SEGURIDAD_CIUDADANA_FUNCION_POLICIAL_Y_P

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Capítulo Criminológico Vol. 30, W 4, Octubre-Diciembre 2002, 287-311 
ISSN: 0798-9598 
* 
SEGURIDAD CIUDADANA, FUNCIÓN POLICIAL 
Y POLÍTICA LEGISLATIVA VENEZOLANA 
Elsie Rosales* 
Doctora en Derecho. PPI. Investigadora en Ciencias Penales y profesora de Derecho Penal del Ins-
tituto de Ciencias Penales de la Universidad Central de Venezuela, Caracas-Venezuela. 
E-mail: icpc@cantv.net-borregorosales@wanadoo.es 
Seguridad ciudadana, jitnción policial y política legislativa venezolana 289 
RESUMEN 
La novel Constitución venezolana trata en su texto la idea de se-
guridad ciudadana y con ello, reabre a lo interno de la Política 
legislativa local, la tensión entre libertad y seguridad y el giro 
que en tal sentido pueda adoptarse para auspiciar el equilibrio 
dentro del contexto del Estado constitucional o generar mayores 
contradicciones. Parte de este devenir constitucional es el adve-
nimiento de la legislación sobre seguridad ciudadana, lo cual se 
enlaza con necesidades postergadas de regulación de la función 
policial de tal modo que el modelo de seguridad que se vaya ges-
tando, orientado en el sentido expresado por Baratta como "el 
derecho a la seguridad" o "la seguridad de los derechos" reali-
zará o negará los postulados de un Estado declarado Constitu-
cional, en tanto que Estado de los derechos humanos. 
Palabras clave: Seguridad ciudadana, función policial, política legislativa 
penal, sistema penal, Constitución. 
SECURITY OF THE CITIZENRY: VENEZUELAN 
LEGISTALIVE POLICY AND POLICE FUNCTION 
ABSTRACT 
The novel Venezuelan Constitution in its text deals with the 
security of its citizens and thereby re-opens local po/ice legisla-
tion, the tension between liberty and security, and the different 
interpretations that can be adopted to promote balance or 
generate more contradictions within the context of the 
constitution. Part of the development of the constitution is the 
advent of legislation as to public security, which is intertwined 
with the overdue need to regulate the po/ice function in such a 
way that the security model that is developed, following the 
guidelines expressed by Baratta as "the right to security" or 
"the security of rights", will affirm or negate the postulates of a 
constitutional state, a state of human rights. 
Key words: Citizen security, police function, penal legislative policy, 
penal system, constitution. 
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Recibido: 14-11-2002 • Aceptado: 25-11-2002 
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Hace poco más de dos años, un tal día como muchos otros, Baratta 
se expresaba con la densidad intelectual que le caracterizaba ante un 
atento auditórium de la Escola de Policia de Catalunya en medio de 
un Encuentro Internacional sobre "Políticas de Seguridad". En ese 
momento, apenas Venezuela vislumbraba la ideología de la seguri-
dad en su texto constitucional y poco se sabía de su implantación le-
gislativa paulatina. Hoy, de cara al novel Decreto Ley de Coordina-
ción de Seguridad Ciudadana, las palabras de Baratta vibran advir-
tiendo acerca de los modelos de seguridad posibles, con sabiduría 
excepcional, no sólo por su enorme erudición que sin duda tenía, 
sino también por su exquisita sensibilidad y agudeza. In memoriam 
SEGURIDAD VERSUS LIBERTAD 
La vieja tensión entre libertad y orden hoy se reedita para ofrecer el 
debate entre libertad y seguridad, entre pluralismo y seguridad (Brunner, 
2002). De modo que este dilema, sea falso o construido, pero en todo caso 
presente en la sociedad contemporánea, sucede entre seguridad y libertad. 
La tensión, conflicto o equilibrio entre estos dos horizontes determina el di-
seño e implantación de ideologías, políticas y prácticas que influyen nota-
blemente en la cotidianidad, en la vida social, así como también en los 
avances, retrocesos o estancamientos que puedan derivar en el dinámico de-
venir de los derechos humanos. Desde una perspectiva jurídica, el curso 
teórico de tales derechos puede ser observado en el sistema legal, especial-
mente a partir de determinadas permisas constitucionales. 
En tal sentido, Venezuela actualmente asiste a la implantación de una 
nueva CONSTITUCIÓN que supone el acoplamiento de todo su sistema nor-
mativo. La novel Constitución de 1999, en sus rasgos fundamentales, postu-
la la profundización de la protección de los derechos humanos mediante la 
ampliación tanto de mecanismos democráticos de participación como enun-
ciados garantistas y fórmulas de protección de los mismos. 
Desde el punto de vista de la evolución constitucional, el texto de 
1999, supondría en términos generales, un adelanto en el desarrollo del 
Estado de Derecho declarado desde la Constitución democrática de 1961. 
Sin embargo, la implantación, incluso teórica y luego legislativa, del Esta-
Seguridad ciudadana, función policial y política legislativa venezolana 291 
do Constitucional, entendido como Estado democrático o de los derechos 
humanos, tropieza con una amalgama de declaraciones e ideas así como 
de normas que no necesariamente traducen el ideario básico de la carta 
fundamental, de tal modo, que los textos constitucionales y esto vale, tan-
to para la Constitución del61 como para la del 99, pueden contener y con-
tienen aspectos a veces contrarios cuando no contradictorios con sus linea-
mientos básicos. 
Concretamente, esto puede apreciarse en la Constitución del 61 en la 
regulación de los derechos individuales y en especial de la libertad personal 
(Rosales, Bello y Borrego, 1996), en cuyo texto se consagraba el secreto su-
marial o la peligrosidad como criterio para ejercer determinados tipos de 
controles punitivos y así un sin fin de regulaciones contrarias a la protec-
ción de los derechos humanos y de las libertades públicas en el devenir de 
la legislación penal, policial, procesal y penitenciaria que le acompañó por 
casi cuarenta años, de las cuales algunas han sido reformadas, otras deroga-
das y algunas aún vigentes. 
