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documento 25 - 2000 urjc Página 1 de 28 Javier Font / Salvador Parrado 
Eligiendo socios en la Administración municipal española: los consorcios y las 
mancomunidades 
Javier Font (Bilbao Metropoli-30) 
Salvador Parrado Díez (Departamento de Ciencia Política y de la Administración, UNED) 
Este texto será publicado en el número 3 de la Revista Cuadernos de Gobierno y de 
Administración de la Universidad Rey Juan Carlos. 
Sumario 
1. EL PROBLEMA Y EL CONTEXTO 
2. LA SUPERACIÓN DE LA FRAGMENTACIÓN MUNICIPAL ESPAÑOLA 
MEDIANTE LAS ASOCIACIONES PÚBLICAS LOCALES 
3. GOBERNABILIDAD Y RESPONSABILIDAD DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICAS 
LOCALES DEL BILBAO METROPOLITANO. 
4. A MODO DE CONCLUSIÓN 
5. BIBLIOGRAFÍA 
Resumen 
El artículo se centra en el estudio de las asociaciones públicas españolas cuyo ámbito de 
actuación es la arena local. De todas las fórmulas asociativas recogidas bajo esta etiqueta, se 
han analizado las mancomunidades y los consorcios. El objetivo principal del estudio consiste 
en determinar qué características tienen estas asociaciones en los términos propuestos por la 
teoría del actor principal-agente. Se han destacado fundamentalmente las relaciones de 
responsabilidad entre todos los actores participantes y cómo se materializan la eficacia de 
gestión y la eficacia democrática a través de los consorcios y las mancomunidades. El texto se 
ha iniciado con un estudio de las características generales de las mancomunidades y los 
consorcios y su implantación en España. Posteriormente se han comparado las características 
un consorcio y de una mancomunidad radicados en el Bilbao metropolitano. 
1. El problema y el contexto 
¿Con quiénes se asocian y qué fórmulas deben emplear los responsables de las corporaciones 
locales para superar la fragmentación municipal y su debilidad financiera de forma que 
puedan prestar adecuadamente los servicios municipales? ¿Cuáles de estas fórmulas permiten 
establecer una línea más clara de responsabilidad entre los ciudadanos-electores, los 
concejales-políticos elegidos y los responsables-administradores-gerentes? ¿Qué tipo de 
asociación ofrece a priori mayores garantías de eficiencia y eficacia en la gestión del 
servicio? Todas estas preguntas rondan a los responsables políticos que desean atender la 
demanda de los servicios locales y perciben que la estructura administrativa tradicional del 
 
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ayuntamiento no puede satisfacerla. La institucionalización de las relaciones entre actores 
diversos que poseen un interés común en el ámbito local se materializa a través de diversas 
formas asociativas con regímenes jurídicos y formas de actuación diversos. Algunos 
municipios deciden mancomunarse con los vecinos para prestar una serie de servicios; otros 
prefieren establecer un consorcio, en el que pueden participar no sólo otros ayuntamientos, 
sino también otras entidades jurisdiccionales de nivel superior: diputación o consejería de una 
Comunidad Autónoma. Las fundaciones y las empresas intermunicipales también constituyen 
elecciones institucionales que permiten a los gobiernos locales afrontar los retos que se les 
plantean. Según Pierre (1994: 163 y ss. citado por Lundqvist 1998: 93), el trabajo a través de 
fórmulas asociativas constituidas por entidades con intereses comunes en una parcela del 
territorio supone una estrategia que ayuda a los actores del ámbito local a aliviar el problema 
eterno y prácticamente universal de la escasez y de la dependencia de los recursos de los 
demás. 
La elección de un tipo u otro de institución no es un asunto baladí. La eficacia, la 
transparencia de la gestión, la visibilidad y la responsabilidad ante el pleno del ayuntamiento 
de lo realizado varían de un tipo de asociación a otro. Todas estas fórmulas asociativas, 
siguiendo la teoría de la agencia, se conforman como el agente apoderado que actúa en 
nombre y por encargo de varios actores principales, las corporaciones locales u otras 
organizaciones. Frente a la relación directa usual entre un agente que desempeña una serie de 
funciones encomendadas por un único actor principal conforme a una serie de estipulaciones, 
los consorcios, las mancomunidades, las fundaciones y las empresas públicas locales son 
instituciones en las que se materializa el equilibrio de poder de varios actores principales a la 
hora de la prestación del servicio. 
Los actores principales deben acordar qué tipo de asociación vertebrará mejor sus intereses 
comunes. ¿Por qué prefieren los concejales unas fórmulas a otras? La respuesta a esta 
pregunta está relacionada con el énfasis que los políticos locales pongan en el binomio 
eficacia de gestión y eficacia democrática. No sólo se ve afectada la voluntad de los 
concejales a la hora de decidirse por una u otra fórmula. También los órganos políticos de las 
diputaciones y las comunidades autónomas, que intervienen en la política local a través de las 
subvenciones, manifiestan preferencias distintas en función del mismo binomio: mayor 
eficacia o más democracia. Hay políticos autonómicos, por ejemplo, que prefieren fomentar 
que sus pueblos se mancomunen, mientras que otros optan por la fórmula del consorcio. Los 
que prefieren la mancomunidad como fórmula jurídica aducen como motivo que los propios 
municipios deberían encontrar las soluciones a sus problemas de forma cooperativa sin la 
necesidad de recurrir a socios de otras jurisdicciones territoriales distintas. Además, según 
ellos, la mancomunidad clarifica la línea de responsabilidad política entre la entidad creada, 
los cargos electos locales de los municipios participantes en ella y la población 
mancomunada. Para estos políticos, los consorcios no constituyen una buena opción, a pesar 
de la reconocida ventaja de su mayor flexibilidad de gestión. En contra de esta fórmula 
jurídica se encuentra el argumento de la injerencia indeseada de entidades gubernamentales 
superiores (organizaciones de la Administración central, por ejemplo) y la opacidad en la 
gestión. Otros políticos autonómicos aducen los mismos motivos para fomentar lo contrario, 
es decir, la implantación de consorcios en los que la propia Comunidad Autónoma tenga 
representación. Por otro lado, el consorcio permite una mayor eficacia de gestión y una 
prestación más adecuada del servicio. En definitiva, esta actuación dota de mayor legitimidad 
a la acción pública local y permite el afianzamiento de la democracia en torno a los resultados 
y los impactos de la política. El debate está servido. 
 
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Todas estas fórmulas asociativas se engloban dentro de un término general, partnership, 
acepción inglesa con difícil traducción directa en el idioma castellano. En este texto hemos 
optado por emplear el concepto castellano de asociación, con las matizaciones que el objeto 
de estudio requiere. Todas las asociaciones mencionadas anteriormente cumplen con las 
características que según Peters (1998: 12-14) deben tener estas fórmulas organizativas: 
• Implican a dos actores como mínimo. 
• Cada participante en la asociación actúa como un agente principal que defiende sus 
intereses frente a socios que gozan del mismo estatus, sin tener la necesidad de apelar 
continuamente a la autoridad de un nivel superior. 
• Los actores se mancomunan, forman un consorcio o establecen una empresa o fundación 
intermunicipal con la intención de crear una institución. Esta asociación, por tanto, se 
caracteriza por su perdurabilidad en el tiempo y por sustituir los convenios y acuerdos 
puntuales. 
• Cada actor participante transfiere algunos recursos —materiales o inmateriales— a la 
asociación creada. 
• Existe una responsabilidad conjunta de los actores participantes por los resultados y el 
impacto que las actividades de la asociación tienen. 
La información que se encuentra disponible no nos ha permitido incluir en el estudio a las 
empresas ya las fundaciones intermunicipales. Somos conscientes, no obstante, de que estas 
fórmulas jurídicas se llevan probablemente la parte del león de la gestión de los servicios 
municipales. En cualquier caso, la importancia de las mancomunidades y de los consorcios 
justifica su análisis. 
Al centrar nuestros esfuerzos en estas dos figuras jurídicas, dos limitaciones de los actores 
principales nos interesan por razones de espacio. Nos vamos a referir en todo momento a 
aquellas fórmulas organizativas en las que todos los socios son entidades públicas que tienen 
el ámbito local como el objetivo fundamental de su actuación. Por tanto, nos centraremos 
exclusivamente en las asociaciones públicas de ámbito local. 
Aunque las primeras mancomunidades datan de la Edad Media y los primeros consorcios de 
mediados del siglo pasado, la eclosión de estas asociaciones públicas locales no comenzó a 
producirse hasta bien entrada la década de los años ochenta del siglo XX. Una de las razones 
principales de esta proliferación repentina se debe al paso de un sistema administrativo 
uniforme, centralizado y altamente jerarquizado, en el que la tutela sobre las organizaciones 
territoriales se realizaba desde Madrid, hacia un sistema descentralizado en el que las partes 
gozan de autonomía para negociar con otros entes autónomos. De forma paralela, la 
descentralización experimentada en el sistema político-administrativo francés, aunque de 
menor envergadura que en España, también se encuentra en la base del aumento de 
asociaciones y de la formalización de contratos entre entidades públicas, privadas y 
asociaciones de la sociedad civil francesa (Gaudin 1999: 27-29). El aumento de las 
asociaciones públicas locales también se está produciendo en Alemania (Seele 1997: 239-
241) y en Suecia (Lundqvist 1998: 99-107), por mencionar dos ejemplos que responden a 
tradiciones administrativas distintas a la nuestra. 
Además de la descentralización, la introducción de políticas más liberales y el aterrizaje de los 
diversos instrumentos que componen la Nueva Gestión Pública —privatización de ciertas 
actividades públicas, subcontratación de servicios, fragmentación de las organizaciones 
 
