciones, entre otras, pero desconociendo la relación que tiene con 
el mundo privado. Esto es, se ha regulado bajo la histórica división 
público/privado, en donde se busca promover mejores condiciones en 
el ámbito público, desconociendo y relegando la esfera de 
reproducción privada que permite la inserción de las personas en el 
ámbito público.11
Pero más importante aún es que esta interpretación de la 
igualdad en el mundo público encierra dos problemas complejos y 
 
 
11 El derecho público refiere a las relaciones entre dependencias del Estado o entre éste y particulares, mientras que el derecho privado 
regula las relaciones entre particulares. En esta división, las acepciones público y privado tienen distinto significado al que se les 
atribuye si se incluye el enfoque de género, sentido en que serán utilizadas en todo el documento; designando como privado al 
espacio y relaciones que se dan al interior de los hogares y como público el espacio, procesos y relaciones que quedan fuera de ellos, 
Pautassi (2007). 
 15
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directamente interrelacionados. El primero de ellos –que ha sido ampliamente considerado y 
denunciado por el feminismo- advierte sobre el fracaso de las políticas de derechos tendientes a 
asegurar la igualdad y la no discriminación, aún cuando estos mismos derechos les fueron atribuidos 
a varones y mujeres. Tal como señala Pitch (2006) la emancipación de las mujeres recorrió un 
trayecto en el que la diferencia sexual fue tratada como cuestión social, y de manera similar con 
otras diferencias, con lo que se impidió a las mujeres alcanzar la plena igualdad. Esta negación de la 
diferencia sexual llevo a que muchas veces se negara toda diferencia estableciéndose una suerte de 
“ciudadanas neutras” o que se revalorizara la condición de madres como mecanismo de inclusión.12
En uno y otro caso, se deja de lado la consideración de las desigualdades para poner el foco 
en las diferencias, que en el caso de las mujeres terminan siendo asimilables a cualquier diferencia, 
al extremo de recibir tratamiento como “grupo especial” o como si fuesen una cultura o etnia 
propia. Negar las desigualdades es retomar la senda pre-feminista en donde se invisibiliza la 
relación entre desigualdad y estructura de poder que conforman un orden jerárquico. 
No se busca aquí simplificar un debate por demás extenso y prolífico referido a los grupos 
desaventajados y la importancia de su tratamiento como tal a efectos de lograr sortear su sistemática 
exclusión de la discusión pública, o de toda consideración al momento de definir políticas o ante el 
desconocimiento de los jueces de las especificidades de las “minorías”. En cada caso, y de esto las 
mujeres pueden dar cuenta, los ideales de derechos igualitarios han sido sistemáticamente 
apropiados y solo ejercidos para determinados sectores de poder que han utilizado este principio 
igualitario para su propio beneficio. De allí la importancia que tienen las corrientes que defienden 
pasar de la idea de “derechos iguales para todos” ya que en los hechos no funcionan como tales, 
para pasar al otorgamiento de “derechos especiales” para ciertos grupos, los que intencionadamente 
o no, reciben tratamiento arbitrario.13
En igual dirección se inscriben las medidas de acción positiva, las cuotas y demás políticas 
igualitarias propuestas por el movimiento feminista y que han sido sumamente útiles a los efectos 
de garantizar el ingreso de las mujeres en la esfera pública. También deben mencionarse en este 
conjunto los derechos especiales de representación para grupos originarios y todo el debate en torno 
al multiculturalismo.14 Sin embargo, a los efectos del desarrollo que aquí se realiza, la promoción 
del cuidado como derecho no se debe asociar o inscribir solo para las mujeres. Esto es, no se busca 
promover el reconocimiento del cuidado como un derecho para las madres o hijas de adultos 
mayores, sino reconocerlo para toda la ciudadanía. Esto es, no se renuncia a la idea de otorgar 
determinados derechos en función de la desventaja a la cual se ven sometidas las mujeres, como 
otros sectores de la población en función de su origen, etnia, situación social, sino precisamente se 
busca que el reconocimiento no sea a partir de que quien cuida es la mujer sino que el título de 
derecho (entitlement) sea el de ciudadano o ciudadana. Tampoco que el derecho a ser cuidado sea la 
desventaja inicial para que se brinde la atención que necesita, sino por el contrario, la idea de 
derecho universal da cuenta de su valor intrínseco, independientemente del estado denecesidad que 
esté transitando esta persona. 
