Génesis y análisis de los términos de la contratación y alcance t

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Universidad de La Salle Universidad de La Salle 
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Ingeniería Civil Facultad de Ingeniería 
6-3-2021 
Génesis y análisis de los términos de la contratación y alcance Génesis y análisis de los términos de la contratación y alcance 
técnico de las concesiones viales en Colombia 1,2,3,4 y 5 técnico de las concesiones viales en Colombia 1,2,3,4 y 5 
generación para vías de primer orden generación para vías de primer orden 
Miguel Vicente Reyes Malaver 
Universidad de La Salle, Bogotá, mreyes55@unisalle.edu.co 
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Génesis y análisis de los términos de la contratación y alcance técnico de las 
concesiones viales en Colombia: 1,2,3,4 y 5 generación para vías de primer orden. 
 
Proyecto de grado para optar por el título de: 
Ingeniero Civil 
 
 
Presentado por: 
Miguel Vicente Reyes Malaver 
 
 
Tutor: 
Ana Sofía Figueroa Infante 
 
 
Universidad de la Salle 
Pregrado en Ingeniería Civil 
 
 
 
Bogotá 
2021 
 
2 
 
 
Contenido 
Resumen .......................................................................................................................... 5 
Planteamiento de la investigación ........................................................................................ 6 
Planteamiento del problema............................................................................................ 6 
Objetivo general ...........................................................................................................12 
Objetivos específicos .....................................................................................................12 
Alcance y justificación .......................................................................................................14 
Marco referencial .............................................................................................................15 
Las políticas públicas: acercamiento histórico ....................................................................15 
Las concesiones viales ....................................................................................................17 
Las generaciones de concesiones en Colombia ...............................................................17 
Tipos de concesiones..................................................................................................20 
Metodología ....................................................................................................................23 
Tipo de investigación .....................................................................................................23 
Diseño metodológico .....................................................................................................23 
Técnicas e instrumentos de investigación .........................................................................24 
Categorías de análisis.....................................................................................................24 
Análisis de la información ...............................................................................................25 
Métodos y desarrollo .....................................................................................................25 
Resultados y análisis..........................................................................................................27 
Primera generación de concesiones (1994-1997) ...............................................................28 
Aspectos generales ....................................................................................................28 
Aspectos técnicos ......................................................................................................29 
Aspectos económicos .................................................................................................30 
Aspectos legales ........................................................................................................31 
Aciertos....................................................................................................................32 
Desaciertos ...............................................................................................................33 
Segunda generación de concesiones (1997-1998) ..............................................................34 
Aspectos generales ....................................................................................................34 
Aspectos técnicos ......................................................................................................35 
Aspectos económicos .................................................................................................35 
Aspectos legales ........................................................................................................36 
Aciertos....................................................................................................................37 
3 
 
 
Desaciertos ...............................................................................................................38 
Tercera generación de concesiones viales (2001-2010) .......................................................39 
Aspectos generales ....................................................................................................39 
Aspectos técnicos ......................................................................................................40 
Aspectos económicos .................................................................................................41 
Aspectos legales ........................................................................................................42 
Aciertos....................................................................................................................43 
Desaciertos ...............................................................................................................44 
Cuarta generación de concesiones viales (2012-actualidad) .................................................45 
Aspectos generales ....................................................................................................45 
Aspectos técnicos ......................................................................................................46 
Aspectos económicos .................................................................................................47 
Aspectos legales ........................................................................................................49 
Aciertos....................................................................................................................50 
Desaciertos ...............................................................................................................51 
Quinta generación de concesiones viales ..........................................................................51Recomendaciones económicas ....................................................................................51 
Recomendaciones legales ...........................................................................................52 
Recomendaciones técnicas..........................................................................................53 
Conclusiones ....................................................................................................................57 
Referencias ......................................................................................................................59 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
 
Índice de tablas 
 
Tabla 1 Inversiones programa 5G .................................................................................. 10 
Tabla 2 Concesiones viales primera generación ............................................................. 17 
Tabla 3 Concesiones viales segunda generación............................................................. 18 
Tabla 4 Concesiones viales tercera generación ............................................................... 19 
Tabla 5 Concesiones viales cuarta generación ............................................................... 19 
Tabla 6 Comparación de los aspectos de las diferentes generaciones............................... 55 
 
 
Índice de figuras 
 
Figura 1. Descripción de las etapas de investigación .......................................................25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 
 
Resumen 
La presente investigación tiene el objetivo de establecer los factores técnicos, legales 
y financieros que requieren ser optimizados para que el diseño, construcción, operación y 
mantenimiento de las vías 5G de Colombia sea eficiente y responda a las necesidades 
socioeconómicas de cada región y sea coherente con la capacidad fiscal del Estado, basado 
en la experiencia que se ha adquirido por parte del Estado con base en las generaciones 
anteriores. En ese sentido, se adoptó un enfoque cualitativo de investigación porque se 
empleó la técnica de revisión documental para establecer un análisis integral y sistemático 
de las concesiones viales ejecutadas por el Estado colombiano desde 1994 hasta 2021. Como 
resultado, se adelanta el análisis comparativo entre concesiones realizadas y se establece que 
el nuevo programa de infraestructura vial requiere de mecanismos de financiación atractivos, 
garantías de cumplimiento y diseños con un alto nivel de detalle para que se reduzcan la 
mayor cantidad de sobrecostos en cualquiera de las fases de ejecución, a saber: pre - 
construcción, construcción y operación 
Palabras clave: Concesión vial, mecanismos de financiación, capital privado, 
capacidad fiscal, riesgos y garantías. 
Abstract 
This research aims to establish the technical, legal, and financial factors that need to be 
optimized so that the design, construction, and maintenance of 5G roads in Colombia is 
efficient and responds to the socioeconomic needs of each region and is consistent with the 
State fiscal capacity, based on the experience that has been acquired by the State based on 
previous generations. In this sense, a qualitative research approach was used because the 
document review technique was used to establish a comprehensive and systematic analysis 
of the road concessions executed by the Colombian State from 1994 to 2021. As a result, it 
is established that the new program of Road infrastructure requires. 
Keywords: Road concession, financing mechanisms, private capital, fiscal capacity, 
risks and guarantees. 
 
6 
 
 
Planteamiento de la investigación 
Planteamiento del problema 
 Históricamente, el desarrollo vial de los países ha estado relacionado con el tipo de 
Estado y el modelo económico que adoptan las sociedades para integrar sus cadenas de 
producción, distribución y comercialización. Tras la Gran Depresión (1929), los Estados 
occidentales reforzaron su papel como reguladores de la economía y ampliaron sus funciones 
de inversión y producción, de manera tal que la creación de nueva infraestructura vial, a cargo 
de las entidades públicas, respondía a la necesidad de mejorar las redes servicios, reducir los 
costos operacionales del transporte y responder a los estímulos del mercado internacional tal 
como lo indican Proyectos viales bajo el esquema de asociaciones público-privadas: cuarta 
generación de concesiones viales. Departamento Nacional de Planeación, CONPES 3760 
(2013). Recuperado de: 
https://www.google.com/url?sa=t&source=web&rct=j&url=https://colaboracion.dnp.gov.co
/CDT/Conpes/Econ%25C3%25B3micos/3760.pdf&ved=2ahUKEwjR7dmkx-
DwAhUQQ6wKHbSgA0EQFjAAegQIBRAC&usg=AOvVaw1aAzVQbhoV5qz9itcKcS-v 
Rozas y Sánchez (2004). Para autores como Bresser (1998), y Kaplan (1998), si bien dichas 
medidas estimulaban el bienestar de las sociedades, los altos índices de endeudamiento 
público provocaron que los Estados reestructuran su gasto social y acudieran a la inversión 
del sector privado para estimular la construcción y/o rehabilitación de carreteras públicas con 
las cuales se pudieran integrar las economías locales a las dinámicas de globalización. 
Al respecto, los contratos de concesión son creados por los Estados para responder al 
déficit presupuestario en obras de infraestructura y estimular dinámicas de desarrollo 
económico y tendencias de integración regional e internacional. Sobre el particular, 
Bohórquez y Camacho (2002) explican que las concesiones viales han sido esquemas de 
contratación empleados por los Estados para financiar el desarrollo de su infraestructura vial 
con empresarios privados, que, tras culminar los proyectos y recuperar sus inversiones, 
revierten los bienes creados y/o intervenidos a la nación sin ningún costo adicional. Así, las 
concesiones viales se sustentan en estudios técnicos, legales y financieros, así como en las 
7 
 