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públicas para fomentar posteriormente la competencia entre ellas en la consecución de 
recursos... — están en la base de la necesidad que tienen las corporaciones locales de 
encontrar respuestas ágiles a sus problemas financieros acuciantes. 
En este artículo se analizan las diferencias fundamentales que existen entre los consorcios y 
las mancomunidades en términos de gestión y de organización y sus implicaciones en la 
delimitación de las responsabilidades de cada una de las partes. Para ello, se inicia el artículo 
con un análisis de las tendencias de los municipios españoles a mancomunarse y a formar 
consorcios con otras entidades gubernamentales. Posteriormente, se compara el 
funcionamiento de un consorcio y de una mancomunidad radicados en el País Vasco. Para 
este análisis comparado se emplean los instrumentos de la teoría de la agencia, cuyos 
rudimentos esenciales se tratarán en la parte introductoria del estudio de caso. 
Los datos utilizados en este artículo han sido proporcionados en formato informático por la 
Dirección General de Cooperación Territorial del Ministerio para las Administraciones 
públicas y la Dirección General para la Coordinación de las Haciendas Territoriales del 
Ministerio de Economía y Hacienda1, así como por los consorcios y mancomunidades 
analizadas. El enfoque de este artículo puede ser completado con la visión jurídica de otros 
textos. Nos permitimos recomendar los excelentes trabajos de Nieto Garrido (1997) sobre 
consorcios y Martín Mateo (1987) sobre consorcios y mancomunidades. Este último no ha 
perdido actualidad a pesar de los años transcurridos. También se recomienda la lectura del 
documento de trabajo de Löffler (1999) y del libro compilado por Pierre (1998) para aquellos 
lectores que prefieran profundizar en las cuestiones políticas y de gestión. 
2. La superación de la fragmentación municipal española mediante las 
asociaciones públicas locales 
En este apartado nos interesa dar cuenta de forma sucinta de la fragmentación municipal a 
partir de los datos del último censo de población. El análisis exhaustivo realizado por Carrillo 
(1991) no ha perdido vigencia, a pesar de que los datos manejados por él se hayan modificado 
ligeramente en los últimos años. Posteriormente se referirán las características de las 
mancomunidades y los consorcios: implantación, localización geográfica y peculiaridades 
organizativas. 
La distribución territorial del poder local ofrece las bases para fomentar la cooperación 
intermunicipal y la asociación entre los municipios y otros entes gubernamentales superiores. 
Según los últimos datos (INE 1996, MEH 1998c), aproximadamente el 84,8 por ciento de los 
pueblos españoles tiene menos de 5.000 habitantes y en ellos se concentra alrededor de un 
15,5 por ciento de la población. Esta fragmentación municipal varía de unas Comunidades 
Autónomas a otras. Por ejemplo, Castilla y León tiene 2.247 (27,7 por ciento) municipios con 
2.508.496 (6,3 por ciento) habitantes, mientras que Andalucía tiene 772 (9,5 por ciento) 
municipios con una población de 7.363.245 (18,5 por ciento). Así, Castilla y León esta 
poblado principalmente de municipios rurales (97,9 por ciento) con menos de 5.000 
habitantes —se sigue la conceptuación de Carrillo (1986: 243)—, mientras que la Andalucía 
rural supone un 67,9 por ciento de todos los municipios de la región —véase la Tabla 1-. 
 
1 Nos gustaría agradecer la colaboración por esta cesión de datos Juan Antonio Herranz, Manuel Lorenzo y Ana 
Arias. 
 
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Tabla 1 Distribución de municipios, mancomunidades y consorcios por Comunidades 
Autónomas (1998) 
 Municipios Mancomunidades Consorcios 
 n % n % n % 
Andalucía 772 9,5 79 9,0 105 24,5 
Aragón 729 9,0 84 9,5 10 2,3 
Asturias 78 1,0 14 1,6 11 2,6 
Baleares 67 0,8 7 0,8 26 6,1 
Canarias 87 1,1 12 1,4 9 2,1 
Cantabria 102 1,3 7 0,8 0 0,0 
Castilla y León 2.247 27,7 209 23,7 28 6,5 
Castilla-La Mancha 915 11,3 112 12,7 19 4,4 
Cataluña 944 11,7 68 7,7 121 28,2 
Valencia 541 6,7 52 5,9 24 5,6 
Extremadura 382 4,7 73 8,3 14 3,3 
Galicia 314 3,9 36 4,1 7 1,6 
Madrid 179 2,2 32 3,6 22 5,1 
Murcia 45 0,6 9 1,0 2 0,5 
Navarra 272 3,4 48 5,4 8 1,9 
País Vasco 251 3,1 31 3,5 22 5,1 
Rioja (La) 174 2,1 9 1,0 0 0,0 
Total = 100% 8.097 882 428 
Fuentes: 
a) Para los municipios, (INE, 1996: http://www.ine.es/htdocs/inre/inre51/pobframe.htm) (Página consultada el 5/5/2000) 
b) Para las mancomunidades (base de datos del MAP) 
c) Para los consorcios (base de datos del MEH) 
La necesidad de cumplir con la legislación básica en términos de servicios mínimos y el deseo 
por parte de las autoridades municipales de incrementar el nivel de vida de sus conciudadanos 
convierte a la cooperación intergubernamental en un instrumento imprescindible para los 
municipios aquejados de debilidad financiera. El minucioso estudio de Cicuéndez (2000) 
ofrece muchos elementos interesantes de la debilidad financiera de los municipios. A nosotros 
sólo nos interesa destacar un doble aspecto de la fragilidad de los municipios rurales. Por una 
parte, al igual que el resto de las corporaciones locales, estos municipios acusan la escasa 
proporción que les corresponde del gasto público. Mientras que la Administración central y la 
autonómica han disfrutado de una porción del gasto público que ha oscilado entre el 91 y el 
86 por ciento, las corporaciones locales se han tenido que conformar con un porcentaje nunca 
superior al 14 por ciento en el período 1979-1996 —véase la Figura 1—. Por otra parte, la 
fragmentación y el tamaño reducido de la población constituyen un serio obstáculopara que 
los gobiernos municipales puedan afrontar los servicios mínimos obligatorios y otros 
demandados por los ciudadanos. 
Figura 1 Distribución del gasto público entre los diferentes niveles de gobierno desde 1979 a 
1996 (en porcentajes) 
http://www.ine.es/htdocs/inre/inre51/pobframe.htm
 
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Administración General del
Estado
91,2 84,1 76,6 67,5 65,5
corporaciones locales 8,7 10,7 10,8 13,3 11,9
Comunidades Autónomas 0,1 5,1 12,6 19,2 22,6
1979 1982 1985 1990 1996
 
Fuentes: (MEH, 1998b); Jáen García y Molina Morales, 1996. 
(1) Las pensiones de la seguridad social y las clases pasivas están incluidas. 
(2) No se incluye el gasto derivado del pasivo financiero. 
Esta fragmentación se ha superado parcialmente mediante la constitución de asociaciones 
públicas locales. Las mancomunidades constituyen el ejemplo típico de una asociación 
horizontal, mientras que los consorcios son asociaciones normalmente de tipo vertical, que 
están abiertas a las organizaciones privadas sin ánimo de lucro desde 1985. A pesar de las 
similitudes entre ambas fórmulas asociativas, existen ciertas diferencias legales entre las 
mancomunidades y los consorcios con respecto a su estatus, composición, fines para los que 
se crean y funcionamiento, tal como se intentará mostrar en los próximos epígrafes. 
2.1 El énfasis en la eficacia democrática de las mancomunidades 
La mancomunidad es una entidad local, según el estatus que le confiere la Constitución, 
establecida exclusivamente por municipios limítrofes para propósitos múltiples. De acuerdo 
con Martín Mateo (1987), el origen de las mancomunidades se encuentra en la época 
medieval. La mancomunidad más antigua de las registradas en la base de datos del MAP se 
remonta a 1409 —la mancomunidad de Enirio-Aralar que se encuentra en el País Vasco y está 
formada por 13 municipios que gestionan los recursos forestales—. Otras mancomunidades 
fueron constituidas anteriormente, pero se desconoce la fecha exacta. Los primeros intentos 
de regular esta figura se produjeron en 1860 con el Proyecto de Ley municipal de Posada 
Herrera. Posteriormente, la mancomunidad tuvo cabida en los dos regímenes dictatoriales del 
siglo XX con su inclusión en la Ley de Bases sobre el Régimen Local de 1912, en el Estatuto 
municipal de 1924 y en el Decreto de 1955, que desarrolla la Ley de Bases del Régimen Local 
de 1945. En la actualidad, las provisiones legales que afectan a las mancomunidades se 
encuentran recogidas en la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de1985 (LBRL). El 
régimen jurídico de las mancomunidades está conformado por la legislación básica estatal, 
art. 44 LBRL, y por la normativa autonómica de desarrollo. Hasta 1997, las Comunidades 
 