De igual modo, la Constitución de 1999, también introduce espe-
cies antidemocráticas y lesivas del Estado Constitucional propugnado en 
su seno. En tal sentido ha habido importantes cuestionamientos referen-
tes a diversos aspectos constitucionales (Brewer Carías, 2000; Borrego, 
2002), mientras en el ámbito del control penal1, lo primero que salta a la 
Aquí se habla de control penal para referirse al conjunto de relaciones y procesos deriva-
dos del ejercicio de la facultad punitiva del Estado, esté o no dentro de Jos límites jurídi-
cos, con lo que cabe más allá del control formalizado incluir al control punitivo no for-
malizado, es decir, aquel que implica una punición (restricción o supresión relevante de 
derechos humanos), así como comprende las arrogaciones que de tal control haga quien 
no lo tiene formalmente asignado, incluso mediante vías delictivas y de mayor violencia 
(tales son Jos casos de los escuadrones de la muerte o de las fórmulas primitivas de auto-
defensa). Cuando se habla de restricción o supresión relevante de derechos humanos, se 
quiere significar que se excluyen muchas fórmulas también punitivas propias del Dere-
cho en general que suponen alguna afección legítima, justa y tolerable de derechos hu-
manos, tal y como sucede con la imposición regular de una multa en materia de tránsito, 
la orden de prohibición de enajenar y gravar en materia civil o la ejecución de una hipo-
teca. También aquí se usa el concepto de relevancia en la acepción jurídico penal deriva-
da de la aplicación del principio de insignificancia en armonía con otros principios pena-
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Cap. Crim. Vol. 30, Nº 4 (Octubre-Diciembre 2002) 287-311vista es una suerte de contradicción entre la proclama libertaria del Preám-
bulo unida a los primeros capítulos alusivos a derechos humanos (Título 
III), especialmente concebidos dentro de un sistema de derechos y ga-
rantías con expresa sujeción a los principios de interdependencia, irre-
nunciabilidad, indivisibilidad y progresividad (Constitución, artículo 
19) y por otro lado, la regulación específica en el Título VII de la Seguri-
dad de la Nación asociada a la seguridad ciudadana que debuta como 
derecho dentro del capítulo de los derechos civiles (Constitución, artícu-
lo 55) y que más tarde se enlaza con la regulación de los órganos de se-
guridad ciudadana incluida en el tratamiento de la Seguridad de la Na-
ción (Constitución, Título VII: artículos 322 a 332). 
La abierta y reciente adopción constitucional de la seguridad ciudada-
na no es casual sino que responde varios factores, entre ellos: 
1) una tendencia cada vez más evidente en el contexto globalizador 
(Beck, 1998; Brunner, 2002) que en el plano normativo internacional se nu-
tre con legislaciones tales como las referentes al control de las drogas ilega-
les especialmente hoy día en cuanto a lavado de dinero y actividades finan-
cieras, delincuencia organizada y terrorismo2 (González Placencia, 2000; 
Del Olmo 2000; Rosales, 2002), vigorosamente reconstituido a partir del 11 
de septiembre de 2001 (Chomsky, 2001) y que hoy se expresa en variadas 
dimensiones como lo son la suscripción en América de la Convención Inter-
americana contra el terrorismo (mayo, 2002) o la inminente creación en Es-
tados Unidos de un Ministerio de Seguridad (octubre, 2002) (La Vanguar-
dia, 9 de noviembre de 2002). 
2) el tratamiento legislativo penal de la seguridad ciudadana dentro 
del contexto local de percepción oficial y comunitaria de la inseguridad 
les, tales como el de mínima intervención, ultima ratio y subsidiariedad, lo cual implica 
que sólo entra en la esfera de conocimiento penal la afección significativa o relevante de 
bienes jurídicos tutelados y no, cualquier ataque a los mismos. 
2 Entre estas, las más recientes: La Convención Internacional contra el Crimen Organizado 
transnacional (Palermo, 2000); la Resolución de Naciones Unidas contra el terrorismo, 
septiembre de 2001 y la Convención interamericana contra el terrorismo, la preparación 
bastante adelantada de una Convención Interamericana contra el Levado de activos). 
Seguridad ciudadana, .función policial y política legislativa venezolana 293 
claramente alimentada por los medios de comunicación (Aniyar de Castro, 
1985; Navarro y Pérez Perdomo, 1992; Pegoraro, 2000) y los indicadores 
sobre violencia delictiva que, desde 1985 han reportado un alza progresiva 
(San Juan, 1997; Briceño León, Camardiel, Ávila, De Armas y Zubillaga, 
1997, citados por Briceño León 1999:293; Briceño y Zubiñaga, 2002), 
unida al cuestionado funcionamiento del sistema penal (Rosales, 2002). A 
este respecto es de recordar que para la década de los noventa, en Vene-
zuela el control penal ejercido por la policía no cuenta ni con una legisla-
ción sustantiva que especifique adecuadamente cuáles son las conductas 
prohibidas ni menos aún con una regulación de la función como tal. Lo 
único existente en el ámbito legislativo ha sido el Libro de las Faltas del 
Código Penal absolutamente inaplicado, un crisol de ordenanzas de poli-
cías parciales y fuera del contexto de la legalidad y la Ley contra vagos y 
maleantes, exiguamente aplicada para esa época, final y venturosamente 
declarada inconstitucional en 1997. 
En estas circunstancias, es claro entender que el interés legislativo por 
regular la seguridad ciudadana haya ido ganando espacio y aunque para la 
presente década, en el plano legislativo, ya se ha adelantado la regulación de 
un nuevo sistema procesal penal, salvo las menciones indicadas en el texto 
constitucional, nada hay aún sobre infracciones menores para dotar a la fun-
ción policial de un ámbito delimitado de actuación material (qué perseguir y 
controlar), ni legislación sustantiva en general, salvo los trabajos preparato-
rios para un nuevo Código Penal iniciados en el 2002, así como tampoco 
existe regulación de la función policial, aun cuando está en preparación. 
