ABRIENDO_LA_CAJA_NEGRA_CARACTERISTICAS_Y

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Capítulo Criminológico Vol. 37, Nº 1, Enero-Marzo 2009, 103 - 132
ISSN: 0798-9598
ABRIENDO LA CAJA NEGRA.
CARACTERÍSTICAS Y FUNCIONES LATENTES
DE LA POLICÍA VENEZOLANA
Andrés Antillano*
* Psicólogo Social. Maestría en Criminología (Barcelona, España). Profesor e Investigador del Insti-
tuto de Ciencias Penales, Universidad Central de Venezuela. Líneas de Investigación: políticas de
seguridad ciudadana, policía y prisiones. E-mail: andresantillano@gmail.com
RESUMEN
La policía es probablemente la agencia estatal más visible y a la
vez, una de la menos conocida. Tal opacidad se acentúa en policías
como la venezolana, en que el secretismo, el corporativismo y la
clausura hacia la sociedad refuerzan su talante autoritario. Este ve-
lamiento sirve para encubrir su funcionamiento, así como los fines
no explícitos que cumple dentro el orden social. En tal sentido, a
propósito del esfuerzo realizado por la Comisión Nacional para la
Reforma Policial entre junio y diciembre de 2006, que permitió la
recolección de un copioso conjunto de datos y análisis sobre la po-
licía venezolana, este trabajo pretende describir y analizar las ca-
racterísticas principales de lo que definiría el modelo policial vene-
zolano, proponiendo algunas hipótesis sobre la funcionalidad de es-
tos rasgos con respecto al papel históricamente asignado a la poli-
cía, en especial en el contexto de las políticas de seguridad ciuda-
dana. Su desregulación, carácter militarizado, uso de métodos y
tácticas poco efectivos pero de alto valor simbólico, baja profesio-
nalización, dependencia de los mandos políticos, alto coeficiente de
violencia, ineficiencia en los mecanismos de control y de rendición
de cuentas, lejos de suponer una disfunción, corresponderían con
fines latentes subsidiarios a los intereses de sus mandos políticos o
a la propia agenda de la organización.
Palabras clave: Reforma policial, control social, modelo policial.
OPENING THE BLACK BOX. CHARACTERISTICS AND
LATENT FUNCTIONS OF THE VENEZUELAN POLICE
ABSTRACT
The police is probably the most visible and also one of the least
known state agencies. Such opacity is intensified in police forces
like the Venezuelan one, in which the secretiveness, corporativ-
ism and the lack of openness towards society reinforce their
authoritarian attitude. This concealment helps to hide their func-
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 105
Recibido: 23-10-2008 • Aceptado: 11-03-2009
tioning, as well as the their non explicit objectives withinn the
social order. With regard to the effort made by the National Com-
mittee for Police Reform between June and December 2006, al-
lowing the gathering of a large collection of data and the analy-
sis of the Venezuelan police, this paper aims at describing and
analyzing the main defining characteristics of the Venezuelan po-
lice model. Some hypotheses about the functionality of these
characteristics with regard to the role historically assigned to
the police, particularly in the context of the urban security poli-
cies. Its deregularization, militarized character, use of largely in-
effectual methods and tactics, which are nevertheless of a high
symbolic value, and reduction in their rendering of accounts, far
from being a sign of disfunction would correspond to latent ob-
jectives derived from their political superiors or their own or-
ganizational agenda.
Key words: Police reform, social control, police model.
Un rasgo propio de la policía es su opacidad, su sustracción a la mirada
externa. Marcada por el corporativismo, el secretismo y la sospecha hacia el
público, la policía funciona ocultándose, cerrándose sobre sí misma, escamo-
teando cualquier intento de dar cuentas de sí. Para algunos autores, esta clausu-
ra se relaciona con la naturaleza de su organización y actividad. Skolnick, en
un trabajo clásico sobre el tema, señala que la relevancia del peligro y del ejer-
cicio de la autoridad en el rol de los policías, promueven su aislamiento social
y un intenso sentido de solidaridad y corporativismo entre ellos (Skolnick,
1994). Para otros, se explica como consecuencia de las funciones sociales que
cumple la policía, en tanto que sirve para ocultar la verdadera naturaleza de su
trabajo. De acuerdo con esto, el secretismo de la policía serviría como un velo
que encubre tanto el carácter autoritario y arbitrario de sus prácticas policiales
(tanto “hacia afuera” como “hacia dentro” de la institución) como su naturaleza
divisiva en una sociedad de clases (Mojarden, 2002).
Por otra parte, la policía es frecuentemente extrañada de las preocupa-
ciones ciudadanas y de la atención académica. Como señala Bayley, las
ciencias sociales y la opinión pública le otorgan relativamente poca aten-
ción a la policía. Esto sería consecuencia, para Bayley, al menos de cuatro
Andrés Antillano
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factores. En primer lugar, la poca visibilidad del aporte de la actividad poli-
cial en los procesos sociales e históricos, por lo que la preocupación sobre
la policía esta asociada generalmente con situaciones excepcionales o dele-
téreas, como el crecimiento de la violencia policial en contextos de crisis
políticas. En segundo lugar, el poco relieve y prestigio social de las activi-
dades policiales, caracterizadas por la repetición y su carácter ordinario o
desagradable. Tercero, la valoración moral sobre la policía y sus tareas, aso-
ciadas con la coerción, el control y la represión. Por último, las dificultades
prácticas relacionadas con el conocimiento de la policía, debido a la ausen-
cia de registros de muchas de sus actividades, la deficiente bibliografía y la
carencia de datos confiables (Bayley, 2006: 17-19).
La opacidad de la corporación policial frente al escrutinio, incluso del
mismo estado, ha sido una de las condiciones para su funcionamiento actual.
Acrecienta su autonomización, la hace refractaria a la rendición de cuentas, fa-
vorece su devaluación social, debilita su gobernabilidad. La policía funciona
como organización refractaria los controles institucionales y de la atención de
los ciudadanos, respondiendo a agendas propias más que a políticas, leyes y
demandas sociales. Esto no significa, sin embargo, que la policía esté libre de
injerencia interna, pero esta procede más por la vía informal que por la supedi-
tación de la corporación policial a controles y estándares formales.
A la vez, opera como uno de los principales obstáculos frente a todo
intento de cambio, preservando a la policía como una organización conser-
vadora y refractaria a la reforma. Este velamiento de la policía frente al me-
dio exterior es una condición para su aislamiento e impermeabilidad ante
las demandas externas sobre su desempeño, que favorecen su inmovilismo
ante los cambios sociales.