Sobre este aspecto es donde se intenta esclarecer no solo las situaciones efectivamente 
discriminatorias y de desigualdad, sino trascender el debate para proponer derechos integrales y no 
 
12 Lamas (2007) sostiene que históricamente la conceptualización de las mujeres como "complementarias" de los varones, ha 
obstaculizado su reconocimiento como personas con intereses, derechos y potencialidades iguales a estos y ha dificultado su acceso a 
espacios y desempeños que se consideran masculinos. Dividir la vida en áreas, tareas y poderes masculinos y femeninos 
“complementarios” ha resultado en actos de exclusión, marginación y opresión sexista. 
13 Este debate se encuentra reflejado en los trabajos contenidos en Gargarella (1999). Entre otros, Owen Fiss señala que hay grupos que 
se encuentran en una situación de “subordinación perpetua”, como el caso de la comunidad negra, debido a la posición social relativa 
que ocupan en tanto comunidad y el tiempo que llevan ocupando dicho lugar y que carecen de un poder político significativo, que 
puede deberse precisamente a su débil posición económica y a los extendidos prejuicios que existen sobre sus miembros. Gargarella 
por su parte, se inclina por dos tipos de medidas: i) darle “la palabra a los grupos desaventajados, para que ellos mismos puedan 
hacer conocer y defender sus puntos de vista; ii) asegurarles una integración más efectiva en su comunidad. 
14 Al respecto véase Kymlicka (1996). 
 16
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un reconocimiento del derecho al cuidado como derecho particularisimo, y por ende atribuible a las 
mujeres, en la convicción que solo en la medida que se lo incluya como un derecho propio y 
universal (para quienes deben ser cuidados como para quienes deben o quieren cuidar) se logrará un 
importante avance, tanto en términos de reconocimiento de aquello hasta hoy invisibilizado, como 
en términos de calidad de vida ciudadana.15
Sin duda que como señala Pitch (2006) los derechos no pueden agotar la política de las 
mujeres, como tampoco la política en general- ni responder a su reconocimiento en tanto sujeto 
político mujer. Sin embargo, se considera que pueden contribuir efectivamente a un verdadero 
empoderamiento de las mujeres pero también de los adultos mayores, los niños, los enfermos, en la 
medida que sean considerados derechos universales. Nuevamente, trascender lo particular para 
considerar la universalidad que de cuenta de las diferencias.16
Previo a en la discusión sobre el aporte que una perspectiva de derechos aplicada a la 
promoción de la igualdad y al reconocimiento del cuidado en tanto derecho universal, resulta útil 
interrogarse sobre qué significa tener un derecho y cuáles son las principales implicaciones del uso 
del lenguaje de los derechos en el campo de las políticas de desarrollo y en las políticas sociales. 
Aunque el lenguaje de los derechos tiene de por sí un valor ético y político y puede servir para 
fortalecer las demandas sociales frente a situaciones de inequidad, sus implicancias concretas en las 
relaciones sociales no siempre se consideran adecuadamente. El riesgo puede ser la utilización de 
una retórica de los derechos que luego no logre satisfacer las mínimas expectativas que este 
concepto puede legítimamente ocasionar.17
Si bien hay numerosas acepciones y denominaciones en relación con el hecho de ser portador 
de un derecho, en líneas generales, se trata de una pretensión justificada jurídicamente, que habilita 
a una persona a hacer o no hacer algo y a la vez puede reclamar a terceros que hagan o no hagan 
algo.18 Es decir, existe una norma jurídica que le otorga a una persona una expectativa positiva –de 
acción- y una negativa –de omisión- creando al mismo tiempo sobre otros sujetos obligaciones y 
deberes correlativos.19
Existen dos tipos de derechos: i) los derechos individuales o también denominados "derechos 
de primera generación", que se encuentran reconocidos e incluidos en las constituciones políticas 
modernas, definidos como aquellas libertades y garantías de los ciudadanos y que definen a su 
titular a priori. Entre otros, podemos mencionar el derecho a expresar las ideas propias; a profesar 
una religión, a comerciar, a ejercer el derecho a voto. En este grupo se incluyen los derechos civiles 
y políticos (DCP); ii) Un segundo grupo de derechos son los derechos económicos, sociales y 
culturales (DESC) usualmente considerados "derechos de segunda generación" e incluidos 
posteriormente también en las constituciones políticas, cuya principal diferencia con los anteriores 
es que no se encuentra su titular identificado a priori y por ello refieren al derecho a la educación, al 
 
15 Ferrajoli (2001: 31) “ …Que los derechos fundamentales son indisponibles quiere decir que están sustraídos tanto a las decisiones 
de la política como al mercado. En virtud de su indisponibilidad activa, no son alienables por el sujeto que es su titular. Debido a su 
indisponibilidad pasiva, no son expropiables o limitables por otros sujetos, comenzando por el Estado: ninguna mayoría, por 
aplastante que sea, puede privarme”. 
