03-Anuario Roberto Miranda

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Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) - Anuario 2004 
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CERPI 
Imagen de cambio: los primeros meses de la política internacional del 
gobierno de Néstor Kirchner 
Por Roberto Alfredo Miranda 
 
 
I. Introducción 
Una de las tentaciones que en la Argentina despertó el traspaso del 
gobierno de Eduardo Duhalde a Néstor Kirchner durante 2003, fue la de analizar 
los niveles de continuidad y discontinuidad de las políticas exteriores aplicadas por 
ambas administraciones. La misma pertenencia partidaria podría haber sido un 
motivo más que suficiente como para obviar este análisis, porque supuestamente 
el traspaso del gobierno no iba a alterar la esencia de la política exterior. 
Paralelamente, el hecho de que Duhalde sostuviera la candidatura presidencial de 
Kirchner podría haber sido una de las razones como para imaginar la continuidad 
de la política exterior desarrollada por el gobierno interino, sobre todo porque el 
apoyo oficialista al gobernador de Santa Cruz en la campaña electoral representó 
una alianza de poder entre ambos dirigentes. De manera que estos antecedentes 
presagiaban un cambio de gobierno sin cambio de política exterior. 
Pero hubo diferencias importantes entre una y otra gestión de gobierno que 
repercutieron en la política exterior. La provisionalidad de la administración 
Duhalde hizo que su gobierno fuera escasamente valorado en términos 
internacionales, distinto al del presidente Kirchner que surgió de una lucha 
electoral. Por otra parte, el hecho de que en mayo de 2003 el presidente Duhalde 
dejaba el gobierno y asumía una nueva administración como era la de Kirchner, 
también significó una valoración internacional distinta para las políticas que se 
implementaron en un caso y en otro. La condición de flamante gobierno le dio al 
presidente Kirchner un marco muy distinto al de su predecesor. 
Por cierto que una y otra gestión prácticamente compartieron los mismos 
temas y problemas que afectaban las relaciones externas de la Argentina. Las 
urgencias y las rutinas de la política exterior de ambos gobiernos tuvieron como 
telón de fondo la crisis internacional del país. La crisis fue un condicionante muy 
fuerte para los hacedores de la política exterior, sobre todo para diseñar 
estrategias de inserción internacional y de influencia regional. En este sentido, es 
posible señalar tres aspectos que formaban parte de esta crisis y que perturbaron 
a uno y otro gobierno. Un aspecto fue el endeudamiento externo del país que 
paralizó su economía y que lo trastocó socialmente. La particularidad de este 
aspecto fue que en 2003 se daba un creciente cuestionamiento internacional al 
FMI (Fondo Monetario Internacional) por lo realizado durante los noventa y 
principios del siglo XXI. Otro aspecto fue la relación bilateral con los Estados 
Unidos en lo que era una etapa de pos-alineamiento político con Washington, 
mientras la diplomacia norteamericana concentraba sus objetivos en la invasión 
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militar a Irak y en la persecución del terrorismo internacional. El último de los 
aspectos en cuestión fue el virtual enpantanamiento del Mercosur, después de la 
retórica de las buenas intenciones políticas y del impulso de acciones diplomáticas 
que habían sembrado esperanzas de un proceso de integración mayor. 
La condición de flamante gobierno en medio de la crisis internacional del 
país puso al presidente Kirchner en una situación ventajosa, ya que los actores 
involucrados en los aspectos señalados anteriormente, tuvieron que “formar” 
percepción sobre la nueva administración en Argentina. Este hecho le dio al 
gobierno de Kirchner un tiempo valioso para plantear como nuevas a las 
cuestiones que estaban pendientes en la agenda externa del país. Justamente, una 
de las características de la socialización internacional de la flamante gestión 
justicialista, fue la de impulsar mensajes y gestos externos que anunciaban una 
Argentina distinta dotada de capacidades de decisión, negociación y proyección. 