Cuando en el año 2006 se propuso el inicio de un proceso de reforma
de la policía en Venezuela, el conocimiento de la policía, su organización,
cultura, carrera y actuación, se hizo una de las herramientas fundamentales
para abrir su transformación1. En efecto, junto con la concertación política
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 107
1 En abril de 2006, luego de una serie de eventos trágicos que colocaron en el centro del
debate público la actuación de las policías, se crea por resolución del Ministerio de Inte-
rior y Justicia la Comisión Nacional para la Reforma Policial (Conarepol), con el propó-
y la consulta ciudadana, el diagnóstico de las distintas policías venezolanas
fue planteado como unas de las prioridades de la comisión en la construc-
ción de un nuevo modelo de policía.
El conocimiento riguroso y exhaustivo de la policía venezolana permi-
tió identificar sus principales problemas así como sus condicionantes, infor-
mando sobre los aspectos que requieren ser atendidos en el proceso de re-
forma y sus posibilidades reales de cambio. Las recomendacionesformula-
das por la Comisión para la Reforma Policial (Comisión Nacional para la
Reforma Policial, 2007), son resultados tanto de los aportes recogidos en el
proceso de consulta ciudadana, como de los elementos que emergen del
diagnóstico realizado. El diagnóstico permitió dar luz sobre sus disfuncio-
nes organizacionales, profesionales y operativas, arrojando propuestas para
su superación.
Al mismo tiempo, el diagnóstico permitió promover una discusión in-
formada sobre la policía y su reforma, contribuyendo con argumentos técni-
cos que permitan vencer resistencias y prejuicios. Esto es particularmente
crucial para lograr cambios sustantivos en la institución, en tanto su status
quo se sostiene por intereses de las autoridades políticas, por la inercia de la
misma corporación policial y por actitudes y prácticas del público que tole-
ran, alimentan y reproducen patrones de actuación policial inaceptables. El
conocimiento se convierte entonces en una herramienta para el debate pú-
blico en torno a la policía.
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sito de formular un nuevo modelo policial para el país. Para ello, se plantea un amplio
proceso de consulta, tanto focalizada en grupos relacionados de una manera u otra con la
actividad policial, así como difusa, orientada a amplios sectores de la ciudadanía, a la
vez que se llevó adelante un exhaustivo diagnóstico que diera luces sobre las característi-
cas, organización y funcionamiento de las policías en el país. Por medio de este esfuerzo,
Venezuela intentaba ponerse al día con los procesos de reforma de la organización poli-
cial, que en los últimos años han sido cruciales en la reforma de las instituciones del es-
tado en toda la región. Las conclusiones tanto de la consulta, los diagnósticos y el mode-
lo finalmente propuesto, que en buena medida fue incorporado en la nueva legislación
policial aprobada en abril de este año, ha sido documentada en distintas publicaciones.
Ver Gabaldon y Antillano, 2007; Gabaldón y El Achkar, 2006; El Achkar y Riveros,
2007; Conarepol, 2007.
En tercer lugar, este diagnóstico incrementa la gobernabilidad democrá-
tica sobre la policía. Al momento del inicio de las actividades de la Comisión,
no existían registros confiables sobre datos tan básicos como el número de
agentes, el parque disponible, funcionarios sometidos a procesos disciplina-
rios, etc. Una institución que en su conjunto reúne más de 115.000 agentes ar-
mados2, carece de mecanismos de rendición de cuentas e información sobre
su contingente, organización desempeño, fuerza, entre otros. La labor diag-
nóstica realizada en 2006 deja como saldo registros y datos confiables sobre
las policías en áreas particularmente sensibles, acrecentando su control tanto
de parte de las autoridades competentes como por los ciudadanos. Por otra
parte, abrir la policía a la mirada externa, al escrutinio público, ya representa
de por sí, avanzar hacia una policía democrática y al servicio de la sociedad.
La transparencia es una condición de una mejor policía.
En este trabajo describiremos las investigaciones realizadas por la Co-
misión Nacional para la Reforma Policial, realizadas entre junio y diciem-
bre de 2006, así como presentaremos algunas de las conclusiones más rele-
vantes que arrojaron, para luego proponer algunas tesis provisionales que
permitan dar cuenta de estos hallazgos.
LA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN SOBRE LA POLICÍA
Los datos para el diagnóstico de la policía venezolana se obtuvieron a
través de diversos estudios especializados, de la realización de mesas técni-
cas con funcionarios y expertos, y de un proceso de consulta ciudadana que
involucró cerca de 70.000 personas, tanto a través de medios difusos y
abiertos al público (buzones para recoger información escrita, consultas te-
lefónicas y participación vía internet), como focalizada en actores claves
(grupos focales, talleres y entrevistas con policías, víctimas de la policía,
operadores penales, gobernadores y alcaldes, comunidades populares, indí-
genas y campesinas, transgresores intervenidos y no intervenidos, minorías
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 109
2 Como referencia, la Fuerza Armada Venezolana, en sus 5 ramas, cuenta con 130 mil
efectivos, de acuerdo a la Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL). El
Ejército, que reúne el mayor contingente, cuenta con 63.350 (ver www.resdal.org).
sexuales y trabajadoras sexuales, sindicalistas, comerciantes informales, jó-
venes, mujeres, etc.). Los estudios especializados que se realizaron como
parte del diagnóstico fueron:
Encuesta de caracterización de la policía: realizada entre julio y sep-
tiembre de 2006 a los 123 cuerpos policiales estadales y municipales existen-
tes en el país para ese entonces. Fue precedida por una fase de pilotaje en
cuatro policías, luego un proceso de adiestramiento de equipos de campo en-
cargados de la recolección de la información, designación de enlaces por par-
te de cada cuerpo policial, recolección de la información, verificación y vali-
dación, carga de la información en una base de datos especialmente diseñada
para este proceso, y finalmente su procesamiento estadístico y análisis. La en-
cuesta comprendía aspectos organizativos, operativos y funcionales, caracte-
rísticas sobre los funcionarios policiales, sobre el equipamiento y las instala-
ciones, sobre el régimen normativo y proceso disciplinario, sobre el recluta-
miento, selección, formación ascenso y retiro de los agentes, etc.
Aunque todos los cuerpos policiales suministraron información, la ca-
lidad, cantidad y confiabilidad de la misma varía significativamente según
tipo de datos solicitados, según se considerara como “confidencial” o sensi-
ble para los propios cuerpos policiales.