16 Lazzarato (2006: 198) “No se trata de oponer los dos terrenos de lucha: el de la igualdad y el de la diferencia, sino de saber que el 
primero no es más que una condición, una especie de zócalo ontológico para el despliegue del segundo”. 
17 Gargarella (2006) sostiene que los jueces toman a los derechos sociales -por ejemplo, típicamente, el derecho al trabajo- como 
"derechos no operativos" lo cual significa, en la práctica, su autoinhibición en la materia hasta tanto el poder político no "ponga en 
marcha" tales derechos (por ejemplo, dictando leyes que les otorguen a los derechos sociales "contenido real"). Este tipo de hechos 
resultan especialmente relevantes, dado que permiten advertir de qué modo, en la práctica jurídica, los derechos sociales terminan 
adquiriendo un carácter meramente declarativo, como si representasen, en verdad, formas constitucionales vacías. Por otra parte, con 
los años se han producido importantes avances jurisprudenciales en toda América Latina que dan cuenta del carácter de justiciables 
de estos derechos. 
18 A lo largo del documento se incluyen aspectos desarrollados en Abramovich y Pautassi (2006) 
19 Por ejemplo, tengo derecho a la salud, en tanto hay una norma que me convierte en titular de esta expectativa –la de asistir a un 
establecimiento sanitario- y crea a otros sujetos su obligación correlativa de proporcionarme los medios y las instancias de calidad 
para que ejerza mi derecho a acceder al sistema de salud. 
 17
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
derecho a recibir una alimentación adecuada, al derecho al trabajo en condiciones dignas; al derecho 
a la salud, entre otros. 
Esta separación “generacional” de los derechos no confiere argumentos para objetar el mismo 
valor a ambos tipos de derechos. Tal como señala Gargarella (2006) no existen suficientes 
fundamentos para justificar las distinciones que se realizan entre derechos individuales y derechos 
sociales, y sobre las cuales se basa un status jurídico disímil que se les adjudica. En rigor, los 
derechos económicos, sociales y culturales deben considerarse tan "operativos" o tan "ideales" 
como los mismos derechos individuales. Es decir, constituyen una obligación jurídica y no una 
mera manifestación de buena voluntad política, con prerrogativas para los particulares y 
obligaciones para el Estado. 
Otra diferencia que se busca enfatizar entre DCP y DESC, es el hecho que los derechos 
sociales se diferencian de los Derechos Civiles y Políticos por el carácter de obligaciones negativas 
de estos últimos, mientras que los Derechos Socialesimplicarían el nacimiento de las obligaciones 
positivas. En el primer caso, las obligaciones negativas refieren principalmente a no empeorar la 
salud de la población, no impedir el acceso de un niño o una niña a un instituto educativo, entre 
otros. En relación con las obligaciones positivas, estas no se agotan solamente en acciones de dar -
proveer de vivienda, proveer de vacunas para menores de seis años- sino que lo diferencial es el tipo 
de relaciones que se establecen entre el Estado y los beneficiarios de las prestaciones. Significa que 
el Estado puede satisfacer un derecho a través de diferentes medios, y en muchos de ellos, los 
sujetos obligados pueden participar activamente.20
Otro de los aspectos que caracteriza a un derecho es la posibilidad de dirigir un reclamo ante 
una autoridad independiente del obligado –habitualmente, un juez– para que haga cumplir la 
obligación o imponga reparaciones o sanciones por el incumplimiento. Esta particularidad se 
denomina justiciabilidad o exigibilidad judicial, y supone una técnica de garantía del cumplimiento 
de las obligaciones que se desprenden del derecho de que se trate. El reconocimiento de derechos 
impone entonces la creación de acciones judiciales o de otro tipo, que permitan al titular del derecho 
reclamar ante una autoridad judicial u otra con similar independencia, ante la falta de cumplimiento 
de su obligación por parte del sujeto obligado (Abramovich y Courtis, 2006). 