POLÍTICA LEGISLATIVA VENEZOLANA SOBRE SEGURIDAD 
CIUDADANA 
Como línea general se puede afirmar que el tema de la legislación so-
bre seguridad ciudadana ha ocupado la atención de países europeos y ame-
ricanos desde hace algunas décadas. Sin embargo, en Venezuela la incorpo-
ración de este concepto cobra relevancia apenas en la década de los noven-
ta, especialmente a partir del desuso y posterior declaración de inconstitu-
cionalidad de la vetusta Ley sobre Vagos y Maleantes (Corte Suprema de 
Justicia, 1997). Al principio, se pretendió utilizar las propuestas legislativas 
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sobre seguridad ciudadana como sustituto de tal normativa, sin embargo, 
en los últimos estudios para la formulación de una legislación sobre seguri-
dad ciudadana se le ha prestado atención a necesidades de regulación de la 
actividad de los órganos implicados con ella. 
El uso que en sus inicios se le pretendió dar a las propuestas legislativas 
sobre seguridad ciudadana, -por ejemplo, en el Anteproyecto presentado en 
1994 por el entonces Fiscal General de la República, en el cual se insiste en 
la tipificación de infracciones penales menores a fin de lograr la protección 
de la seguridad ciudadana-se debió en parte a las carencias de la legislación 
penal para regular las infracciones penales de menor gravedad y a los cuestio-
narnientos constantes a la Ley sobre Vagos y Maleantes debido a su carácter 
peligrosista y a la lesión del debido proceso, de principios constitucionales y 
en definitiva, de derechos humanos. Por su parte, las carencias de la legisla-
ción penal para atender a las infracciones penales menores ha tenido diversas 
causas, entre ellas la desactualización de la propia legislación sobre Faltas del 
Código Penal vigente y la ausencia de su aplicación. 
Como sustituto de una pertinente y articulada normativa sobre faltas o 
contravenciones ajustada al marco constitucional, ha proliferado un sin fin 
de normas administrativas lesivas de la legalidad contenidas en ordenanzas 
municipales, en clara lesión del principio de reserva legal que le han servi-
do de referente material al ejercicio del control policial y de paso, han ali-
mentado la arbitrariedad en este delicado ámbito. Como consecuencia de lo 
anterior, el panorama de la función policial asociado a la protección de la 
seguridad ciudadana, para el cual la regulación adecuada de las faltas y 
contravenciones en la legislación penal formal es indispensable, se ha apo-
yado en regulaciones policiales dispersas, desarticuladas e impertinentes 
que cada municipalidad se atribuye y que no guardan correspondencia ni 
con el marco del Estado Constitucional, ni con una política de seguridad 
que guíe la acción policial preventiva. Por tanto, toda esta proliferación de 
reglamentaciones y procedimientos policiales desarticulados, el solapa-
miento de unas y otras normas, la confusión y las lagunas legales han con-
tribuido al deterioro y descontrol de la función policial. Hoy, este aspecto 
legal material podría ser satisfecho con la preparación de una normativa so-
bre faltas o contravenciones que estableciera el marco legal referente a las 
infracciones menores en todo el ámbito nacional de manera uniforme y arti-
Seguridad ciudadana, función policial y política legislativa venezolana 295 
culado al resto del sistema jurídico penal. De hecho, ésta ha sido en parte la 
intención en la década de los noventa, de la propuesta de normativa sustitu-
tiva de la legislación sobre vagos y maleantes, adelantada en elanterior 
Congreso de la República por un grupo de parlamentarios entre quienes 
destacaba el liderazgo de Lolita Aniyar de Castro. Propósito aún hoy posi-
ble mediante la preparación de un nuevo Código Penal, que incluya un nue-
vo Libro sobre Faltas, tal y como actualmente se contempla en la agenda 
legislativa de 2002 en la Asamblea Nacional3. Ello obviamente le daría un 
sustento jurídico penal sustantivo a la regulación de la actividad policial y 
con éste, a buena parte de la seguridad ciudadana sin necesidad de acudir a 
leyes sobre seguridad ciudadana destinadas principalmente a fomentar la 
tan cuestionada expansión del control penal (Silva Sánchez, 1999). 
Es notable como determinados ejes temáticos propios de la "cultura de 
la emergencia" (drogas terrorismo y delincuencia organizada) coadyuvan 
como estrategia política y jurídica que promueve tal expansión, junto a la per-
cepción de la inseguridad objetiva y subjetiva (Pegoraro, 2000), en el contex-
to de lo que Beck denominó en su momento "la sociedad de los riesgos", 
contribuyen a la demanda de seguridad por parte de la colectividad, lo cual 
permite construir un cierto consenso, si se quiere transaccional, con sacrificio 
de la libertad y con él, al relajamiento de garantías que sirven como cortapi-
sas para evitar la tentación al desbordamiento del poder punitivo y la lesión 
de los derechos humanos. Técnicamente, tal "cultura de la emergencia" per-
mite que el Derecho Penal como sistema jurídico de sostén del sistema penal 
se desenvuelva por los cauces del Derecho Penal del enemigo (Aponte, 
1999), el cual gira en tomo al llamado eficientismo penal (Hassemer, 1999), 
tesis opuesta al garantismo (Ferrajoli, 1989) o al Derecho Penal Mínimo tam-
bién propugnado por Baratta (1985), afines con el Derecho Penal propio de 
un Estado Social y Democrático de Derecho (Díaz, 1998; Mir Puig, 1980). 
En materia de legislación sobre seguridad ciudadana el Derecho 
Comparado ha dado pruebas de ello, valga citar la Ley Orgánica sobre pro-
tección de la seguridad ciudadana española de 1980 que dio no sólo lugar a 
3 Documento oficial Hacia un nuevo Código Penal. Presentado por la Asamblea Nacional 
ell3/3/02. 
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intensos cuestionamientos científicos sino hasta pronunciamientos de in-
constitucionalidad. De algún modo, puede admitirse que las demoras legis-
lativas venezolanas en esta área quizá han arredrado leyes inconvenientes al 
ya desarticulado y arbitrario sistema penal, sin embargo el curso histórico 
de la legislación sobre seguridad ciudadana en Venezuela se abre paso con 
el advenimiento del nuevo milenio. 