Tal vez porque la máxima aspiración del nuevo gobierno estuvo en encarnar 
un cambio de paradigma de la política exterior argentina. Sin embargo, muchas 
veces fue la imagen de cambio lo que predominó en lugar de la determinación de 
la orientación y los objetivos del paradigma deseado. Muchas veces la imagen de 
cambio de paradigma no fue otra cosa que la proclamación de algo que si bien 
podía ser sostenido como aspiración, en el discurso adolecía de sustento teórico. 
Como por ejemplo, el papel que debía desempeñar la política exterior en relación a 
tres cuestiones claves de la dependencia argentina: los desarrollos económico, 
tecnológico y militar. 
 
II. En busca de la diferencia 
El gobierno de Kirchner arrancó con mensajes y gestos que buscaron 
sepultar el pasado argentino y mostrar que la nueva administración iba a estar 
desvinculada de este pasado. En este sentido, Buenos Aires no escapó de una de 
las reglas comunes de la práctica de las relaciones internacionales que dice que los 
gobiernos comienzan sus gestiones con mucho voluntarismo, fuerza y a veces 
desvelo, hasta que el peso del escaso tiempo transcurrido impone los factores 
estructurales de la política y economía, regional y mundial. Por supuesto que el 
gobierno no desconocía estos factores y mucho menos los condicionantes 
derivados de la crisis internacional de la Argentina, pues precisamente su política 
exterior la fue estructurando a medida que iba absorbiendo las posibilidades y los 
constreñimientos originados por tales factores y condicionantes. 
Para el análisis del proceso de estructuración de la política exterior del 
gobierno que asumió el 25 de mayo de 2003, es posible tener en cuenta tres ejes. 
Por un lado, tanto el nivel de sensibilidad como el de vulnerabilidad, teóricamente 
desarrollados por Robert Keohane y Joseph Nye (1988) y a los cuales un país está 
sometido en las relaciones de poder interdependiente, son considerados los dos 
ejes principales en este análisis. El tercero de los ejes en cuestión y que de algún 
modo cruza a los otros, es el manejo que habitualmente un gobierno hace de la 
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adaptación del país a las situaciones del contexto externo y, sobre todo, a los 
cambios que se dan en este contexto. 
 
II.1. El soporte para remontar 
Uno de los tópicos más relevantes de la política exterior del presidente 
Kirchner que surgió con mucha fuerza desde el principio de la gestión, fue el 
afianzamiento de la relación con Brasil a partir del espíritu sudamericano que el 
gobierno argentino enarboló como derrotero de su política exterior. Este 
afianzamiento no hizo otra cosa que demostrar que las necesidades comunes entre 
ambos países superaban, largamente, cualquier diferencia o disenso. La política 
hemisférica y la globalización financiera habían hecho bastante para que estos 
países se buscaran mutuamente. Sin embargo, a partir de la devaluación de la 
moneda brasileña en enero de 1999, los procesos económicos y políticos en uno y 
otro país fueron muy distintos, y la asimetría entre ambos Estados se acentuó cada 
vez más. Las consecuencias provocadas por estos procesos y por la asimetría, 
también contribuyeron a establecer distancias importantes entre las políticas 
exteriores de ambos actores estatales. 
Si bien las coincidencias entre las dos diplomacias estuvieron presentes en 
todo momento, la Argentina no sólo había registrado una enorme crisis 
internacional sino también una clara irrelevancia política, tanto a nivel mundial 
como a nivel regional. A pesar de esta perspectiva, la Argentina eligió a Brasil para 
recomponer su posición internacional. Esta elección la hizo el gobierno interino de 
Duhalde y la reforzó el presidente Kirchner. Fue una muestra más que evidente de 
la vulnerabilidad internacional de la Argentina. Justamente, la lectura fue que el 
país no tenía en quién apoyarse y la “disponibilidadrelativa”, como dice la teoría, 
pareció encontrarse en la trascendencia mundial y hemisférica de Brasil. La 
anécdota en la que el canciller Rafael Bielsa en un primer momento hizo un 
reconocimiento del “poderío brasileño”, algo atípico por la jerarquía del 
funcionario, para después subrayar que la relación con Brasilia era de “paridad”, 
fue significativa. 