En consecuencia, otorgar derechos implica a su vez, reconocer un campo de poder para sus 
titulares, reconocimiento que limita el margen de acción de los sujetos obligados, entre ellos el 
Estado, en tanto define en sentido amplio, aquellas acciones que el obligado puede y las que no 
puede hacer. En rigor, el enfoque de derechos explicita un reconocimiento de la relación directa 
existente entre el derecho, el empoderamiento de sus titulares, la obligación correlativa y la 
garantía, todo lo cual conjuga en una potencialidad que puede actuar como una forma de restablecer 
equilibrios en el marco de situaciones sociales marcadamente desiguales. 
Y aquí resulta central destacar la importancia de considerar al cuidado como una obligación 
que se desprende del derecho al cuidado. El derecho a cuidar, a ser cuidado y a cuidarse tiene su 
correlato en la obligación de cuidar. Esto es, implica un conjunto de obligaciones negativas, 
características de los derechos económicos sociales y culturales, como no entorpecer los servicios 
de guarderías infantiles, no impedir el acceso de un adulto mayor al sistema de salud; pero 
principalmente incluye obligaciones positivas, que se enrolan en proveer los medios para poder 
cuidar, en garantizar que el cuidado se lleve adelante en condiciones de igualdad y sin 
discriminación y que no solo se concedan para un grupo reducido –por caso vinculado al empleo 
asalariado formal- sino que sean garantizados a todas las ciudadanas y los ciudadanos, 
 
20 Abramovich y Courtis (2006) señalan que es erróneo el automatismo con el que se asocian directamente las obligaciones positivas 
del Estado con la necesidad imperiosa de transferir fondos públicos. Por el contrario, los autores insisten en el hecho que si bien una 
de las formas más características de cumplir con las obligaciones de hacer o de dar, especialmente en materia de salud, vivienda, es 
directamente a partir de la provisión de fondos, sin embargo existen las formas explícitas que tiene el Estado para satisfacer un 
derecho por otros medios. Sobre esta diversidad de formas se avanza en este estudio. 
 18
CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
En todos los casos, debe quedar claro que existen sujetos obligados a proveer el cuidado, 
desde los miembros de la pareja para con sus hijos, o de los hijos varones y mujeres para con sus 
progenitores en situación de autonomía relativa, pero también es el Estado o los particulares en 
determinados casos quienes también se encuentran obligados a “hacer” en materia de cuidado. Esto 
es, no solo el Estado debe no entorpecer que una madre amamante a su hijo, sino que además le 
debe proveer las condiciones necesarias para ello. En el caso que trabaje en el ámbito productivo 
debe otorgarle licencia o un espacio físico para amamantar, tanto si es trabajadora del sector público 
o en el sector privado, como también debe otorgar licencias para los padres para que asuman 
conjuntamente la co-responsabilidad que les compete en materia de cuidado y crianza. A su vez, la 
obligación positiva del Estado implica la imposición a terceros de ciertas y determinadas 
obligaciones, como en este caso, la obligatoriedad de los empleadores privados de que 
efectivamente provean la infraestructura de cuidado o de las licencias legalmente contempladas. En 
rigor, garantizar el derecho al ciudado, en tanto derecho universal y propio de cada ciudadana y 
cada ciudadano, amplia la esfera de exigibilidad de cada persona hacia los distintos ámbitos 
(estatales y privados) y posibilita un cambio en la dinámica del cuidado. 