Así, los últimos estudios realizados para preparar las propuestas de 
legislación en materia de seguridad ciudadana (2000/2001), han recondu-
cido sus planteamientos hacia las necesidades de regulación de la función 
de los órganos vinculados a la seguridad ciudadana, dejando de lado lo 
referente a las infracciones menores concretas que atenderían tales órga-
nos en busca del propósito de protección. Esto es correcto a la luz de los 
planteamientos anteriores, toda vez que la base sustantiva (cuáles infrac-
ciones prevenir y controlar) corresponde en principio, a la legislación pe-
nal atinente a las faltas. Los diversos documentos finalmente preparados 
con tal propósito, han perseguido dictar una legislación que organice, arti-
cule y delimite los rasgos fundamentales de la actividad de los distintos 
órganos de seguridad ciudadana. Este objetivo se acopla a la ausencia de 
una regulación general en esta materia y a los nuevos preceptos constitu-
cionales que tratan el tema (Constitución, art.55, 332 concord con 322 y 
ss, 1,2,3,4, 156,163,165,178 ejusdem). 
Así, se ha llegado a la promulgación de la primera ley con declaracio-
nes explícitas sobre seguridad ciudadana: el Decreto con Fuerza de ley de 
Coordinación de Seguridad Ciudadana publicado en Gaceta Oficial 
N° 37.318 del 6/11101 (vigente formalmente desde 7/5/02), que abandona la 
posibilidad de ofrecer una regulación general de la actividad de los distintos 
órganos de seguridad ciudadana y se limita a dictar las bases de la coordi-
nación de la función entre los distintos cuerpos. De modo que se circunscri-
be a las necesidades de coordinación, dada la ausencia de reglas jurídicas 
apropiadas en este campo, pero, se queda corto si se considera todo el ejer-
cicio funcional de los órganos implicados con la seguridad ciudadana, cues-
tión que debería reconducirse a la regulación abierta y completa de toda la 
función policial, asunto que no se ha alcanzado pues se trata de un espacio 
público de arbitrariedad estatal plagado de dificultades que ha vencido las 
Seguridad ciudadana, función policial y política legislativa venezolana 297 
distintas propuestas legislativas que se han propuesto ante el Parlamento, 
pero que no por ello, deba permanecer expuesto a la ausencia de regulación. 
Sin embargo, queda en el aire qué modelo de seguridad se inserta pau-
latinamente en el ámbito legislativo tanto en lo referente al aspecto sustanti-
vo que abarcaría la legislación, en la terminología de Ferrajoli (1990): ¿qué 
punir?, y cómo se orienta la .función pública sobre seguridad. 
CONTEXTO CONCEPTUAL 
La adopción de una determinada noción de seguridad ciudadana per-
fila lo que más tarde será la proyección y construcción de las políticas de 
seguridad y la delimitación de las funciones de los entes implicados. 
Baratta (200 1) citando a Evers (1989) enseña que la seguridad vista 
como función humana o como función general del sistema jurídico "carece 
de contenido propio", pues como necesidad es secundaria y dentro del mun-
do de los derechos también lo es (valga decir: depende de la vigencia de 
otros derechos). Su detallada explicación al respecto, le permite sostener 
que "un tal derecho fundamental a la seguridad" no es más que una cons-
trucción constitucional falsa (2001 :6); dado que es superfluo por tratarse de 
la demanda de derechos por parte de los ciudadanos, pues lo correcto sería 
referirse a "la seguridad de los derechos o derecho de los derechos". 
Ya específicamente en cuanto a la política de seguridad, Baratta expo-
ne que ésta puede desplegarse en dos direcciones: 
• Hacia el modelo del derecho a la seguridad 
• Hacia el modelo de la seguridad de los derechos (2001 :8). 
Lo primero, corresponde con el modelo predominante en USA y Euro-
pa, y lo segundo, corresponde a un modelo alternativo, pero improbable 
como política de ciudad, dadas las estructuras de dominación existentes. 
En una primera aproximación al concepto, la Comisión Andina de Ju-
ristas, sostiene que seguridad se refiere "al margen de protección que una 
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determinada persona, grupo o entidad tiené, frente a amenazas y riesgos de 
diverso tipo, sean imaginarios o reales, naturales o sociales" (1999:21 ). 
El reciente decreto con fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad 
Ciudadana (mayo, 2002), brinda por primera vez en Venezuela dentro de la 
vigencia de la novísima Constitución de 1999 parte del desarrollo legislati-
vo de las premisas constitucionales que tratan la seguridad ciudadana en el 
capítulo de los derechos civiles y luego al tratar la organización de "los ór-
ganos de seguridad ciudadana" dentro del título de "la Seguridad de la Na-
ción". El Decreto Ley entiende por seguridad ciudadana: 
El estado de sosiego, certidumbre y confianza que debe propor-
cionarse a la población, residente o de tránsito, mediante accio-
nes dirigidas a proteger su integridad física y propiedades.De este modo el Decreto Ley asume una noción estática al referirse al 
"estado de sosiego ... " y deja abierto si tal "estado de sosiego" abarca tanto a 
la seguridad en sentido objetivo como subjetivo. 
Se trata de un concepto sesgado y parcial que no identifica quién debe 
"proporcionar a la población" tal "estado" aun cuando especifica cómo se-
ría alcanzable: "mediante acciones dirigidas a proteger la integridad física y 
propiedades", con lo que de paso, reduce significativamente el amparo a 
sólo esos bienes jurídicos. 
SEGURIDAD CIUDADANA, ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD 
PÚBLICA Y SEGURIDAD NACIONAL 
La construcción de la noción de seguridad ciudadana obliga a su des-
linde de otras nociones asociadas que la han nutrido y servido de anteceden-
te, así como a ciertas aclaratorias sobre su multívoco uso. Así, en diversos 
ámbitos legislativos, se ha utilizado el concepto de seguridad ciudadana 
con diversos sentidos y alcances, en ocasiones se ha confundido seguridad 
4 Añadiría que "tiene o percibe", para significar no sólo a la seguridad en sentido objetivo 
sino también en sentido subjetivo, lo cual tiene importante repercusión en la comunica-
ción y consenso para construir políticas de seguridad. 
Seguridad ciudadana, función policial y política legislativa venezolana 299 
natural de los individuos y grupos con seguridad jurídica o se le ha utiliza-
do para incluir regulaciones de emergencia (por ejemplo: antiterrorista) 
(CAJ, 1999:21). De tal modo que hay quienes han afirmado: 
La seguridad individual está emparentada con orden público y 
seguridad pública, pues de alguna manera vienen a ser diferen-
tes nomenclaturas para denotar la función de policía que posee 
el Estado de preservar el desarrollo normal de los bienes jurídi-
cos de todos los ciudadanos (seguridad ciudadana) y el normal 
funcionamiento de los servicios públicos de interés general ( or-
den público y seguridad pública (Zuñiga, 1995: 445, 446). 