 
dinámicas políticas y socioeconómicas que determinan las actividades de cada Estado en el 
mediano y largo plazo. 
Rufián (2002) argumenta que en América Latina, la financiación del desarrollo vial 
se ha gestado mediante inversiones públicas y/o privadas. A partir de la década de los noventa 
del siglo XX, países como Chile, Argentina, Uruguay y Colombia, entre otros, emplearon las 
concesiones viales como mecanismo para que las inversiones privadas financiaran el déficit 
de infraestructura, originado por la escasez de recursos públicos y la reestructuración de 
prioridades en política social. De igual manera, según la Comisión Económica para América 
Latina y el Caribe (2004), la demanda de infraestructura vial en la región respondía al interés 
de integrar los centros económicos y movilizar, de manera óptima y eficiente, productos y 
recursos demandados a nivel nacional, regional e internacional. Al respecto, la CEPAL 
(2009) indica que las concesiones viales empezaron a introducirse en los lineamientos de 
política pública con el propósito de controlarlas y regularizarlas, y, de esta manera, reducir 
riesgos y gestionar las limitaciones fiscales de los Estados de la región. 
Según el análisis Rufián (2002), las políticas de concesión vial de Chile, Colombia y 
Perú comparten el interés de mejorar la gestión y producción de infraestructura en zonas 
centrales y periféricas, así como el propósito de descentralizar y desconcentrar las 
operaciones de mantenimiento entre actores privados. Por su parte, Pereyra (2009) y Vassallo 
e Izquierdo (2010) consideran que las concesiones viales de Brasil y Uruguay buscan generar 
niveles de satisfacción entre los ciudadanos para estimular los pagos de peajes a operadores 
privados y, así mismo, regular la calidad de las vías, de manera que se reduzcan las causas 
de accidentalidad asociadas al estado de la infraestructura. Así, considerando los análisis de 
la CEPAL (2009), el conjunto de naciones latinoamericanas que han empleadolas 
concesiones viales tiene el objetivo de complementar y optimizar la generación de 
infraestructura en cabeza del Estado, pues los recursos técnicos y fiscales empleados por este 
último no son suficientes para cumplir con las demandas socioeconómicas originadas por los 
cambios demográficos y la expansión de los mercados internos y externos en las últimas 
décadas. 
8 
 
 
De acuerdo a lo que exponen Yepes et al. (2013), a principio de la década de 1990, 
Colombia también presentaba un déficit de infraestructura vial debido a su complejidad 
geográfica-topográfica, la distancia entre los centros económicos y los fenómenos climáticos. 
Así mismo, según Borda (2005), antes de 1991 la inversión en infraestructura estaba a cargo 
del Estado y se ejecutaba con recursos del Presupuesto Nacional, pero el gasto para dicho 
rubro era reducido porque históricamente ha existido un predominio de la inversión social 
sobre la inversión productiva, la cual es fundamental para estimular el desarrollo económico 
de la sociedad a largo plazo. Por consiguiente, el país empleó el modelo de concesión vial 
para resolver las deficiencias del aparato productivo a nivel nacional y responder a las 
dinámicas de apertura económica que se empezaban a gestar bajo la administración de César 
Gaviria y se concentraban en los principios macroeconómicos y de política exterior de la 
Constitución Política de 1991. 
Prieto (2002) explica que la primera generación de concesiones viales garantizaba un 
ingreso mínimo a los inversores privados (a partir de las proyecciones de recaudo de peajes 
durante el tiempo de la concesión) y limitaba los riesgos en cabeza de estos, estableciéndose 
que cualquier sobre costo o reducción de tráfico fuera asumido por el Estado . Igualmente, se 
presentaron problemas con la evaluación técnica y financiera de los contratistas, del 
desarrollo de mecanismos para la solución de controversias y el poco conocimiento de las 
experiencias regionales e internacionales de concesión vial, generándose sobre costos por 
247 millones de USD en obras cuyo objetivo era la habilitación y rehabilitación de vías 
(Acosta et al., 2008). Ahora bien, en el documento CONPES 2775 (1995) se describe que la 
segunda generación de vías concesionadas experimentó debilidades técnicas relacionadas 
con el sobredimensionamiento de los proyectos y los sobrecostos relacionados con un a lto 
nivel de ingreso esperado, bajos aportes del Estado y limitadas garantías de liquidez, un 
aspecto que también es discutido por FEDESARROLLO (2005). Al respecto, Fainboim et 
al. (2009) argumentan que si bien se creó la figura de ingreso esperado, que se traduce en 
plazo flexible para que el concesionario recupere su inversión y enfoque sus esfuerzos en la 
etapa de producción, hubo carencia de mantenimientos rutinarios y periódicos al pavimiento 
de las vías concesionadas. 
9 
 
 
La tercera generación de concesiones es expuesta en el documento CONPES 3045 
(1998) en el cual se expresa que esta tuvo como finalidad concretar la comunicación entre 
los centros económicos del país (producción, consumo, distribución y/o comercialización), 
de manera tal que se mejoraran los procesos de producción, exportación y competitividad. 
En la Ley 1508 (2012) se explica que el problema radicó en la contratación de estudio de 
diseños a cargo de contratistas diferentes a la concesión, pues ello causó que el concesionario 
pudiera evadir su responsabilidad en dicho aspecto. 
Pedroza (2016) se refiere a la cuarta generación de concesiones se desarrolló sobre 
Asociaciones Público-Privadas -APPs- mediante las cuales se eliminan los anticipos, se 
definen los pagos de acuerdo con el cumplimiento del servicio se asignan los riesgos en la 
fase de estructuración y se generen estímulos a inversionistas financieros e institucionales. 
Aun así, se presentaron problemas con la adquisición de predios por parte del Estado que 
generaron retrasos en la ejecución de las obras. 
 ICEX (2020) señala que durante el primer trimestre del año 2020, el Gobierno del 
Presidente Iván Duque Márquez anunció su ambicioso plan de concesiones de quinta 
generación -5G-, mediante el cual desarrollará proyectos de infraestructura intermodales, es 
decir, vías, aeropuertos y canales férreos y de navegación. Por sus características, son obras 
de alto valor social y económico para la nación, pues no solo están enfocadas a reactivar la 
fuerza laboral del país e integrar el aparato productivo de las regiones, sino que también 
promueven la inversión extranjera y apuntan a la competitividad de Colombia en 
Latinoamérica. Aunque en diciembre de 2020 la administración Duque reconoció un 48,5% 
de ejecución de las concesiones 4G, la quinta generación tiene proyectos ad-portas de ser 
licitados porque, según las dinámicas del mercado, presentan condiciones ideales para que la 
banca internacional, los organismos multilaterales y los empresarios nacionales puedan 
financiarlos. 
El programa 5G conserva la base contractual de la generación precedente -4G-, pero 
diversifica sus focos de inversión dado su carácter intermodal (Corficolombiana, 2020). 
Como se enseña en la tabla 1, proyecta una inversión total de 48 billones de pesos (4.9% del 
PIB), mediante la cual se desarrollarán 23 proyectos con la capacidad de convertirse en 
10 
 
 
motores de empleo para la población colombiana. La primera ola 5G tiene proyectada una 
inversión 17.7 billones de pesos, entre los cuales se destacan los proyectos el IP Nuevo 
Aeropuerto de Cartagena (2.9 billones COP), el Canal del Dique (1.9 billones COP) y la 
Nueva Malla Vial del Valle del Cauca (1,16 billones COP). Por su parte, la segunda ola 5G 
proyecta una inversión en capital de 30.3 billones de pesos para desarrollar proyectos en 
estructuración temprana, tales como las vías Sogamoso-Aguazul (1.7 billones COP) y 
Popayán-Pasto (4.5 billones COP), así como el sistema aeroportuario de Bogotá – SAB 2050. 
De esta manera, el desarrollo infraestructural de la nación continúa diversificando sus 
fuentes de financiación porque los proyectos diseñados son costosos y de larga duración. De 
hecho, en las últimas décadas, los concesionarios han gestionado la figura de toma de 
posesión en beneficio para cumplir con sus obligaciones financieras en caso de presentarse 
adversidades económicas inherentes a este tipo de proyectos. Entonces, si el concesionario 
incumple sus compromisos, el prestamista puede aceptar “la cesión del contrato” o “la 
modificación de la composición accionaria, de modo que los flujos de retribución y/o los 
activos del proyecto mismo pasen a su posesión y se cumplan los compromisos celebrados. 
Tabla 1 Inversiones programa 5G 
Proyecto 
Capital 
invertido 
(en billones 
de COP) 
Carreteros Aeroportuarios Fluviales Ferroviario 
Primera ola 
5 G 
$ 17.7 6 3 2 1 
Segunda ola 
5G 
$ 30.3 10 1 n.a n.a 
Total 48.0 16 4 2 1 
Nota. Fuente: adaptado de “Presente y futuro del financiamiento de la infraestructura de 
transporte en Colombia: 4G y 5G” (Corficolombiana, 2020). 
 