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Autónomas que han desarrollado el artículo 44 se han limitado fundamentalmente a introducir 
alguna modalidad de control por parte de la Consejería pertinente de la Comunidad sobre el 
procedimiento de constitución y de aprobación de los Estatutos (Nieto 1997: n. 156). 
De la definición formal que se recoge en la legislación básica y de desarrollo estatal —
Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales de 1986 y 
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local de 
1986— interesan tres aspectos en estos momentos: la composición, los fines y sus pautas de 
funcionamiento. Por lo que respecta a los miembros de la mancomunidad, dos limitaciones 
deben tenerse en cuenta. Por un lado, los municipios de distintas Comunidades Autónomas 
tienen la prohibición expresa de formar una mancomunidad, a pesar de que sean municipios 
limítrofes. Por otro lado, otros entes locales como la provincia no pueden mancomunarse. En 
ambos casos se ha intentado evitar que surja una entidad que haga frente al poder político de 
las Comunidades Autónomas. Esta doble decisión que preserva los intereses autonómicos va 
en contra de toda gestión racional de los recursos. Pueblos que se encuentren en el mismo 
valle y pertenezcan a Comunidades Autónomas distintas no podrán mancomunarse para la 
prestación de los servicios de protección civil y de extinción de incendios, por ejemplo. Sin 
embargo, se permite la mancomunidad de municipios en los que no haya continuidad 
territorial. 
En lo que se refiere a los fines, una mancomunidad puede prestar uno o varios servicios en 
nombre de los municipios mancomunados. En ningún caso puede la mancomunidad sustituir a 
los municipios miembros mediante la prestación de todos sus servicios, ni tampoco debe 
salirse del marco legal que esté vigente en el sector de servicios del que se trate. Mientras los 
municipios miembros deciden los servicios que la mancomunidad presta, la mancomunidad 
decide el modo de gestión con el que el servicio va a ser provisto. 
De acuerdo con los datos obtenidos para 1998, del total de las 8.096 municipalidades 
españolas, 5.857 municipios pertenecen al menos a una mancomunidad. Algunos 
ayuntamientos forman parte de dos o tres mancomunidades. Como era de esperar, una gran 
proporción de los municipios mancomunados, el 87,3 por ciento, tienen menos de 5.000 
habitantes. El número medio de municipios es ocho; el 50 por ciento de las mancomunidades 
tiene seis o menos municipios y la mancomunidad con más miembros es la Comunidad de la 
Ciudad y Tierra de Segovia con 94 municipios; la Mancomunidad de Pastos de Sierra de 
Cuenca tiene 81 municipios, por ejemplo. 
De las 882 mancomunidades que se habían inscrito en el registro de mancomunidades del 
MAP, el 43,4 por ciento se había establecido para prestar un único servicio. El resto de las 
mancomunidades dispensa entre dos y treinta servicios diferentes, siendo cinco el número 
medio de servicios prestados. Las mancomunidades prestan uno o varios de los 57 servicios 
diferentes que se encuentran registrados en la base de datos. Este número supera los 18 
servicios de carácter obligatorio establecidos por la ley. Por tanto, además de los servicios 
mínimos, las mancomunidades prestan otros servicios sociales: el 58,7 por ciento de las 
mancomunidades prestan al menos un servicio de los que se podrían considerar como 
voluntarios y el 14,6 por ciento proporciona como mínimo seis servicios de tipo voluntario. 
Los servicios mancomunados más usuales son la recogida de residuos sólidos y el tratamiento 
del agua (51,4 por ciento), seguido de la distribución de agua (29,7 por ciento), las actividades 
culturales (27,9 por ciento), los servicios de bomberos (24,9 por ciento), los servicios sociales 
(24,8 por ciento), la promoción turística (24,7 por ciento) y la promoción económica (22 por 
ciento). Así, en muchos casos, la decisión de los municipios de formar una mancomunidad no 
 
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está regida exclusivamente por el hecho de cumplir con las provisiones legislativas sobre 
servicios mínimos, sino que pretenden cumplir con la voluntad de mejorar la calidad de vida 
de los ciudadanos. 
Aunque las mancomunidades constituyen un instrumento adecuado para superar la 
fragmentación municipal y hacer uso de las economías de escala, existe un problema de 
responsabilidad política y de gestión. Los municipios miembros designan a los concejales de 
la corporación para gobernar la mancomunidad de forma proporcional al tamaño de la 
población del municipio miembro respectivo (Martín Mateo 1987; Nieto Garrido 1997). Esto 
implica que son los políticos, y no gestores profesionales, los que se encuentran a cargo de la 
prestación de los servicios. En muchos casos, el comité ejecutivo de la mancomunidad es de 
composición numerosa. De esta forma, las pautas de trabajo de la mancomunidad son a 
menudo lentas e ineficientes. 
En conclusión, el binomio eficacia de gestión y eficacia democrática se resuelve a favorde la 
última en el caso de las mancomunidades. Desde el punto de vista de la responsabilidad de la 
gestión, el alto número de actores principales, el carácter multifuncional de la mancomunidad 
y la rigidez legal de su funcionamiento obstaculiza la prestación eficiente de los servicios. 
Desde la perspectiva de la responsabilidad política, las mancomunidades presentan la ventaja 
de que todos los actores principales poseen el mismo estatus (corporación local), aunque la 
diferencia de poder en la mancomunidad puede derivarse del tamaño poblacional de los 
municipios participantes. Todos los municipios están representados en el equipo de gobierno 
y de gestión. En términos económicos, la mancomunidad supone algunas desventajas. La 
debilidad financiera primigenia de los municipios miembros —sobre todo de aquellos más 
ruralizados— no cambia radicalmente por pertenecer a una mancomunidad, a menos que se 
reciban recursos de los entes gubernamentales de niveles superiores. Además, existe el riesgo 
de que los miembros no contribuyan a los fondos de la mancomunidad de forma regular, tal 
como se verá en uno de los estudios de caso expuesto posteriormente. Son, por tanto, 
fundamentalmente las diputaciones provinciales, vaciadas de sus competencias prestatarias 
directas a partir de 1985, las que pueden contribuir a respaldar económicamente la actividad 
de la mancomunidad. No obstante, la figura asociativa de la mancomunidad no es demasiado 
atractiva para las diputaciones, dado que pueden financiar parcialmente su actividad, pero no 
pueden participar en sus órganos de gobierno. 
Tomado todo en conjunto, parece que la mancomunidad responde a la estructura y el 
funcionamiento de una burocracia bastante tradicional que sufre de algunas carencias serias 
en el ámbito de la responsabilidad de gestión. La mejora de la responsabilidad de gestión 
requeriría algunos cambios fundamentales como los siguientes: reducción del número de 
servicios que el ente presta, restricción del número de miembros que puede formar el 
gobierno de la mancomunidad, la subcontratación de los servicios con el sector privado, y la 
profesionalización de su estructura administrativa. El estudio del caso de los Servicios Uribe-
Kosta del País Vasco ejemplificará las cuestiones expuestas anteriormente en mayor detalle. 
2.2 La apuesta por la eficacia de la gestión en los consorcios 
El consorcio es un ejemplo de asociación local vertical y horizontal que puede estar 
compuesto de organizaciones públicas de diferentes niveles de gobierno —nacional, 
autonómico y local—. Así, los miembros de un consorcio pueden ser de muy distinto tipo: 
ministerios estatales, consejerías autonómicas, municipios, cabildos, diputaciones 
 
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provinciales, empresas públicas de cualquier ámbito y también mancomunidades. Todos los 
miembros de un consorcio deben demostrar que tienen un interés directo en la prestación de 
un servicio local. Derivado de esta cláusula resulta el hecho de que la participación de un 
municipio en el consorcio sea obligatoria, aunque desde 1992 la legislación ha aceptado el 
establecimiento de consorcios entre las Comunidades Autónomas y las organizaciones 
estatales, sin la obligatoriedad del concurso de los municipios. Además, las organizaciones 
privadas sin ánimo de lucro que demuestren algún interés en la prestación de los servicios 
locales también pueden participar en los consorcios. Siguiendo a Pierre (1998: 1 y ss.), dos 
factores contribuyen a la implicación de las organizaciones privadas en las asociaciones 
públicas locales: 
• El tamaño de las instituciones municipales supone escasez de recursos financieros y un 
grado inadecuado de profesionalización gerencial para la prestación de los servicios. 
• La distancia física entre los actores privados y públicos es menor en el nivel local que en 
el nacional. En el caso español, casi un tercio de los consorcios (31,5 por ciento) tiene 
como socio a una organización sin ánimo de lucro. Esto muestra que la implicación de los 
actores privados en la prestación de servicios de forma coparticipada está adquiriendo 
cierta relevancia. 
Atendiendo al núcleo de nuestra preocupación, esto es, las asociaciones en las que participan 
exclusivamente las organizaciones públicas, la colaboración entre las diputaciones 
provinciales y las corporaciones locales es la más popular de todas las combinaciones 
verticales posibles: así ocurre para el 38,7 por ciento de los consorcios. A continuación se 
encuentran los consorcios en los que las Comunidades Autónomas también están presentes 
(37,1 por ciento), con el concurso complementario de las diputaciones provinciales en la 
mayoría de los casos. El gobierno nacional participa en un 6,8 por ciento de los consorcios. 
En algunos casos, los consorcios (8,4 por ciento) están compuestos exclusivamente de 
municipios. Esto implica que algunos municipios prefieren mancomunarse y otros deciden 
formar un consorcio para la prestación de los mismos servicios. Respecto a la participación de 
las diputaciones y de las Comunidades Autónomas también existen estrategias diferentes. 
Mientras que algunos gobiernos autonómicos y algunas diputaciones prefieren financiar las 
actividades de las mancomunidades, otras entidades gubernamentales de nivel superior al 
municipio optan por aportar recursos y participar en la adopción de decisiones de los 
consorcios. 
En contraste a la mancomunidad, el consorcio es normalmente una organización establecida 
para desempeñar una única función. Así ocurre al menos con el 78,1 por ciento de los 
consorcios que prestan servicios tan variados como la recogida y el tratamiento de residuos 
sólidos, la gestión de teatros y hospitales. De forma excepcional, el consorcio presta más de 
un servicio, así ocurre con aquellos que promueven el desarrollo local, que puede incluir una 
considerable variedad de actividades diferentes como obras públicas, desarrollo urbanístico y 
promoción turística. Un buen ejemplo de ello lo constituye el consorcio establecido en 1992 
entre la diputación provincial de Almería y cuatro municipios para el desarrollo local del 
Levante Norte. Por tanto, a pesar de que las mancomunidades son organizaciones 
multifuncionales y los consorcios, unifuncionales, existen varios ejemplos en los que estas 
características se intercambian. 
Los consorcios establecidos hasta 1998 cubren 36 servicios diferentes, algunos menos que los 
cubiertos por las mancomunidades. El servicio que más se presta a través de un consorcio es 
el de promoción económica (16 por ciento). Los consorcios establecidos para la promoción 
 