Estudio de autopercepción policía: realizada a través de un cuestionario
auto-suministrado a 2.217 funcionarios y entrevistas en profundidad a otros 8,
explora la percepción que tienen los policías sobre su rol, su relación con la co-
munidad, las demandas de ésta en relación con la intervención policial y los
mecanismos de rendición de cuentas (Monsalve, Benavides y Peraza, 2007).
Estudio de la organización y estructura de los cuerpos policiales:
análisis organizacional de las policías preventivas, a partir de la revisión de
los organigramas y manuales de organización de 40 policías, además de un
estudio en extenso sobre la organización, estructura, operaciones, perfil de
los funcionarios, mecanismos de supervisión y rendición de cuentas de 2
policías municipales y 2 policías estadales (Méndez y Silva, 2007).
Estudio de la formación policial en Venezuela: se revisaron los pla-
nes de formación, estructura y funcionamiento de 30 centros de formación y
academias de policías, dependientes del nivel central, estadal, municipal o
privada, a partir de revisión documental, visitas y entrevistas a encargados,
Andrés Antillano
110 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 132
así como un recuento histórico de la evolución reciente de la formación po-
licial en el país (El Achkar y González, 2007).
Análisis del Presupuesto de los Cuerpos Policiales estadales y Muni-
cipales de Venezuela: se revisaron las fuentes de financiamiento, monto, es-
tructura y dinámica presupuestaria de 66 policías entre los años 2003 y
2005 (Fernández, 2007).
Inventario de las Normas Jurídicas Reguladoras de los Cuerpos Po-
liciales en Venezuela: se recopilaron y analizaron normas de distintos nivel
(leyes nacionales, estadales, ordenanzas municipales, decretos, jurispruden-
cia, reglamentos y otras disposiciones sub-legales) relacionadas con la acti-
vidad y organización policial (Borrego, 2007).
Encuesta de Victimización: Encuesta realizada sobre una muestra
aleatoria de 5.496 hogares entre septiembre y octubre de 2006, que inquiere
sobre experiencias de victimización en los 12 meses anteriores, percepción
de la inseguridad, valoración de respuestas de auto-protección,percepción
de la policía, interacción con la policía, victimización policial, entre otros
aspectos (Gabaldón, Benavides y Parra, 2007).
Además se realizaron 3 mesas técnicas con funcionarios policiales y
expertos, en las que se discutieron temas específicos según un guión gene-
ral. Una de ellas tuvo como objeto el análisis del régimen disciplinario vi-
gente, una segunda abordó las condiciones socio-laborales de los agentes y
la tercera se ocupó de la situación de la policía especializada en investiga-
ción penal (el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalís-
ticas, de carácter nacional). Los resultados de estas discusiones fueron reco-
gidos en informes respectivos (Cubas, 2007; Hernández y Silva, 2007; Ro-
dríguez y Alvarado, 2007).
Estas investigaciones fueron completadas con un inventario de todos
los estudios sobre la policía venezolana publicados entre 1980 y 2006, que
permitió incorporar hallazgos y propuestas de investigaciones precedentes
(Antillano, 2007).
Por la naturaleza de la policía venezolana (116.000 funcionario distribui-
dos en 124 organizaciones distintas) y el poco tiempo disponible, no se pudie-
ron realizar estudios etnográficos y trabajos cualitativos de mayor alcance que
permitiera estimar dimensiones subjetivas de la actividad policial.
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 111
LA POLICÍA EN VENEZUELA: UN IDENTIKIT
Si bien el carácter federal del modelo de estado venezolano prevé una
pluralidad de policía adscrita a los distintos niveles de gobierno, y recono-
ciendo variabilidad entre distintas policías y distintos niveles de policía, algu-
nos rasgos presentes en mayor o menor grado en las distintas policías permi-
ten caracterizar el modelo policial venezolano. Estas características comunes,
identificadas en los trabajos de diagnóstico realizados en 2006, apuntarían a
una sobredimensión de los servicios policiales en el país, al marcado signo
militarista de la estructura, cultura y tácticas de los mismos, a su bajo nivel de
profesionalización y alto grado de dependencia política, pobre desempeño y
alto coeficiente de uso de la fuerza física contra los ciudadanos.
EL SOBREDIMENSIONAMIENTO DE LA FUERZA POLICIAL
Para fines de 2006, en Venezuela existían 126 cuerpos policiales, 24 esta-
dales, 99 municipales y 3 nacionales, sumando un total de 115.997 agentes po-
liciales. Este número coloca a Venezuela como uno de los países con mayor
proporción de policías en la región, con una tasa de 429,20 policías por
100.000 habitantes, muy por encima a los estándares internacionales, de 350
agentes por 100.000, así como de la mayoría de los países latinoamericanos.
Países Tasa de policías por cien mil
habitantes
Menor desarrollo 172,98
En vías de desarrollo 350,19
Venezuela 429,20
Desarrollados 266,04
Fuente: Antillano y Centro para la Paz, 2007.
País Tasa de policías por cien mil
habitantes
República Dominicana 605,48
Argentina 542,24
México (2002) 491,79
Andrés Antillano
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Venezuela 429,20
Costa Rica 256,82
El Salvador 251, 66
Guatemala 233,63
Bolivia 219,83
Colombia 215,50
Chile 193,02
Fuentes: United Nations: Seventh United Nations Survey of Crime and Operations of Crimi-
nal Justice, 1998-2000; Eigth United Nations Survey of Crime and Operations Of Criminal
Justice, 2001-2002. En: http://www.unodc.org/pdf/crime/eighthsurvey/8sv.pdf
Sin embargo, esta alta cantidad de agentes policiales no se distribuye
regularmente por el territorio, sino que su asignación responde a factores ar-
bitrarios que representan profundas asimetrías en el acceso a los recursos
policiales. Mientras algunos estados superan la media nacional, otros evi-
dencian claros déficit en el número de agentes disponibles.