De manera que también se ha utilizado la idea de seguridad ciudadana 
para cubrir el solapamiento entre ilicitud penal y administrativa en clara de-
mostración de la expansión del sistema penal, tal y como actualmente se 
aprecia en la Ordenanza de la Alcaldía Metropolitana sobre seguridad y 
convivencia ciudadana (2001). Último término que también deriva estructu-
ralmente de la noción de orden social (Landa, 1995:251) que es afecta a las 
manifestaciones de la sociedad del control. 
Asimismo, se ha dicho que el concepto de orden público es compren-
sivo tanto de la noción de seguridad como de tranquilidad públicas. En esta 
línea, sostiene Agirreaykuenaga (1995) que "la seguridad pública forma 
parte del orden público en cuanto a la protección de personas y bienes con-
tra peligros tipificados penalmente provocados por la actividad humana". 
En tanto que la protección y seguridad públicas es usualmente encomenda-
da a los cuerpos policiales "la seguridad ciudadana comprenderá la activi-
dad policial frente a todo tipo de peligros" (1995:22), lo cual concuerda con 
la postura del Decreto-Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, pues 
aun cuando el concepto de seguridad ciudadana, en ella contenido, no expli-
ca frente a cuáles riesgos debe proporcionarse "el estado de sosiego, certi-
dumbre y confianza", a lo largo del texto legal se abarca lo referente a la 
administración de desastres ante peligros de diverso origen, tales como los 
provenientes de la naturaleza o fortuitos. 
La Comisión Andina de Juristas plantea varios interrogantes que coad-
yuvan a delinear el concepto de seguridad ciudadana examinado: 
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• Quién o qué se encuentra bajo riesgo 
• Cuáles son los riesgos y amenazas percibidas 
• Cuáles serán los mecanismos de protección válidos 
En el decreto-ley venezolano se alude a "la protección de la integridad 
física y propiedades", lo cual es sesgado, pues de un lado es explicable la 
restricción de los bienes defendibles con el propósito de evitar la tergiversa-
ción del Estado hacia el Estado Policial "que por definición está en la antí-
poda del Estado democrático" (Jiménez García, 1996: 205), so pretexto de 
la pretendida protección de todo cuanto derecho exista, pero también ello 
deja en el aire otra suerte de derechos fundamentales vinculados a los ya 
enunciados. Así no sólo se trata de la "integridad física" sino de la integri-
dad en un sentido amplio como la regula la Constitución cuando se refiere a 
la integridad física, psíquica y moral, constitutivas de la dignidad y de otros 
derechos fundamentales que son eje del Estado democrático como lo es la 
libertad. Con igual sentido, la alusión a los "bienes" (derechos patrimonia-
les), pareciera que se reduce a un espectro material que se limita a ciertos 
derechos patrimoniales y deja afuera otros derechos patrimoniales y a toda 
una gama de derechos estrechamente vinculados al desenvolvimiento y ga-
rantías de las libertades públicas dentro de un contexto democrático. Distin-
to sería si la seguridad se hubiera considerado abiertamente como el deber 
del Estado de tutela de las libertades públicas en el sentido planteado por el 
artículo 55 del texto constitucional vigente. 
De tal modo, que en un Estado Democrático, la seguridad es sólo con-
cebible en tanto que deber de protección del Estado en relación con los de-
rechos, única interpretación válida para contenido del artículo 55 ejusdem, 
en armonía con su correlativo derecho individual a la protección, debido a 
su ubicación sistemática en el capítulo de los derechos civiles. Esta inter-
pretación concuerda con la explicación de Baratta en el sentido de la "segu-
ridad de los derechos". Con una perspectiva similar mediante la reinterpre-
tación de la legislación española, Castro Casas sostiene la superación de, se-
gún él, el falso antagonismo entre seguridad y libertad por "el fundamento 
de la seguridad ciudadana en la conservación, fomento y protección de los 
derechos y libertades de los ciudadanos y no a la inversa" (1995:153). 
Seguridad ciudadana, }Unción policial y política legislativa venezolana 301 
Contraria ha sido la concepción anidada en los estados autoritarios, se-
gún la cual el orden público ha sido un bien jurídico a tutelar (objeto de 
protección jurídico penal en sentido técnico) en tanto que refiere el mante-
nimiento de un determinado orden en preservación de las instancias de po-
der. Bajo esta impronta, se ha pretendido incluir como "derecho" y como 
bien jurídico digno de protección al orden público y a variantes del concep-
to de seguridad nacional, promotora del Estado Policial, concepto que 
coadyuvó en América, especialmente en el Sur, el establecimiento de Esta-
dos autoritarios en claro desmedro de los derechos humanos. 
El giro básico dentro en un ambiente democratizador es que se dé el 
salto que Muñagori (1995:287) describe como el paso: "de la autoprotec-
ción del Estado Protector". 
Desde un punto de vista estrictamente jurídico-penal, la consagración 
del orden público como bien jurídico niega premisas fundamentales de la 
teoría del bien jurídico que exige la inmediatez de la lesión al mismo, de tal 
modo que no se pueda justificar la protección del orden público dado que 
sólo son susceptibles de protección el elenco de bienes jurídicos que even-
tualmente pueden ser lesionados cuando se pretende enmascarar la lesión de 
este "bien jurídico" falsificado (Cobo Del Rosal, 1977). Así es posible la le-
sión de la libertad, vida, integridad personal, orden democrático, pero la 
consideración individual de orden público carece de autonomía especial-
mente en lo que a derechos y libertades respecta Este cuestionamiento lo 
sostiene de modo unánime la doctrina penal mundial de corte democrático y 
es clara, la adscripción de este falso "bien jurídico" a estados totalitarios.De tal modo que la concepción de la seguridad ciudadana dentro de 
un Estado democrático debe pasar por la consideración de su subordinación 
al valor supremo de la libertad. De donde se traduce que sólo es posible 
considerar a la seguridad ciudadana como deber protector del Estado a los 
derechos y a la libertad en particular. De donde deriva su ubicación y rol 
como medio para garantizar el libre ejercicio de los derechos humanos. O 
como lo expresa Giménez García a la luz de la sociedad democrática en la 
que se impone "la primacía del derecho a la libertad sobre la seguridad, o 
dicho de otro modo, el carácter instrumental del valor seguridad porque 
éste sólo debe concebirse como derivado del sistema de libertades" 
(1995:200). 