La decisión argentina de buscar el apoyo brasileño encontró en el 
presidente Luiz Inácio Lula da Silva a un interlocutor accesible. Las disidencias 
sobre la Argentina entre el canciller Celso Amorim e Itamaraty, o bien acerca del 
ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) entre el presidente Lula y algunos 
miembros de su gobierno como el vicepresidente José Alencar, no fueron 
obstáculo para que las relaciones bilaterales se movieran entre los parámetros de 
lo que es una alianza estratégica y el deseo de lo que es una asociación formal. De 
un modo u otro, ambos países licuaron sus necesidades comunes en el Mercosur. 
Brasil puso al Mercosur en clave de “gran bloque sudamericano”, y la Argentina 
utilizó a esta estructura de integración como un arma de poder por no contar con 
poder propio. El Consenso de Buenos Aires acordado por los presidentes Kirchner y 
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Lula, en octubre de 2003, fue todo un símbolo de la política sudamericana 
enhebrada por ambos gobiernos. 
Sin dudas que la elección de Brasil como punto de apoyo internacional y la 
consiguiente profundización de los lazos diplomáticos, fue un cambio en la política 
exterior argentina. Buenos Aires fue acomodando su discurso y sus acciones a la 
relación estrecha con Brasilia. Si bien este cambio morigeró la vulnerabilidad del 
país, también introdujo costos que no hicieron más que demostrar la vigencia de 
esta situación. En esta dirección la Argentina debió acompañar el liderazgo 
brasileño. Por ejemplo, en la V Conferencia ministerial de Cancún patrocinada por 
la Organización Mundial de Comercio (setiembre, 2003), correspondiente a la 
novena ronda de negociaciones. También, en la Cumbre ministerial de Miami 
(noviembre, 2003), en lo que era la octava ronda de negociaciones por el ALCA. En 
ambos casos, Brasil ocupó el lugar central encabezando tanto el G-22 como las 
negociaciones con los Estados Unidos por el comercio hemisférico. 
El acompañamiento argentino a las estrategias brasileñas puso de 
manifiesto que Buenos Aires no tenía alternativas ante el estado de vulnerabilidad 
del país, a excepción de sostenerse internacionalmente a través de Brasilia, que sí 
disponía de alternativas por contar con una vulnerabilidad menor a la de su vecino. 
A esta diferencia la Argentina intentó contrarrestarla manejando su adaptación a 
las nociones tanto de un Mercosur que prometía fortalecerse, como de una 
América Latina que insinuaba progresos en torno a la unidad e integración. 
Además de tratar de reducir la mencionada diferencia, la Argentina buscó que su 
vulnerabilidad no fuera tan evidente e incómoda ante actores poderosos con los 
cuales tenía una relación difícil. 
La adaptación del país a esta situación encontró signos favorables. El hecho 
de que Brasil asumiera el liderazgo regional con la colaboración argentina, lo 
convirtió al país vecino en una suerte de contrapoder de los Estados Unidos en el 
ámbito hemisférico. Dentro de la armonía del bilateralismo entre Brasilia y 
Washington, hubo roces más que importantes como por ejemplo la oposición del 
presidente Lula a la invasión norteamericana a Irak. Pero lo más significativo fue el 
protagonismo de Brasil en la reunión de Cancún y, sobre todo, los resultados 
obtenidos por Itamaraty en la cumbre de Miami por la negociación del ALCA. 
Cuando en este punto Washington acusó a Brasilia de entorpecer la citada 
negociación, fue evidente que Brasil se desgastaba como cabeza visible de la 
discrepancia mercosureana con el proyecto norteamericano. En este proceso la 
Argentina lograba que no hubiera presión directa de los Estados Unidos sobre ella 
y, al mismo tiempo, que el apoyo de Washington a Buenos Aires por las 
negociaciones con el FMI no estuviera en riesgo. 