 Corficolombiana (2020) expone que aunque los proyectos 4G todavía emplean la 
“Diferencia de recaudo” -DR- para que se otorguen garantías que cubran el 100% del tráfico 
durante los años 8, 13, 18 y al final del proyecto, dejando sin resolver riesgos de interés entre 
períodos, es sabido por la opinión pública que las concesiones viales 5G sustituyen dicha 
11 
 
 
figura por el Soporte de Ingresos -SI-. Efectivamente, y aunque se transfiere cierto nivel de 
riesgo al concesionario, el SI “comprende un monto fijo, de vida limitada, que compensa de 
forma anual una porción del menor recaudo durante un número de años fijos” 
(Corficolombiana, 2020, p. 9). Es decir, su aplicación sustenta liquidez durante los años 
pactados, de modo que los prestamistas consideren este monto como una garantía bancaria. 
Así, se entiende que el flujo liquidezpuede reducir el costo de la deuda en el mediano y largo 
plazo. 
 En ese sentido, el clima de negocios es atractivo para los inversionistas de las vías 5G 
porque el sector de la infraestructura descansa sobre una visión a largo plazo que no está 
sujeta a “ciclos políticos” en los cuales se redefina el objeto y alcance de cada contrato. Así 
mismo, la institucionalidad del sector ha consolidado estrategias para manejar e interpretar 
adecuadamente las inversiones nacionales y extranjeras, con las que este sector alcanza una 
participación del 9% en el PIB nacional. Por último, y considerando la suspensión de obras 
4G por cuenta de la pandemia de COVID 19, las controversias entre la ANI y los 
concesionarios han tendido a solucionarse sin la presencia de terceros árbitros, esto es, sin 
necesidad de acudir a estrados judiciales o extrajudiciales. De modo que el Estado 
colombiano cuenta con las garantías económicas, jurídicas y financieras para que el 
desarrollo de infraestructura vial sea una actividad sostenible en el mediano y largo plazo, 
garantizado la competitividad del aparato productivo a nivel nacional e internacional. 
 Según las declaraciones del Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de 
infraestructura, el Proyecto Accesos Cali-Palmira inició su proceso de licitación a mediados 
del año 2020, teniendo como propósito convertirse en motor de desarrollo socioeconómico 
de dicha región. Sobre el particular, la administración Duque (2018-2022) considera los 
proyectos 5G desde un enfoque de sostenibilidad social, económica, ambiental e 
institucional, de modo que los componentes de cada uno de estos tiendan a beneficiar a las 
comunidades que residen en áreas de influencias y aquellas con necesidades históricamente 
insatisfechas. Así, a diferencia de las generaciones precedentes, la sostenibilidad de los 
proyectos 5G permite que la sociedad civil obtenga beneficios antes, durante y después de la 
terminación de las obras, pues se entiende que el desarrollo infraestructural del país depende 
de las condiciones presentes en cada una de las regiones intervenidas. 
12 
 
 
No en vano, según el análisis de Corficolombiana (2020), los proyectos 5G incluyen 
la Subcuenta de obras sociales para resolver las obligaciones prediales en cabeza del Estado 
colombiano. Efectivamente, cada proyecto está llamado a destinar un porcentaje de sus 
recursos para satisfacer las necesidades demandadas por las comunidades aledañas, 
especialmente si se tiene en cuenta que los proyectos 4G sufrieron problemas con las 
licencias prediales por no socializar a tiempo y en detalle el impacto y alcance de las obras. 
De hecho, la ANI ha empezado a gestar acuerdos de inversión con las comunidades para que 
se conozca y determine las transformaciones del especio intervenido en el corto, mediano y 
largo plazo. 
Por otro lado, el Estado colombiano también decidió incluir la Subcuenta cambio 
climático a los contratos de concesión, pues, mediante dicha gestión, se incluirían a 
inversionistas con la capacidad de promover el desarrollo infraestructural y conservar los 
recursos naturales que son afectados por la ejecución de los proyectos. A diferencia de la 
infraestructura 4G, los proyectos 5G buscan inyectar estos recursos para garantizar la 
sostenibilidad ambiental de las obras y, de esta manera, corresponder con los lineamientos 
del Estado colombiano y los estándares internacionales. Así, este nuevo programa de 
desarrollo infraestructural considera el contexto social y geográfico de los proyectos, pues su 
sincronía con estos elementos es la garantía de que el Estado colombiano y los concesionarios 
no comprometerán los recursos de las generaciones futuras y solventarán las necesidades de 
aquellas comunidades a partir de acuerdos institucionales en los que se plasmen las 
respectivas soluciones. De acuerdo a lo que señalan Fay y Morrison (2007), Colombia 
invierte como porcentaje del PIB el 3% en infraestructura, cifra que es menor al 6% 
recomendado por el BID y el Banco Mundial; ante estas premisas se plantea la siguiente 
pregunta de investigación: ¿qué factores legales, técnicos y financieros requieren ser 
optimizados para que las concesiones de infraestructura vial 5G reduzcan riesgos y sean 
sostenibles en el mediano y largo plazo? 
Objetivo general 
Realizar un reporte sobre la génesis y análisis de los términos de la contratación y alcance 
técnico de las concesiones viales en Colombia (1,2, 3,4 y 5) generación para vías de primer 
orden. 
13 
 
 
Objetivos específicos 
1. Analizar generalmente los aspectos legales, económicos y técnicos de las concesiones 
viales (1,2,3,4 y 5 generación) para vías de primer orden. 
2. Comparar los aciertos y desaciertos de cada generación de vías concesionadas en el 
Estado colombiano. 
3. Identificar los aciertos y desaciertos de cada una de las concesiones y el impacto 
generado en ellas. 
4. Realizar un análisis comparativo de las concesiones 
5. Escribir un artículo que compile el trabajo de investigación para ser publicado en una 
revista reconocida. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
 
 
 
 
 
Alcance y justificación 
La presente investigación presenta un alcance descriptivo y analítico, concentrándose 
en la caracterización de las generaciones de vías concesionadas en Colombia. En ese sentido, 
los resultados son pertinentes para la academia y sociedad colombiana puesto que la 
caracterización permite tomar medidas de gestión con las cuales se reduzcan riesgos y se 
alcance la sostenibilidad en términos sociales, económicos y ambientales, especialmente si 
se tiene en cuenta que la quinta generación de vías fue anunciada por el gobierno nacional a 
mediados del año 2020. Así, se también se generan recomendaciones para que las entidades 
gubernamentales, los investigadores y los concesionarios posean una base analítica-
descriptiva que les permita tomar las mejores decisiones para comprender y ejecutar los 
diferentes proyectos en regiones colombianas con diferentes dinámicas y particularidades. 
Por consiguiente, la investigación se justifica en términos profesionales porque se 
convierte en una fuente de consulta sobre los factores técnicos, jurídicos y financieros que 
han generado riesgos en el uso de la concesión como mecanismo para solventar el déficit 
histórico de infraestructura vial en Colombia. Así mismo, desde el punto de vista científico, 
se justifica porque pretende integrar diferentes perspectivas para constituir un análisis 
integral sobre las dinámicas que pueden determinar los procesos de la quinta generación de 
vías concesionadas en Colombia, prestando particular atención a aquellos aspectos que 
permitan mejorar la toma de decisiones y, de esta manera, materializar el enfoque de 
sostenibilidad planteado por el Estado Colombiano a partir de las experiencias precedentes. 
De modo que, en términos sociales, la investigación se justifica porque es una propuesta para 
optimizar las condiciones socioeconómicas de las comunidades colindantes de los proyectos, 
además potenciar el aparato productivo de las regiones colombianas, el cual está determinado 
por unas condiciones geográficas complejas y la poca inversión de las entidades nacionales 
y departamentales. 
15 
 
 
 
 
Marco referencial 
Las políticas públicas: acercamiento histórico 
En América Latina, el tipo de Estado ha determinado la forma en que las sociedades 
definen su modelo de desarrollo y resuelven sus problemas socioeconómicos. A juicio de 
Kaplan (1998), la Gran Depresión del año 1929, que determinó el fin de los Estados liberales 
del siglo XIX, ocasionó que diversos países de la región acudieran a la intervención estatal 
para estabilizar los cambios macroeconómicos sufridos en las cadenas de producción y 
comercialización a nivel internacional. Según Bresser (1998), las principales políticas 
públicas de los Estados interventoreslatinoamericanos tendían a asegurar el bienestar social 
y económico de los ciudadanos, especialmente a través del modelo de industrialización por 
sustitución de importaciones (1950-1970), que pretendía reducir la vulnerabilidad de las 
economías y generar independencia de los mercados internacionales. Lahera (2004) sostiene 
en cuanto a este punto, que los Estados latinoamericanos profundizaron su desarrollo de 
infraestructura con recursos públicos para unir y dinamizar los centros económicos e iniciar 
procesos de integración regional e internacional. 
Casilda (2004) expone que entre 1970 y 1990, el desarrollo de la economía mundial 
permitió que los países latinoamericanos adoptaran políticas neoliberales para reducir los 
altos índices de endeudamiento público que se originaron bajo modelo de bienestar 
socioeconómico. En ese sentido, los Estados de la región generaron procesos de 
modernización orientados por la apertura comercial y financiera y un marco económico de 
carácter transnacional con tendencias hacia la globalización. 
En esta medida, según Kaplan (1998), las dinámicas de política pública 
latinoamericana buscaron reducir el gasto público y el déficit presupuestario, de manera tal 
que construyeron esquemas para priorizar las inversiones en política social. Autores como 
Rufián (2002), o la CEPAL (2009), coinciden al afirmar que por lo anteriormente expuesto, 
temprano en la década de 1990, naciones como Chile, Argentina, Perú y Colombia, entre 
16 
 