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cultural (12,3 por ciento) y el abastecimiento de agua (7,3 por ciento) son también bastante 
frecuentes. El Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (CAGB), que será analizado en mayor 
detalle posteriormente es un buen ejemplo de lo último. 
Los consorcios y las mancomunidades también difieren en términos de su estructura 
organizativa y su régimen jurídico. De acuerdo con Nieto (1997), existen tres tipos básicos de 
órganos ejecutivos en los consorcios. El tipo menos común es aquel que está formado por 
cargos políticos, electos o de designación, (concejales, diputados provinciales, consejeros, 
directores generales). Los dos tipos restantes tienen un gerente, que puede ser reclutado en el 
sector público o en el privado. En cualquier caso, el gerente suele ser un profesional con 
conocimientos específicos sobre el servicio prestado por el consorcio. Los cargos políticos 
que se reúnen en la asamblea general del consorcio pueden hacer responsable al gerente de su 
gestión. 
2.3 ¿Hacia una “consorcialización” de los asuntos locales? 
En los epígrafes anteriores se han expuesto las diferencias que existen entre las 
mancomunidades y los consorcios. De lo expuesto surge la siguiente pregunta, ¿en qué 
medida estas diferencias puedenexplicar las distintas pautas de implantación que se han 
detectado? La evolución de las mancomunidades y los consorcios ha sido muy desigual tal 
como se muestra en la Figura 2. 
Dada la fuerte tradición histórica que las mancomunidades poseían en algunas regiones, su 
número (67) antes de 1975 superaba considerablemente el de los consorcios (7). Durante los 
primeros años de la década de los años ochenta, el número de inscripciones nuevas en el 
registro de mancomunidades se mantuvo estable en los niveles bajos (13-14). En esta época 
apenas surgieron consorcios. A partir de 1985 (25), el número de mancomunidades nuevas 
aumentó considerable y paulatinamente —con un bache en 1991— hasta 1992 (70) para 
después decaer. La tendencia de los consorcios presenta similitudes y diferencias. Antes de 
1985, el número de consorcios era muy reducido en España. La situación cambió a partir de 
esta fecha y especialmente a partir de 1990. La tendencia fue en aumento hasta mediados de la 
década de los años noventa con algunos altibajos como se puede observar en la Figura. 
Aunque el número global de mancomunidades (882) doblaba el número de consorcios (429) 
en 1997, parece que la pauta anual de crecimiento de las nuevas mancomunidades es más 
errática, mientras que el incremento de los consorcios parece más estable. 
Figura 2 Evolución del establecimiento de nuevas mancomunidades y consorcios hasta 1996 
 
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10
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30
40
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60
70
man. 67 28 13 14 14 25 48 46 50 69 44 70 48 22 33
cons. 7 6 1 1 3 9 6 5 17 15 25 41 35 56 43
-1975 75-80 81 83 84 85 86 87 89 90 91 92 93 95 96
 
Fuentes: a) Para las mancomunidades (base de datos del MAP) (147 casos sin información). b) Para los consorcios (base 
de datos del MEH) (80 casos sin información). 
La Tabla 1 revela otra diferencia entre las mancomunidades y los consorcios por lo que 
respecta a su distribución geográfica. Mientras la creación de mancomunidades es preferida 
en las Comunidades Autónomas más rurales y más fragmentadas en términos municipales —
Castilla y León con 27,7 por ciento de los municipios españoles y el 23,3 por ciento de las 
mancomunidades, pero sólo el 6,5 por ciento de los consorcios—, los consorcios son más 
comunes en dos de las Comunidades Autónomas menos fragmentadas con una proporción 
alta de personas que viven en municipios con más de 50.000 habitantes —Cataluña con 28,2 
por ciento del total de los consorcios y el 7,7 por ciento de las mancomunidades y Andalucía 
con el 24,5 por ciento y el 9 por ciento respectivamente—. 
¿Existe alguna razón que justifique esta distribución diferente y que explique la preferencia 
por las mancomunidades o los consorcios? ¿Implican los datos acaso que se está produciendo 
una “consorcialización” de los asuntos locales? Si es así, ¿por qué? Para responder estas 
preguntas, se ofrecerán algunas notas en este apartado, que se complementarán con el estudio 
de caso del próximo apartado. 
Antes de ofrecer una respuesta plausible, debería advertirse que la tendencia creciente de los 
consorcios y la decreciente de las mancomunidades podría suscitar conclusiones erróneas, 
pues existen otros tipos de fórmulas asociativas entre los municipios —fundaciones y 
empresas públicas—, que no han sido aún analizadas adecuadamente y que, sin embargo, 
constituyen un fenómeno creciente de institucionalización de la cooperación intermunicipal, 
tal como han manifestado los responsables de las estadísticas de las haciendas territoriales en 
el ministerio de Economía y Hacienda. Los mismos actores locales afirman que las 
corporaciones locales hacen un uso intensivo de las empresas públicas intermunicipales por 
las consecuencias positivas que de ello se deriva en términos de responsabilidad de gestión. 
Existen muchos casos en los que cada municipio miembro del consejo de administración de la 
empresa sólo es propietario de una parte de la misma que no suponga más del 50 por ciento de 
su valor total. De esta forma, los municipios pueden evitar los controles de la concejalía de 
 
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hacienda de la corporación. Por tanto, la consorcialización de los asuntos locales sólo se 
podría predicar como una hipótesis posible si se incluye a las empresas públicas 
intermunicipales en la definición de consorcio, cuestión que desborda el marco de este 
estudio, aunque ofrece una hipótesis de lo que ocurre en la realidad. 
La evolución desigual de las mancomunidades y los consorcios puede deberse a que los 
consorcios fomentan la gobernabilidad, entendida ésta en términos de eficacia de gestión. Ello 
se aprecia en las características que Peters (1998) atribuye a las asociaciones públicas locales 
en general: ausencia de visibilidad de la asociación con un descenso paralelo del control y la 
responsabilidad, se fomenta la ecuación coste-eficacia y se evade la coerción gubernamental. 
Estas características están mejor representadas por los consorcios que por las 
mancomunidades. Existen varios argumentos que prueban la mayor flexibilidad de los 
consorcios. 
• Los consorcios sólo prestan un servicio por regla general. 
• El régimen jurídico de los consorcios es menos rígido. 
• Finalmente, en su cúpula existe normalmente un órgano ejecutivo profesionalizado. 
Algunas Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas están tomando parte en el 
debate mediante la introducción de incentivos para el establecimiento de mancomunidades. 
Por ejemplo, el gobierno autonómico de Extremadura promociona el establecimiento de las 
mancomunidades mediante la financiación parcial de los costes de infraestructura. La 
oposición de este gobierno autonómico hacia los consorcios se expresa en la visión de que el 
consorcio, con un régimen legal menos estricto y una orientación más de gestión, donde los 
concejales ven relegado su poder a un segundo plano, erosiona el control democrático por 
parte de los municipios. El gobierno regional también promociona mediante las 
mancomunidades la colaboración intermunicipal en la solución conjunta de sus problemas sin 
la incidencia directa de otras instituciones de niveles gubernamentales superiores (estatal, 
autonómico y provincial), pues la participación de otros entes puede poner en peligro la 
autonomía de las corporaciones locales. Otros gobiernos autonómicos, por el contrario, como 
es el caso del gobierno canario, están dejando la elección entre consorcios y mancomunidades 
al mercado sin interferir en las decisiones de las corporaciones locales. 
3. Gobernabilidad y responsabilidad de las asociaciones públicas locales del 
Bilbao Metropolitano. 
En este apartado se van a analizar las características fundamentales del Consorcio de Aguas 
del Gran Bilbao (CAGB) y la Mancomunidad de Servicios de Uribe-Kosta (MSUK). Se 
intentará mostrar con ello en qué medida se parecen y diferencias ambas en términos de 
gobernabilidad y responsabilidad. El apartado se inicia con un utillaje teórico mínimo y con 
información del contexto geográfico cultural en el que las dos asociaciones públicas locales 
desarrollan su actividad. Posteriormente, se avanzan las características del CAGB y del 
MSUK, las expectativas de responsabilidad que generan, cómo gestiona la información y qué 
incentivos conducen su funcionamiento. 
3.1 El marco de análisis: la teoría principal-agente 
En este estudio de las asociaciones públicas locales, el neoinstitucionalismo económico y la 
teoría principal-agente ofrecen un marco analítico especialmente apropiado para profundizar 
 