 
II.2. Una coincidencia difícil: intención y contexto 
Por cierto que la política brasileña es una de las pocas cuestiones que a 
diario le interesa a los Estados Unidos sobre lo que sucede en América Latina. Por 
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otra parte, es sabido que Washington le ha asignado a Brasil la condición de 
primera potencia sudamericana (Chase y otros, 1996. Huntington, 1999). Pero está 
claro que los Estados Unidos, a menudo, le ha impuesto límites a esta condición 
que en 2003 la diplomacia brasileña manejó muy discretamente. Por ello no fue 
casual que la Casa Blanca buscara un acercamiento más que positivo con Buenos 
Aires, principalmente a partir del gobierno de Kirchner. Sin duda que en el cálculo 
norteamericano, la crisis en la que se encontraba la Argentina por un lado le 
resultaba preocupante, pero por el otro le resultaba útil para su objetivo de 
recortar la influencia regional de Brasil. 
Hubo dos casos a través de los cuales la política norteamericana trató de 
sostener al gobierno argentino para que este se viera internacionalmente 
fortalecido. Uno fue la exclusión de la Argentina del listado de 35 países a los 
cuales Estados Unidos le suspendía la asistencia militar por haberse negado, estos 
países, a darle inmunidad diplomática a sus tropas en ejercicios castrenses. El otro 
caso fue la aceptación norteamericana de ampliar el Sistema Generalizado de 
Preferencias para permitir la incorporación de 15 productos argentinos al mercado 
estadounidense sin pagar arancel alguno. 
Estados Unidos no desconocía la elección que la Argentina, por su 
vulnerabilidad, había hecho de Brasil como punto de apoyo para su recuperación 
internacional. Pero desde Washington no se descartó a la Argentina para que en 
alguna que otra situación crítica en la que se podía encontrar en su relación con 
Brasilia, Buenos Aires finalmente se volcara a su favor. El soporte político que el 
gobierno de Bush le prestó a la Argentina en las negociaciones con el FMI, fue un 
ejemplo de la intención norteamericana por conservar a Buenos Aires como una 
suerte de aliado funcional a su propósito de contener el liderazgo brasileño. La 
presión sistemática del Tesoro norteamericano sobre el FMI, particularmente a 
través del subsecretario para Asuntos Internacionales John Taylor, tuvo un fin muy 
concreto: neutralizar la habitual práctica del organismo financiero internacional que 
consistía en hacerle sentir a la Argentina la sensación de que no tenía otras 
opciones para negociar fuera de las que este mismo organismo le proponía. 
El gobierno argentino entendió el mensaje norteamericano y el presidente 
Kirchner afrontó las relaciones bilaterales con Washington a través de la dimensión 
de la sensibilidad. Es decir, vinculó su adaptación a estas relaciones bilaterales 
mediante una respuesta posible: la firma del acuerdo con el FMI, hecho que se 
llevó a cabo en setiembre de 2003. Con este hecho se puso de manifiesto que, 
proporcionalmente hablando, la interdependencia entre la Argentina y Estados 
Unidos era más fuerte que la interdependencia entre Brasil y Estados Unidos, 
básicamente porque Buenos Aires aceptó los costos del acuerdo para ir 
modificando la situación internacional del país. En la asimetría, la Argentina 
superaba la contingencia mientras Estados Unidos lograba tranquilizar la región y 
paralizar a Brasil. El silencio del presidente Lula ante el contenido del acuerdo 
firmado por la Argentina con el FMI fue un ejemplo, por cierto pequeño pero 
demostrativo, de lo que buscaba Washington. Incluso, la interdependencia entre la 
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Argentina y Estados Unidos era diferente a la interdependencia entre la Argentina 
y Brasil, porque en este caso pesabaenormemente la vulnerabilidad de Buenos 
Aires al sostenerse en Brasilia. 