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302 
Elsie Rosales 
Cap. Crim. Vol. 30, Nº 4 (Octubre-Diciembre 2002) 287-311 
Como se verá más adelante, esta consideración cobra especial signifi-
cado de cara a la función policial, pues como afirma Castro Casa 
(1995:154): 
La policía no es portadora de un orden absoluto, forjado fuera 
de la historia y al margen de la libertad humana. 
Visto lo anterior se desprende que la noción de seguridad ciudadana 
del Decreto-Ley, sesga el compromiso democrático de establecer el deber 
protector del Estado respecto a los derechos humanos, que es la esencia 
misma del Estado Constitucional como Estado de los derechos humanos, 
contenida en la fórmula del Estado de Derecho Social, Democrático y de 
Justicia, pues sólo tiene sentido el Estado en tanto que Estado garantista, 
mientras que por otro lado, se contradice con la descripción de los órganos 
de seguridad ciudadana contenida en el artículo 2 del Decreto-Ley, de don-
de se deriva la concepción del deber de amparo ante riesgos que puedan 
afecta "la integridad física o los bienes" y que sean provenientes tanto de la 
conducta humana como de hechos fortuitos o de la naturaleza. 
Así, el contenido del Decreto con Fuerza de ley de Coordinación de 
Seguridad Ciudadana, abandona la posibilidad de ofrecer una regulación 
general de la actividad de los distintos órganos de seguridad ciudadana y se 
circunscribe a dictar las bases de la coordinación de la función entre los 
distintos cuerpos. Una solución pragmática. Ante las necesidades de coordi-
nación, se valida esta opción si se atiende a la ausencia de reglas jurídicas 
apropiadas en este campo. Pero, obviamente se queda corta, si se considera 
que la regulación pertinente debería atender a todo el ejercicio funcional de 
los órganos implicados con la seguridad ciudadana5, dirigiendo su eje bási-
co a la estricta regulación de la función policial. 
Desde una visión estricta de técnica legislativa, se puede argüir que en 
sana técnica legislativa, ello es posible mediante leyes específicas que regu-
len la actividad de los diversos órganos de acuerdo a sus diferencias funcio-
5 Paralelamente a este Decreto ley, se dictaron sendos decretos leyes reguladores de la ac-
tividad de los Cuerpos de Bomberos, Administración de desastres y Protección Civil que 
forman parte del engranaje constitucional de seguridad ciudadana. 
Seguridad ciudadana, ]Unción policial y política legislativa venezolana 303 
nales y de hecho así se viene haciendo, pero siempre que se plantee dentro 
de un marco general de actuación dirigido por el Estado, para lo cual, hay 
que constatar que el Estado cuenta con unos lineamientos dentro del marco 
constitucional para guiar la política legislativa en ese contexto y eso no está 
claro, por lo que faltaría asegurar si el Decreto Ley responde a las líneas 
constitucionales y al modelo de seguridad ciudadana democrático que, den-
tro de ese marco constitucional, el Estado debe erigir. 
En el sentido restringido, el Decreto-Ley (artículo 1) plantea un eje te-
mático central: la coordinación entre los entes de seguridad ciudadana, y 
tres vertientes referidas a: 
• Las competencias concurrentes de los mismos 
• La cooperación recíproca 
• El establecimiento de parámetros en el ámbito de su ejercicio ( compe-
tencia funcional) 
Asimismo, consigna los conceptos de coordinación, seguridad ciuda-
dana y concurrencia. 
No obstante, ni siquiera el concepto de seguridad ciudadana que tras 
la novísima Constitución, debuta por primera vez en el nivel legislativo ve-
nezolano, responde al planteamiento constitucional. 
La norma constitucional (artículo 55) envuelve dentro del capítulo de 
los derechos humanos fundamentales (derechos civiles específicamente) lo 
referente a la seguridad ciudadana, interpretada como el deber de protec-
ción del Estado de múltiples derechos ciudadanos. De modo que la noción 
del Decreto-Ley arredra el planteamiento básico de la Constitución cuando 
establece el deber estatal que es lo que, en definitiva, justifica por ejemplo 
la actividad policial dirigida a la protección de los derechos ciudadanos. 
Este concepto debería ser reformulado en el Decreto-Ley, con el fin de co-
rregir la precaria mención a los derechos protegidos contenida en el concep-
to dado en el Decreto-Ley, el cual se circunscribe a la protección de la "in-
tegridad física y propiedades", como si la gama de derechos dignos de pro-
tección no abarcara además la integridad física, la psíquica y moral, así 
como múltiples derechos que van más allá de la mera protección de la pro-
piedad. 
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304 
Elsie Rosales 
Cap. Crim. Vol. 30, Nº 4 (Octubre-Diciembre 2002) 287-311 
Pudiera parecer una obviedad que una LEY que pretende establecer los 
parámetros o lineamientos básicos del ejercicio funcional de los órganos 
de seguridad ciudadana al referirse a los derechos, expresara una visión tan 
restringida, pero si de "establecer parámetros" se trata, pareciera jurídica-
mente pertinente remarcar el deber de protección que tienen como misión 
los órganos de seguridad ciudadana, lo cual abarcaría tanto en la filosofía 
constitucional, como en el contenido del artículo 55 "la integridad física, 
sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus debe-
res". Es decir, es obvio que por ejemplo, la policía preventiva debe proteger 
en concreto la libertad de circulación de las personas para transitar y actuar 
si ello se les impide, debe protegerles si son insultadas o humilladas, o si se 
les obstaculiza el libre ejercicio de su comercio dentro del marco de la ley, 
y así resguardar un sin fin de libertades públicas para cuyo ejercicio se erige 
el deber de protección de la seguridad ciudadana como una de las garan-
tías que el Estado debe proveer dentro del marco de un Estado Constitucio-
nal, por lo que el sentido mismo de este último no es en sí sólo declarar la 
existencia de tales o cuales derechos humanos, sino dotar y realizar los me-
canismos de protección constitucional de los mismos. 