documento 25 - 2000 urjc Página 13 de 28 Javier Font / Salvador Parrado 
en la delegación de competencias, el control y los desequilibrios de poder e información que 
complican la gestión de la responsabilidad en estas instituciones. 
A pesar de su teórica autonomía jurídica y de la búsqueda de un cierto equilibro de poder 
entre sus miembros, la mayoría de las asociacionespúblicas locales oculta una relación entre 
varios actores principales y un agente (Löffler, 1999: 17). La asimetría de poder e 
información no sólo se registra entre los diferentes miembros de la asociación, sino también 
respecto a otros actores externos, como los tribunales de cuentas o el electorado. 
La aplicación de la teoría de la agencia al sector público ha sido cuestionada por dos motivos 
fundamentales. Por una parte, se considera que las relaciones entre las diferentes 
Administraciones públicas son excesivamente complejas para encajar en el modelo bilateral 
propuesto por esta teoría (Löffler, 1999). En muchos casos, como en las asociaciones públicas 
locales, las relaciones tienen lugar entre una pluralidad de agentes y actores principales, con 
diferentes intereses. Sin embargo, la teoría actor principal-agente ofrece una perspectiva más 
amplia que permite analizar adecuadamente incluso las relaciones de una pluralidad de 
actores principales y agentes en el marco de un complejo entorno externo. 
Por otro lado, se critica la simplista presunción de la teoría actor principal-agente de que las 
relaciones intergubernamentales se guían por el individualismo y la maximización del 
beneficio. Esta crítica puede obviarse mediante una aplicación más flexible de la teoría, 
centrada en subrayar la diversidad de intereses de las Administraciones públicas, en función 
de sus específicas relaciones de responsabilidad. 
Ante el riesgo de ineficiencia y de que la responsabilidad de las asociaciones públicas locales 
se difumine, Löffler (1999: 17-18) propone el concepto de “asociaciones de rendimiento”, 
que establezcan relaciones contractuales responsables y eficientes, basadas en los siguientes 
elementos: 
• Clarificación de funciones y responsabilidades, así como la identificación de riesgos. 
• Especificación conjunta de expectativas de rendimiento, alcanzando un equilibrio entre 
estas expectativas y las capacidades y los recursos disponibles. 
• Suministro de información fiable a los órganos de gobierno, socios y ciudadanos sobre el 
progreso alcanzado en la consecución de los objetivos prefijados. 
• Evaluaciones conjuntas sobre el grado de consecución de estos objetivos. 
• Retroalimentación sobre la evaluación y la realización de los ajustes precisos para seguir 
avanzando. 
 
Antes de aplicar cada uno de los puntos que componen el concepto de asociaciones de 
rendimiento se expondrán las características del CAGB y del MSUK en su contexto 
geográfico. 
3.2 Las mancomunidades y los consorcios del Bilbao Metropolitano en 
perspectiva comparada 
Dado que el contexto geográfico y cultural determina, en gran parte, la elección de la forma 
jurídica de consorcio o mancomunidad, el presente análisis se centra en un consorcio y una 
mancomunidad operantes en un entorno común, como es el Área Metropolitana de Bilbao. De 
 
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esta forma, resulta posible distinguir más claramente las diferencias en la gestión de la 
responsabilidad en ambas instituciones, con independencia de otros factores geográficos y 
culturales. 
Las asociaciones públicas locales de la zona 
El Bilbao Metropolitano constituye la principal aglomeración urbana del País Vasco y del 
Norte de España. Concentra una población cercana al millón de personas, asentada en una 
treintena de municipios que presentan una intensa continuidad urbana. Como consecuencia de 
la reducida extensión de su término municipal y del proceso creciente de suburbanización, la 
población del municipio de Bilbao representa menos del 40 por ciento del total metropolitano. 
En el singular entramado institucional vasco, las Diputaciones Forales disfrutan de una amplia 
autonomía fiscal, tanto de ingreso como de gasto, actualizada a través del Concierto 
Económico. Por una parte, estos ingresos fiscales sirven para financiar las competencias 
propias de las Diputaciones en ámbitos como la construcción de obras públicas, la protección 
del medio ambiente y la acción social. Por otro lado, gran parte de los ingresos fiscales de las 
Diputaciones son transferidos al Gobierno vasco y a los ayuntamientos para el ejercicio de sus 
competencias. 
Dado que la población del Bilbao Metropolitano representa más del 85 por ciento de la de 
Bizkaia, resulta difícil de justificar la articulación de un nivel administrativo metropolitano, 
intermedio entre la Diputación Foral de Bizkaia y los ayuntamientos del Bilbao 
Metropolitano. En este sentido, las experiencias recientes de las áreas metropolitanas de 
Barcelona y Valencia muestran los serios obstáculos políticos que amenazan la supervivencia 
de las entidades metropolitanas (Sorribes, 1999). 
Como consecuencia de este marco político-administrativo, existe un número relativamente 
bajo de asociaciones metropolitanas en el área de Bilbao. El principal intento de establecer 
algún tipo de administración metropolitana tuvo lugar durante el régimen franquista. Así, en 
la posguerra se crearon entidades metropolitanas en las principales cuatro áreas urbanas 
españolas: Madrid (1944), Barcelona (1953), Valencia (1946) y Bilbao (1945). 
La Corporación Metropolitana del Gran Bilbao (CMGB) se caracterizó por los siguientes 
rasgos: 
• De acuerdo con el carácter autoritario y centralista del régimen franquista, el gobierno 
central controlaba totalmente la CMGB (Barrero, 1993). Un ejemplo de este control era 
que su presidencia era ejercida por el Gobernador Civil de Vizcaya. 
• La CMGB favoreció los intereses de la ciudad central de Bilbao, en detrimento de los 
demás municipios del área metropolitana. Este hecho se derivó de la práctica 
monopolización de la representación municipal en la CMGB por parte del Ayuntamiento 
de Bilbao. Asimismo, la CMGB concedió al Ayuntamiento de Bilbao las competencias 
necesarias para anexionarse otros municipios cercanos, como Sondika o Erandio. 
• La CMGB se integró orgánicamente en la estructura del Ministerio de Obras Públicas y 
Urbanismo. Este hecho perjudicó la capacidad de la CMGB para prestar otros servicios en 
el área metropolitana, como el transporte público y el control de la contaminación 
atmosférica, ya que la Diputación Foral y los ayuntamientos se mostraron reticentes a 
aceptar el liderazgo de la CMGB en este ámbito. La falta de representación de la 
 
documento 25 - 2000 urjc Página 15 de 28 Javier Font / Salvador Parrado 
Diputación Foral en la CMGB hasta 1959 ilustra la difícil colaboración entre ambas 
instituciones (Ibarra, 1982). 
Junto a la CMGB, durante el régimen franquista se constituyó una serie de entidades 
supramunicipales para la prestación de determinados servicios: 
• El Consorcio de Aguas del Gran Bilbao, dedicado a la gestión y al abastecimiento de 
aguas. 
• El Consorcio de Transportes de Vizcaya, creado para diseñar y ejecutar el ferrocarril 
metropolitano. 
• Mercabilbao, sociedad responsable de la distribución al por mayor de productos frescos. 
Con la aprobación de la Constitución de 1978 y del Estatuto de Autonomía del País Vasco en 
1979, una de las primeras leyes aprobadas por el parlamento vasco (Ley 3/1980, de 18 de 
septiembre) declaró extinguida la CMGB. Esta decisión estuvo fundada en la hostilidad del 
gobierno vasco, la diputación foral y los ayuntamientos del Bilbao Metropolitano hacia la 
intensa dependencia de la CMGB respecto al gobierno central y su bajo grado de 
responsabilidad respecto al resto de las instituciones. 
Tras la abolición de la CMGB, la Diputación promovió la creación de mancomunidades para 
la prestación de servicios públicos. Las nuevas mancomunidades constituidas se dedicaron a 
la gestión de servicios muy específicos. Excepcionalmente, la Mancomunidad de Servicios de 
Uribe-Kosta y la Mancomunidad de Servicios del Txorierri tienen unos fines más amplios y 
promueven la cooperación en un mayor número de servicios municipales, dentro de una zona 
del área metropolitana. 
Tabla 2 Mancomunidades localizadasen el Bilbao Metropolitano 
MANCOMUNIDADES SERVICIOS 
Mancomunidad de Servicios de Uribe-Kosta Servicios sociales 
Promoción del euskera 
Sensibilización ambiental 
Gestión de residuos 
Información al consumidor 
Recogida de animales 
Mancomunidad de Servicios del Txorierri Bienestar Social 
Euskaldunización 
Recogida de Basuras 
Drogodependencia 
Centro de enseñanza TCLA 
Alumbrado público 
Mancomunidad de la Margen Izquierda de Tratamiento 
de Basuras 
Tratamiento y vertido de residuos domiciliarios 
Mancomunidad Pro-deficientes Psíquicos de la Zona 
Minera 
Inserción social y laboral de discapacitados 
Mancomunidad Municipal Pro-Minusválidos Psíquicos 
Taller Ranzari 
Inserción social y laboral de discapacitados 
Unidad de base del Mungialde Servicios sociales 
Prevención de Drogas 
El desarrollo de las mancomunidades se vio limitado por la morosidad de algunos de los 
municipios miembros en el cumplimiento de sus obligaciones económicas. A fin de 
promover el desarrollo de las mancomunidades y los consorcios y solucionar este problema, 
entre otros, las Juntas Generales de Bizkaia, órgano legislativo de este territorio, aprobaron en 
1995 la norma reguladora de las mancomunidades y los consorcios. Esta norma establece que 
 