 
otras, empezaron a gestionar sus déficits de infraestructura vial con la inversión de 
empresarios privados, que, bajo nuevos tipos de contratación, desarrollaron bienes necesarios 
para sincronizar la actividad económica y social a nivel nacional e internacional. 
En este contexto, según Borda (2005), el Estado colombiano podía financiar pocas 
obras de infraestructura porque su capacidad fiscal estaba reducida a raíz de las condiciones 
socioeconómicas e institucionales que regían en el país a finales del siglo XX. Efectivamente, 
el recrudecimiento del conflicto interno (aunado a las condiciones geográficas-topográficas) 
y los escasos instrumentos tributarios impedían alcanzar niveles óptimos de recaudo, de 
manera tal que se cumplieran con los compromisos sociales y los planes de modernización 
estatal inherentes a la Constitución Política de 1991. 
López (2010) también reflexiona sobre este aspecto, y explica que como 
consecuencia, el gasto público del Estado colombiano se concentró exclusivamente en 
solucionar necesidades básicas insatisfechas y proveer bienes y servicios cuya distribución 
han dependido de mecanismos de mercado, desatendiendo el desarrollo de infraestructura 
vial requerido para integrar los centros económicos del país, tanto a nivel nacional como 
internacional. De Venanzi (2014) coincide con López, pero agrega que por consiguiente, las 
entidades del gobierno central empezaron a estructurar mecanismos de financiación para 
solventar el déficit de infraestructura nacional, profundizado por los altos niveles de 
endeudamiento del modelo de Estado implementado en década precedentes. 
Al respecto, en los primeros años de la década de 1990, el Estado colombiano 
introdujo los contratos de concesión con el objeto de otorgar a “una persona llamada 
concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, 
de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una 
obra o bien destinado al servicio o uso público” (Ley 80 de 1993). En ese sentido, y de 
acuerdo con Bohórquez et al (2002) y Benavides (2010), la concesión ha sido un instrumento 
de financiación para atraer capital y habilidades gerenciales privadas hacia proyectos 
públicos de las siguientes categorías: 1) explotación de bienes del Estado, 2) servicios 
públicos y 3) de obra pública. Aunque cada una goza de regulaciones especificas en 
Colombia, lo cierto es que los actores privados realizan aportes patrimoniales (de capital y 
17 
 
 
deuda) con el propósito materializar los objetivos de la administración pública y recibir a 
cambio unas prerrogativas de cobro con las cuales se recuperan la inversión a mediano y 
largo plazo. 
Las concesiones viales 
De acuerdo a lo estipulado en la Ley 105 de 1993 se permite que el Estado realice 
concesiones a particulares para construir, rehabilitar y conservar proyectos de infraestructura 
vial que, usualmente, se desarrollan en las etapas de preconstrucción, construcción y 
operación. En términos de contraprestación, el concesionario recauda peajes por un término 
definido y/o recibe aportes del presupuesto de la nación, existiendo de por medio la 
obligación de retornar la vía concesionada al Estado cuando se culmine el contrato. Ahora 
bien, según Muñoz (2002), en Colombia y a nivel mundial las concesiones viales tienden a 
ejecutarse mediante la modalidad BOT1, con la cual una empresa privada, tras un proceso 
licitatorio, construye y opera un sistema de infraestructura que genera utilidades para cubrir 
costos de inversión y operación, y, a partir de una fecha determinada, se transfiere a la nación. 
Así, los privados aportan sus capacidades financieras y operacionales para desarrollar 
infraestructura vial, que, considerando la baja capacidad fiscal del Estado, serían inviables 
de construir. 
Las generaciones de concesiones en Colombia 
En Colombia, la primera generación de concesiones tuvo su origen en 1992 y se 
aprobaron 13 proyectos. Sobre el particular, Prieto (2002) estableció que los riesgos de sobre 
costos o reducción de tráfico eran asumidos por el Estado, además de que esta aseguraba un 
ingreso mínimo a los inversionistas. La tabla 2 muestra los proyectos adjudicados. 
Tabla 2 Concesiones viales primera generación 
Proyecto 
Fecha 
adjudicación 
Longitud (km) 
Inversión inicial 
(millones COP) 
Santa Marta-Richacha-
Paraguachón 
2/08/1994 250 92.471 
Malla Vial del Meta 2/08/1994 190 107.611 
 
1 Build-operate-transfer, cuyo significado en español es Construir, Operar y Transferir 
18 
 
 
Los patios-La Calera-
Guasca y el Salitre-Sopó-
Briceño 
2/08/1994 50 21.254 
Bogotá-Cáqueza-
Villavicencio 
2/08/1994 90 252.728 
Bogotá (el Cortijo)-
Siberia-La Punta-El Vino 
2/08/1994 31 107.341 
Cartagena-Barranquilla 24/08/1994 109 35.055 
Desarrollo Vial del Norte 24/11/1994 48 225.230 
Fontibón-Facatativá-Los 
Alpes 
30/06/95 41 96.967 
Girardot-Espinal-Neiva 10/07/95 150 101.605 
Desarrollo Vial del 
Oriente de Medellín y 
Valle del Río Negro 
23/05/96 349 263.421 
Armenia-Pereira-
Manizales 
21/04/97 219 469.967 
Subtotal 1.527 1.773.950 
Departamentales 
Barranquilla-Ciénaga 
(Atlántico) 
 62 73.858 
Buga-Tuluá-La Paila 
(Valle del Cauca) 
12/11/1993 60 229.320 
Subtotal 122 303.178 
Total Concesiones 
primera generación 
 1649 2.077.128 
Nota: adaptado de Centro de Investigación Económica y Social -FEDESARROLLO- (2005) 
 
Por su parte, a través del CONPES 2775 de 1995 se creó la segunda generación de 
concesionales viales, la cual tuvo una total de 2 proyectos (1041 km de longitud), como lo 
muestra la tabla 3. Estos presentaron sobrecostos y pocas garantías de liquidez, aunque los 
concesionarios gozaron de la figura de ingreso esperado, esto es, un plazo flexible para que 
recuperaran sus inversiones y se enfocarán en el diseño y construcción de las obras. 
Tabla 3 Concesiones viales segunda generación 
Proyecto 
Fecha de 
adjudicación 
Longitud (km) 
Inversión inicial 
(millones COP) 
El vino-
Tobiagrande-Puerto 
Salgar-San Alberto 
21/12/97 571 906.746 
Malla Vial del Valle 
del Cauca y Cauca 
29/01/99 470 705.920 
19 
 
 
Total concesiones 
segunda 
generación 
 1.041 1.612.666 
Nota. Adaptado de Acosta et al (2008) 
 
Ahora bien, mediante el CONPES 3045 de 1998 tuvo lugar la tercera generación de 
vías concesionadas. Las obras iniciaron en 2001, distribuyéndoseen un total de 10 proyectos 
cuya extensión en conjunto es de 1772, tal como lo muestra la tabla 4. Sus principales 
problemas se debieron a que los diseños fueron subcontratados por los concesionarios. 
Tabla 4 Concesiones viales tercera generación 
Proyecto 
Fecha de 
adjudicación 
Longitud (km) 
Inversión inicial 
(millones COP) 
Zipaquirá-Palenque 27/12/01 371 34.981 
Briceño-Tunja-
Sogamoso 
15/07/02 219 305.299 
Bogotá-Girardot 01/07/04 283 470.027 
Pereira-La Victoria 02/08/04 57 100.000 
Rumichaca-Pasto-
Chachagui 
21/11/06 116 277.900 
Área Metropolitana 
de Bucaramanga 
06/12/06 47 109.878 
Córdoba-Sucre 02/02/07 125 205.460 
Área Metropolitana 
de Cúcuta 
22/06/07 131 158.446 
Girardot-Ibagué 13/07/07 131 333.200 
Ruta Caribe 28/07/07 293 234.201 
Total 1772 2.229.392 
Nota. Adaptado de Acosta et al (2008) 
 
 La cuarta generación de vías concesionadas inició en 2013 y se aprobaron un total de 
30 proyectos, tal como se muestra en la tabla 5. Esta generación busca 5382 km de longitud 
e implementó la metodología Project Finance para gestionar y reducir los riesgos de las 
generaciones precedentes. A finales de 2020, se había avanzado un 48% de las obras. 
Tabla 5 Concesiones viales cuarta generación 
Proyecto Nº de proceso Longitud (km) 
Mulaló-Loboguerrero 002-2013 32 
Girardot-Puerto Salgar-
Honda 
001-2013 
190 
20 
 