TASA DE POLICÍAS POR ESTADOS
Estado Población Funciona-
rios en la
policía
estadal
Funciona-
rios en las
policías
municipales
Total
de
funcionarios
Tasa por
100.000
habitantes
Cojedes 294.252 1.233 280 1.513 514,19
Delta
Amacuro 149.130 487 118 605 405,69
Vargas 330.578 1.210 0 1.210 366,03
Portuguesa 856.499 3.074 0 3.074 358,9
Falcón 885.374 3.095 43 3.138 354,43
Monagas 837.379 2.803 81 2.884 344,41
Aragua 1.641.334 4.947 452 5.399 328,94
Amazonas 138.408 453 0 453 327,20
Sucre 902.703 2.586 302 2.888 319,93
Distrito
Capital 2.079.596 5.212 1.412 6.624 318,52
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 113
Anzoátegui 1.453.274 3.558 1.055 4.613 317,42
Mérida 827.735 2.494 128 2.622 316,77
Barinas 740.440 2.069 267 2.336 315,49
Miranda 2.812.317 4.903 3.644 8.547 303,92
Yaracuy 585.673 1.759 0 1.759 300,34
Apure 462.913 1.182 76 1.258 271,76
Lara 1.766.030 4.465 252 4.717 267,10
Nueva
Esparta 429.946 932 145 1.077 250,50
Trujillo 698.264 1.644 82 1.726 247,18
Táchira 1.148.326 2.595 203 2.798 243,66
Guárico 730.922 1.519 123 1.642 224,65
Carabobo 2.191.483 3.934 871 4.805 219,26
Bolívar 1.505.448 2.024 273 2.297 152,58
Zulia 3.553.354 Sin
informa-
ción
1.137 1.137 Sin
informa-
ción
Total 27.021.378 58.178 10.944 69.1223 255,8
Fuente: Antillano y Centro para la Paz, 2007.
Estas asimetrías se hacen más evidentes al considerar la distribución
de la fuerza policial por municipios, con un claro contraste entre tasas muy
bajas con tasas excesivamente altas. Probablemente, estas desigualdades
sean producidas por diferencias en las rentas locales, en que municipios con
mayor renta pueden pagar mayor cantidad de agentes policiales, mientras
otros más pobres se encuentran relativamente desprotegidos.
Si atendemos a las tasas de delitos reportados, la relación entre éstos
y la distribución de fuerzas policiales resulta arbitraria. Estados que regis-
Andrés Antillano
114 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 132
3 Esta cifra no incluye los efectivos de cuerpos de competencia nacional, como el CICPC,
la GN o la DISIP. De igual modo, no computa el número de funcionarios de la Policía
del Estado Zulia, una de las mayores del país, por no contar con información para el mo-
mento del cierre del estudio.
tran una ocurrencia relativamente baja de delitos, cuentan con altas tasas de
encuadramiento policial, mientras que los altos índices de criminalidad en
otras localidades no se corresponden con una mayor proporción de agentes
policiales.
El crecimiento de la oferta policial estaría condicionado por factores
de otro orden distinto a la tasa poblacional, las necesidades de atención o el
volumen de delitos. Si se atiende a la distribución funcional de la fuerza, el
alto número de policías no se corresponde con una mayor disponibilidad de
agentes para aquellas labores que podrían tener mayor impacto sobre la se-
guridad ciudadana. Como mostraremos más adelante, sólo una fracción de
la fuerza policial realiza en un momento dado actividades que tienen efecto
sobre el delito y el sentimiento de inseguridad.
Esta inflación de la oferta del servicio policial se incrementa en las úl-
timas décadas. Entre 1990 y la fecha, se crearon 102 nuevas policías, lo que
supone un incremento de 363,64%. Sólo en los últimos 8 años se han crea-
do 41 nuevos cuerpos. Como se ilustra en el cuadro siguiente, desde 1990,
anualmente se crean nuevas instituciones policiales.
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 115
Tasa de delitos y tasa de policías por cien mil habitantes
según entidad federal
Fuente: Antillano y Centro para la Paz, 2007.
Adicionalmente se verifica un aumento en el número de agentes poli-
ciales. En 15 años la fuerza policial ha aumentado un 73%. El número de
policías crece en 1988 y 1989 en un 7%, mientras que entre 1989 y 1990 el
aumento fue de 23%. Sin embargo, la misma parece intensificarse en los úl-
timos años. De acuerdo a la información suministrada por 75 cuerpos poli-
ciales, su plantilla creció un 88,69% entre 2000 y 2006. En algunas policías,
este crecimiento ha sido aún mayor.
El incremento de laoferta policial responde en buena medida a los
cambios en la distribución del poder político en Venezuela. Aunque formal-
mente Venezuela es un país federal desde hace 150 años, sólo a partir de
1989 se instala un modelo de estado efectivamente federal con la elección
de gobernadores (antes designados por el presidente de la República) y al-
caldes (figura hasta entonces inexistente) y la transferencia de competencias
a los nuevos niveles de gobierno. Esta redistribución del poder político su-
puso también un reordenamiento de las funciones de policía, hasta entonces
dependientes tanto de manera directa como indirecta del gobierno central.
Por esta razón, el mayor incremento en el número de organismos policiales
y en el pie de fuerza, se verifica en el periodo que cubre desde el inicio del
proceso de descentralización hasta la fecha.
Andrés Antillano
116 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 135
4
55
6
7 7
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10
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Número de instituciones creadas
1
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2
1
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0
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Número de cuerpos de policía, según año de fundación
Fuente: Antillano y Centro para la Paz (2007).
Es posible explicar este aumento en la fuerza policial como parte del es-
fuerzo de las nuevas autoridades locales de dar respuestas a las crecientes de-
mandas de seguridad y de servicios policiales por parte de sus electores. Sin
embargo, la falta de correspondencia entre la población y el número de agentes,
entre número de delitos reportados y crecimiento del contingente policial, así
como la ineficiente distribución de los funcionarios policiales y de sus tareas,
señalaría que este incremento responde a factores de orden distinto. La reorga-
nización de la forma-Estado impuso a los nuevos gobiernos la necesidad de
afirmar el espacio de poder recientemente adquirido, haciendo uso para ello de
la expansión de la fuerza policial. Crear nuevas policías y aumentar el número
de efectivos para hacerlas más visibles respondería a una táctica simbólica a
través de la cual los gobiernos locales no intentan tanto responder a los proble-
mas de inseguridad y presencia policial, sino utilizar estas demandas y el poder
que supone la policía para acrecentar su propia autoridad.
El uso de la policía para reafirmar simbólicamente el poder no es un re-
curso sólo para el público, sino también frente a otros poderes. Los gobiernos
locales pudieron acudir a la creación o ampliación de sus policías como un
medio para extender su propio poder frente al poder central. En la misma me-
dida, es posible suponer que el número de policías locales aumenta en tanto
se percibe mayor conflictividad entre los distintos niveles de gobierno, ha-
ciendo de la policía un medio para afirmar y negociar espacios de poder entre
distintas instancias estatales. Los reclamos del gobierno central por crear una
policía nacional, dependiente de su autoridad, planteados desde el mismo ini-
cio del proceso de descentralización y concretado con la ley aprobada en abril
de este año, estarían vinculados con esta misma necesidad.