 
 19
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III. Aportes del enfoque de derechos 
En forma esquemática, el denominado “enfoque de derechos en las 
políticas y estrategias de desarrollo” considera que el marco conceptual 
que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la 
comunidad internacional, ofrece un sistema coherente de principios y 
pautas aplicables en las políticas de desarrollo.21
Este enfoque busca conferir a las estrategias de desarrollo de un 
marco conceptual explícito, del cual pueden inferirse elementos 
valiosos para pensar en los diversos componentes de esa estrategia: la 
igualdad y la no discriminación; la participación y el otorgamiento de 
poder a los sectores postergados y excluidos; los mecanismos de 
responsabilidad horizontal y vertical, entre otros. Ese marco 
conceptual, pero a la vez teórico-operativo, permite definir con mayor 
precisión las obligaciones de los Estados frente a los principales 
derechos humanos involucrados en una estrategia de desarrollo, ya se 
trate de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como 
derechos civiles y políticos. 
El denominado “enfoque de derechos” se nutre de numerosas 
corrientes y marcos conceptuales, con diversos fundamentos ético-
políticos, lo cual determina no solo una multiplicidad de vías para la 
implementación de este enfoque sino también presenta impactos 
 
 
21 Tal como lo expone Abramovich (2006) cuando sintetiza los principales supuestos de este enfoque. Asimismo cabe mencionar 
algunos informes producidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Oficina del Alto Comisionado para los 
derechos humanos de la ONU, el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité de la 
CEDAW, los relatores especiales de Naciones Unidas, a partir de la interpretación realizada de los tratados internacionales de 
derechos humanos principalmente en materia de derechos sociales. 
 21
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diferenciados. Este punto no es menor, en tanto advierte sobre la necesidad de analizar el alcance 
específico del enfoque de derechos para abordar problemas acuciantes como la pobreza, la 
discriminación y la exclusión social. Así, numerosas estrategias que se están adoptando para 
solucionar dichos problemas solo incorporan algunos de los derechos humanos e identifican 
únicamente aquellos que pueden ser aptos para una estrategia de desarrollo. Ejemplificando, se 
promueven programas que reconocen y garantizan el derecho a la alimentación y a la salud, sin 
ninguna interdependencia con derechos políticos o medidas de garantía de participación ciudadana. 
Otros programasimplementados en la región no establecen mecanismos de denuncias o vías 
para demandar judicialmente ante la vulneración de derechos a que se comprometió el Estado en 
dichos programas o en reformas sectoriales, como en el caso de las previsionales (Marco, 2004). Y 
sin duda, las políticas aplicadas durante las décadas pasadas avanzaron débilmente, salvo 
excepciones, en incluir instancias de conciliación entre trabajo productivo y cuidado, reforzando la 
ceguera al género de las políticas públicas en general y las sociales en particular.22
A su vez, el enfoque de derechos no se encuentra suficientemente desarrollado en el derecho 
internacional, como tampoco en los ordenamientos internos de los países de América Latina. Uno 
de los aspectos de mayor debate es, nuevamente, la supuesta ambigüedad de los derechos sociales, 
al poner en duda la exigibilidad de tales derechos. De allí la importancia de considerar este enfoque, 
que va cobrando paulatinamente centralidad en el marco de instituciones estatales fragmentadas, 
luego del severo proceso de reforma estructural implementado en la década de los noventa y con 
una ciudadanía debilitada y con escaso desarrollo de estrategias de acción colectiva, las que 
permitan promover y/o eventualmente disuadir este tipo de perspectivas. 
Este enfoque supera la visión de las políticas sociales como parte de una lógica signada por la 
oferta de beneficios de tipo asistencial, que pueden -o no- ser asumidos por órganos estatales, para 
encauzarse en la definición de parámetros mínimos de dignidad cuya garantía es responsabilidad del 
Estado, mediante los distintos instrumentos que tiene a su alcance. A partir de este enfoque, se 
busca la promoción de nuevas políticas que superen décadas en la consideración de las personas 
como meros “beneficiarios” de programas sociales de corte asistencial para pasar a su valoración en 
tanto titulares plenos de derechos.23
Sin embargo, las actuales discusiones en el ámbito de las políticas y las estrategias de 
desarrollo a nivel regional se siguen dirimiendo en una práctica signada por las recomendaciones 
del denominado post-consenso de Washington, que si bien discursivamente promueve la inclusión 
del enfoque de derechos, termina concentrando sus recomendaciones en nuevas variantes de 
programas sociales con filtro de derechos.24 Es decir, no incorporan el derecho internacional de los 
 
22 La ceguera al género de las políticas surge no tanto de ignorar a las mujeres en el diseño de las políticas sino en abstraerlas del contexto 
social de sus vidas; Kabeer (1998) y Zibecchi (2005). La usual referencia a políticas neutrales en falsa, en tanto no existe neutralidad en 
términos de género en ninguna política pública. 