 
Perimetral de 
Cundinamarca 
010-2013 153 
Cartagena-Barranquilla 011-2013 159 
Pacífico 1 007-2013 49 
Pacífico 2 008-2013 98 
Pacífico 3 009-2013 144 
Conexión Norte 005-2013 145 
Segunda Ola 4G 
Villavicencio-Yopal 015-2013 261 
Puerta de hierro - Palmar de 
Varela 
016-2013 
175 
Sisga - El Secreto 003-2014 137 
Santana-Mocoa-Neiva 017-2013 447 
Santander de Quilichao-
Popayán 
018-2013 
76 
Autopistas al Mar 1 022-2013 110 
Bucaramanga-
Barrancabermeja-Yondó 
001-2015 
144 
Pasto-Rumichaca 014-2013 80 
Autopistas al Mar 2 002-2015 246 
Tercera Ola 4G 
Bucaramanga-Pamplona 004-2015 133 
Pamplona-Cúcuta 003-2015 62 
Iniciativas Privadas 
Malla Vial del Meta 001-2015 325 
Bogotá-Villavicencio 002-2015 134 
Cesar-Guajira 003-2015 350 
Antioquia-Bolívar 006-2015 490 
Cambao-Manizales 004-2015 256 
Girardot-Cajamarca 001-2014 225 
Magdalena 1 Vías del Nus 008-2015 157 
Tercer carril Bogotá-
Girardot 
004-2016 
 151 
Neiva-Girardot 005-2015 193 
Buga-Buenaventura 001-2016 114 
Total, cuarta generación 
de concesiones 
 
5382 
Nota. ANI (2013) 
 
Tipos de concesiones 
Vélez y Zubiría (2020) señalan que respecto a su composición según el origen de los 
recursos, las concesiones son puras cuando todo el ingreso del concesionario es generado por 
el proyecto, es decir, no se requieren aportes del concedente, Para Vassallo e Izquierdo 
21 
 
 
(2010), se consideran concesiones mixtas cuando parte del ingreso del concesionario es 
aportado por el concedente con cargo a su propio presupuesto y la otra parte es generada por 
el proyecto a través del cobro de tarifas fijas a los usuarios. Por último, se crean concesiones 
públicas en la medida en que en todo el ingreso del concesionario proviene de los pagos del 
concedente, ya sea en cuotas fijas, por medio de peajes sombras o mecanismos en los que el 
pago depende del uso del proyecto, de manera tal que el concesionario no explota la 
concesión, pero puede operarla o mantenerla. 
Vélez y Zubiría (2020) explican que si bien, la experiencia nacional e internacional 
ha demostrado que la entidad concedente no pierde sus funciones de regulación y 
supervisión, ya que se están desarrollando proyectos de interés público para la nación. 
Pedroza (2016) también se refiere argumenta que en ese sentido, la nación y las entidades 
territoriales (departamentos) tienen la facultad de establecer peajes y/o mecanismos de 
valorización para definir el término y los plazos para que el concesionario recupere su 
inversión, de manera que se establecen unos ingresos esperados en el contrato y se establecen 
los riesgos asumidos por cada parte. 
Así mismo, el concedente tiene la facultad de supervisar la ejecución de las obras 
(reduciendo riesgos de sobrecostos), ejecutar la política de infraestructura vial, definir 
técnicas de señalización y demarcación, y comprar terrenos. Tal como proponen Vélez y 
Zubiría (2020) la financiación de infraestructura vial con recursos privados no implica, de 
ninguna manera, que la operación de los proyectos esté libre de regulaciones estatales porque 
su carácter público demanda acciones sistemáticas y constantes de las entidades públicas. 
Por su parte, según el Banco Mundial (2011), la evaluación financiera de los 
proyectos de infraestructura vial es determinante para reducir riesgos y generar valor 
agregado a la sociedad. El Banco Mundial (2011) también argumenta al respecto, dicha 
entidad considera que los supuestos macroeconómicos (inflación, PIB, tase de interés y 
crecimiento económicos) determinan los resultados en el corto y mediano plazo (Banco 
Mundial, 2011). Los ingresos operativos, considerando el estudio de Pedroza (2016), son las 
“entradas en efectivo” que se esperan obtener por el recaudo de peajes, los cuales son 
determinando por el nivel de tráfico y las tarifas (p. 78). Para el Ministerio de Planificación 
22 
 
 
Nacional y Política Económica (2012) a los costos del proyecto, la experiencia internacional 
considera que estos se dividen en: inversiones fijas (compra de predios y obras civiles), 
inversiones diferidas (licencias, estudios, permisos gubernamentales) y costos de 
mantenimiento y conservación de la infraestructura vial. 
 Así mismo, el endeudamiento “mide el porcentaje de deuda de un proyecto para 
determinar cuál es su proporción frente a los recursos totales”, de manera tal que se simulen 
diversas estructuras de financiamiento que solventen el flujo de caja proyectado (Pedroza, 
2016, p. 81). De acuerdo con lo anterior, el flujo de caja “es el esquema mediante el cual se 
presenta el plan de ingresos, egresos y resultados que se esperan de un proyecto”, 
considerando la liquidez del concesionario a partir de la “capacidad de generar flujo de 
efectivo, prever la necesidad de efectivo y excesos temporales de efectivo” (Pedroza, 2016, 
p. 82). Pedroza (2016) expone también que la Tasa Interna de Retorno representa el retorno 
de los recursos de empleados, es decir, el valor actual neto de todos los flujos de fondo, tanto 
negativos como positivos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
23 
 
 
Metodología 
Tipo de investigación 
Siguiendo el criterio de Hernández el al. (2010) la presente investigación emplea un 
enfoque cualitativo. La investigación cualitativa tal como lo proponen Hernández et al. 
(2010), se distingue porque a través de esta se busca profundizar en las percepciones y puntos 
de vistas de los actores involucrados. En este sentido, se partió de una revisión bibliográfica 
de fuentes primarias y secundarias a través de las cuales fue posible ahondar en el problema 
objeto de estudio. 
Diseño metodológico 
 Tal como proponen Hernández el al. (2010), el estudio descansa sobre un diseño de 
revisión documental porque su interés es caracterizar las concesiones que han solventado el 
déficit histórico de infraestructura vial en Colombia a partir de fuentes primarias y 
secundarias que, bajo un análisis detallado y sistemático, establezcan los riesgos inherentes 
a este tipo de contratación, así como las acciones y responsabilidades que requieren ejecutar 
los empresarios privados para cumplir con las obligaciones. Al respecto, se trata de realizar 
una selección coherente e integral de documentos que compartan factores de análisis 
tendientes a demostrar el estado actual de las concesiones viales en Colombia, precisando 
particularidades que resulten esenciales para formular recomendaciones aplicables en el 
mediano y largo plazo. Por lo tanto, la interpretación de los textos está guiada por la pregunta 
y objetivosde investigación, pero se adhiere al sentido primigenio de cada uno de estos con 
el propósito de garantizar la diversidad de perspectivas del objeto de estudio. 
En ese sentido, la investigación posee un alcance descriptivo en tanto analizan los 
principales factores que necesitan ser optimizados para reducir los riesgos asociados a las 
concesiones viales, sin establecer algún tipo de correlación o análisis explicativo. 
Considerando a Hernández et al (2010), este tipo de alcance se traduce en la consideración 
del problema de estudio con casi la totalidad de sus componentes pues, en estricto sentido, 
se especifican las formas, características y parámetros de los objetos que se someten a 
análisis. De igual manera, y siguiendo los señalamientos de Hurtado de Barrera (2012), es 
descriptivo porque se basa en la medición de conceptos previamente establecidos en el marco 
24 
 
 
teórico y de los que se hace uso en las técnicas de investigación para convertirlos en 
categorías de análisis, que le permiten al investigador establecer lo que quiere saber o medir 
respecto de los objetos con los cuales obtiene información y datos. 
Técnicas e instrumentos de investigación 
 La investigación se fundamenta en técnicas e instrumentos de investigación 
cualitativos, esto siguiendo los criterios de Hernández et al (2010). En efecto, la revisión 
documental es la técnica más adecuada ya que ella permite organizar sistemáticamente las 
diferentes perspectivas y representaciones que se han realizado del problema de 
investigación, tanto con fuentes primarias como secundarias. Sobre el particular, la 
investigación opera sobre las técnicas de análisis de contenido, esto es, aquella que permite 
realizar una indización de las fuentes consultadas, así como una descripción sustancial del 
contenido, especificando objetivos, lineamientos teóricos y metodológicos, y una 
clasificación a partir de distintos tipos de clases. Así las cosas, se informa al lector sobre el 
contenido preciso de los documentos, de modo que se establecen los elementos científicos 
más decisivos y pertinentes de cada fuente consultada. 
 Al respecto, el investigador emplea una matriz de sistematización de documentos con 
la cual pueda organizar los datos y la información contenida en cada una de las fuentes 
consultadas. Dicho instrumento clasifica la información a partir de factores legales, 
financieros y técnicos, ya que son éstos los que determinan la mayoría de las concesiones 
viales en Colombia y América Latina. Así mismo, organiza la información relativa a las 
evaluaciones y monitoreos hechos sobre cada generación de vías concesionadas en la historia 
reciente de Colombia. 
Categorías de análisis 
La recolección de la información y el análisis de datos giran en torno a: aspectos 
legales, requerimientos técnicos, análisis financieros y actividades del concesionario. En esta 
medida, el análisis documental de estas categorías permite establecer los riesgos asociados 
al desarrollo de infraestructura vial mediante contratos de concesión. Ellas son producto del 
análisis efectuado para estructurar el marco teórico, de modo que se garantiza su validez y 
pertinencia, tanto en el ámbito académico como en el profesional y de políticas públicas. Por 
25 
 
 
consiguiente, su propósito es constituir un análisis de resultados sistemático, tendiente a 
establecer regularidades en la perspectiva de cada fuente consultada. 
Análisis de la información 
 En primer lugar, la matriz de sistematización permite obtener datos relativos a fechas 
de publicación, palabras claves y descriptores que establecen un panorama general en cuanto 
a la producción textual del tema de investigación. Seguidamente, el análisis de estos datos 
establece información sustancial respecto a cada categoría de análisis, estableciéndose los 
riesgos inherentes a cada factor que componen los contratos de concesión vial en Colombia. 
Por último, se establecen conclusiones y recomendaciones para controlar y reducir los riesgos 
de este tipo de concentración según el comportamiento histórico registrado en fuentes 
primarias y secundarias. 
Métodos y desarrollo 
 