Además el crecimiento numérico del número de cuerpos policiales y
agentes, la expansión de las competencias formales que realizan sería resul-
tados de una dinámica semejante. Originalmente, las policías de los diferen-
tes niveles se distribuían de acuerdo con competencias diferenciales. Mien-
tras a las policías nacionales (CICPC4, GN5, DISIP6), se le confería tareas y
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 117
4 Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, órgano policial encar-
gado de la investigación criminal, dependiente administrativamente del Ministerio de In-
terior y Justicia. Creada en 1958 como Cuerpo Técnico de Policía Judicial.
competencias especializadas (investigación penal, drogas, inteligencia,
etc.), las policías estadales cumplían funciones ostensivas (policías preven-
tivas) y las policías municipales tareas “administrativas” (velar por el cum-
plimiento de las ordenanzas municipales). Sin embargo, en la práctica todas
las policías tienden a expandir sus actividades a aquellas áreas que mayor
visibilidad y valoración social reportan, como las labores preventivas y la
investigación criminal (Antillano y Centro para la Paz, 2007).
ORGANIZACIÓN: DEPENDENCIA Y MILITARIZACIÓN
Mientras que la literatura anglosajona opone el modelo político de la
policía (caracterizado por la informalización y proximidad) y el modelo le-
galista (que tiene como rasgos la profesionalización de su organización y
burocratización de sus operaciones) (Bayley, 2006; Roberg y Kuykendall,
1997), en el caso de Venezuela el modelo policial que nace en la primera
mitad del siglo XX incorpora ambos elementos: informalización y bajo gra-
do de profesionalización, que permiten la injerencia y dependencia de agen-
tes políticos externos, mientras que hacia lo interno opera una estructura rí-
gida y vertical, claramente militarizada.
DESPROFESIONALIZACIÓN Y DEPENDENCIA
El problema de la supeditación de la corporación policial en Latinoamé-
rica a las agendas y decisiones partisanas de sus mandos políticos, a despecho
del orden jurídico o de las demandas ciudadanas, ha sido documentada por
distintas fuentes (Bayley, 2006; Frühling, 2000; Waldmann, 2003). En lo que
Andrés Antillano
118 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 135
5 Guardia Nacional, policía militarizada, dependiente del Ministerio de Defensa. Creada
en 1937.
6 Dirección de los Servicio de Inteligencia y Prevención (DISIP). Organismo encargado de
labores de inteligencia y seguridad de estado, aunque con participación en actividades de
policía preventiva desde fines de los años 80. Subordinado al Ministerio de Interior y
Justicia. Fue creada en 1969, luego del fin de la insurrección armada de grupos de iz-
quierda.
respecta a Venezuela, la interferencia de las autoridades políticas en las ac-
tuaciones y organización policial aparece como un tema relevante en la con-
sulta a grupos específicos realizadas por la Conarepol, en especial en las
opiniones de los propios policías. La subordinación de la policía a los acto-
res políticos, la injerencia de éstos en decisiones que son propias de la mis-
ma policía, y el carácter partisano de estas decisiones, se identifica como un
factor de perturbación en el desempeño policial (Madero y otros, 2007).
A los efecto definiremos como subordinación o dependencia una forma
de relación en que los mandos políticos interfieren o pueden interferir en las
decisiones sobre la organización, carrera, asignación de recursos, sanciones y
actividad policial a través de mecanismos informales y discrecionales, sin
considerar o en contravención con criterios, reglas, políticas y procedimientos
estandarizados. Su opuesto no significa necesariamente la autonomización de
la policía, sino su supeditación a normas, políticas, procedimientos y estánda-
res explícitamente definidos (Antillano y Centro para la Paz, 2007). La subor-
dinación sería función de disposiciones organizativas y presupuestarias que
favorecen la dependencia, la ausencia o debilidad de normas y políticas explí-
citas y de largo alcance que regulen y orienten la actividad policial, y del bajo
nivel de profesionalización de la carrera policial.
De acuerdo al inventario realizado por la Comisión para la Reforma
Policial, cerca de un 70% de los cuerpos policiales están adscritos funcional
y orgánicamente a las alcaldías y gobernaciones, como una dirección o de-
pendencia de las mismas, favoreciendo condiciones para la dependencia y
sujeción jerárquica a la autoridad política. Aunque la autonomía formal, que
adquiere generalmente la figura de Instituto Autónomo, no garantiza dismi-
nuir la interferencia de actores externos a al policía, sin duda que la adscrip-
ción orgánica comporta mayores oportunidades de injerencia, promoviendo
la dependencia funcional y organizativa.
Por otraparte, la dependencia externa también encuentra condiciones
favorables en la dependencia presupuestaria. El 95% del presupuesto de las
policías son asignados a discrecionalidad en el presupuesto ordinario de su
organismo de adscripción, mientras muy pocas logran desarrollar fuentes al-
ternas de financiamiento.
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 119
Otros factores organizacionales que favorecen la dependencia están
vinculados con la ausencia de estándares profesionales de reclutamiento, se-
lección, promoción, distribución de tareas y rendición de cuentas. En el in-
ventario realizado por la Conarepol, un 75% de las policías no cuentan con
manuales de procedimientos, el 67% no cuenta con manuales de organiza-
ción, mientras que los criterios de selección se caracterizan por su indefini-
ción o laxitud (Antillano y Centro para la Paz, 2007), lo que significa un
amplio margen de discrecionalidad en las decisiones vinculadas con la ca-
rrera policial y un bajo grado de profesionalización.
La dependencia de la policía a los actores políticos y sus concomitan-
tes procesos de informalización, desprofesionalización y discrecionalidad
de los mandos políticos externos en las decisiones propias del cuerpo, im-
plican graves consecuencias. Por un lado, favorece el autoritarismo y el
abuso policial, en la medida que la organización policial se entiende como
subsidiaria de los intereses de las autoridades y no del ciudadano y las le-
yes. Por otra parte, se debilitan los mecanismos formales de control y rendi-
ción de cuentas. Se crea una estructura de oportunidades que favorece la di-
seminación de prácticas deshonestas y delictivas al interior de la organiza-
ción (compra de favores, peculado de uso, tráfico de influencia, creación de
poderes informales a lo interno de la institución, impunidad, etc.). La actua-
ción policial no responde a estrategias y políticas de largo aliento, sino a de-
cisiones coyunturales de los decisores externos. Finalmente, comporta la
desmoralización e incertidumbre de los propios agentes policiales.