23 Este tránsito de la focalización hacia la inclusión de derechos no surge de un enfoque renovado en torno a los derechos humanos, sino parte 
de la búsqueda de nuevos elementos superadores ante el evidente fracaso de las políticas focalizadas implementadas en décadas pasadas, las 
que fueron promovidas particularmente por organismos de asistencia crediticia, agrupados en el denominado consenso de Washington, 
recomendando la apertura comercial, liberalización de mercados, reducción del sector público y expansión del sector privado y en materia de 
políticas sociales, a partir de programas dirigidos a los sectores más pobres. La tesis sostenía que una vez eliminada la intervención estatal el 
intercambio mercantil promovería el crecimiento económico y distribuiría la riqueza a través del “efecto derrame”. Mientras tanto, las 
políticas públicas atenderían las situaciones de privación social más extrema, y en éste marco los derechos sociales eran considerados como 
un gasto que no podía ser asumido ni por el Estado como tampoco podría soportar la competitividad de la economía. 
24 Este nuevo direccionamiento de la política se agrupa en el denominado Consenso post-Washington, por el cual se incorpora la idea de 
institucionalidad y de gobernabilidad, en el sentido de proveer “mejores instituciones” y “good practices” para lograr un mejor 
funcionamiento de los mercados. Así proponen una “segunda generación” de programas, que lejos de superar esta visión recomienda 
incorporar un marco de derechos, denominado para el Banco Mundial como “marco comprensivo del desarrollo” que define a la pobreza 
como un fenómeno multidimensional, aunque las vías para superarla son nuevas versiones de antiguos programas de “combate” a la 
pobreza, en una apuesta mayor por dejar en claro la idea de derechos pero con prácticas focalizadas, de mayor cobertura, pero que distan 
de ser propuestas de políticas universales. Al mismo tiempo prestan especial atención a estimular la formación del capital humano y del 
capital social, introduciendo una mayor corresponsabilidad en ello a la propia población destinataria, Daeren (2004); Marques Pereira 
(2006), Salama (2006). 
 22
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derechos humanos, entendido como un conjunto de obligaciones positivas y negativas del Estado de 
proteger ciertos derechos fundamentales en el ámbito social, sino que varían prácticas focalizadas 
de mayor alcance o con mayor co-responsabilidad de la población destinataria. Mucho menos se ha 
avanzado en estrategias de conciliación trabajo-familia para los sujetos destinatarios de programas 
focalizados. Para este “consenso” la mujer sigue siendo considerada como un grupo especial o 
vulnerable, sin ningún registro que representan más de la mitad de la población, sin que le pueda 
caber tal consideración de “grupo”. 
Otro ejemplo es que conceptos como derechos sociales, ciudadanía, gobernabilidad, género, 
acceso a la justicia, derechos reproductivos, están siendo selectivamente apropiados por las 
instituciones financieras internacionales, al punto de constituirse como los principales interlocutores 
y referentes en la materia. Se advierte que el peligro, desde el punto de vista de la problemática de 
la consolidación democrática, radica precisamente en que quienes utilizan estos conceptos en forma 
parcializada, vaciándolos de significado, promueven nuevas formas de institucionalidad que nada 
tienen que ver con la garantía de los derechos. Esta advertencia sobre un potencial uso distorsionado 
es aplicable al enfoque de derechos. 