documento 25 - 2000 urjc Página 16 de 28 Javier Font / Salvador Parrado 
“la Diputación Foral de Bizkaia atenderá de manera prioritaria, mediante cualquier clase de 
inversiones, ayudas y subvenciones, la prestación mancomunada y consorciada de obras y 
servicios municipales” (art. 8). Sin embargo, estos incentivos económicos pueden tener, en 
algunos casos, efectos indeseables, como el establecimiento de formas de cooperación 
intermunicipal ineficientes para la prestación de servicios (Boorsma y De Vries, 1998). 
En los supuestos de morosidad en el abono de las aportaciones, la norma faculta al presidente 
de la mancomunidad a “solicitar de la Hacienda Foral la retención de las cuotas pendientes 
con cargo a las cantidades que por cualquier concepto no finalista fueran liquidadas a favor 
del Ayuntamiento deudor (art. 19). Asimismo, autoriza al presidente de la mancomunidad a 
impugnar los presupuestos municipales cuando no prevean la partida correspondiente a las 
aportaciones a efectuar a la mancomunidad (art. 19). 
Como consecuencia de la necesidad de revitalizar el Bilbao Metropolitano, a principios de la 
década de los años noventa se crearon dos nuevas entidades de cooperación metropolitana. 
Desde 1991, el Gobierno vasco, la Diputación Foral de Bizkaia, los ayuntamientos del área 
metropolitana, las principales empresas ubicadas en la zona y las organizaciones líderes del 
tercer sector vienen participando en la Asociación “Bilbao Metropoli-30”, dedicada a la 
planificación estratégica y al seguimiento del proceso de revitalización, mediante la 
colaboración público-privada. A fin de gestionar coordinadamente la ejecución de 
operaciones de regeneración urbana, en 1992 el Gobierno central, el Gobierno vasco, la 
Diputación Foral de Bizkaia y el Ayuntamiento de Bilbao fundaron la sociedad “Bilbao Ría 
2000”. Al iniciarse la regeneración del área de Galindo en el municipio de Barakaldo, el 
Ayuntamiento de esta localidad pasó también a formar parte de esta sociedad. 
A fin de analizar la gestión de la responsabilidad de las asociaciones locales públicas, este 
artículo se centra en dos ejemplos ilustrativos de los retos y las oportunidades existentes, 
como el Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (CAGB) y la Mancomunidad de Servicios 
Uribe-Kosta (MSUK). Asimismo, estas dos experiencias muestran algunos intentos 
innovadores para fortalecer la legitimidad democrática y mejorar el rendimiento de los 
consorcios y las mancomunidades. 
 El Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (CAGB) 
Debido a la prosperidad económica registrada en el Bilbao Metropolitano durante la década 
de los años sesenta, el sistema tradicional de abastecimiento de agua no podía cubrir el 
intenso incremento de la demanda de los hogares y de las empresas. Como consecuencia de 
ello, algunos de los principales municipios del área metropolitana experimentaron fuertes 
restricciones en el suministro de agua. Por ejemplo, este suministro se vio reducido a menos 
de dos horas diarias en Barakaldo, Santurtzi y Sestao. A pesar de la contaminación de los ríos 
y de la costa, originada por el desarrollo industrial acelerado, el saneamiento no constituía una 
prioridad para las instituciones de la época. 
Adicionalmente, el marco político y administrativo dificultaba las iniciativas para superar 
estos retos. Las competencias sobre la gestión del agua estaban muy dispersas entre los 
diferentes niveles de gobierno. Y la fragmentación administrativa del área metropolitana en 
pequeños municipios no contribuía a coordinar las acciones para mejorar el abastecimiento de 
agua. 
 
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Frente a estos obstáculos, Angel Galíndez, concejal del Ayuntamiento de Bilbao y directivo 
de la empresa eléctrica Iberduero, lideró la iniciativa de constituir un consorcio para la gestión 
del suministro y el tratamiento del agua en el área metropolitana. La estructura de este 
consorcio era marcadamente innovadora y participativa, teniendo en cuenta el carácter no 
democrático del régimen político. Esta estructura se basaba en tres principios básicos: 
• Propiedad municipal del consorcio. Los 19 ayuntamientos fundadores estaban 
representados en los órganos de gobierno del consorcio. El número de votos de cada 
ayuntamiento en la asamblea general era proporcional al volumen de su población, con el 
límite de 5. 
• Participación del Gobierno central, la Corporación Metropolitana del Gran Bilbao y la 
Diputación Foral de Bizkaia en el consorcio sin poderes ejecutivos. Al abolirse al 
Corporación Metropolitana en 1980, el Gobierno vasco pasó a formar parte del Consorcio, 
manteniendo el mismo estatus que la Corporación. 
• Elevada profesionalidad y cualificación técnica del equipo directivo. Gracias a estas dos 
características, el consorcio podía operar como una empresa privada. Todas las entidades 
miembros del Consorcio se comprometieron a evitar cualquier interferencia política 
respecto a las decisiones técnicas tomadas por el equipo directivo. 
El CAGB fue creado en 1967, una vez que Galíndez consiguió superar dos desafíos 
importantes: 
• Implicar al Gobierno central, a la Diputación Foral de Bizkaia y a la CAGB en la 
financiación de las actividades del consorcio, renunciando al mismo tiempo a disponer de 
poderes ejecutivos. 
• Convencer al Ayuntamiento de Bilbao para que no asumiera una posición dominante en el 
consorcio. Si el Ayuntamiento de Bilbao hubiera asumido una posición dominante, los 
otros ayuntamientos del área metropolitana no se habrían implicado activamente en el 
consorcio. 
En la actualidad, el CAGB gestiona el abastecimiento y el saneamiento del agua para una 
población de un millón de personas. A fin de prestar estos servicios, el CAGB cuenta con un 
presupuesto anual superior a los 12.000 millones de pesetas y una plantilla de 294 personas 
(Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia, 1998). 
Desde el punto de vista de la teoría principal-agente, el CAGB presenta una estructura de 
control altamente descentralizada. En este sentido, ejemplifica un agente con múltiples actores 
“principales”. La existencia de esta multiplicidad de actores “principales” con intereses 
contrapuestos puede producir elevados costes de agencia. Estos costes de agencia son la suma 
de los gastos de control por el actor principal, los gastos del agente para garantizar que no 
perjudicará al actor principal y las pérdidas ocasionadas por la divergencia entre las 
decisiones del agente y aquellas decisiones que maximizarían los intereses del actor principal 
(Jensen y Meckling, 1976; Neelen, 1993). Específicamente, el CAGB es una agente de tres 
diferentes tipos actores principales, que le han delegado ciertas facultades: 
• Los19 ayuntamientos fundadores y los otros 24 que se adhirieron posteriormente. Estos 
actores principales poseen derecho de voto para la adopción de decisiones estratégicas y 
poderes ejecutivos para controlar el rendimiento del CAGB y asegurar que sigue sus 
instrucciones. 
 
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• El Gobierno central, la Diputación Foral, la CMGB y, más recientemente, el Gobierno 
vasco. Estos actores principales financian las actividades del CAGB pero carecen de 
poderes ejecutivos para controlar su rendimiento. 
• Finalmente, el CAGB también es un agente de la Unión Europea, que le proporciona 
financiación adicional para ejecutar proyectos de infraestructura, como el sistema de 
colectores, interceptores y plantas depuradoras de agua, comprendido en el Plan Integral 
de Saneamiento del Bajo Nervión, a finalizar en 2004 con una inversión total superior a 
los 90.000 millones de pesetas. Dado que la Unión Europea no es miembro del CAGB, los 
costes de información y transacción parecen superiores en este caso que en las relaciones 
de responsabilidad entre el CAGB y los otros niveles de gobierno con estatus de miembro. 
• Como las subvenciones y transferencias recibidas de otras Administraciones públicas no 
son suficientes para financiar sus costosos proyectos de infraestructura de saneamiento, el 
CAGB cobra un recargo del 100 por ciento sobre el recibo del agua a los ciudadanos y 
empresas del Bilbao Metropolitano. Estos usuarios no son miembros directos del CAGB y 
carecen, por lo tanto, de poderes ejecutivos. 
En conclusión, las complejas relaciones de responsabilidad del CAGB incluyen cuatro tipos 
de actores principales: 
• Ayuntamientos que aportan una pequeña parte del presupuesto del CGAB, representados 
en sus órganos de gobierno y dotados de poderes ejecutivos, generalmente proporcionales 
a su volumen de población. 
• El Gobierno central, el Gobierno vasco, y hasta hace poco, la Diputación Foral, que 
proporcionan al CGAB la mayor parte de sus recursos económicos y son miembros sin 
derecho de voto y sin poderes ejecutivos. 
• Los usuarios y la Unión Europea también contribuyen, de forma notable, a la financiación 
de los proyectos del CGAB, pero sin ser miembros. 
 La Mancomunidad de Servicios de Uribe-Kosta (MSUK) 
LA MSUK está integrada por seis municipios contiguos (Barrika, Gorliz, Lemoiz, Plentzia, 
Sopelana y Urduliz) del área metropolitana de Bilbao, con una población total cercana a los 
20.000 habitantes. Esta mancomunidad, creada en 1992, presta un amplio abanico de servicios 
públicos, incluyendo los siguientes (Mancomunidad de Servicios Uribe-Kosta, 1998): 
• Gestión de residuos sólidos urbanos • Servicios sociales 
• Información al consumidor • Promoción del euskera 
• Sensibilización ambiental 
La elección de la forma jurídica de mancomunidad para esta asociación multi-servicio no es 
tan obvia como puede parecer a primera vista. En la tradición legal española, la 
mancomunidad se diseñó originalmente para crear asociaciones municipales destinadas a la 
prestación de un servicio específico, aunque en la actualidad se ha transformado en una 
asociación pública local multi-servicio. El derecho administrativo ofrece otro marco 
organizativo para la provisión de servicios no relacionados: la comarca, figura jurídica con 
una fuerte base territorial. Sin embargo, los ayuntamientos suelen preferir la flexibilidad 
jurídica de la mancomunidad a las rigideces de la comarca (Barrero, 1994). Mientras que la 
constitución de una mancomunidad sólo requiere el acuerdo de los ayuntamientos 
participantes, la creación de una comarca también implica la aprobación previa de la 
 