MILITARIZACIÓN
Desde sus orígenes, a partir de la creación de la Guardia Nacional en
los años 30, la policía venezolana ha estado lastrada por una fuerte impronta
militar, que tiene entre sus signos más evidentes su estructura militarizada,
su frecuente comando por oficiales activos o retirados de las fuerzas arma-
das, el desarrollo de esquemas operativos de claro carácter bélico y la per-
sistencia de una cultura organizacional asociada con valores y prácticas pro-
pias del mundo castrense. No es desestimable en este último aspecto el pa-
pel de las academias policiales, generalmente bajo el mando de oficiales de
Andrés Antillano
120 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 135
la Guardia Nacional, como instancia reproductora de la ideología castrense
dentro de la corporación policial.
La militarización de la policía se expresa como un modelo de organi-
zación y como una forma de relación con la sociedad. En su organización,
se adoptan estructuras rígidas y altamente jerarquizadas y centralizadas, con
un número elevado de rangos (las policías estadales cuentan con jerarquías
entre los 10 y 19 rangos), una estructura de doble entrada, en que conviven
dos carreras diferenciadas (la “tropa” y los oficiales), una disciplina milita-
rizada, apta para el orden dentro de los cuarteles pero ineficaz para la activi-
dad operativa de los agentes, caracterizada más por la toma de decisiones
discrecionales en situaciones complejas que por la sujeción a la supervisión
e instrucciones de los superiores jerárquicos.
En la relación con los ciudadanos, la impronta militarizada de las poli-
cías supone la adopción de una lógica bélica de la actuación policial, en que
el ciudadano es definido como enemigo, y las tácticas y estilos de actuación
están marcados por un alto coeficiente de despliegue y uso de la fuerza física.
Durante los últimos años, estos rasgos parecen acentuarse. El creciente
uso de armas de guerra como parte del parque operativo de las distintas poli-
cías, la proliferación de grupos comandos, que cuentan con alto poder de fue-
go, alto grado de autonomía operativa y uso de tácticas de asalto7, y la natu-
raleza de las tácticas que generalmente utilizan las policías en su despliegue
operativos, son de las expresiones más significativas de la consolidación de
patrones militarizados en el desempeño policial durante los últimos años.
La policía ha tendido al uso cada vez más frecuentes de tácticas mili-
tares de copamiento y control territorial, o tácticas de saturación, como ope-
rativos o redadas masivas, y los puntos móviles de control o alcabalas, que
también remite a la idea de control militarizado de un territorio adverso.
Durante la recolección de información para el diagnóstico de las policías, al
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 121
7 Este tipo de grupos y unidades de claro signo paramilitar, cuya existencia pudo consta-
tarse en al menos 22 policías estadales y 10 policías municipales, resultan completamen-
te inadecuados para las labores policiales normales, y están fuertemente asociados con
casos graves de violaciones a los derechos humanos (Antillano y Centro para la Paz,
2007; Cofavic, 2005).
interrogar por el tipo de actividades realizadas por los distintos organismos
durante la última semana, se reportaron 38.479 procedimientos en respues-
tas a llamadas de emergencia, 8.256 puestos móviles de control (alcabalas)
y 4.270 operativos.
Este tipo de tácticas fueron usadas durante mucho tiempo de manera ex-
cepcional, en caso de situaciones graves de alteración de orden público o para
actuar contra delitos en desarrollo. A partir de los años 70, cuando empieza la
“crisis de la inseguridad”; tomaron la forma de planes especiales, que preserva-
ban su carácter excepcional pero con uso sistemático. Luego, se ha convertido
en una actividad rutinaria, incluso la táctica principal de operación policial. Se
trataría de la concentración de un alto número de funcionarios en un espacio te-
rritorial reducido, con una alta visibilidad e intenso contacto con los ciudada-
nos, resultando absolutamente improductivas para reducir o disuadir la activi-
dad delictiva y ofreciendo oportunidades para el abuso policial y la corrupción.
DESREGULACIÓN
La policía se configura como función desregulada, lo que permite am-
plios márgenes para la arbitrariedad e incertidumbre de su ejercicio. Esta desre-
gulación se verifica en el déficit o carencia de regulaciones externas e internas.
La normativa externa se caracteriza por su dispersión (2 leyes estadales y 77
ordenanzas municipales regulan la actividad policial), sus vacíos en temas fun-
damentales como el uso de la fuerza, la existencia de normas pre-constituciona-
les y que contradicen principios y garantías fundamentales, etc. (Borrego,
2007). La regulación interna implica la debilidad o ausencia de mecanismos de
rendición de cuentas y escrutinio público, inoperancia del régimen disciplina-
rio, disciplina militarizada, etc. Como ejemplo, sólo 16% de las policías exigen
informes a funcionarios involucrados en muertes o lesiones a civiles, y menos
del 20% abren investigaciones disciplinarias frente a tales supuestos. Por otra
parte, desde la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto del Funcionario Pú-
blico, los cuerpos policiales desactivaron tanto sus reglamentos disciplinarios
(arguyendo que la ley deroga las regulaciones especiales en esta materia) así
como hacen depender las instancias de procesamiento y sanción disciplinarias
de organismos no policiales (las direcciones de recursos humanos de sus orga-
nismos de adscripción).
Andrés Antillano
122 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 135
DESEMPEÑO
De acuerdo a la encuesta nacional de victimización realizada en 2006,
cerca de un 80% de la población considera insatisfactoria la actuación de
los cuerpos policiales estadales y municipales(Gabaldón, Benavides y Pa-
rra, 2007: 337). Si bien nuestros datos no constatan de manera directa esta
percepción de la opinión pública, justamente por la ausencia de medidas
fiables sobre el desempeño policial, si podemos inferir de las actividades
desempeñadas por la policía, y del modo en que distribuyen sus recursos,
un bajo grado de eficiencia en su actuación.
Al revisar la asignación de tareas operativas, del total de agentes acti-
vos (descontando aquellos que se encuentran inactivos o en comisión de
servicios en dependencias no policiales, que suman un 21%, y los que cum-
plen labores administrativas, cerca de un 10% de los funcionarios) sólo un
51,43% están destacados a actividades que tienen algún impacto sobre la
seguridad ciudadana (patrullaje, investigación, policía de proximidad),
mientras el resto se destinan a labores administrativas, custodia de instala-
ciones y personalidades, actividades logísticas, etc. Agregando el predomi-
nio de tácticas policiales ineficientes o de bajo rendimiento (alcabalas, ope-
rativos, patrullaje automotorizado) y la deficiente dotación en equipo y tec-
nología, se concluye que la policía venezolana, pese a su tamaño y contin-
gente, cuenta con una baja capacidad operativa, lo que implica a su vez po-
bres niveles de desempeño.