Figura 1. Descripción de las etapas de investigación 
 
 
•Analisis comparativo de 
los aspectos técnicos, 
económicos y legales 
obtenidos en la 
recolección de 
información de cada una 
de las generaciones de 
concesiones.
•Escritura de la 
caracterización y análisis 
comparativo realizados
•Redacción de un artículo 
donde se sintetiza la 
investigación realizada
•Elaboración de una 
matriz de analisis de la 
información 
documental, teniendo 
en cuenta los aspectos 
técnicos, económicos, 
legales relacionados con 
cada uno de las 
generaciones.
•Revisión documental y 
clasificación de los 
aspectos técnicos, 
económicos y legales de 
las concesiones en 
Colombia. Fase 1: 
Planificación 
de la 
investigación
Fase 2: 
Recolección y 
organización 
de la 
información
Fase 3: 
Análisis de la 
información
Fase 4: 
Redacción del 
documento
26 
 
 
Tal como se aprecia en la figura 1, la primera etapa de la investigación consistió en 
la planificación de la investigación. Durante esta fase, se realizó una exhaustiva revisión 
bibliográfica mediante la cual fue posible delimitar el problema de estudio, la construcción 
de objetivos, y la organización del proceso metodológico que permitiera resolverlos. Una vez 
delimitados los objetivos, se procedió con la segunda etapa; en esta se sistematizaron los 
documentos a la luz de una serie de categorías de análisis previamente establecidas, téngase 
en cuenta que estas categorías se encuentran cohesionadas a los objetivos de investigación 
propuestos. Dicha sistematización se llevó a cabo mediante la elaboración de dos matrices: 
la primera, tuvo como objetivo la recopilación del título, autor y aporte significativo a la 
investigación, posteriormente se construye la segunda matriz donde se organiza la 
información obtenida para cada una de las generaciones realizadas (1G, 2G, 3G y 4G) en los 
aspectos contractuales, técnicos, económicos y legales de cada una, además de sus aciertos y 
desaciertos correspondientes. Las concesiones 5G no se incluyeron en la segunda matriz 
porque aún se encuentran en proceso de estructuración. 
Ya con la información organizada, se dio paso a un proceso de análisis comparativo, 
durante esta etapa el investigador determinó los detalles del problema de estudio, y construyó 
reflexiones e hipótesis. Por último, se procedió a organizar estos análisis y redactar el 
documento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
27 
 
 
 
 
 
 
Resultados y análisis 
Desde 1994, el desarrollo de infraestructura vial en Colombia se ha financiado con 
capitales privados porque la capacidad fiscal del Estado es limitada y las políticas y 
programas sociales tienden a ocupar un lugar más privilegiado en los gastos del Gobierno 
Nacional. En efecto, la concesión se ha convertido en una figura elemental para responder al 
déficit histórico de infraestructura vial y atraer habilidades gerenciales y estratégicas del 
mundo privado para cumplir con las obras desarrolladas en todo el territorio nacional. Ahora 
bien, con independencia de la generación de proyectos que se trate, las concesiones viales en 
Colombia se han estructurado y ejecutado bajo la modalidad BOMT, es decir, Construir, 
Operar, Mantener y Transferir. Así, se entiende que el Estado colombiano siempre es el titular 
de la vía construida, pero que requiere de inversionistas privados para que la ejecución de las 
obras sea optima, eficiente y sostenible, de modo que se reduzcan sustancialmente los riesgos 
y se logre una interconexión del aparato productivo en todas las regiones. 
De esta manera, y considerando la literatura consultada, se entiende que la concesión 
se corresponde con modelos de Estados en los cuales existe economía de libre mercado y la 
capacidad fiscal está determinada por unaserie de necesidades históricamente insatisfechas 
entre la sociedad civil. Las concesiones viales figuran, entonces, como un mecanismo de 
financiación de infraestructura vial con el que se integran capitales privados a proyectos 
públicos que no podrían ser desarrollados eficientemente por las autoridades a cargo. Por 
ello, las experiencias latinoamericanas son claras en demostrar que el Estado no puede 
financiar y ejecutar al mismo tiempo proyectos de infraestructura vial, puesto que su 
capacidad técnica, fiscal y gerencial no lograría resolver el déficit histórico de carreteras en 
el corto y mediano plazo. 
28 
 
 
A continuación, se analizan las 4 generaciones de concesiones viales que se han 
desarrollado en Colombia desde la década de 1990. De esta manera, se exponen los aspectos 
generales y técnicos de cada generación, así como los aspectos legales y económicos. Así 
mismo, se enseñan los aciertos y desaciertos de las concesiones, enfocándose en las 
particularidades que incentivaron cambios con el objetivo de mejorar la gestión económica, 
técnica y contractual, tanto de los concesionarios como de las entidades públicas que se 
encargan del desarrollo de infraestructura vial en Colombia. Por tanto, se efectúa un análisis 
crítico con el que se establece el camino venidero para la quinta generación de concesiones, 
recientemente inaugurada por el Gobierno del presidente Iván Duque en el primer semestre 
del año 2020. 
Primera generación de concesiones (1994-1997) 
Aspectos generales 
De acuerdo a Pedroza (2016) la primera generación de concesiones viales se 
caracterizó porque el Estado: 
(…) garantizaba al concesionario un ingreso mínimo, con base en las proyecciones 
del recaudo de peajes durante el tiempo de la concesión, como contraprestación de la 
inversión que realizaría el privado en la infraestructura vial. (Pedroza, 2016, p. 52). 
En ese sentido, el Gobierno de turno perseguía el objetivo de que la inversión privada 
en el sector se sincronizara con las metas y condiciones macroeconómicas, fiscales y 
presupuestales de la época, de modo que se constituyera una distribución equitativa de los 
riesgos entre las partes. Así, según autores como Fainboim y Rodríguez (2009), se 
adjudicaron 13 contratos de concesión con los cuales se buscaba rehabilitar y mantener 1.220 
kilómetros de vías, construir 307 kilómetros de vías nuevas y 244 kilómetros de vías 
departamentales, las cuales eran determinantes para reactivar la economía nacional y 
competir en términos regionales e internacionales, dada las condiciones de apertura 
económica en América Latina. 
Ahora bien, los proyectos concesionados se basaron, principalmente, en contratos de 
rehabilitación y ampliación, entre los cuales se destaca la vía Bogotá-Villavicencio por la 
29 
 
 
magnitud de las obras requeridas. En ese sentido, la gestión contractual de los proyectos 
demandaba que los concesionarios tuvieran a cargo la operación y explotación de las obras, 
de modo que los costos y el tiempo de construcción cumpliesen con los términos exigidos 
por el Estado, dadas las dinámicas y necesidades socioeconómicas de cada región. Al 
establecerse este tipo de condiciones, es claro que la primera generación de concesiones 
empleó un esquema contractual en el que los costos y el control presupuestal están en cabeza 
del concesionario, pues se entiende que sus habilidades gerenciales permiten tomar 
decesiones estratégicas, adecuadas a la capacidad fiscal del Estado y a las condiciones del 
mercado nacional. Así mismo, el mantenimiento de las obras se asignó a los empresarios 
privados porque son quienes conocen de los riesgos operativos en tiempo real y pueden tomar 
acciones correctivas considerando su experiencia en el campo de la infraestructura. 
En cuanto a la participación de las partes, se estableció que el Estado participaría hasta 
el 30% del valor total de la obra, pues las condiciones macroeconómicas del Estado impedían 
una financiación mayor, tanto en el corto como el mediano plazo. De esta manera, el 
Ministerio de Obras Públicas era la entidad encargada de establecer las condiciones 
necesarias para que la gestión técnica, financiera y legal fuese la más atractiva para los 
inversionistas privados. Por tanto, el esquema contractual de la primera generación establecía 
que el desarrollo y operación de los proyectos estuviesen a cargo de empresas con una 
experiencia amplía y suficiente para reducir el déficit de infraestructura vial de Colombia, en 
tanto que reservaba al Estado el papel de gestionar y vigilar el cumplimiento de los términos 
y la calidad pactada, priorizando su capacidad fiscal y la necesidad de interconectar el aparato 
productivo de las regiones intervenidas. 
Aspectos técnicos 
Al respecto, el Estado colombiano tuvo que acudir a la experiencia internacional para 
definir los aspectos técnicos relacionados con el diseño, operación y mantenimiento de los 
13 proyectos que fueron asignados a los concesionarios. Sobre el particular, se estableció que 
los concesionarios tenían a cargo el diseño definitivo de cada proyecto, previa evaluación del 
costo de construcción y el tiempo de ejecución propuesto por el Ministerio de obras Públicas. 
En ese sentido, se entiende que los estudios de pref actibilidad estaban a cargo del Estado, 
mientras que los estudios de factibilidad eran asumidos por el concesionario, de modo que el 
30 
 