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Comunidad Autónoma, en forma de ley aprobada por su parlamento. Este requisito se explica 
por la redistribución y la transferencia de competencias de la Comunidad Autónoma y la 
Diputación provincial en favor de la nueva comarca. 
La decisión de los seis ayuntamientos de constituir la MSUK se basa en cuatro factores 
fundamentales: 
1. Uribe-Kosta ha experimentado un rápido crecimiento demográfico, como consecuencia 
del proceso de suburbanización del Bilbao Metropolitano. Esta área de baja densidad 
ofrece a las parejas jóvenes vivienda asequible y una alta calidad de vida. 
2. La Diputación Foral de Bizkaia venía promoviendo y subvencionando la creación de 
mancomunidades que asocien a los municipios pequeños. Así, la MSUK posee prioridad 
sobre los municipios individuales a la hora de recibir financiación foral para la prestación 
de servicios públicos. La Norma Foral 3/95, de 30 de marzo, reguladora de las entidades 
de ámbito supramunicipal de Bizkaia ha contribuido, asimismo, a reforzar el compromiso 
financiero de los ayuntamientos participantes. 
3. Los seis municipios de Uribe-Kosta comparten muchos retos sociales, culturales y 
ambientales que requieren una acción conjunta. El reciclado de la basura, la prevención de 
las drogodependencias entre los jóvenes o la preservación de la lengua vasca exigen un 
esfuerzo coordinado. 
4. Al objeto de ayudar a los ayuntamientos a prestar nuevos servicios demandados por los 
ciudadanos, como la protección del consumidor, el Gobierno vasco contribuyó mediante 
fuertes inversiones. Posteriormente, el Gobierno vasco fue disminuyendo gradualmente la 
subvención hasta transferir a los ayuntamientos la responsabilidad presupuestaria. Dado 
que los ciudadanos se habían ya acostumbrado a la oferta de estos nuevos servicios, su 
supresión era políticamente inviable. Por lo tanto, los ayuntamientos de Uribe-Kosta 
decidieron compartir los gastos de prestación de los servicios, consiguiendo ciertas 
economías de escala. 
Desde una perspectiva principal-agente, la MSUK es un agente de dos tipos de actores 
principales: 
1. Los seis ayuntamientos fundadores, que disponen de un elevado grado de control de la 
Mancomunidad. Ante el riesgo de que una potente MSUK termine por erosionar las 
competencias municipales, los líderes políticos municipales muestran cierta reticencia a 
delegar el control de gestión en el equipo técnico de la MSUK. Este hecho contrasta con 
la mayor disponibilidad de los ayuntamientos miembros del CAGB a efectuar esta 
delegación, que puede explicarse por las características técnicas del servicio prestado, 
menos atractivo para la acción política que los servicios sociales o culturales. También 
podría aducirse como motivo el hecho de que el CAGB se concentra exclusivamente en el 
abastecimiento y el saneamiento del agua, mientras que el MSUK ofrece más servicios. 
En este sentido existe el riesgo hipotético de que la MSUK pueda aumentar en el futuro el 
número de servicios que presta, vaciando de esta forma aún más de competencias a los 
ayuntamientos patrocinadores. 
2. La Diputación Foral y el Gobierno vasco también son actores principales de la MSUK, 
pero sin ser miembros. Ambas Administraciones públicas, y especialmente la Diputación 
Foral, han influido decisivamente en la constitución de la MSUK y financian 
regularmente una parte sustancial de sus actividades. 
 
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Por lo tanto, los ayuntamientos poseen un mayor grado de control de la MSUK que del 
CAGB, ya que el segundo dispone de una estructura de gestión más sólida y profesionalizada. 
La menor profesionalización de la MSUK se deriva de la menor complejidad técnica y la gran 
variedad de servicios prestados. 
3.3 La aplicación de la teoría principal-agente al CAGB y a la MSUK 
A continuación se aplicarán los elementos de la teoría principal-agente referidos 
anteriormente al CAGB y la MSUK. Fundamentalmente nos interesa conocer cuáles son las 
expectativas de responsabilidad que ambas asociaciones han generado en los distintos actores 
principales y externos relacionados, cómo fluye la información entre el agente y los actores 
principales, cómo se evalúanlos resultados obtenidos, qué incentivos se emplean para 
minimizar las divergencias entre el rendimiento deseado y el realmente alcanzado y cuáles 
son las tendencias previsibles de futuro. 
 Expectativas de responsabilidad en el CAGB y la MSUK 
Debido a su estructura de control descentralizada, el CAGB y, en menor medida, la MSUK 
han de reconciliar diferentes expectativas de responsabilidad de sus actores principales y otros 
actores externos relacionados, tal como se puede apreciar en la Tabla 3. 
Tabla 3 Nivel de expectativas de responsabilidad en el CAGB y en el MSUK respecto a los 
actores principales y relacionados 
 Jurídico - Financiera Gerencial Política 
 CAGB MSUK CAGB MSUK CAGB MSUK 
ayuntamientos xx xx x x xxx xxx 
Diputación Foral xx xx xx xx xxx xx 
Gobierno vasco xx xx xxx xx xx x 
Gobierno central xx - xx - xx - 
Comisión Europea xx - xxx - x - 
Tribunal de Cuentas xxx xxx - - - - 
Elaboración propia. 
xxx alto xx medio x bajo 
Los ayuntamientos miembros demandan que el CAGB cubra las necesidades ciudadanas de 
abastecimiento y tratamiento de agua a un coste asumible. Igualmente, el coste de la recogida 
de basuras preocupa seriamente a los ayuntamientos miembros de la MSUK. De hecho, los 
ayuntamientos también son agentes del electorado. Dado que el nivel de gobierno municipal 
es el más próximo al ciudadano, los ayuntamientos se oponen a fuertes incrementos en el 
precio del agua. Como consecuencia de ello, los ayuntamientos esperan que el CAGB sea 
capaz de conseguir un alto grado de financiación externa para desarrollar proyectos de 
infraestructura. En este sentido, las expectativas de responsabilidad de los ayuntamientos 
 
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poseen un carácter más político que gerencial. Así, la fijación del precio del agua o de las 
tasas de recogida de basura se convierte en una decisión política fundamental para los líderes 
políticos municipales. A fin de reducir el posible menoscabo producido por las decisiones 
técnicas del CAGB que dañen sus intereses políticos, los ayuntamientos miembros eligen a un 
representante político como presidente. Tradicionalmente, este puesto de presidente viene 
siendo ocupado por un concejal del Ayuntamiento de Bilbao, perteneciente al equipo de 
gobierno. En la MSUK, los representantes políticos municipales también controlan sus 
órganos de gobierno, que adoptan decisiones de gran impacto político en la zona. 
La Diputación Foral también persigue ampliar su influencia política en el CAGB. Durante las 
dos últimas décadas, ha ido asumiendo progresivamente la provisión de servicios prestados 
anteriormente por los ayuntamientos, aprovechando así economías de escala y mejorando los 
estándares de calidad. El abastecimiento y la depuración de aguas que venían prestando los 
ayuntamientos de Bizkaia no pertenecientes al CAGB eran, generalmente, de una calidad 
inferior. Asimismo, se registraba una gran disparidad en el precio del agua entre los 
municipios no miembros, lo que planteaba problemas de equidad. Ante esta situación, la 
Diputación Foral ha promovido la integración de otros municipios de Bizkaia en el CAGB. 
Paralelamente a la progresiva extensión del ámbito del CAGB al conjunto de Bizkaia, se ha 
ido fortaleciendo el liderazgo político de la Diputación Foral en sus órganos de gobierno. En 
1998 los estatutos del CAGB fueron modificados para otorgar a la Diputación Foral poderes 
ejecutivos y derecho de voto en estos órganos. Adicionalmente, el CAGB decidió cambiar su 
nombre por el de Consorcio de Aguas Bilbao-Bizkaia. En resumen, todos estos hechos 
subrayan la creciente importancia de la responsabilidad del CAGB hacia la Diputación. 
Sin embargo, no todas las Administraciones públicas conceden la misma prioridad a la 
prestación del servicio de abastecimiento de agua o de recogida de residuos sólidos urbanos a 
un precio asequible. Mientras que la Diputación muestra un cierto interés en que el precio sea 
asequible, otras Administraciones públicas de ámbito territorial más amplio se muestran más 
desconfiadas ante lo que consideran una transferencia de la carga financiera de los ciudadanos 
del área metropolitana a los del conjunto del País Vasco, de España o de la Unión Europea. 
Este hecho resulta coherente con una mayor sensibilidad, respecto al precio de los servicios, 
por parte de las Administraciones públicas más próximas al ciudadano. 
En todo caso, la Unión Europea, el Gobierno central y el Gobierno vasco están más 
interesados en la responsabilidad jurídica / financiera y gerencial que en la de carácter 
político. Ninguno de estos tres niveles de gobierno parece dispuesto a desempeñar un papel 
político más activo en la CAGB o la MSUK, ya que sus electorados se extienden mucho más 
allá de los límites del Bilbao Metropolitano. Por lo tanto, no tienen excesivo interés en lograr 
poderes ejecutivos y derecho de voto en los órganos de gobierno de estas asociaciones. 
Dado que la MSUK es una mancomunidad de seis municipios, resulta mucho más difícil para 
la Diputación asegurar que actúe de acuerdo a sus intereses, sin limitar el principio 
constitucional de la autonomía local. La Diputación violaría este principio si definiese e 
impusiese estándares de rendimiento a la MSUK. Asimismo, la MSUK presta servicios al 2 
por ciento de la población de Bizkaia, mientras que el CAGB cubre las necesidades de más 
del 85 por ciento. Este hecho explica un menor interés de la Diputación en la responsabilidad 
política y gerencial de la MSUK —véase el contraste en la fila Política de la Tabla 3—. 
 