Policías asignados según tipo de actividad
Actividad Porcentaje de agentes
asignados
Custodia de edificios y dependencia públicas 15,21
Custodia de valores 0,69
Escolta de autoridades 3,94
Ordenanzas 1,86
Servicios generales
(logística, parque de armas, mantenimiento, etc.) 9,68
Vigilancia de embajadas y consulados 1,81
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 123
Policía escolar 3,89
Policía canina 1,43
Control vial y policía de tránsito 5,57
Policía Montada 0,44
Policía de contacto o comunitaria 4,61
Patrullaje vehicular 27,81
Patrullaje motorizado 11,41
Inteligencia policial 2,80
Labores sociales 1,78
Fuente: Antillano y Centro para la Paz, 2007.
Un rasgo particularmente deletéreo de la policía venezolana es la ex-
tensión e intensidad del recurso a la fuerza física. Aunque la policía se defi-
ne como una agencia autorizada a utilizar la fuerza física como medio de
coacción, la intensidad, oportunidad y necesidad de su ejercicio son índices
de su desempeño ajustado a criterios y garantías propios de una sociedad
democrática. En el caso de Venezuela, durante los últimos años se registra
un crecimiento en el número de episodios que involucran violencia policial
contra los ciudadanos. De acuerdo a Provea, la cifra de víctimas conocidas
de actos contra la integridad personal por parte de agentes policías (que in-
cluye casos de tortura, castigos degradantes, heridos por uso indiscriminado
de la fuerza física o en el control de alteraciones del orden público, etc.), se
ha duplicado entre 1999 y 2005 (Provea, 2000-2006). Otros patrones de
violencia policial más graves, como las ejecuciones, han crecido de manera
aún más vertiginosa. Para 1999, se conocieron 37 denuncias de ejecuciones
extrajudiciales a manos de policías, mientas que en el año 2005 los casos
reportados ascendieron a 131(Provea, op.cit. Ver también Cofavic, 2005).
Estos datos son consistentes con los ofrecidos por los mismos cuerpos
policiales, que revelan un crecimiento en el número de víctimas mortales en
encuentros armados con la policía (registrados como muertes por “resisten-
cia a la autoridad), cuya cifra llegó a duplicarse entre 1999 y 2003.
Andrés Antillano
124 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 135
Además del crecimiento en el número de muertes en enfrentamientos,
la proporción de civiles muertos en tales encuentros con relación al número
de agentes abatidos demuestran un claro desbalance. En el año 2004, cuan-
do se obtuvo la ratio más alta, por cada baja policial resultaron 45 civiles
muertos en enfrentamientos.
Número de civiles que mueren en enfrentamientos con cuerpos policiales
estadales y municipales por cada funcionario que fallece
en iguales circunstancias según año
2000 2001 2002 2003 2004 2005
18 18 43 44 45 11
Fuente: Antillano y Centro para la Paz, 2007.
El desbalance en el uso de la fuerza también se infiere en la relación
entre civiles muertos y heridos. Según datos manejados en nuestro estudio,
para un civil la probabilidad de que el saldo de un enfrentamiento con la po-
licía sea la muerte es de 72,5%, frente 27,5% de posibilidades de resultar
sólo lesionado.
Estas asimetrías en los encuentros armados entre policías y civiles, al
igual que los otros patrones que involucran abuso de la fuerza física por
parte de la policía, podrían explicarse por tácticas y factores situacionales
que favorecerían respuestas con un alto coeficiente de violencia, y por el
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 125
0
500
1000
1500
2000
2500
Nº casos conocidos 592 657 671 609 607 943 1251 1720 2305 2150 1355 704
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Casos conocidos de “Resistencia a la autoridad”
Fuente: Antillano y Centro para la Paz, 2007.
recurso intencionado a la fuerza física como medio de castigo expresivo. En
la primera hipótesis, el uso de la fuerza física sería función del grado de in-
certidumbre presente en la situación en que interviene la policía, asociado
con la percepción de la situación o del sospechoso como amenazante o im-
predecible, la insuficiencia de los recursos tácticos en mano de los agentes
para el control de la situación, y la preparación para un eficiente manejo de
la incertidumbre, entre otros factores (Gabaldón y Murrua, 1983; Gabaldón,
1993; Gabaldón y Birbeck, 1995; Gabaldón y Birbeck, 1996; Gabaldón y
Serrano, 2001).
Por otro lado, adicional a este uso instrumental, la policía acude a la
fuerza física como medio de punición ante conductas y sujetos que conside-
ran reprochables, al margen de los procesos legales formales de imputación
y adjudicación. Se trataría de un proceso de informalización de la policía
como agente de control, que desborda las limitaciones legales que restrin-
gen su actuación, dando respuestas informales y extra-legales a situaciones
en que consideran que los procedimientos formales no dan respuestas apro-
piadas a su propia valoración o a lo que percibe como demandas sociales u
organizacionales (Monsalve, 2005; 2006).
Para ambas hipótesis, el desafío a la autoridad policial, la restricción
de recursos formales (tácticos o legales) y la incertidumbre (sea de la situa-
ción o sobre la eficacia de los procedimientos formales) son variables con-
currentes.
MÁS ALLÁ DE LA CORTINA AZUL: DESCIFRANDO
A LA POLICÍA
¿Cómo entender este conjunto de rasgos, aparentemente tan disfuncio-
nales, que se preservan e incluso se acentúan en los últimos años? ¿A qué
funciones no explícitas son subsidiarios; qué demandas y necesidades satis-
facen? En la literatura académica sobre la policía en Venezuela, prevalecen
dos tipos de explicaciones en torno a las funciones latentes que cumplen
dentro de la sociedad. Por una parte, se señala el carácter dependiente de la
policía venezolana a las facciones que detentan el poder político. La actua-
ción de la policía sería partisana, subsidiaria de los intereses y agendas de
Andrés Antillano
126 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 135
los grupos que controlan el poder político dentro del estado, con el propósi-
to de perpetuar y remozar la dominación de estos grupos (ver, por ejemplo,
Del Olmo, 199; Hernández, 1986; Riera, 1985a, 1985b). Una segunda ex-
plicación enfatizaría en la problemática constitución del estado en los países
de la región y su extrañamiento de la sociedad, de modo que los procesos de
legitimación por la vía del consenso y la institucionalización son sustituidos
por procedimientos coactivos para lograr el acatamiento y reafirmar su au-
toridad, por lo que la policía se vería obligada a actuar en contextos sociales
hostiles y con un alto grado de incertidumbre (verGabaldón, 1993).