La relación entre la Argentina y Estados Unidos fue diferente porque el 
gobierno de Kirchner no la planteó desde la vulnerabilidad. Esto significó que 
Buenos Aires no mezclara la contingencia de la crisis financiera internacional con 
otras cuestiones de política exterior. Justamente, una serie de cuestiones pusieron 
en evidencia que la intención del gobierno argentino no era la de dar las 
respuestas que Washington deseaba. Una de estas cuestiones fue la negativa 
argentina al pedido norteamericano para que el país integrara una fuerza 
multinacional destinada a tareas de control en la ocupación de Irak. En este 
sentido, la presión estadounidense se hizo sentir a través de distintos actores 
como el secretario de Estado, Colin Powell, y el subsecretario de Asuntos 
Interamericanos, Roger Noriega. 
Otra cuestión fue la no realización del ejercicio combinado entre las fuerzas 
aéreas de los países del Mercosur y la de Estados Unidos, denominado Aguila III. 
Este ejercicio que debía llevarse a cabo en Mendoza a fines de octubre de 2003 
tenía un requisito previo: la exigencia de Washington de que sus militares gozaran 
de inmunidad diplomática. Las diferencias entre el canciller Bielsa y el Legislativo 
hicieron que la dilación apareciera como una buena excusa para suspender el 
ejercicio militar. En este caso, el Legislativo desempeñó un rol central en el 
proceso de toma de decisiones al no contemplar la presión norteamericana y, de 
este modo, liberar de toda exposición política al presidente Kirchner. 
Por último, es posible señalar dos cuestiones más en las que el gobierno 
argentino no dio las respuestas que Washington quería. Una cuestión fue no 
adscribir a la “cubanización” que de la política hemisférica hacía el subsecretario 
Noriega, con todo lo que ello acarreaba. La otra cuestión fue resistir la permanente 
presión de Washington para que la Argentina modificara su posición tanto en la 
Conferencia de Cancún de la OMC como en la Cumbre de Miami por el ALCA. En 
un caso y en otro la misma Casa Blanca hizo llegar a Buenos Aires sus 
pretensiones en torno a ambos eventos internacionales. En esta cuestión fue 
donde más interés tuvo los Estados Unidos sobre el papel que quería que la 
Argentina desempeñara, principalmente para minar la amplia cobertura realizada 
por la diplomacia brasileña, que finalmente obtuvo dos propósitos: el protagonismo 
contundente del G-22 en la OMC, y la estructuración de un ALCA light, o al menos 
muy diferente al imaginado por Washington. 
El gobierno argentino, para desvincular estas cuestiones de política exterior 
de las negociaciones que llevaba a cabo por el endeudamiento externo, contó con 
la ventaja de que la situación en Irak había puesto en crisis tanto a la estrategia 
“neoimperial” de Estados Unidos (Ikenberry, 2002), como a la misma “doctrina 
Bush” sobre las guerras preventivas. Washington trató de evitar toda tensión a 
nivel regional para no sumar una adversidad más a las que estaba cosechando a 
través del conflicto de Medio Oriente y de su ocupación a Irak. Por cierto que la 
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mencionada ventaja que sacó la Argentina de esta situación fue muy limitada en 
relación a las tremendas asimetrías desfavorables del país con respecto a los 
Estados Unidos, pero a la administración Kirchner le sirvió para encolumnarse 
junto a Brasil en las cuestiones que el gobierno de Bush hubiese preferido una 
posición diferente. 