 
diseño definitivo contemplase el costo definitivo y las circunstancias que podían alterar los 
resultados a cargo del concesionario. 
 Según Pedroza (2016), esta generación sufrió problemas relacionados con la 
planeación y estructuración de los proyectos, debido a la falta de diseños de ingeniería y al 
análisis de la demanda de tráfico en las zonas de influencia, especialmente en aquellas que 
no tiene conexión con los centros de producción y comercialización del país. Precisamente, 
los proyectos de la primera generación establecían que el valor de las tarifas de los peajes 
podía indexarse para garantizar la estabilidad de los precios al usuario final en el mediano y 
largo plazo. De modo que el volumen y la composición del tráfico promedio diario , junto con 
el análisis de las tarifas máximas, permitían establecer la evaluación del proyecto y su 
correspondiente término de reversión al Estado. Así las cosas, las licitaciones de esta 
generación se adelantaron con estudios de prefactibilidad (prediseño) precarios e 
incompletos, que durante la fase de construcción reflejaban sobrecostos y retardos en la 
culminación de las obras. 
Aspectos económicos 
Según el análisis de las obras seleccionadas, se entiende que la primera generación de 
concesiones viales operó como un mecanismo de financiación de infraestructura vial en 
Colombia, de modo que sus términos económicos gira en torno al principio de que el 
concesionario construye y opera el proyecto a cambio de una contraprestación económica 
con la que recupera su inversión y le permite retornar las vías al Estado. De esta manera, 
según los lineamientos dispuestos en el CONPES 2597 DE 1992, el Estado propuso que el 
concesionario aportase el 20% del costo total de la obra como capital de riesgo. Al respecto, 
el valor adjudicado al concesionario debía garantizarse al momento de pactar el contrato, en 
tanto que su correspondiente desembolso tenía que ejecutarse durante la fase de construcción. 
Por tanto, la remuneración del empresario privado se da a partir de las utilidades planteadas 
para el recaudo de peajes durante el periodo pactado y en función del capital aportado. 
Por su parte, el capital del Estado se establecía en los pliegos de condiciones de cada 
proyecto y no podía ser superior al 30% del valor total de la obra. Con el propósito de 
establecer la trazabilidad de los fondos aportados, el Estado tenía la obligación de establecer 
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sus fuentes y condiciones de financiación, estableciéndoseque el retorno del capital se 
alcanza cuando el proyecto es revertido a la nación. Por tanto, las fuentes del capital estatal 
podían provenir de: a) recursos ordinarios del Presupuesto Nacional, b) recaudos de peaje 
durante la fase de construcción, c) créditos de la banca internacional, d) recursos por 
valorización y aportes de Gobiernos locales y entidades descentralizadas. 
Ahora bien, los lineamientos del Estado establecían que los recursos del mercado de 
capitales son gestionados por una entidad financiera mediante la emisión y colocación de 
títulos de endeudamiento. En ese sentido, la entidad financiadora podía asumir el papel de 
prestamista y/o de banca de inversión, asumiendo los riesgos inherentes a ambos escenarios 
y estableciendo como garantía el contrato de concesión. Por tanto, y considerando el principio 
de que la participación financiera estatal fuese la más mínima, las entidades financiadoras 
podían asumir hasta el 50% de las obras, dejando el 50% restante entre el concesionario y las 
entidades públicas. En todo caso, el concesionario estaba en la obligación de configurar un 
fideicomiso para administrar los recursos invertidos y recaudados durante la ejecución de la 
obra. 
Sobre el particular, la mayoría de los riesgos financieros de la primera generación 
fueron asumidos por el Estado colombiano porque el Gobierno dio garantías a los privados 
en tarifas, ingresos, tráficos y la Tasa Interna de Retorno-TIR-. Efectivamente, la Nación 
asumía las variaciones de tráfico que estuvieran en un 80% por debajo de los cálculos 
financieros proyectados por el INVÍAS, garantizando un ingreso mínimo (en función del 
tráfico promedio diario) al concesionario y asumiendo los sobrecostos presentados en las 
fases de las obras. En ese sentido, el Estado debía asumir el 75% de los sobrecostos que van 
desde el 30% hasta el 50% del costo total de la construcción. Así las cosas, la primera 
generación de concesiones transfería los riesgos de financiación y construcción de los 
proyectos al concesionario, y, en cambio, el Estado asumía las variaciones comerciales que 
fuesen producto de condiciones macroeconómicas adversas. 
Aspectos legales 
De acuerdo con las leyes 80 y 105 de 1993, se entendía que, en términos legales, la 
concesión se configuraba con el objetivo de que el Estado otorgase la prestación, operación, 
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explotación, organización o gestión total de un bien de uso público a un particular, siempre 
y cuando éste último asumiese los riesgos inherentes a este tipo de mecanismos y garantizase 
el retorno de la infraestructura al Estado una vez se cumpliere el término contratado por las 
partes. Aunque la experiencia del Estado era mínima en la década de 1990, lo cierto es que 
las características de este tipo de contratación permitían que el concesionario recibiese 
privilegios y facultades con los cuales recuperara su inversión (de deuda y capital) en un 
plazo determinado según la proyección de las entidades públicas encargadas. 
En ese sentido, las obligaciones pactadas entre las partes buscaban que la 
construcción, rehabilitación y/o mantenimiento de los proyectos tuviese como objeto social 
la realización de estudios, diseños y obras con las cuales se gestionara la operación y el 
mantenimiento de la infraestructura vial colombiana. De igual, los términos legales de este 
tipo de contratos demostraban que la contraprestación del concesionario se lograba mediante 
el recaudo de peajes y/o con los aportes de la nación (buscando que la financiación por parte 
del Estado fuese la mínima). Ahora bien, y dependiendo de las condiciones de cada proyecto 
y contrato, los riesgos son asumidos entre las partes, pero los riesgos de obra civil y 
financieros tienden a concentrarse en el concesionario, dada su experiencia gerencial y su 
relación con las entidades financieras, tanto nacionales como internacionales. Así las cosas, 
la primera generación de contratos de concesión se entendían como bilaterales, onerosos 
conmutativos, así como de tracto sucesivo y con la particularidad de ser intuito persona y 
altamente solemne, dada la complejidad de las operaciones. 
Aciertos 
Reconociendo la inexperiencia del Estado durante la década de 1990, se puede 
considerar como acierto que el Estado emplease la figura de concesión como forma de 
financiación de la infraestructura vial colombiana puesto que su capacidad fiscal era reducida 
y sus compromisos sociales, auspiciados por la Constitución Política de 1991 , superaban el 
interés de optimizar el aparato productivo en las diversas regiones. En ese sentido, la 
atracción de capital privado al sector de la infraestructura se mostraba como una formula 
atractiva en tanto que aliviaba la carga fiscal del Estado y empleaba la experiencia gerencial 
del sector privado a un sector altamente complejo, competitivo y técnico . Aunque las 
concesiones viales pueden desarrollarse sobre diferentes contratos, el Estado colombiano 
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acertó al celebrar contratos de rehabilitación y mantenimiento de infraestructura disponible 
en la década de 1990, ya que la complejidad técnica, financiera y comercial de este tipo de 
proyectos todavía no podía ser asumida por el Estado dada su falta de experiencia y las 
prioridades del gasto público en dicho periodo. 
Desaciertos 
Por ser la primera generación de concesiones viales, el Estado colombiano 
experimentó diferentes desaciertos, los cuales generaron procesos de indemnización por 
incumplimiento entre las partes. En cuanto a los diseños, se encontraron inconsistencias entre 
la fase de factibilidad (a cargo del Estado) y los diseños definitivos (a cargo del 
concesionario), pues con el desarrollo de las fases construcción y operación emergían riesgos 
que no habían sido analizados para el mediano plazo. Así mismo, en tanto que los estudios 
previos del INVIAS no contemplaban todas las variables que podían afectar el proyecto, no 
se podían garantizar las condiciones de tráfico necesarias para que los concesionarios 
recuperasen sus inversiones y las vías fuesen retornadas en el corto plazo. Por tanto, la falta 
de especificaciones para cada fase llevó a que se presentaran conflictos entre las partes y 
retrasos en la ejecución de las obras, así como sobrecostos que afectaron la capacidad fiscal 
del Estado colombiano. 
Por su parte, el ingreso mínimo asegurado y las garantías de sobrecostos de 
producción aumentaron la carga fiscal del Estado en el corto y mediano plazo, especialmente 
si se considera que los proyectos no tenían estudios de factibilidad solidos e integrales. De 
hecho, las partes entraron en disputas legales porque los inversionistas esperaban un ingreso 