En consecuencia, incluir la perspectiva de derechos en el diseño de políticas públicas consiste 
en revisar no sólo sus contenidos u orientación, sino también los parámetros necesarios para su 
evaluación y fiscalización. Y allí resulta fundamental analizar el alcance de principios como el de 
igualdad y no discriminación, participación política y acceso a la justicia en relación con las 
estrategias y políticas públicas de desarrollo, a fin de avanzar en términos conceptuales como 
también estratégicos para diseñar nuevos marcos aptos para los procesos de formulación de políticas 
sociales y públicas en general, cualquier sea la temática específica abordada por esa política, en 
tanto se trata de conceptos transversales a todas las políticas públicas. Mucho mayor debe ser la 
cautela que se asuma en un proceso como el de garantizar el cuidado en tanto derecho y obligación, 
y en donde confluyen resposabilidades públicas y privadas, y donde la posibilidad de fiscalización 
no quede reducida al ámbito productivo (por medio del contralor de la implementación de políticas 
de conciliación trabajo-familia) sino que se pudiera transversalizar la noción misma del derecho a 
cuidar, a ser cuidado y a cuidarse. 
Por otra parte, los mecanismos de evaluación y de supervisión, y eventualmente los jueces, si 
bien no les compete participar en el diseño de políticas públicas, deberían concentrar el diseño de 
éstas con los estándares jurídicos aplicables y –en caso de hallar divergencias- reenviar la cuestión a 
los poderes pertinentes para que ellos reaccionen ajustando suactividad en consecuencia.25 Si los 
Estados no adoptan ninguna medida entonces los mecanismos de supervisión, entre ellos la justicia, 
pueden activar la toma de decisiones en aras de cumplimentar con las obligaciones jurídicas. Sin 
duda que, políticas incorrectas o que fracasan, no siempre determinan el incumplimiento de 
derechos. Por el contrario puede haber políticas exitosas en sus objetivos pero que consagren la 
vulneración de derechos, tal como ha sucedido en la región con la mayoría de los programas 
sociales focalizados aplicados durante la década del noventa (Daeren, 2004). 
El principal aporte que puede brindar el enfoque de derechos en aras de efectivizar la 
igualdad formal pero especialmente la igualdad material de mujeres y varones es precisamente, por 
un lado, contribuir a cerrar las brechas y a “tender puentes” entre el sistema de derechos humanos, 
las políticas sociales y las estrategias de desarrollo, que al mismo tiempo vinculen el sistema 
 
25 Los principales estándares en materia de DESC, han sido elaborados principalmente a partir de los informes y observaciones 
generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –órgano de aplicación del Pacto de Derechos Económicos, 
Sociales y Culturales-, y de las observaciones del Comité de la Convención Internacional contra la discriminación de la Mujer 
(CEDAW), así como de los relatores especiales de las Naciones Unidas, a partir de la interpretación realizada de los tratados 
internacionales de derechos humanos en esta materia. El Comité PIDESC ha sostenido que existe un umbral mínimo de satisfacción 
de cada derecho, por debajo del cual, el Estado en cuestión viola el derecho reconocido en el PIDESC. Por cierto que las obligaciones 
de los Estados Parte no se limitan a satisfacer el contenido mínimo de los DESC; sino que se encuentran jurídicamente obligados a 
adoptar medidas para que de manera progresiva se alcance la satisfacción plena de estos derechos, y para ello deben utilizar el 
máximo de los recursos disponibles. 
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CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
político (por caso las coaliciones gobernantes) para que reorienten la política económica en el 
mismo sentido de la estrategia de desarrollo bajo un marco de derechos. Esto significa que los 
esfuerzos no están puestos únicamente en incluir una noción formal de igualdad limitada a exigir 
criterios de distinción objetivos y razonables, y por lo tanto a prohibir diferencias de trato 
irrazonables, caprichosas o arbitrarias, sino que avanza hacia un concepto de igualdad material o 
estructural, que parte del reconocimiento de que ciertos sectores de la población requieren la 
adopción de medidas especiales de equiparación.26
Por lo mismo, y dada la interdependencia de las políticas sociales con las económicas nuevos 
estándares jurídicos pueden ser aplicados a la definición y aplicación de otros modelos económicos 
distintos de aquellos que tanta inequidad ha generado en el pasado.27 Y sin duda, resulta central 
considerar el aporte económico que realizan las mujeres a partir de trabajo reproductivo y no 
remunerado. 