 
III. La escisión entre ideología, teoría y acción política 
Tanto las respuestas del gobierno de Kirchner a las presiones externas, 
representadas a través de su relación con Estados Unidos, como la alternativa que 
manejó ante la vulnerabilidad argentina posicionándose junto a Brasil, pusieron de 
manifiesto que esta administración buscaba un cambio de paradigma de la política 
exterior. Había una clara imagen de este cambio político. Sin duda que el pilar 
principal de esta imagen era la dimensión ideológica1. La intención de quebrar el 
alineamiento político con Washington cultivado durante los noventa, representaba 
el rasgo más relevante de la mencionada imagen. En realidad, más que plantearlo 
de cara a los Estados Unidos a través de una ingeniería política y diplomática, el 
presidente Kirchner formuló el quiebre impulsando una modificación cultural 
fronteras adentro. Es decir, procuró borrar elementos de la creencia colectiva que 
hacían suponer que el excluyente vínculo norteamericano, por sí mismo, resolvía 
las contramarchas del desarrollo argentino. 
Subyacente a este empeño estaba el propósito de ensanchar las franjas de 
autonomía externa, obviamente no sólo con respecto al hegemón, sino también 
con respecto a otros actores internacionales. El discurso pronunciado por el 
presidente Kirchner en oportunidad de la 58ª Asamblea Anual de la ONU 
(Organización de las Naciones Unidas), en setiembre de 2003, es un ejemplo del 
citado propósito. Fundamentalmente porque en el triángulo conceptual propuesto, 
es decir en la necesidad de establecer un vínculo cerrado entre seguridad, 
economía y multilateralidad política, el presidente Kirchner pretendió reivindicar la 
premisa de que los actores estatales poderosos no deben tener en cuenta a un 
país periférico sólo a la hora de una amenaza militar, o bien cuando necesitan de 
su apoyo diplomático para un fin comercial que, en última instancia, a este país no 
le será del todo beneficioso. Por otra parte, para acentuar tanto el quiebre del 
otrora vínculo especial con Estados Unidos como el ensanchamiento de las franjas 
de autonomía externa, el gobierno argentino -de acuerdo a lo señalado más arriba- 
dedicó sus esfuerzos políticos y diplomáticos a reforzar la cooperación e 
integración pluridimensional con Brasil, demostrando su apuesta por el 
multilateralismo. 
Pero la imagen de cambio paradigmático no se hizo realidad a través de la 
determinación de la orientación que debía tener la política exterior y de los 
 
1 Aquí el concepto de ideología está empleado en un sentido amplio. Sociológicamente, 
como conjunto de ideas y creencias que modeliza un modo de ver, pensar y reformular el 
mundo social. 
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objetivos que debía impulsar. Justamente, no hubo estrategia alguna tendiente a 
formular políticas de Estado referidas a las relaciones externas de la Argentina. La 
falta de consensos entre distintos actores domésticos ligados a las relaciones 
internacionales del país, impidió definir los objetivos de mediano plazo para estas 
relaciones y sus respectivas estrategias. En su lugar predominó la rutina de los 
objetivos de gestión, es decir, los que se plantean a medida que van surgiendo los 
problemas y las discusiones sobre lo que se supone que es lo más adecuado para 
el manejo de los vínculos externos del país. 
Por cierto que mediante el discurso ocasional y a través de un estilo a 
menudo atípico de hacer política exterior, el presidente Kirchner trazó con énfasis 
la propuesta de cambio e intentó darle una orientación a esta política. Sin 
embargo, el sesgo exacerbante que le imprimió a su participación internacional, 
cuestionando varios de los aspectos y de los actores con los que por un motivo u 
otro estaba comprometida la Argentina, tuvo un significado muy profundo. Este 
sesgo puso en evidencia que la mencionada imagen de cambio no tenía límites, a 
pesar de que su inspiración se basaba en una actitud ideológica. Pero la 
exacerbación existió porque no hubo un marco de política internacional. Si bien 
algunas decisiones insinuaron una preferencia teórica por la autonomía, esta 
preferencia no fue sostenida en la definición de la orientación de la política 
exterior, de sus objetivos y estrategias. 