Aunque estas dos aproximaciones pueden ser entendidas como anta-
gónicas, pues mientras la primera es consistente con la idea de un estado
omnipotente e invasivo, en tanto que la segunda supone que el aparato esta-
tal de nuestros países es precario y con un reducido espacio de intervención
social, no son necesariamente irreconciliables. La implantación y consolida-
ción del estado venezolano como un proyecto violento y autoritario ha favo-
recido el uso de la policía para la afirmación de su autoridad desafiada, así
como para lograr el acatamiento y disciplinamiento de los grupos sociales
especialmente refractarios. La policía no operaría sólo ni principalmente
como un medio de expansión del control del estado sobre los grupos socia-
les, sino como instrumento para la legitimación y afirmación simbólica de
un estado cuyas bases de legitimidad y consenso por parte de los ciudada-
nos son precarias. La policía deviene fuente de capital político para quienes
cuentan con la titularidad del poder, en tanto ofrece la posibilidad de afir-
mar simbólicamente su autoridad y poder frente a la sociedad, así como
para controlar y neutralizar los conflictos y sus actores. A la vez, esto le
otorga a la policía un amplio poder frente al estado y a los ciudadanos.
La recomposición política que comienza a fines de los años 80, con el
proceso de descentralización, la crisis del estado y la deslegitimación de las
fracciones dominantes, la confrontación y desafío creciente al poder y la
emergencia de nuevos actores políticos, han significado tanto una reordena-
ción como una expansión de la policía como fuente de capital político. Vin-
culado a esto, la misma policía ha visto reducida su autoridad, tanto por un
mayor desafío de los ciudadanos frente a su actuación, como por la limita-
ción de sus poderes legales.
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 127
Por otra parte, las transformaciones cuantitativas y cualitativas en el
campo del delito y los crecientes reclamos ciudadanos de mayor protección
por parte del estado, redefinen el campo de actuación y las demandas a las
que deben responder tanto el estado como la policía. De esta manera, la po-
licía enfrenta la doble demanda de reafirmar al poder político y su propio
poder corporativo, frente a un contexto de crisis y contestación, a la vez que
debe dar respuestas a las exigencias de enfrentar eficientemente el aumento
del delito y la inseguridad.
La policía da dos tipos de respuestas a estas demandas contradictorias.
Por un lado, un conjunto de estrategias, tácticas y adaptaciones organizacio-
nales formales, de valor expresivo y alta visibilidad, dirigida en esencia a in-
tentar restablecer simbólicamente la autoridad, que se percibe perdida, del es-
tado y de la misma organización policial. Medidas como el incremento del
número de agentes, la acentuación de los signos que remiten a la cultura mili-
tar, el uso de tácticas de saturación, que tiene como virtud una alta visibilidad
de la presencia policial, el desarrollo de unidades especiales y el uso de armas
y equipos militares, configuran una puesta en escena que sólo se comprende
como subsidiaria a fines simbólicos, que pretenden objetivos de disciplina-
miento social y restablecimiento del orden y la autoridad estatal. Responden,
en tal sentido, a objetivos estatales y organizacionales más que a las deman-
das sociales de seguridad, aunque no es desestimable el efecto sobre éstas úl-
timas, al pretender disminuir el sentimiento subjetivo de la inseguridad. Su-
ponen por su efecto simbólico una fuente inestimable de capital político, que
acrecienta tanto el poder de la policía como provee rédito a las autoridades
políticas, que encuentran en este tipo de medida una estrategia útil de encarar
las demandas de ley y orden, una forma de “populismo punitivo” que gestio-
na el miedo a delito como medio de gobierno y construcción de consenso.
Estas estrategias, a su vez, ofrecen toda una “semiótica” sobre el delito y su
control, definiendo los sujetos peligrosos (jóvenes de barrios pobres), blanco
del control (el pequeño delito callejero, en lugares públicos o barrios pobres)
y su forma (tácticas militarizadas de control poblacional).
Sin embargo, el impacto real de este tipo de prácticas sobre la nueva
configuración de la criminalidad es relativamente bajo, cuando no clara-
mente contraproducente. La baja tasa de resolución de delito o su capacidad
de disuasión o prevención situacional es dudosa, pues se actúa con esque-
Andrés Antillano
128 Cap. Crim. Vol. 37, Nº 1 (Enero-Marzo 2009) 103 - 135
mas fuertemente centralizados y rígidos, poco adecuadas a una criminalidad
difusa y difícil de detectar por métodos convencionales. Por ello, un segun-
do tipo de estrategias sería un intento de respuesta a este déficit. Se trataría
de una constelación de prácticas informalizadas, flexibles, muchas veces
privatizadas (pues responden a demandas de “clientes” privados o a la ini-
ciativa particular de los propios agentes), que actúan como tácticas situacio-
nales para prevenir o neutralizar a sujetos sospechosos. Tal es el caso de la
oferta de seguridad privada a particulares, las ejecuciones extrajudiciales, o
el uso de la fuerza policial en actividades criminales. Muchos policías justi-
fican los ajusticiamientos, generalmente presentados como “enfrentamien-
tos”, por la inoperancia del sistema penal y de las tácticas convencionales
frente a los criminales. Referirían a medidas instrumentales, aunque ilega-
les, de reducir el crimen, adoptando tácticas informales y flexibles.
Sin embargo, ambos tipos de estrategias tienden a comunicarse y com-
pletarse. Las estrategias formales, de valor expresivo, tienen como efecto
adicional una redistribución de los ilegalismos, al concentrar la actuación
policial sobre zonas “seguras” del territorio y desplazar el crimen a zonas
“inseguras”. Los medios informales no son ajenos a su uso expresivo, aso-
ciado al uso de la fuerza mortal como forma de imponer la autoridad frente
a sujetos refractarios o mecanismo de retaliación frente a agresiones contra
otros funcionarios. No existe distinción tajante, sino un “continuum” entre
tácticas formales e informales, fines expresivos e instrumentales. En todo
caso, de manera general, el primer grupo de estrategias darían respuestas a
las demandas de orden y reforzamiento simbólico de la autoridad del poder
político y de la misma corporación policial, mientras las segundas pretende-
rían responder a las demandas de seguridad ciudadana.
La policía se encuentra así atrapada ante las demandas de disciplina-
miento social y acatamiento de la autoridad estatal, que la convierte en una
organización rígida, formalizada, hipernormativizada y paramilitar, y un es-
cenario social incierto y móvil, que exige tácticas flexibles e informales,
que la empujan más allá de los límites de la legalidad.
Abriendo la caja negra. Características y funciones latentes
de la policía venezolana 129
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Andrés Antillano
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