fijo cuando las condiciones macroeconómicas del Estado no permitían altos y constantes 
flujos de tránsito en las vías. Paralelamente, los plazos de los contratos eran demasiados 
amplios y flexibles y permitía que los concesionarios activaran cláusulas de indemnización 
por riesgos originados como consecuencia de la falta de especificación de los estudios de 
factibilidad a cargo del Estado. Por último, el mecanismo de pago mediante la recaudación 
de peajes también fue un desacierto en tanto que no se estableció con exactitud la tarifa de 
peajes ni la ubicación de las casetas, además de que los cambios tarifarios sin el 
consentimiento del concesionario conllevaban a una compensación pecuniaria por parte del 
Estado. 
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Segunda generación de concesiones (1997-1998) 
Aspectos generales 
Las dinámicas de la primera generación llevaron a que el Estado reestructura sus 
estrategias para atraer capital privado al sector de la infraestructura física, tanto de transporte 
como de servicios públicos domiciliarios. Efectivamente, el CONPES 2775 de 1995 
estructuró un esquema de contratación mediante el cual redefinen los riesgos y exigencias 
técnicas que deben cumplir las partes para ejecutar los contratos deconstrucción, operación 
y mantenimiento del proyecto “Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar- San Alberto” y la Malla 
Vial de los departamentos del Valle del Cauca y Cauca. Así las cosas, se buscaba que se 
redujera las controversias por el Ingreso Mínimo y los sobrecostos inherentes a las fases de 
construcción y operación. 
 Precisamente, el nuevo esquema contractual estableció que cualquier proceso de 
licitación debía iniciarse con unas mínimas especificaciones funcionales, reflejadas en 
diseños técnicos y financieros propuestos por firmas especializadas y aprobados por el Estado 
para que el concesionario no se aleje de la ruta contractual propuesta. En ese sentido, durante 
la negociación entre el Estado y el concesionario el contrato no podía ser modificado en sus 
aspectos esenciales. Así mismo, ninguno de los proyectos podía ser adjudicado si las partes 
no habían cumplido con sus obligaciones críticas, especialmente lo referido a la obtención 
de predios y licencias ambientales. Por ello, según las disposiciones estatales de la época, 
casos complejos de adquisición podían contar temporalmente con los recursos del Fondo 
Rotatorio creado por el Estado colombiano. 
 Así mismo, se consideró que la coordinación interinstitucional (a cargo del Comité 
Interinstitucional de Participación Privada) era fundamental para garantizar un correcto 
manejo de los procesos de licitación y optimizar el alcance de los proyectos a nivel nacional 
e internacional. Así mismo, la coordinación interinstitucional tenía por objeto que el 
cronograma de licitaciones esté conforme a los requerimientos del Estado y a las necesidades 
de infraestructura vial identificadas en diferentes regiones del territorio colombiano. Por 
tanto, y a diferencia de lo sucedido en la primera generación, la participación del Estado no 
se limitaba a la adjudicación de contratos sino que, por el contrario, sino que se ampliaba a 
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funciones de promoción con los cuales se atrajese capital privado para financiar el déficit de 
estructura vial de la época. 
Aspectos técnicos 
 Según la modalidad de participación y del tipo de proyectos, los diseños y esquemas 
técnicos debían desarrollarse con un alto nivel detalle para que se definieran con precisión 
los riesgos y costos que se estaban asumiendo. Precisamente, según lo dispuesto por Correal 
(2007), el ahuellamiento y deformaciones, así como las fisuras y grietas y la resistencia al 
deslizamiento fueron factores que, dado sus bajos valores de influencia en esta generación, 
cedieron paso al análisis y medición de las zonas laterales y de señalización. La valoración 
de los primeros se hacía a partir del análisis integral de la vegetación, lo derechos de vía y el 
peligro de tránsito, esto es, estableciendo el impacto ambiental y social de los proyectos en 
las fases de construcción y operación. Por su parte, la valoración de la señalización se 
compone de la señalización central, lateral, vertical y defensas metálicas, es decir, factores 
relacionados con la calidad y seguridad del servicio ofertado al usuario final. 
Aspectos económicos 
Los proyectos sustentaron su criterio de adjudicación y selección a partir del Ingreso 
Esperado por el contratista. En honor a la verdad, los dos proyectos concesionados (el Vino-
Tobiagrande-Puerto Salgar- San Alberto y la Malla Vial de los departamentos del Valle del 
Cauca y Cauca) buscaban contratistas que obtuvieran el Ingreso Esperado en el menor tiempo 
posible, de modo que el activo retornase prontamente al Estado y se pudiesen ofertar mejores 
condiciones para los usuarios de las vías. Por el contrario, si terminado el contrato no se había 
obtenido el Ingreso Esperado, la concesión se podía prorrogar por un máximo de 25 años, 
evitando endeudamientos en cabeza del Estado colombiano. 
Ahora bien, según centros de pensamiento como FEDESARROLLO (2005), el primer 
proyecto sufrió irregularidades en su proceso de adjudicación puesto que se recibió una 
propuesta con un alto nivel de ingreso esperado, escasos aportes del Estado y nulas garantías 
de liquidez, que, en la práctica, se convirtieron en el insumo necesario para que los 
concesionarios realizaran modificaciones en el trazado de la vía. Ahora bien, el segundo 
proyecto experimentó problemas propios de la primera generación, es decir, “la inadecuada 
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adquisición de predios y las multas ocasionadas por el incumplimiento de las 
especificaciones técnicas y temas ambientales” (Pedroza, 2016, p. 60). Así, el Estado declinó 
su interés de reclamar multas por incumplimientos de los contratos y los concesiona rios 
asumieron problemas de financiación. 
En efecto, las debilidades técnicas y el sobredimensionamiento de las concesiones 2G 
determinaron que las entidades financieras (nacionales e internacionales) no concedieran 
créditos para solventar concesiones que complementaran el programa 2G en todo el territorio 
nacional. Al partir de diseños de ingeniería planeados para 20 años, los concesionarios no 
lograron acceder a la puntación solicitada por las entidades de financiación, pues, según dicha 
planeación, los riesgos asociados al tráfico esperado se podían prolongar más de lo esperado. 
Así, las dinámicas financieras del sector privado establecieron que las proyecciones tienen 
que sustentarse con el potencial de tráfico de cada vía, pues ello define la rentabilidad del 
proyecto y la capacidad de pago del acreedor (concesionario). 
Aspectos legales 
En términos contractuales, la segunda generación de concesiones viales se concentró 
en reasignar los riesgos de cada proyecto según la responsabilidad y capacidad tanto de los 
concesionarios como del Estado colombiano. En cuanto a los riesgos de construcción, 
operación y mantenimiento, se estableció que estos debían seguir siendo asumidos por el 
concesionario, de modo que este debía tener operando el proyecto en una fecha determinada 
y a un precio fijo, dejando aspectos de ingeniería, diseño y uso de nuevas tecnologías a 
discreción de los empresarios privados, de modo que se alcanzase niveles de eficiencia y 
cumplimiento en el corto y mediano plazo. Por tanto, las complejidades técnicas y geológicas 
que se presentasen en las fases de construcción y operación podían ser cubiertas por el Estado 
mediante garantías limitadas que se concentraran principalmente en la consecución de las 
obras. 
Tal como la primera generación, El estado también trasladó el riesgo comercial al 
concesionario en tanto que se consideraba que sus responsabilidad y capacidades le permitían 
hacer estudios detallados del nivel de tráfico promedio en cada uno de los proyectos. Ahora 
bien, en caso de que se presentasen sobrecostos por condiciones macroeconómicas que 
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limitasen el potencial de las vías, el Estado podía otorgar un ingreso mínimo al concesionario 
siempre y cuando se garantizara mayores ingresos para el Estado una vez se establecieran 
menores costos o mayores ingresos para el empresario. Así las cosas, el Estado asumía 
variaciones de tráfico que se encontraran un 80% por debajo de las proyecciones estimadas 
por el concesionario, a la par que recibía mayores ingresos cuando el concesionario superase 
en un 20% los ingresos esperados durante la f ase de operación. 
Por su parte, y considerando los términos de la Ley 80 de 1993, los riesgos 
regulatorios generados por cambios administrativos y financieros a cargo del Estado podían 
compensarse con garantías que limitasen la afectación sobre el retorno de la inversión. Así 
mismo, y consonancia con la primera generación, se perpetúo que los riesgos ambientales 
relacionados con la obtención de licencias se mantuvieran a cargo del concesionario, además 
de que se establecieron sanciones por el incumplimiento de los planes de manejo ambiental, 
especialmente lo referido a los pasivos ambientales generados en las etapas de construcción 
y operación. 
Aciertos 
A diferencia