Por ello no fue casual la ambigüedad de la política exterior del gobierno de 
Kirchner.Hubo una suerte de oscilación entre posturas principistas y posturas 
pragmáticas. Sin un marco de supuestos de política internacional, la Argentina 
mostró distintos rostros. No fueron rostros contradictorios porque en el gobierno 
persistió la misma actitud ideológica. Pero sí hubo confusión política porque en 
algunas ocasiones la Cancillería apareció como la usina pertinente en el trazado de 
los objetivos y medios de gestión, y en otras ocasiones el presidente fue el actor 
que direccionó los pasos más representativos de las acciones diplomáticas de la 
Argentina. Basta recordar el episodio en el que el presidente Kirchner 
prácticamente prescindió del canciller Bielsa en la preparación del discurso que 
expuso en la 58ª Asamblea Anual de la ONU. 
La falta de un marco de política internacional para determinar qué actitud se 
debía sostener en la conducción de las relaciones externas y qué conducta se 
debía emplear ante los casos que fueron apareciendo en esta conducción, se hizo 
evidente cuando el discurso de política exterior y las acciones diplomáticas del 
presidente Kirchner se inspiraron en una sobreestimación de las variables 
domésticas del país. La mirada al escenario institucional y económico nacional 
estuvo presente en la política exterior. Esta política también absorbió la necesidad 
del gobierno, tanto de reforzar su legitimación social como de acumular poder para 
controlar la estructura justicialista. La voluntad argentina con respecto a la 
situación cubana y la estrategia llevada a cabo en la negociación con el FMI para la 
firma del acuerdo de setiembre de 2003, son algunos de los ejemplos que ponen 
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de manifiesto que la política exterior del gobierno de Kirchner se hizo mirando la 
política doméstica. 
Tal vez la sobreestimación de las variables internas hizo que la diplomacia 
argentina no se desempeñara con la “prudencia política” de la que hablaba 
Raymond Aron (1985). Por cierto, la Administración Kirchner mezcló la ausencia de 
“prudencia política” con la decisión de sostener posiciones extremas y hasta 
confrontacionistas en casi todas las mesas de negociación internacional, o en cada 
una de las situaciones escabrosas que se le presentaba a esta administración. Pero 
la mencionada combinación fue de alto riesgo político para la Argentina en 
perspectiva. En una medida porque otros actores internacionales, inevitablemente, 
construyeron la percepción del país en torno a la citada combinación. En otra 
medida, mayor a la anterior, porque las posiciones extremas o confrontacionistas 
que a veces se formularon en nombre de la autonomía, en lugar de crear las 
condiciones para su impulso, crearon las condiciones que harían de esta autonomía 
un propósito más dificultoso de lo que naturalmente lo es. Se debe tener en 
cuenta que uno de los criterios autonomistas de neto corte heterodoxo, es que la 
vinculación externa del país se lleve a cabo con todos los actores internacionales 
sin prejuicio alguno. 
Los pocos meses de gestión gubernamental que aquí se analizan no 
constituyen materia suficiente para evaluar el efecto de la sobreestimación de las 
variables domésticas. Lo que sí se puede compulsar es que el manejo que el 
gobierno nacional hizo de la adaptación del país a las situaciones internacionales 
que fue encontrando, estuvo ligado más a las condicionantes internos que a los 
condicionantes externos. Por supuesto que el fin fundamental de la política exterior 
es el de desempeñar funciones orientadas tanto al bienestar y seguridad de los 
ciudadanos, como al incremento de la riqueza nacional y la reivindicación de su 
cultura. Otra cosa es que los gestos y los mensajes de la política exterior estén 
movidos por debilidades domésticas, como por ejemplo el hecho de que algunas 
de las señales externas que provocó el gobierno nacional, estuvieran relacionadas 
con el síndrome de la popularidad que afectaba al presidente Kirchner. La 
adaptación del país a la contingencia internacional debería pasar por el manejo de 
la relación entre los condicionantes externos e internos. En esta dirección, 
entonces sí es posible que las funciones que desempeña la política exterior tiendan 
a ser factibles, caso contrario serán ilusiones o promesas sujetas a la presión 
doméstica. 