Por demás, dado que la protección de la seguridad ciudadana implica 
la actividad en distintas áreas que no sólo conlleva la función policial pre-
ventiva e incluso judicial, sino también la regulación vial, de bomberos, de 
administración de emergencias y desastres y de defensa civil, resulta obvio 
que los derechos protegidos son mucho más amplios (por ejemplo, la pro-
tección ambiental) y por tanto, debe quedar claro en la Ley que el Estado 
debe proveer acciones para concretar las garantías de tales derechos de la 
ciudadanía. 
En cuanto al funcionamiento de los órganos de seguridad ciudadana 
(artículos 4 y ss), salvo la mención de los principios de actuación (artícu-
lo 4: probidad, eficacia, eficiencia, subordinación, disciplina, cooperación y 
responsabilidad), el Decreto Ley deja en manos de las competencias nacio-
nal, estatal y municipal la regulación de la actividad de modo somero y sin 
apuntar hacia la construcción de un modelo funcionalúnico para todos los 
cuerpos que es parte fundamental de los objetivos del Estado en esta área, 
mientras que erige un Consejo de Seguridad Ciudadana, apoyado por Coor-
dinaciones regionales o locales, que si bien se encarga de diseñar las políti-
Seguridad ciudadana, jimción policial y política legislativa venezolana 305 
cas globales, lo hace sin que la legislación provea a la construcción del mo-
delo requerido con lo cual se deja en manos del Poder Ejecutivo el diseño 
de las acciones a adelantar en el área, pero no se cuenta con la legislación 
que regule global y particularmente la función de los órganos de seguridad 
ciudadana. 
En un diseño político como el constitucional en el cual es principio 
rector la descentralización constituye una misión fundamental de la política 
legislativa dotar al Estado de ámbitos normativos de regulación que permi-
tan lograr tal objetivo a la vez que se cumplen las funciones específicas 
asignadas en un campo determinado; por ejemplo, en el ámbito de la seguri-
dad ciudadana. Este es el auténtico sentido de la legalidad, del Estado de 
Derecho y de la sujeción de la función pública a la misma (Constitución, ar-
tículos 2, 7 y 137). Si sencillamente, únicamente se legisla para regular la 
coordinación entre los órganos de seguridad ciudadana, se puede decir que 
se está cumpliendo una labor reguladora necesaria, pero sólo parte de ella, 
pues la necesidad legal abarca el desarrollo legislativo de todo el ámbito re-
gulador que ambiente toda la función pública de proveer a la seguridad ciu-
dadana. Ello supone que los poderes públicos interactúan armoniosamente 
dentro del marco constitucional, pues el Poder Legislativo se encargaría, a 
través de las leyes, de circunscribir el ejercicio pleno de la función pública 
implicada, que en este caso concreto sería la de proveer los mecanismos de 
protección de la seguridad ciudadana; el marco legal de actuación estatal, y 
dentro de ellos, diseña el ámbito y límites de actuación de cada uno de los 
órganos pertinentes, inclusive el de los órganos directores de las políticas de 
seguridad ciudadana en general (por ejemplo, de los Consejos de Seguri-
dad). Esto obviamente no se cumple con esta LEY, limitada al tratamiento 
de la coordinación entre los órganos de seguridad ciudadana, pues si es una 
necesidad, no deja de sesgar la regulación que en este campo deberá abar-
car todo lo referente a la actividad funcional de los distintos órganos de se-
guridad ciudadana. 
Por lo anterior, la valoración del rol del Decreto Ley de Coordinación 
de Seguridad Ciudadana, debe apreciarse dentro de un contexto normativo 
mayor que mire la formulación de la legislación reguladora del área, en la 
cual el tratamiento de la función policial es lo crucial. 
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Elsie Rosales 
306 Cap. Crim. Vol. 30, Nº 4 (Octubre-Diciembre 2002) 287-311 
PARTICIPACIÓN CIUDADANA 
En el programa constitucional, la participación ciudadana está asocia-
da al proceso de descentralización (Constitución, art. 4 y 158) como parte 
de la democratización, en el sentido de que pretende acercar el poder y la 
gestión pública a manos de la comunidad (Constitución, artículo 62). Ello 
conlleva una implicación más intensa, dialógica, entre Estado y ciudadanía, 
lo cual incluye hasta a la idea de corresponsabilidad. Pero ello no se cum-
ple porque el decreto-Ley cree coordinaciones locales (artículos 19) que co-
muniquen mediante los órganos tradicionales de representación las necesi-
dades de participación ciudadana al Consejo de Seguridad Ciudadana (artí-
culo 18), o porque se declare en la ley que "los ciudadanos pueden partici-
par activamente en la elaboración de los planes de seguridad" (artículo 28), 
cuando ni siquiera se canaliza dicha participación con, por ejemplo, la parti-
cipación comunitaria directa en los consejos de seguridad, pues los ciudada-
nos son quienes pueden advertir necesidades específicas. Por ello, se re-
quiere de una regulación legal de la función en su globalidad que implique 
diversos mecanismos de participación y control de la comunidad en la ges-
tión pública de la seguridad (Constitución, artículo 326 sobre principios re-
feridos a la seguridad). Para lograr este objetivo el Decreto Ley que en la 
actualidad está limitado, debe acoplarse a la legislación que desarrolle la 
construcción de un modelo democrático de seguridad ciudadana conforme 
con el Estado Constitucional. 
COMPETENCIAS CONCURRENTES Y ACTUACIÓN 
COMPARTIDA (ARTÍCULOS 8 Y SS) 
El principio constitucional dicta que la función de los órganos de se-
guridad ciudadana constituye una competencia concurrente nacional con 
estados y municipios (Constitución, artículo 332, último aparte, concord. 
165). Sin embargo, esto no es plenamente desarrollado en el Decreto Ley en 
cuestión, el cual se supedita a dar pautas de actuación compartida generales. 
Ello también se explica por la ausencia de un marco normativo mayor, ra-
zón por la que el contenido del Decreto Ley no trata propiamente lo referen-
te a las competencias concurrentes, aun cuando consigna una superficial y 
Seguridad ciudadana, función policial y política legislativa venezolana 307 
genérica noción de la misma (artículo 16) y además la asume como denomi-
nación del título II ("Competencias concurrentes y actuación compartida"). 