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Como resultado de la cultura burocrática dominante en la Administración Pública española, la 
mayoría de los actores implicados prestan mayor atención a la responsabilidad jurídica que a 
la política. Tradicionalmente, éste ha sido también el caso del Tribunal Vasco de Cuentas 
Públicas, que se lamentaba frecuentemente en sus informes de la falta de información 
disponible para evaluar la eficacia y eficiencia del gasto público. De forma similar, la Junta 
Superior de Precios, que debe aprobar cualquier incremento de precio de los productos 
básicos, suele preocuparse más de las cuestiones jurídicas que de las gerenciales. 
 Gestión de la información, evaluación e incentivos 
Debido al interés dominante de los ayuntamientos y la Diputación en la responsabilidad 
política y jurídica, el CAGB les suministra regularmente detallada información legal y 
financiera. En el caso de la MSUK, la información jurídica y económica sólo se proporciona a 
los ayuntamientos miembros. 
Teóricamente, resultaría relativamente sencillo establecer indicadores de rendimiento para el 
CAGB, especialmente si están basados en el impacto de la prestación del servicio, como por 
ejemplo los estándares de calidad del agua. No obstante, en la práctica es difícil establecer una 
relación de causalidad entre la labor del CAGB y la calidad del agua, ya que ésta es el 
producto de la acción de una pluralidad de actores, incluyendo, entre otros, a los ciudadanos, 
las empresas industriales o las compañías de transporte marítimo. La mejora de la calidad del 
agua también requiere la acción conjunta de diferentes niveles de gobierno, debido a la 
dispersión de competencias administrativas en este ámbito. Como consecuencia de ello, el 
CAGB publica información basada en resultados, en lugar de datos de impacto. La 
producción de los resultados está prácticamente bajo el control exclusivo del CAGB y no 
implica, por lo tanto, la interacción de múltiples actores. 
Igualmente, la MSUK proporciona a los seis ayuntamientos asociados información 
actualizada sobre resultados, como el volumen de residuos sólidos urbanos recogido, la cifra 
de demandas de información sobre protección del consumidor o el número de seminarios 
organizados para prevenir las drogodependencias entre la juventud. 
En ambas asociaciones públicaslocales, la evaluación de la información es básicamente un 
proceso de autoevaluación interna, exceptuando la auditoría financiera externa. Sin embargo, 
la activa participación de los ayuntamientos y de la Diputación Foral en los órganos de 
gobierno del CAGB asegura una retroalimentación cooperativa en el proceso de evaluación. 
En la MSUK también se desarrolla una evaluación conjunta del rendimiento entre el equipo 
directivo y los ayuntamientos miembros. 
Periódicamente, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas lleva a cabo un control externo del 
CAGB y de la MSUK. Este control se centra en cuestiones jurídicas y contables, ya que la 
escasa información de gestión disponible impide realizar un análisis de la eficacia y la 
eficiencia del gasto público. 
Desde una perspectiva más general, la Asociación Bilbao Metrópoli-30 viene publicando 
anualmente, desde 1992, un Informe Anual de Progreso del Bilbao Metropolitano que incluye 
algunos indicadores de resultados y de impacto relacionados con la actividad del CAGB y la 
MSUK (Bilbao Metrópoli-30, 1999). Sin embargo, este análisis está restringido a aquellos 
indicadores especialmente relevantes para el éxito de la revitalización del área metropolitana. 
A pesar de esta limitación, la experiencia de Bilbao Metrópoli-30 ilustra el potencial de las 
 
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asociaciones locales, tanto públicas como privadas, para realizar una evaluación externa de 
políticas públicas (Font, 1998). 
Los actores principales del CAGB utilizan diferentes tipos de incentivos para minimizar las 
divergencias entre el rendimiento deseado y el efectivamente alcanzado. En consonancia con 
el intenso carácter político de su perspectiva de la responsabilidad, los ayuntamientos y la 
Diputación Foral presentan una mayor tendencia que otros niveles de gobierno a recurrir a 
premios o sanciones de naturaleza política. Los incentivos políticos positivos incluyen la 
expansión de la autonomía, las funciones y el ámbito territorial del CAGB. Por el contrario, 
los incentivos políticos negativos pueden consistir en una reducción de sus competencias y la 
expresión de críticas en público por los líderes políticos a través de los medios de 
comunicación. 
Los otros niveles de gobierno, y en menor grado también la Diputación Foral, son más 
propensos a emplear incentivos económicos para orientar la actuación del CAGB hacia la 
consecución de sus propios objetivos. Dado que el CAGB necesita una elevada financiación 
externa para desarrollar sus proyectos de infraestructura, el uso de estos incentivos 
económicos resulta muy eficaz. 
En la MSUK, los ayuntamientos miembros tienden a utilizar, en la mayoría de los casos, 
incentivos políticos como recompensa o sanción por su actuación. Si bien la MSUK disfruta 
de un menor nivel de autonomía que el CAGB, los ayuntamientos están dispuestos a ampliar 
sus competencias, en tanto respete estrictamente sus instrucciones. Al financiar una parte 
sustancial del presupuesto de la MSUK, la Diputación posee una elevada capacidad para 
ofrecer incentivos económicos a esta Mancomunidad. Entre los ayuntamientos miembros, 
sólo el de Sopelana, que concentra casi el 50 por ciento de la población de Uribe-Kosta, 
realiza una aportación presupuestaria significativa, susceptible de ser utilizada como un 
incentivo económico. 
En conclusión, los incentivos para el CAGB y la MSUK se limitan, en la mayoría de los 
casos, a dos tipos de recursos, que determinan la interacción intergubernamental: el dinero y 
el poder (Leach, 1997). 
 Incertidumbre y perspectivas de futuro 
El rendimiento del CAGB depende, en gran medida, de un factor tan incierto como la 
meteorología. Por ejemplo, las graves inundaciones de 1983 alteraron seriamente el 
suministro y el tratamiento del agua. Igualmente, la prolongada sequía del bienio 1989-90 
obligó al CAGB a ampliar sus reservas de agua embalsada para asegurar el abastecimiento. 
Adicionalmente, el entorno del CAGB ofrece un alto grado de incertidumbre. Por una parte, 
ha de cubrir las crecientes demandas ciudadanas sobre la calidad del agua y cumplir la 
normativa ambiental de la Unión Europea. Con este fin, el CAGB ha obtenido un elevado 
volumen de financiación externa de la Diputación, el Gobierno vasco, el Gobierno central y la 
Comisión Europea. Por otro lado, el CAGB ha de adaptarse a los cambios de su entorno 
político. En este sentido, el CAGB ha logrado transformar su estructura para responder a los 
retos derivados de la extinción de la CMGB, la transición desde un estado centralista a otro de 
carácter autonómico y el restablecimiento del régimen foral con la consiguiente ampliación de 
competencias de la Diputación. Dos buenos ejemplos de esta capacidad de adaptación son la 
 
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sustitución de la CMGB por el Gobierno vasco en sus órganos de gobierno y la reciente 
concesión de derecho de voto a la Diputación. 
En la MSUK, la incertidumbre más crítica es la evolución demográfica de la comarca y las 
nuevas demandas ciudadanas a satisfacer. Dado que Uribe-Kosta viene experimentando un 
intenso crecimiento demográfico, la MSUK se ha visto obligada a aumentar sus inversiones 
para mejorar la calidad de los servicios. Si este incremento demográfico se detiene en la 
próxima década, la MSUK padecerá dificultades presupuestarias para mantener los niveles de 
calidad y cobertura alcanzados. Al objeto de gestionar adecuadamente esta incertidumbre, el 
Ayuntamiento de Sopelana ha promovido la elaboración de un plan estratégico comunitario, 
que define las estrategias a largo plazo para el municipio, en el marco de la visión de futuro 
deseada para el conjunto del área metropolitana. 
En un plano teórico, la incertidumbre sobre el futuro de estas asociaciones públicas locales 
puede estar originada, en primer lugar, por la falta de información sobre las tendencias de 
futuro y por la escasa comunicación entre los líderes que toman las decisiones. En segundo 
lugar, la incertidumbre puede derivarse del ocultamiento estratégico o la distorsión de la 
información, que puede aumentar sustancialmente los costes de agencia (Williamson, 1996). 
En el caso del CAGB, el Ayuntamiento de Bilbao ha logrado reducir estos costes de agencia, 
asegurando la elección de uno de sus concejales del equipo de gobierno como presidente del 
Consorcio. 
A pesar del incierto entorno del CAGB, se pueden anticipar algunas tendencias sobre su 
evolución futura: 
1. El fortalecimiento de la presencia de la Diputación en el CAGB, como consecuencia de la 
creciente dependencia de sus aportaciones económicas para realizar costosas obras de 
infraestructura. 
2. Como consecuencia de ello, se favorecerá la expansión progresiva del ámbito territorial 
del CAGB hasta incluir a todos los municipios de Bizkaia. 
3. La privatización de los servicios de abastecimiento de aguas a escala global potenciará las 
actividades empresariales del CAGB en el exterior, especialmente en América Latina. 
Estas actividades internacionales han recibido un fuerte respaldo en 1999 con la concesión 
de un importante contrato en el área metropolitana de Buenos Aires. 
4. La internacionalización de la labor del CAGB y sus alianzas con grupos empresariales 
para el acceso a nuevos mercados reforzarán su profesionalidad e independencia, 
acercándose progresivamente al modelo de la empresa privada. 
El futuro de la MSUK estará estrechamente ligado a la evolución demográfica de Uribe-
Kosta. Si la expansión demográfica continúa, la MSUK se verá obligada a ampliar su oferta 
de servicios públicos para satisfacer la demanda de sus nuevos residentes. Esta ampliación de 
los servicios prestados supondrá un aumento paralelo de los recursos humanos y financieros 
de la MSUK y una mayor autonomía respecto de sus actores principales. En tanto el 
incremento demográfico se concentre en Sopelana, el municipio más poblado de Uribe-Kosta,