 
IV. A modo de cierre 
Uno de los rasgos fundamentales de los primeros meses de la política 
internacional del gobierno de Kirchner, fue el haber puesto la vulnerabilidad 
argentina lo más lejos posible de la relación con los Estados Unidos. La conducción 
de la relación bilateral con Washington se caracterizó por estar atada a la 
contingencia. Obviamente que el contexto externo fue benévolo hasta el punto en 
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el que el Ejecutivo argentino pudo introducir cambios y adaptarse a lo que el 
bilateralismo le exigía y a lo que le resultaba conveniente a sus objetivos y 
estrategias. En lugar de caer en la falsa de opción de hacer seguidismo 
internacional con Estados Unidos o de confrontar con Washington, el gobierno 
argentino prefirió regular las respuestas que le daba a la Administración Bush 
refugiándose en la relación con Brasil y en la reivindicación del Mercosur. En otras 
palabras, el presidente Kirchner eligió padecer los efectos del costo de la 
vulnerabilidad acopañando el liderazgo brasileño que, indirectamente, le fue dando 
a la Argentina algunas capacidades perdidas como consecuencia de la crisis 
internacional del país. 
Sin duda que estas decisiones del gobierno argentino tuvieron que ver con 
la imagen de cambio paradigmático de la política exterior. Los mensajes y gestos 
impulsados por Buenos Aires de cara al mundo fueron la epidermis de la 
mencionada imagen de cambio. Pero la política de cambio fue desprolija, no 
porque el mundo fuera prolijo, sino porque la Argentina estaba en crisis 
internacional y la cuestión externa requería, tanto de un debate para el consenso 
mínimo, como de una orientación sobre esta cuestión para el mediano plazo. La 
imagen de cambio de la política exterior estuvo asociada a las demandas 
domésticas que absorbía un gobierno que, si bien tenía el capital siempre valioso 
en términos internacionales como el de ser flamante, al mismo tiempo portaba la 
obsesión de hacerse de poder ante las inestabilidades económico-sociales e 
institucionales. 
A pesar de la desprolijidad, la administración justicialista tuvo los conceptos 
de política exterior necesarios para aspirar al cambio. Hubo una actitud ideológica 
persistente. Esto fue clave, por ejemplo, para sostener la relación con Estados 
Unidos a través de lo contingente. Al mismo tiempo, durante 2003 el gobierno de 
Kirchner desarrolló acciones políticas y diplomáticas coherentes, tanto con la 
mencionada actitud ideológica como con los criterios autonomistas que 
supuestamente inspiraban la imagen de cambio. Por caso, el rechazo a la 
“cubanización” que de la política regional hacía insistentemente la oficina de 
Asuntos Interamericanos del Departamento de Estado norteamericano. Sin 
embargo, la actitud ideológica, los criterios autonomistas y las acciones políticas, 
en los primeros meses de la gestión de Kirchner, fueron tres elementos que entre 
sí tuvieron la misma sintonía bajo una sola voluntad, pero materialmente cada uno 
de estos elementos estuvo distante con respecto al otro. 
Por ello, no fue casual que a la Argentina de 2003 le faltara una orientación 
de política exterior en base al paradigma deseado, tanto como para que el cambio 
dejara de ser una imagen y provocara una concepción estable y consistente en 
esta política. Sobre todo porque se suponía que mientras el gobierno generaba los 
cambios y las adaptaciones para reducir la desventaja de la vulnerabilidad con los 
menores costos posibles, la Argentina iba a sostener estrategias de inserción 
internacional e iba a recuperar niveles de influencia regional que en otros tiempossupo tener. Sin embargo no fue así. La Argentina siguió esperando por una política 
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exterior apoyada en las convergencias del juego democrático y dotada de 
iniciativas conectadas a la construcción real y efectiva de la autonomía, que es una 
forma de desarrollar poder sobre sí misma. 
 
Referencias bibliográficas: 
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Keohane, Robert /Nye, Joseph (1977) Power and Interdependence. Glenview, 
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