Nadie duda la necesidad de regulación de las actuaciones comparti-
das, habida cuenta de las dificultades que plantea el solapamiento de las 
mismas, y aun peor los graves riesgos de una intervención policial múlti-
ple descoordinada ante casos de urgencia. El Decreto Ley abarca varios 
aspectos, sin embargo, la regulación adolece de claridad cuando supone 
siempre que el órgano con mayor capacidad de respuesta debe afrontar la 
situación, siendo que dentro de la concepción de la progresiva implanta-
ción de la policía vecinal y demás servicios comunitarios, es el nivel local 
al que le corresponde la atención de las diversas situaciones y la interven-
ción de otros niveles debe acentuarse en la medida de la necesidad local 
comunicada por el propio órgano implicado. Esto evita solapamientos y 
dispendio de esfuerzos. Sin embargo, ello no es claro en la normativa del 
Decreto Ley. Por el contrario, denota confusión suponer que previamente 
se sabe de modo objetivo cuál órgano tiene mayor capacidad y por tanto 
debe asumir la coordinación de las acciones de protección y restableci-
miento, de tal suerte que se establezca un esquema de prelaciones y de co-
operación con base en la preeminencia local y el establecimiento de las si-
tuaciones en las cuales, el órgano local debe supeditarse al órgano estatal 
o regional debido a la especialidad en determinada materia (por ejemplo, 
servicios antiexplosivos) o a la actuación que trasciende la vida local, de-
bido a alguna calamidad nacional como sucede en la administración de un 
desastre generalizado que implica la actividad conjunta de diversos órga-
nos, bajo la dirección del órgano especializado. 
Finalmente, pareciera que los componentes normativos que faltan son 
precisamente los atinentes a la formulación legislativa de un modelo gene-
ral de seguridad dentro de un Estado Constitucional democrático, es decir, 
modelo de seguridad para la protección de los derechos humanos y liberta-
des ciudadanas, menos lejano del modelo de la seguridad de los derechos 
6 "Se entiende por concurrencia, aquellas facultades cuya titularidad y ejercicio le son atri-
buidas por igual tanto al Poder Nacional como al Poder Estada} y Municipal". 
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308 
Elsie Rosales 
Cap. Crim. Vol. 30, Nº 4 (Octubre-Diciembre 2002) 287-311 
invocado por Baratta (2001) y en consecuencia, previo al desarrollo de le-
yes de seguridadciudadana habría que regular la función policial. 
De hecho se ha afirmado con anterioridad que la idea de seguridad 
ciudadana como mecanismo estatal para enfrentar determinados riesgos, se 
vincula a la comprensión de la "sociedad de los riesgos" (Beck) dentro de la 
perspectiva occidental del Estado de Bienestar (Wellfare state). De ahí Cal-
vo García infiere que se ha construido la determinación de ciertos riesgos 
(los asociados a la inseguridad ciudadana por ciertas acciones delictivas) 
que "facilita la intervención del Estado en ese ámbito social aun a costa de 
limitar gravemente la libertad y seguridad de los individuos" (1996:95). Por 
lo que este autor afirma que es crucial valorar las repercusiones prácticas 
inherentes a la actividad policial (1996:97). 
RECOMENDACIONES ACERCA DE LA CONSTRUCCIÓN DE 
LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y LA FUNCIÓN POLICIAL: 
CÓMO CONCEBIR UNA LEGISLACIÓN SOBRE POLICÍA 
En síntesis, si el Estado y sus políticas de seguridad quieren ser cohe-
rentes con el Estado Constitucional declarado, debe considerar que: 
• La sociedad democrática se erige y realiza día a día en la medida en que 
cobran vida sus postulados constitucionales garantistas. 
• Ello sólo es posible mediante la confrontación de las políticas de seguri-
dad asumidas por el Estado, ante la sociedad misma, de modo que se re-
visen, controlen y validen por mecanismos democráticos. Ello supone la 
realización de la democracia participativa mediante la incorporación de 
la comunidad (principio de corresponsabilidad, artículo 326 constitucio-
nal). Mientras que la comunidad (minorías incluidas) debe ser oída res-
pecto a sus necesidades de protección y debe coadyuvar a la construc-
ción de las estrategias que animarán la función policial como expresión 
de las políticas de seguridad. 
• La implantación de la seguridad ciudadana como estrategia de control 
estatal debe abandonar las soluciones efectistas, inmediatistas, superfluas 
y mediáticas y establecer con todo claridad los exclusivos fines protecto-
res de los derechos humanos, de modo que: 
Seguridad ciudadana, }Unción policial y política legislativa venezolana 309 
• La seguridad ciudadana no se conciba como un valor que se sustenta a si 
mismo, sino sólo en la medida que sirve para precisar, delimitar, limitar 
y circunscribir las formas de intervención estatal, mediante el ejercicio 
de un control coactivo como lo es el policial, de tal manera que sirva 
para limitar el poder punitivo y no para expandirlo, tal y como se infiere 
de los principios extrasistémicos del Derecho Penal Mínimo postulados 
por Baratta (1985). 
Como consecuencia de ello, el diseño de las políticas de seguridad 
del Estado, para ser adelantadas mediante la función policial, debe limitar 
y delimitar el campo de actuación policial teleológicamente orientado a la 
protección de las libertades públicas y derechos humanos en dirección 
opuesta al poder punitivo estatal, es decir, sólo cuando su intervención sea 
indispensable para ejercer la protección real, de modo que no alterar o 
afecte la libertad. 
Por consiguiente, la justificación básica de la legislación policial gra-
vita en la necesidad de regular (limitar, delimitar, establecer competencias, 
dotar de contenidos) la prestación de un servicio ("público" pero que no 
puede dejar por fuera la policía privada) de vital importancia y cuya función 
debe ser estrictamente delimitada, articulando esta normativa con el contex-
to legal referente a las regulaciones relativas a seguridad ciudadana, así 
como a todo el espectro relativo al ejercicio de la potestad punitiva y del 
control penal, dentro del marco constitucional e internacional garantistas. 
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Elsie Rosales 
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