Cobra especial relevancia que el enfoque de derechos no restringe las opciones de políticas 
públicas que el Estado puede adoptar para realizar sus obligaciones. Reconocen un margen 
importante de autonomía de los Estados acerca de cuales son las medidas específicas que se puede 
adoptar para realizar los derechos. Este punto es central para poder compatibilizar el enfoque de 
derechos con los procesos nacionales de definición de estrategias de desarrollo y debe ser 
considerado especialmente al intentar emplear estándares jurídicos en la fiscalización y evaluación 
de esas políticas.28
Cabe insistir en el hecho que los instrumentos internacionales fijan estándares orientadores de 
políticas públicas que van luego a ser la “regla de juicio” sobre cuya base intervienen los 
mecanismos de supervisión - o el poder judicial en su caso o las propias organizaciones públicas y 
no gubernamentales que realizan actividades de monitoreo - para controlar si las políticas y medidas 
adoptadas se ajustan o no a esos estándares, que pueden ser, por ejemplo, los estándares de 
“razonabilidad”, “adecuación”, “progresividad” o “igualdad”, o el análisis de contenidos mínimos 
que pueden venir dados por las propias normas internacionales que fijan derechos. Por ello el 
derecho internacional de los derechos humanos no contiene en sí un determinado diseño de 
políticas, sino estándares que sirven de marco a las políticas que cada Estado define. 
Este proceso de avance en la globalización de estándares de derechos humanos, si bien no ha 
alcanzado igual grado de desarrollo en toda la región y está sujeto en ocasiones a la baja 
institucionalidad de los países, igualmente ha incidido positivamente en la transformación de esos 
mismos sistemas y ha generado una mayor atención en las autoridades estatales a los principios y 
reglas que se fijan en el escenario interamericano. También ha favorecido este proceso la paulatina 
conformación de una burocracia estatal especializada, que suele incidir en algunos aspectos de la 
gestión pública, tales como oficinas y comisiones de derechos humanos, defensorías del pueblo y 
funcionarios especializados. Y allí un ejemplo claro lo ha aportado las experiencias vinculadas a 
 
 
26 Implica la necesidad de trato diferenciado cuando, debido las circunstancias que afectan a un grupo desaventajado, la identidad de 
trato suponga coartar o empeorar el acceso a un servicio o bien o el ejercicio de un derecho (Abramovich, 2006). 
27 Gargarella (2005) señala que en forma contraria a la práctica dominante durante años, los programas económicos deben ajustarse al 
respeto de los derechos, y no los derechos quedar dependientes de los programas de ajuste. La Constitución exige que nadie tenga sus 
intereses básicos sujetos a la esperanza del “derrame” económico, ni sus derechos condicionados al crecimiento de la riqueza. 
28 Sin embargo, aún persisten numerosas inequidades de género por resolver en todos los países de América Latina, las cuales se cruzan y 
potencian con las brechas de equidad sociales, raciales y étnicas. Al respecto véase el análisis de Daeren (2001 y 2000) sobre los procesos 
de institucionalización de género en la región, que relativiza el alcance de estas instancias, señalando especialmente su fracaso en lograr la 
inclusión de la equidad de género en la política económica y laboral. Algo similar sucedió en el marco de las reformas previsionales en 
donde estos organismos estuvieron ausentes. 
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CEPAL - Serie Mujer y desarrollo No 87 El cuidado como cuestión social desde un enfoque de derechos 
las acciones transversales en materia de género que han promovido marcos igualitarios en 
situaciones altamente desfavorables, contribuyendo de ese modo a un avance en el fortalecimiento 
de las garantías institucionales y sociales. 
1. Enfoque de derechos y enfoque de género: una necesaria 
interdependencia 
Si se considera específicamente el “campo” de las acciones transversales desde un enfoque de 
género, significa una importante evolución en la visibilización de esta perspectiva. Pueden 
mencionarse, entre otros, las oficinas para el adelanto de la mujer, las comisiones tripartitas para la 
igualdad de oportunidades en el mundo del trabajo, el avance en derechos reproductivos y la 
discusión en torno a los sesgos de género en materia de acceso a la justicia.29
En general, la mayoría de las evaluaciones en materia de equidad, rescatan la construcción de 
nuevos espacios de igualdad en coexistencia con tradicionales prácticas discriminatorias, 
destacando el valioso aporte de las experiencias exitosas en políticas de género para el conjunto de 
políticas públicas, las que además de profundizar en la búsqueda de la igualdad,